Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry. SELITYS Kuninkaankatu 39 29.8.2014 33200 Tampere s-posti: pirkanmaa@sll.fi p. 040 515 4557 Pirkanmaan lintutieteellinen yhdistys ry. PL 482 33101 Tampere KORKEIN HALLINTO-OIKEUS Asia Selitys Ruoveden kunnanhallituksen valituksen johdosta (Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumota Ruoveden rantaosayleiskaavan osa-alueen 1 kaava) Kiitämme selityspyynnöstä (13.8.2014, diaarin:o 1802/1/14). Ruoveden kunnanhallitus (jäljempänä Ruoveden kunta) on jättänyt Korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituksen Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä 14/0272/2 (30.4.2014), jossa hallintooikeus kumosi Ruoveden rantaosayleiskaavan osa-alueen 1 kaavan. Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry. ja Pirkanmaan lintutieteellinen yhdistys ry. valittivat kaavasta hallinto-oikeuteen. Selityspyynnön mukaisesti vastaamme nyt niihin kohtiin, jotka yhdistystemme kannalta ovat keskeisiä Ruoveden kunnan valituksessa Korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Selityksemme pääotsikot noudattavat kunnan laatiman valituksen otsikkojakoa, alaotsikot (alleviivatut) ovat omiamme. 1) Suhde Korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen KHO:2013:91 Ruoveden kunnan valituksen (s. 2) mukaan Hämeenlinnan hallinto-oikeus on kategorisesti kopioinut Korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä KHO:2013:19 (Kiteen kaupungin Pyhäjärven rantayleiskaavan kumoaminen). Kunnan mukaan näillä kahdella alueella on oleellisia eroja, joita hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon. Lisäksi kunta pitää hallinto-oikeuden perusteluja puutteellisina. On totta, että suoraa vertailua kahden rantakaavan välillä ei voida tehdä, sillä mitoituslaskennassa on Kiteellä ja Ruovedellä käytetty eri periaatteita. Syytös päätöksen kategorisesta kopioinnista on kuitenkin tarpeeton. Päätöksessään hallinto-oikeus viittaa useasti Ruoveden rantaosayleiskaavan kaavaselostukseen, referoi laajasti mm. kaavan yhteydessä tehtyjen selvitysten tuloksia ja ratkaisee yksittäisten muutoksenhakijoiden valitusaiheita kunnan näkökulmasta edullisestikin. Nähdäksemme hallinto-oikeus on tutkinut tapauksen hyvin ja tehnyt ratkaisunsa itsenäisesti Ruoveden kaavamateriaalin ei Korkeimman hallinto-oikeuden aiemman ratkaisun pohjalta. Hallinto-oikeus osin hyväksyykin rantaosayleiskaavan laadinnassa käytetyt menetelmät. Esimerkiksi päätöksen sivulla 36 hallinto-oikeus toteaa, että rantaviiva on muunnettu ja rakennusoikeus laskettu yleisesti käytettyjen mallien ja periaatteiden mukaisesti. Mikäli päätös olisi kopioitu, tällaisia tunnustuksia tuskin olisi päätynyt mukaan. Oikeuskäsittelyn lopputulos ei ollut kunnan toiveen mukainen, mutta katsomme, että hallintooikeus on perehtynyt asiaan huolellisesti ja kohdellut eri tahoja tasapuolisesti. On täysin normaalia, että viranomaisasiakirjojen sanamuodot yhtenevät verrokkitapauksissa käytettyjen ilmaisujen 1
kanssa. Kopioinnista ei ole kyse. Hallinto-oikeuden päätöksen (s. 36) mukaan ei ole riittävää selvyyttä siitä, voidaanko rantaosayleiskaavassa osoitetuille rakennuspaikoille osoittaa kaavan mukaista rakentamista. Hallinto-oikeus siis katsoo, että rakentaminen saattaa muodostua liian voimakkaaksi. Tällainen ratkaisu olisi nähdäksemme pystytty välttämään, mikäli kunta olisi kaavaprosessin aikana riittävästi selvittänyt, miten ranta-asemakaavat on huomioitu valmisteilla olevan kaavan mitoituksessa. 2) Ranta-asemakaavojen huomioiminen Kunnan valituksessa (s. 2) sanotaan, että ranta-asemakaavat on huomioitu siltä osin kun ne kaavaratkaisun ja vaikutusarvion osalta on ollut tarpeen huomioida. Sivulla 3 kunta listaa kaavaselostuksesta kohtia, joissa ranta-asemakaavat mainitaan. Nämä kaavaselostuksen virkkeet ovat kuitenkin yleistasoisia eivätkä juuri selvennä asiaa. Varsinaiseen kaavakarttaan ranta-asemakaava-alueet on merkitty vain mustalla pisterasterilla. Kaavakartassa ei tuoda esille, mitä kukin asemakaava-alue pitää sisällään: paljonko alueella on rakennuksia, rakennuspaikkoja, virkistysalueita, nykyistä ja suunniteltua tiestöä jne. Kaavakarttaa katsomalla rakentamisen, sen liitännäistoiminnan (kuten tiestön) ja vapaan rannan määrän tulevasta kokonaistilanteesta on mahdoton saada todenmukaista käsitystä Myös kaavan vaikutuksia on erittäin hankala arvioida, kun tiedossa