Sosiaali- ja terveysministeriö PERUSMUISTIO STM2015-00116 VAO Jokinen Juha(STM) 29.04.2015 Asia Vakuutusyhtiöiden taloudellista elpymistä, kriisinratkaisua ja vakuutustakuujärjestelmiä koskeva komission aloite Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Suomen kanta Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen (Eiopa) puheenjohtaja Bernardino on lähettänyt 6.2.2015 komissaari Hillille kirjeen koskien vakuutusyhtiöiden taloudellista elpymistä ja kriisinratkaisua. Kirjeessä Eiopa kiinnittää huomiota matalien korkojen ja mahdollisen sijoitusvarallisuuden arvon laskemisen yhdistelmään. Eiopa arvioi, että mahdollisen kriisin yhteydessä kansallisten valvojien tulisi käsitellä lukuisia tervehdyttämissuunnitelmia sekä osallistua selvitystila- ja konkurssimenettelyihin. Eiopa esittää huolensa kansallisten valvojien kriisinratkaisua koskevien ennakollisten toimivaltuuksien epäjohdonmukaisuuksista, mikä vaikeuttaa valvojien yhteistoimintaa. Eiopan mukaan sääntelyn yhdenmukaistamiselle on tarvetta. Lisäksi Eiopa kiinnittää huomiota myös kansallisten vakuutustakuujärjestelmien antamaan korvauksensaajien epäyhtenäiseen suojaan eurooppalaisilla vakuutusmarkkinoilla. Euroopan unionin komissio on antanut 17. päivänä helmikuuta 2015 jäsenvaltioiden keskusteltavaksi vakuutusyhtiöiden taloudellista elpymistä, kriisinratkaisumenetelmiä ja takuujärjestelmiä koskevan aloiteasiakirjan. Saamiensa vastausten perusteella komissio arvioi tarvetta ryhtyä vakuutusyhtiöitä koskeviin sääntelytoimenpiteisiin. Komissio esitteli aloitteet vakuutusalan asiantuntijaryhmässä (Expert Group on Banking, Payments and Insurance, EGBPI) Brysselissä 5.3.2015. Kuulemistilaisuuden tarkoituksena oli saada lisätietoa jäsenvaltioiden nykyisistä järjestelmistä sekä alustavasta suhtautumisesta aloitteisiin. Suomi pyrkii vaikuttamaan ennakolta komission esivalmisteluun, joka jatkuu vuoden 2015 aikana. Suomi katsoo, että lainsäädännön tulee tarjota vakuutusyhtiöille ja valvontaviranomaisille tarkoituksenmukaisia ja tehokkaita keinoja, joiden avulla voidaan turvata yhtiön toiminnan jatkuvuus sekä vakuutuksenottajien, vakuutettujen ja korvauksensaajien (jäljempänä asiakkaiden) edut vakuutusyhtiön ajauduttua taloudellisiin vaikeuksiin. Suomi ymmärtää siten komission yleiset tavoitteet ja sääntelyn
2(6) tärkeyden vakuutustoimialan vakaudelle ja sosiaalisten riskien hallinnalle, sen tarkastellessa henki- ja vahinkovakuutusyritysten sekä jälleenvakuutusyritysten taloudellista elpymistä ja kriisinratkaisumenetelmiä (engl. recovery & resolution). Vakuutusalaa ja sen sääntelyä on tarkasteltava itsenäisenä kokonaisuutena. Toisin kuin pankkitoiminnassa, vakuutustoiminnassa yksittäisen tai yksittäisten yritysten vaikeudet eivät yleensä leviä koko toimialalle. Asiakkailla ei myöskään ole säästö- ja sijoitusvakuutuksia lukuun ottamatta mahdollisuuksia eräännyttää korvaussaatavansa, mikä on omiaan estämään sen, että vakuutusyhtiön taloudelliset ongelmat syvenisivät yhtä nopeasti kriisitietoisuuden levitessä kuin pankkitoiminnassa. Myös sijoitustoiminnan aikajänne eroaa huomattavasti toimialojen välillä. Muun muassa talletussuojan kautta pankkitalletus tarjoaa usein vakuutussäästämistä turvallisemman sijoituskohteen, mitä voidaan pitää perusteltuna näiden tuotteiden erilaisten tarpeiden ja tavoitteiden näkökulmasta. EU:n lainsäädännön tarvetta ja sen sisältöä arvioitaessa tuleekin tarkoin ottaa tarkoin huomioon toimialoja erottavat tekijät. Suomi katsoo, että ensisijaisena keinona edellä mainittujen tavoitteiden toteuttamisessa on pidettävä Solvenssi II -direktiivillä luotua täysharmonisoitua vakavaraisuussääntelyä sekä tehokasta ja mahdollisimman yhtenäistä valvontaa. Solvenssi II -sääntelyn tavoitteiden toteutuessa, vakuutusvalvoja asettaa