ei ole, mitä rasteroiduilla alueilla on. Hallinto-oikeus toteaa päätöksessään (s. 30), että yleiskaavaselostus ei ole kaavan osa, eikä kaavaa voida kaavaselostuksen mahdollisten puutteiden vuoksi kumota. Kääntäen tämä nähdäksemme tarkoittaa sitä, ettei kaavaa voida hyväksyä, jos niinkin keskeinen asia kuin ranta-asemakaavojen huomioiminen on esitetty ainoastaan kaavaselostuksessa yleistason mainintoina. Kunta kirjoittaa valituksessaan (s. 4), että mikäli hallinto-oikeuden päätöstä tulisi tulkita siten että ranta-asemakaavat tulisi avata uudestaan suunnittelulle rantaosayleiskaavojen yhteydessä, näkee Ruoveden kunta tässä suuria lainsäädännöllisiä ongelmia. Tästä ei hallinto-oikeuden päätöksessä mielestämme millään muotoa ole kyse. Ainakin yhdistystemme osalta voimme todeta pyytäneemme lukuisia kertoja, että rasteroinnin sijasta Ruoveden kunta näyttäisi kaavakartalla edes sen, paljonko ranta-asemakaava-alueilla on rakennuspaikkoja. Olemme esittäneet tämän toiveen kaavaa koskevissa kannanotoissamme. Aiheesta keskusteltiin myös Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen järjestämässä osallistumis- ja arviointisuunnitelman täydentämistä koskeneessa neuvottelussa 24.1.2012. ELY-keskuksen edustajat pitivät ajatusta rakennuspaikkojen merkinnästä asemakaava-alueittain suositeltavana, ja asia merkittiin myös neuvottelusta laadittuun muistioon. Neuvottelu koski Ruoveden rantaosayleiskaavan osa-alueita 2 ja 3, mutta samaa periaatetta tulisi noudattaa myös 1. osa-alueen kohdalla. Hallinto-oikeus viittaa päätöksessään (s. 38) asian tulkinnanvaraisuuteen. Mielestämme tämä osaltaan vahvistaa sen, ettei kaava-aineisto ole ollut riittävän yksiselitteinen. Mikäli Ruoveden kunta on tyytymätön siitä, ettei hallinto-oikeus ole huomannut oleellisia eroja Ruoveden ja Kiteen välillä, olisi kaavaratkaisu pitänyt esittää informatiivisemmin, etenkin ranta-asemakaavojen huomioinnin osalta. Ruoveden kunta esittää valituksessaan (s. 3), että yhdistystemme valituksessa olisi virheitä, jotka vaikuttaisivat hallinto-oikeuden päätökseen. Kunta siteeraa hallinto-oikeuden päätöstä siltä osin, jossa referoidaan valituksemme tekstiä. Referoitu teksti on toisenlainen kuin valituksemme autenttinen teksti. Erot eivät ole suuria, mutta osoittavat, että hallinto-oikeus on yksinkertaistanut valitustekstiämme siten, että referaattiin syntyy väitteitä. Yhdistystemme valituksen ei täten voida väittää sisältävän virheitä, sillä ehdoton sävy ja sen mukanaan tuomat virheelliset tulkinnat ovat peräisin hallinto-oikeuden tekemästä referaatista.
(Selvyyden vuoksi alla tarkoittamamme kohdat. Hallinto-oikeuden ja Ruoveden kunnan valituksen referaatti valituksestamme: Kun sekä osayleiskaavan että asemakaavojen rakennuspaikkojen huomioiminen jää kaavassa avoimeksi, ovat myös sulkeutuneisuusanalyysit virheellisiä. Oikea lainaus valitustekstistämme: Kaavan mitoitukseksi saadaan siis laskettua monta erilaista lukemaa. Näistä olennaisin on käytännössä se, montako rakennuspaikkaa tulisi rantaviivakilometriä kohti, kun huomioidaan sekä osayleiskaavan että asemakaavojen rakennuspaikat. Koska tämä kysymys jää kaavassa avoimeksi, ovat myös sulkeutuneisuuslaskelmat (kaavaselostuksen s. 66-68) mielestämme virheellisiä. Hallinto-oikeuden ja Ruoveden kunnan valituksen referaatti valituksestamme: Samoin se, että asemakaava-alueiden rakentamista ei ole otettu mitoituslaskennassa huomioon, johtaa vaikutusten arviointiin todellista vähäisemmän rakentamisen eli vain rantaosayleiskaavan mitoituksen mukaan. Oikea lainaus valitustekstistämme: Samoin se, että asemakaava-alueiden rakentamista ei ole otettu mitoituslaskennassa huomioon, johtaa vaikutusten arvioinnin väistämättä hakoteille; vaikutukset on käsittääksemme pääosin arvioitu todellista vähäisemmän rantarakentamisen eli vain rantaosayleiskaavan mitoituksen mukaan. ) Valituksessamme toteamme, että kaavan mitoitukseksi saadaan laskettua monta erilaista lukemaa. Alla sisennettynä lainaus hallinto-oikeusvalituksemme luvusta 3: Kaavaselostuksen (s. 53) mukaan kaavassa on osoitettu 692 nykyistä ja mitoituksen mukaisesti 290 uutta loma-asunnon rakennuspaikkaa joista 25 on esitetty siirrettäväksi rantojensuojeluohjelma-alueelta ja loput viisi muualta. Rantojensuojeluohjelma-alueelle jää esitettäväksi yhdeksän rahallisesti korvattavaa rakennuspaikkaa. Omaa maata koskevan maanomistajavastustuksen vuoksi kuitenkin hyväksyttyyn kaavaan jäi 246 uutta rakennuspaikkaa eli 44 paikkaa poistettiin. Rantarakennusoikeutta kuluttavia nykyisiä pysyvän asutuksen rakennuspaikkoja (AO, AM) on 83 kappaletta. Kaava-alueen kokonaismitoitus on siten 1065 rakennuspaikkaa joista saarimitoituksen piirissä noin 80. Vastaavalla alueella on suoraan peruskartalta laskettua rantaviivaa n. 225 kilometriä, muunnettua (suoristettua) rantaviivaa 205,7 kilometriä ja kertoimin vähennettyä rantaviivaa 138,1 kilometriä. Rantaosayleiskaavan mitoitus kokonaisuutena on laskettu kaavaselostuksessa seuraavasti: noin 4,5 rakennuspaikkaa/karttarantaviivakilometri; 4,9 rakennuspaikkaa/muunnettu rantaviivakilometri ja 7,3 rakennuspaikkaa/kertoimin vähennetty rantaviivakilometri. Kaavaselostuksen lukemat ovat hieman virheellisiä. Ilmeisesti laskennassa on käytetty rakennuspaikkojen kokonaismääränä 1021:hta (kokonaismitoitus 1065 rakennuspaikkaa 44 poistettavaa rakennuspaikkaa = 1021). Kun 1021 jaetaan yllä mainituilla 3
kilometrimäärillä, tulokseksi saadaan kahden desimaalin tarkkuudella pyöristettynä 4,5 rakennuspaikkaa/karttarantaviivakilometri, 5,0 rakennuspaikkaa/muunnettu rantaviivakilometri ja 7,4 rakennuspaikkaa/kertoimin vähennetty rantaviivakilometri. Kahdessa jälkimmäisessä luvussa on siis kaavaselostuksessa pyöristysvirhe. Kaavaselostuksen (s. 53) mukaan em. kaavan mitoitus ei kuitenkaan kerro koko totuutta alueen mitoituksesta koska siinä ei ole mukana ranta-asemakaavojen mitoitusta. Suunnittelualueella (1. osa-alueella) sijaitsevilla ranta-asemakaava-alueilla on lisäksi 191 kpl RA-rakennuspaikkaa, 7 kpl AO-rakennuspaikkaa sekä 4 kpl AM-rakennuspaikkaa. Mikäli nämä otetaan huomioon on siis osa-alueen kokonaisrakennuspaikkamäärä lähes 1300. Jos lasketaan vastaavat luvut 1300 rakennuspaikalla, saadaan kahden desimaalin tarkkuudella pyöristettynä 5,8 rakennuspaikkaa/karttarantaviivakilometri, 6,3 rakennuspaikkaa/muunnettu rantaviivakilometri ja 9,4 rakennuspaikkaa/kertoimin vähennetty rantaviivakilometri. Kaavan mitoitukseksi saadaan siis laskettua monta erilaista lukemaa. Näistä olennaisin on käytännössä se, montako rakennuspaikkaa tulisi rantaviivakilometriä kohti, kun huomioidaan sekä osayleiskaavan että asemakaavojen rakennuspaikat. Koska tämä kysymys jää kaavassa avoimeksi, ovat myös sulkeutuneisuuslaskelmat (kaavaselostuksen s. 66-68) mielestämme virheellisiä. On myös huomioitava, että ranta-asemakaava-alueiden lisäksi kaava-alueen rantarakentamisen kokonaistehokkuutta nostavat erilliset saunarakennukset. Olemassa olevia saunarakennuksia ei ole esitelty kaavakartoilla. Kaavaselostuksessa ei myöskään ole esitetty mitoituksesta selkeää taulukkoa tai vastaavaa, josta vapaaksi jäävän rannan osuus olisi nähtävissä. Kaiken kaikkiaan katsomme, että kun otetaan huomioon asemakaavat sekä osayleiskaavan erityiset luontoarvot (mm. Valkeajärven, Jäminkiselän ja Paloveden rantojensuojeluohjelmaalueet), kaavan mitoitus on liian korkea. Todellinen rakennustehokkuus kohoaa korkeammaksi kuin kaavaselostuksessa mainittu 4,9 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohti. Ruoveden kunta ei valituksessaan mainitse rakennusmääriä rantaviivakilometriä kohti vaan rakentamisen prosentuaalisen lisäyksen (23/27/19 %). Kunta toteaa, että kilometrikohtaiset mitoitusarvot on laajasti kuvattu kaavaselostuksessa ja hallinto-oikeuden päätöksessä joten niitä ei ole erikseen sisällytetty tähän vertailuun ei[vät]kä ne erilaisten laskentaperusteiden johdosta antaisikaan vertailukelpoista aineistoa. Kunta viitannee vertailukelpoisuudella Kiteen tapaukseen, mikä tässä kohtaa on mielestämme tarpeetonta. Rakentamisen laajuudesta saa ylipäätään selkeämmän käsityksen tutkimalla rakennuspaikkojen määrää rantaviivakilometriä kohti, vaikka jakolaskun tulos olisikin keskiarvo koko suunnittelualueelta. Lukema antaa käsityksen rakentamisen volyymistä, ja kaavakartalta tulisi sitten pystyä tutkimaan tilannetta visuaalisesti ranta-asemakaavoitettujen alueiden rakennuspaikat mukaan lukien. Kunta ja hallinto-oikeus eivät ole kommentoineet niitä virheitä, joita kaavaselostuksen kilometrikohtaisesta mitoituslaskennasta löysimme. Kyseiset laskutoimitukset on tehty kaavaselostuksessa annettujen lukemien pohjalta ja pyöristetty matematiikan sääntöjen mukaisesti. Muunnettua rantaviivakilometriä kohti rakennuspaikkoja tulee 1300 : 205,7 = 6,3 rakennuspaikkaa.