vaikeuksiin joutuneen vakuutusyhtiön selvitystilaan oikea-aikaisesti ilman, että asiakkaiden edut vaarantuisivat. Suomi ei yhdy komission arvioon siitä, että vakuutusyhtiöiden elpymistä, kriisinratkaisumekanismeja ja takuujärjestelmiä koskevan lainsäädännön harmonisoimattomuus muodostaisi merkittävän esteen jäsenmaiden rajat ylittävälle vakuutusten tarjonnalle. Lisäksi Suomi katsoo, että erityisesti komission mainitsemat takuujärjestelmien tarpeeseen vaikuttavat sosiaaliset syyt vaihtelevat jäsenmaittain ja ovat siten kansallisia. Koska takuujärjestelmien tavoitteet ovat kansallisia, myös niitä koskevan sääntelyn tulisi olla kansallista. Komissio ei ole myöskään esittänyt, että sääntelyn harmonisoimattomuus olisi estänyt asiakirjassa mainittujen yleisten tavoitteiden toteutumista. Euroopan parlamentin ja neuvoston (2001/17/EY) vakuutusyritysten tervehdyttämisestä ja likvidaatiosta antaman direktiivin, jäljempänä likvidaatiodirektiivi, mukaan vakuutusyrityksen tervehdyttämistoimenpiteen sekä selvitystilan ja konkurssin aloittaminen ja toteuttaminen tapahtuu EU:n vakuutusyrityksen kotijäsenvaltion lainsäädännön mukaan. Lisäksi jäsenvaltioilla on likvidaatiodirektiivin mukaan oikeus vaatia alueillaan sijoittautumisoikeuden tai palvelujen vapaan tarjonnan vapauden perusteella toimivia yrityksiä liittymään tai osallistumaan samoilla edellytyksillä kuin kyseisiin valtioihin toimiluvan saaneet yritykset sellaiseen yhteistakuujärjestelyyn, jonka tarkoituksena on taata vakuutuskorvauksen maksaminen vakuutuksenottajille ja vahingon kärsineille kolmansille osapuolille. Suomi ei yhdy komission näkemykseen siitä, että elpymis- ja kriisinratkaisuja koskevan sääntelyn tulisi perustua edellä mainittua laajempaan EU:n sääntelyyn. Ainoastaan niin sanottujen systeemisesti merkittävien vakuutusyritysten osalta EU:n sääntely saattaa olla perusteltua Euroopan vakuutusmarkkinoiden taloudellisen vakauden varmistamiseksi. Tällä hetkellä Suomessa ei ole katsottu olevan systeemisesti merkittäviä vakuutusyrityksiä. Suomi pitää tärkeänä, että asiakkaiden edut turvataan jatkossakin tarpeelliseksi katsottavilta osilta kansallisten vakuutustakuujärjestelmien avulla. Suomessa lakiin perustuvilla yhteistakuujärjestelmällä taataan lakisääteisten vahinkovakuutusten
3(6) (liikenne-, potilas- ja lakisääteinen tapaturmavakuutus) osalta se, että asiakkaat saavat heille laissa säädetyn etuudet täysimääräisesti myös vakuutusyhtiön selvitystilassa tai konkurssissa. Sääntely koskee myös ulkomaisia vakuutusyrityksiä niiden Suomessa tapahtuvan toiminnan osalta. Lisäksi työeläkevakuutuksessa työeläkelaitoksille on säädetty yhteistakuu. Henkivakuutuksissa ja vapaaehtoisissa vahinkovakuutuksissa yhteistakuujärjestelyä ei Suomessa tällä hetkellä ole, eikä Suomi näe nykyistä laajemmille takuujärjestelmille tarvetta. Vapaaehtoisessa vahinkovakuutuksessa asiakkaiden etuihin voidaan vakuutusyhtiön selvitystilassa tai konkurssissa tarvittaessa vaikuttaa myös velkojen etusijajärjestystä muuttamalla. Myös vakuutusyhtiöiden taloudellista elpymistä tai takuujärjestelmiä koskeva sääntely on pääosin sidoksissa kansalliseen selvitystila- ja konkurssisääntelyyn. Tämäkin puoltaa kansallista sääntelyä ja valvontaa. Suomi pitääkin tärkeänä, että jäsenvaltioille jätettäisiin päätäntävaltaa sen suhteen, millainen menettelyä koskeva sääntely on tarpeen riippuen laitoksen toiminnan luonteesta ja laajuudesta. On myös tärkeää, että viranomaisten toimivaltuudet on sidottu objektiivisesti arvioitaviin ja kvantitatiivisiin lainsäädännössä määriteltyihin rajoihin. Vakuutusyhtiön johdon päätäntövaltaan normaalisti kuuluviin kaikkein keskeisimpiin liiketoiminnan osa-alueisiin, kuten yhtiön liiketoiminnan laatuun tai laajuuteen sekä varoihin ja velkoihin tulisi