Tämä on huomattavasti enemmän kuin kaavaselostuksessa mainittu 4,9 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohti. Olemme tämän vuoksi samaa mieltä hallinto-oikeuden kanssa siitä, mitä päätöksen sivulla 36 sanotaan: Rakentamisen mitoituksessa ei ole lainkaan huomioitu alueella voimassa olevien ranta-asemakaavojen mukaista rakentamista. Rakennusoikeuden kokonaismitoitus voi tämän vuoksi muodostua tehokkaammaksi kuin tehokkuutta kuvaavista laskennallisista mitoitusluvuista on pääteltävissä Kaavaselostuksessa itsessäänkin (s. 53) todetaan, ettei ranta-asemakaavoja ole mitoituslaskennassa otettu huomioon: em. kaavan mitoitus ei kuitenkaan kerro koko totuutta alueen mitoituksesta koska siinä ei ole mukana ranta-asemakaavojen mitoitusta. Kaavaselostuksen mitoituslaskennat on tehty rakennuspaikkamäärän 1021 perusteella, vaikka asemakaavat huomioiden rakennuspaikkoja on 1300. Lisäämme vielä, että Ruovedellä on luonnonolosuhteita, joiden merkitystä tulisi punnita, kun määritellään kaavan sallittua kokonaismitoitusta. Näistä nostamme erityisesti esille kaava-alueella sijaitsevat kolme rantojensuojelualuetta (Valkeajärvi, Jäminkiselkä ja Palovesi). 3) Luonnonarvoiltaan arvokkaat alueet Kunta siteeraa valituksessaan (s. 4) hallinto-oikeuden päätöstä: Kaavassa on osoitettu rakentamista luonnoltaan arvokkaaksi todettujen alueiden läheisyyteen. Kunnan mielestä hallinto-oikeuden päätöksestä ei saa selvyyttä, mitä luonnoltaan arvokkaiksi todettujen alueiden läheisalueita tarkoitetaan. Ruoveden kunnan näkemyksen mukaan hallinto-oikeuden päätöksessä olisi pitänyt tältä osin olla lähtökohtana se, aiheuttaako lähelle rakentaminen uhkia kyseisille arvoille. Katsomme, ettei hallinto-oikeuden ole tarvinnut tätä asiaa enempää perustella. On tosiasia, että kaavakartassa rakennuspaikkoja on lähellä arvokkaita luonnonalueita (MY-alueita ja rantojensuojelualueita). Kaavassa MY-alueiden luonnonarvojen säilyminen on jätetty vapaaehtoisten suositusten varaan. Ilman lakisääteisesti velvoittavia SL-merkintöjä ei voida taata luonnonarvojen säilymistä, eikä tämän kaavaprosessin yhteydessä ole kaiketi ollut resursseja alkaa keskustella varsinaisista suojelumahdollisuuksista yksittäisten maanomistajien kanssa. Pidämme hallinto-oikeiden varovaisuusperiaatetta oikeana. Kun kartoituksissa löydetyt arvokkaat luonnonalueet jo sinänsä ovat uhanalaisia (esim. metsänhakkuut MY-alueilla sallittuja), tulee lähelle suuntautuvan rakentamisen suhteen olla varovainen. On tyypillistä, että kesämökkien lähimetsät ja muut läheiset luonnonalueet mielletään osaksi tonttia, josta syystä rakentaminen tulisi suunnata etäälle arvokkaista kohteista. Näin niille ei saatettaisi tarpeetonta lisäkuormitusta. Ruoveden kunnan valituksen (s. 11) mukaan suunnittelun lähtökohtana on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 73 :n 2 momentti, jonka mukaan rantakaavoituksessa on erityisesti huomioitava luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet. Kunta toteaa, että luonnonsuojelualueet on tarkkaan kartoitettu ja tarkistettu ELY-keskuksen toimesta. Rantojensuojeluohjelma-alueille ei ole osoitettu rakentamista muutamaa alueen tulkinnallisella rajalla olevaa tilannetta lukuun ottamatta. Muut suojelualueet ovat kokonaan rakentamisen ulkopuolella. Tämä on varmasti totta, mutta pelkästään jättämällä viralliset suojelualueet rakentamatta mikä sinänsä on luonnonsuojelulain takia jo itsestään selvää ei suojata luonnonarvoja kattavasti. 4) Mitoitusperusteet Mitoitusasiaa olemme kommentoineet selityksessämme jo edellä luvussa 2) Ranta-asemakaavojen huomioiminen. 5
5) MRL:n sisältövaatimukset Katsomme Hämeenlinnan hallinto-oikeuden tehneen oikein tulkinnan siinä, että rantaosayleiskaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 39 :ssä ja 73 :ssä asetettuja sisältövaatimuksia. Alla listaamme lain vaatimukset niiltä osin kuin ne kohdistuvat yhdistystemme vaalimiin arvoihin: MRL:n 39 :n mukaan yleiskaavan laadittaessa on otettava huomioon yhdyskuntarakenteen ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla, ympäristöhaittojen vähentäminen, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. MRL 73 : mukaan laadittaessa kaavaa pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on katsottava, että luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon sekä ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Näiden lakipykälien vaatimukset eivät mielestämme rantaosayleiskaavassa täyty. Hallinto-oikeuden esittämien perusteiden lisäksi mainitsemme seuraavat syyt: Luontoselvitykset Valituksessamme hallinto-oikeudelle kyseenalaistimme rantaosayleiskaavan luontoselvitysten riittävyyden. Maankäyttö- ja rakennuslain 9 :n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL 73 ) mukaan ranta-alueiden loma-asutusta koskevaa yleis- tai asemakaavaa laadittaessa on katsottava, että - rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön - luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon - ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Hallinto-oikeuden päätöksen (s 29) mukaan kunnan laatimat, luonnonvaraista lajistoa, luontotyyppejä ja luonnonoloja koskevat tutkimukset ja selvitykset ovat riittäviä kaavan laillisuuden arvioimiseksi. Tästä olemme eri mieltä. Pyydämme Korkeinta hallinto-oikeutta ottamaan kantaa selvitysten riittävyyteen. Kysymys, johon etsimme vastausta, on seuraava: voidaanko osayleiskaavatason luontoselvityksillä laatia kaava, jonka tarkoitus on mahdollistaa suora rakennuslupien myöntäminen? Ruoveden rantaosayleiskaavan luontoselvityksessä (Raportti 1.2, Maisema, luonnonympäristö ja rantaluokitus) on huomioitu useita eri tekijöitä, mutta lähtökohtaisesti selvitystä leimaa suurpiirteisyys. Tehdyt luontoselvitykset eivät mielestämme anna suunnittelualueen luonnosta ja sen erityispiirteistä niin yksityiskohtaista tietoa, että rantaosayleiskaavan pohjalta kunta voisi myöntää suoraan rakennuslupia. Luontoselvityksessä koko aluetta (osa-alueet 1, 2 ja 3) käsitellään yhtenä kokonaisuutena, mikä
tekee selvityksestä väistämättä ylimalkaisen ja vaikeaselkoisen. Tietoa on kerätty, mutta sitä tuodaan esille niin yleistasoisesti, ettei lukija saa suunnittelualueen luonnosta tarkkaa käsitystä. Ruoveden luontoselvitys kuvailee koko kunnan luontoa kerralla. Parempi ratkaisu olisi ollut selvitysalueen jakaminen osa-alueisiin. Luontodirektiivin liitteen IV (a) lajien (lepakot, viitasammakko, tietyt selkärangattomat) esiintymiä ei ole kartoitettu. Luontodirektiivin IV (a) -liitteessä lueteltujen lajien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on luonnonsuojelulain 49 :n mukaan kielletty. Kaavoittajan tulisi olla selvillä direktiivilajien esiintymistä, ettei kaava rikkoisi luonnonsuojelulain määräyksiä. Kaava-alueen järvien linnustoa on kartoitettu ajanjaksolla 23.5.-24.6.2008 ja erillisellä kierroksella vuonna 2010 (jäidenlähdön ja kesäkuun 10. päivän välisenä aikana). Kummankin kartoituksen kuluessa kullakin järvellä käytiin vain kerran. Luotettavin selvitys vesilinnustosta olisi saatu kahdella laskennalla: toukokuun alkupuolella (jäidenlähdön jälkeen) ja toukokuun puolivälin jälkeen. Nyt kullakin järvellä käytiin vain kerran vuosina 2008 ja 2010, ja ajankohta saattoi olla mikä tahansa jäidenlähdön ja kesäkuun 10./23. päivän välillä Etenkin muuttolintujen levähdysalueet jäävät huomaamatta kesäisissä kartoituksissa. Ruoveden rantaosayleiskaavassa esitetään useasti se lähtöoletus, että lakisääteisesti suojeltavien ja uhanalaisten lajien esiintymistä ei tarvitse erikseen kartoittaa maastossa; lajien potentiaaliset elinympäristöt on huomioitu, sillä luontokartoituksen yhteydessä löydetyt arvokkaat elinympäristöt on merkitty kaavaan MY-alueiksi (maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja). Pidämme tätä liian toiveikkaana näkemyksenä. Kaikki lakisääteisesti suojeltujen lajien esiintymät eivät välttämättä sijaitse ensi silmäyksellä potentiaalisen näköisessä elinympäristössä, vaan niitä saattaa olla vaatimattomammillakin paikoilla. Esimerkiksi merkkejä liito-oravasta löytää monesti metsästä, joka äkkiseltään ei näytä lajille soveliaalta. Eri lajien ekologiset vaatimukset ovat vielä osin tuntemattomia, josta syystä ani harvasta alueesta voidaan sanoa, ettei tietty laji missään nimessä esiinny siellä Ruoveden kaavan luontoselvitykset ovat osayleiskaavatasoa, joten on olemassa riski, että rakennuspaikkoja on epähuomiossa merkitty tällaisen odottamattoman esiintymän päälle. Kunkin tonttipaikan luontoarvojen tarkastaminen jää viime kädessä kunnan rakennusvalvonnan harteille siinä vaiheessa, kun rakennuslupa pitäisi myöntää. Tätä ei voida pitää suotavana lopputuloksena kenenkään oikeusturvan kannalta. Ympäristöministeriön Rantojen maankäytön suunnittelu -oppaan (ympäristöopas 120, s. 46) mukaan (korostukset allekirjoittajien) oikeusvaikutteisella yleiskaavalla voidaan tietyin edellytyksin ohjata suoraan rakentamista. Ranta-alueita koskevassa yleiskaavassa voidaan erityisesti määrätä, että yleiskaavaa tai sen osaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena (MRL 72 1 momentti) rantavyöhykkeellä tai -alueella. Määräys voidaan liittää esimerkiksi sellaiseen loma-asuntojen alueeseen, jolla rakentamisen määrä ja sijoittuminen on osoitettu maanomistajakohtaisesti. Alueella voi olla myös omakotitalojen rakennuspaikkoja tai pienehköjä matkailupalveluja. Jos rannalle halutaan osoittaa tavanomaista tiiviimpää loma-asutusta, merkittäviä matkailupalveluja tai laajahko alue vakituista asumista varten, tulee ottaa huomioon ranta-asemakaavan tai asemakaavan laadinnan tarve. Ruoveden rantaosayleiskaavassa ei kerrota mitään yllä kuvatun kaltaista tai muuta erityistä syytä tai tavoitetta, miksi rantarakentamista halutaan ohjata yleiskaavalla. Yleiskaavatason selvitykset ja vaikutusten arviointi eivät sovi yhteen sen kanssa, että kaavan on tarkoitus toimia yksityiskohtaisena rakentamisen ohjeena. Katsomme, että tällainen menettely on myös vastoin vakiintunutta hallinto- ja oikeuskäytäntöä, jossa kaavoituksessa on maanomistajia kohdeltava yhdenvertaisesti. Yhdenvertaisuus tarkoittaa sitä, että samassa asemassa olevia maanomistajia on 7
kohdeltava samalla tavoin. Tämä periaate ei toteudu, jos joidenkin maanomistajien rannat on asemakaavoitettu ja toisten osalle suunnitellaan syytä tarkemmin selvittämättä suurpiirteisempää kaavaa. Ympäristöministeriön Rantojen maankäytön suunnittelu -oppaan (s. 46) mukaan Kaavaa laadittaessa on tehtävä riittävät luonto- ja muut selvitykset sekä arvioitava kaavan vaikutukset perusteellisemmin ja yksityiskohtaisemmin kuin yleispiirteisen, strategisluontoisen yleiskaavan yhteydessä. Kaavakartan mittakaavan tulee olla riittävän suuri, jotta rakennuspaikat voidaan osoittaa. Laaditut selvitykset ja vaikutusten arviointi on nähdäksemme strategisluontoisen yleiskaavan tasolla, eivät rakentamista ohjaavan yleiskaavan. Ympäristöministeriön oppaan (s. 130) mukaan yksityiskohtaisia selvityksiä ei tarvitse tehdä asioista, johon kaava ei juuri vaikuta. Koska kaava vaikuttaa jokaiseen rakennuspaikkaan, johon mökkiä aletaan tehdä, tulisi luontoarvojakin tarkastella rakennuspaikkakohtaisesti. Rakentamisella ei saa vaarantaa lakisääteisesti suojeltuja tai uhanalaisia eliölajeja (esim. EU:n luontodirektiivin liitteen IV a lajit) tai elinympäristöjä. Ainoastaan riittävät luontoselvitykset takaavat, ettei näin pääse käymään. Ympäristöministeriön oppaan mukaan (s. 132) selvitysten riittävyys arvioidaan suhteessa kaavan tavoitteisiin, ohjausvaikutukseen ja suunniteltavan alueen ominaisuuksiin. Nämä seikat vaikuttavat selvitysten sisältöön, alueelliseen ja asiakohtaiseen kattavuuteen sekä tarkkuuteen ja yksityiskohtaisuuteen. Selvitysten tulee palvella alueiden käytön suunnittelua, vaihtoehtojen tarkastelua ja vaikutusten arviointia. Mitä suoremmin ja tarkemmin kaava ohjaa toteuttamista ja mitä merkittävämmistä muutoksista on kyse, sitä yksityiskohtaisempia selvityksiä ja arviointeja tarvitaan. Esimerkiksi rakentamista ohjaavassa yleiskaavassa ja rantaasemakaavassa selvitysten on oltava tarkempia kuin yleispiirteisemmän kaavoituksen yhteydessä. Ruoveden rantaosayleiskaavan puitteissa laaditut selvitykset eivät mielestämme tarkkuudeltaan ole ympäristöministeriön ohjeen mukaisia. Maankäyttöä suunniteltaessa on jossakin vaiheessa tehtävä niin yksityiskohtaiset luontoselvitykset kuin lopputilanne (tässä tapauksessa 246 uuden loma-asunnon rakentaminen) vaatii. Mikäli riittävän tarkkoja selvityksiä ei tehdä kaavaa laadittaessa, ne tulisi tehdä myöhemmin. Tähän kunta ei kuitenkaan ole aikeissa ryhtyä. Vesistövaikutukset Kaavaselostuksen (s. 54) mukaan voidaan arvioida, että ensimmäisen osa-alueen loma-asuntojen määrän lisääntyminen vajaalla 30 %:lla (ranta-asemakaavat huomioiden) lisää loma-asutuksesta johtuvaa hajakuormitusta noin 10 %:lla kun lasketaan jäteveden käsittelyn keskimääräinen tehokkuus 3-kertaiseksi alueen nykyisen loma-asutuksen hajakuormitukseen jossa mm. yli viidesosa jätevesistä lasketaan käsittelemättöminä vesistöön. Kaavaselostuksessa myös todetaan, että tulevaisuudessa loma-asutuksen muodostaman kokonaiskuormituksen odotetaan uusista rakennuspaikoista huolimatta laskevan. Arvio on mielestämme varsin uskalias, vaikka se perustuukin haja-asutusalueen jätevesien uusiin käsittelymääräyksiin. Lisäksi tulevaisuuden ajankohtaa ei tarkemmin eritellä. EU:n vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteena on ehkäistä pinta- ja pohjavesien tilan heikkeneminen koko Euroopan unionin alueella. Pintavesien hyvä tila ja pohjavesien hyvä määrällinen ja kemiallinen tila tulee saavuttaa 15 vuoden kuluessa direktiivin voimaantulosta eli vuonna 2015. Laissa vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (1 ) puolestaan todetaan, että vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisen yleisenä tavoitteena on suojella, parantaa ja ennallistaa vesiä ja Itämerta niin, ettei pintavesien ja pohjavesien tai Itämeren tila heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä.
Vesipuitedirektiivin ja vesienhoidon järjestämislain nojalla katsomme, että kaava, jonka lähtökohtaisena oletuksena on, että loma-asutuksesta johtuva hajakuormitus lisääntyisi 10 prosentilla, ei ole lainmukainen. Vähintään kaavoittajan olisi tullut selventää, millaisia vaikutuksia hajakuormituksen lisääntyminen kullakin vesistönosalla aiheuttaisi. Vesialueen ekologinen tila on luokiteltu toistaiseksi hyväksi. Se ei saisi muuttua siitä huonompaan miltään osin. Hallinto-oikeuden ratkaisun (s. 30) mukaan laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä luo vesienhoidolle puitteet ja laki ja direktiivi koskevat lähtökohtaisesti vain viranomaistoimintaa. Direktiivillä ei ole sitovaa oikeusvaikutusta kaavoituksessa. Pyydämme Korkeinta hallintooikeutta ottamaan kantaa siihen, onko tämä tulkinta oikeaoppinen. Yleisen oikeustajun valossa tuntuu oudolta, jos lakiin kirjatut kansalliset ja/tai kansainväliset tavoitteet eivät sitoisi kaavoittajaa. Vaikutukset yhdyskuntarakenteeseen Sen lisäksi, mitä MRL:n 39 :ssä vaaditaan, saman lain 5 :n mukaan alueiden käytön suunnittelun tavoitteena on edistää yhdyskuntarakenteen ja alueiden käytön taloudellisuutta, yhdyskuntien toimivuutta ja hyvää rakentamista sekä yhdyskuntarakentamisen taloudellisuutta. Ruoveden rantaosayleiskaavaan on merkitty useita loma-asuntotontteja saariin ja muihin hankalasti rakennettaviin ( tiettömiin ) paikkoihin. Tonttien sijoittamisessa olisi tullut pohtia, millaisia ponnistuksia infrastruktuurin rakentaminen eri paikoissa vaatisi. Kunnan tulisi tukea vain sellaisen yhdyskuntarakenteen syntymistä, josta seuraavat velvoitteet se kykenee helposti hoitamaan. Tästä syystä saaret ja muut tiettömien taipaleiden takaiset kohteet ovat huonoja mökinpaikkoja. Saariin rakentaminen ja infrastruktuurin saaminen paikalle vaatii ylimääräistä vaivannäköä: kuljetuksia vesitse, kaivamista, putkistojen ja johtojen vetämistä. Taloudellisia ja ekologisia resursseja tuhlaantuu huomattavia määriä. Mikäli mökit rakennettaisiin mantereelle toistensa läheisyyteen, infrastruktuuria ei erikseen tarvitsisi vetää vesistön yli saariin. Kaavaselostuksen (s. 69) mukaan yhdyskuntarakenteen kannalta uusi loma-asutus sijoittuu pääsääntöisesti nykyisen loma-asutuksen läheisyyteen, joten siltä osin vaikutukset ovat vähäiset, mutta loma-asutuksen mahdollisesti muuttuessa pysyvän asutuksen suuntaan on vaikutukset merkittävämmät. Sivulla 71 kuitenkin todetaan, että reilu kolmannes uusista osoitetuista rakennuspaikoista sijoittuu kokonaisuudessaan jo aikaisemmin sulkeutuneeksi katsotulle vyöhykkeelle. Tällä perusteella lähes kaksi kolmannesta uusista rakennuspaikoista sijaitsee eritasoisesti irrallaan olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. Kaavassa on myös jätetty ennakoimatta ne yhdyskunnalliset vaikutukset, joita koituisi, mikäli yhä useampi ryhtyisi käyttämään vapaa-ajanasuntoaan ympärivuotiseen asumiseen. Ruoveden kunnan valituksessa (s. 3) todetaan, että loma-asutuksen ohjauksen tavoitteisiin ei missään yhteydessä kuulu ohjaaminen nykyiseen yhdyskuntarakenteeseen. Laissa (MRL 5 ) tällainen tavoite kuitenkin esitetään, eikä loma-asutuksen ohjausta mainita poikkeuksena. Edellä kuvattujen lisäysten (luontoselvitysten yleistasoisuus, vesistövaikutukset ja vaikutukset yhdyskuntarakenteeseen) valossa yhdymme hallinto-oikeuden näkemykseen, että Ruoveden rantaosayleiskaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 39 :ssä ja 73 :ssä asetettuja sisältövaatimuksia eikä mielestämme myöskään 5 :n ja 9 :n vaatimuksia. Lopuksi Nostamme esiin hallinto-oikeuden päätöksestä kohdan, joka antaa yhdistystemme toimintaperiaatteista virheellisen kuvan ja tulee sen vuoksi oikaista: 9
Hallinto-oikeusvalituksessamme totesimme, että maankäyttö- ja rakennuslain 65 :n mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen. Ruoveden kunta ei vastannut kaavaluonnoksesta ja kaavaehdotuksesta antamiimme mielipiteisiin ja lausuntoihin. Vasta oikeusprosessin aikana, kunnanhallituksen laatimassa lausunnossa, saimme vastauksen joihinkin kysymyksiin ja pystyimme niiltä osin peruuttamaan valituksemme. Tämä osoittaa, miten tärkeää asioiden sujuvuuden kannalta olisi, että kunta reagoisi jokaisen osallisen palautteeseen jo kaavaprosessin aikana. Hallinto-oikeuden päätöksen (s. 24) mukaan Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry. ja Pirkanmaan lintutieteellinen yhdistys ry. eivät ole toimittaneet muistutuksia kaavaehdotuksista maankäyttö- ja rakennusasetuksen 19 :n 1 momentin edellyttämällä tavalla ennen ehdotusten nähtävilläoloajan päättymistä. Kunnalla ei siten ole ollut yhdistysten väittämällä tavalla velvollisuutta ilmoittaa perusteltu kannanotto muistutukseen. Hallinto-oikeus ei ole ollut tietoinen, että kaavaehdotuksen tultua nähtäville yhdistyksemme saivat kunnalta lausuntopyynnön, emme ainoastaan tietoa, että kaava on asetettu nähtäville. Yhdistyksemme rinnastettiin täten virallisiin lausunnonantajiin, joille käsittääksemme järjestään annetaan enemmän aikaa kommentoida suunnitelmia. Saamissamme lausuntopyynnöissä eräpäivä on ollut aina myöhemmin kuin sinä päivänä, jolloin nähtävilläoloaika päättyy. Taustalla lienee se, että kunnat ym. viranomaiset pyytävät lausuntoa tahoilta, joille halutaan antaa aikaa syventyä aineistoon kiireettä. Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry. ja Pirkanmaan lintutieteellinen yhdistys ry. toimittavat kannanotot, valitukset, selitykset ym. asiapaperit ehdottomasti aina sen aikarajan puitteissa, joka lähettäjä meille on esittänyt. Toistamme huomautuksemme, ettei Ruoveden kunta vastannut kannanottoihimme siten kuin MRL:n 65 2 momentissa vaaditaan. Pyydämme Korkeinta hallintooikeutta korjaamaan päätöksessään hallinto-oikeuden tässä asiassa tekemän virheellisen ratkaisun. Tampereella 29.8.2014 Larissa Heinämäki, puheenjohtaja Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry. Juho Kytömäki, sihteeri Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry. Jukka T. Helin, puheenjohtaja Pirkanmaan lintutieteellinen yhdistys ry. Suvi Sergejeff, sihteeri Pirkanmaan lintutieteellinen yhdistys ry.