puuttua viranomaisten tai tuomioistuimen toimin vasta vakuutusyhtiön selvitystilaan tai konkurssiin asettamisen jälkeen. Suomi pitää lisäksi tärkeänä, että harkittaessa mahdollisia sääntelytoimenpiteitä erityistä huomiota kiinnitetään sääntelyn toimivuuteen ja järjestelmän kustannustehokkuuteen Suomen kaltaisilla pienillä ja keskittyneillä markkinoilla. Erityisesti vapaaehtoisten säästö- ja sijoitusvakuutusten kohdalla yhteistakuu saattaa johtaa tilanteeseen, jossa yhden merkittävän henkivakuutusyhtiön ajautuminen selvitystilaan tai konkurssiin vaarantaa myös muiden yhtiöiden toiminnan jatkuvuuden. Jos aloitteen mukaisia elvytys- ja kriisinratkaisusääntelytoimenpiteitä kehitetään, on varmistettava, että mahdollista uutta EU:n sääntelyä ei sovelleta miltään osin Suomen lakisääteiseen työeläkejärjestelmään. Suomi ei ole ottanut aikaisemmin kantaa vakuutusalan elpymis- ja kriisinratkaisutoimenpiteisiin. Vakuutustakuujärjestelmän osalta Suomen kanta on aiemman kannan mukainen. Pääasiallinen sisältö Komission aloiteasiakirjassa suunnitellun elpymis- ja kriisinratkaisusääntelyn pääasiallisena tarkoituksena on kehittää vakuutustoimialan taloudellista vakautta sekä suojata vakuutettuja ja vakuutuksenottajia varautumalla mahdolliseen järjestelmäriskiin tai muuhun kriisitilanteeseen. Tavoitteena on turvata vakuutusyritysten elintärkeät toiminnot siten, että jäsenvaltio ei joutuisi puuttumaan vakaviin toimintahäiriöihin veronmaksajien kustannuksella. Komission mukaan taloudellista elpymistä ja kriisinratkaisua koskevan järjestelmän puute voi vähentää valinnanvapautta ja vakuutettujen luottamusta rahoitus- ja vakuutusjärjestelmää kohtaan. Komission aloitteen taustalla on varmistaa koko finanssialan kattava kriisinhallintakehikko. G20-maat ovat sopineet, että konkurssiin liian suurten (engl. too big to fail) rahoitusalan yritysten julkinen pelastaminen lopetettaisiin. Finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä Financial Stability Board (FSB) on valmistellut avainperiaatteita vakuutussektorin kriisinratkaisukehikoksi.
4(6) Suunnitelmissa oleva elpymis- ja kriisinratkaisukehikko riippuu siitä, sovellettaisiinko sitä 1. vain systeemisesti merkittäviin (jälleen)vakuuttajiin, 2. kaikkiin (jälleen)vakuuttajiin, jotka toimivat rajojen yli, mukaan lukien systeemisesti merkittävät toimijat, vai 3. kaikkiin Solvenssi II -kehikossa toimiviin (jälleen)vakuuttajiin. Yhtenä vaihtoehtona esitetään harmonisoitua vaatimusta jäsenvaltioille perustaa elpymisja kriisinratkaisumenetelmä kaikille henki- vahinko- ja jälleenvakuutusyrityksille riippumatta siitä, onko kyse systeemisesti merkittävästä toimijasta. Komission lähtökohta on, että valvontaviranomaisen tai vakuutussektorin kriisinratkaisuviranomaisen toimivaltuudet säädettäisiin valmiiksi, jotta niihin voitaisiin tukeutua, kun tietyn vakuutusyrityksen taloudellinen tilanne heikkenee. Komissio pitää tarkoituksenmukaisena, että viranomaisen toimivaltuuksien käyttämiseen jätettäisiin harkintavaltaa. Menetelmät ja niistä aiheutuvat kustannukset riippuvat ehdotuksen soveltamisalasta. Osana kriisinratkaisukehikkoa tuodaan esille jäsenvaltioille mahdollisesti asetettava vaatimus perustaa vakuutustakuujärjestelmä. Koska jäsenvaltioissa on hyvin erilaisia vakuutustakuujärjestelmiä, aloiteasiakirjassa todetaan, että taloudellista elpymistä ja kriisinratkaisua koskevia säännöksiä voitaisiin tukea harmonisoidulla vakuutustakuujärjestelmällä. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely Koska kyse ei vielä ole lainsäädäntöasiasta, oikeusperustaa ei ole määritelty. Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Eduskuntakäsittely Asia ei ole tässä vaiheessa käsiteltävänä Euroopan parlamentissa. EU-valmistelujaosto Vakuutuspalvelut (EU16), kirjallinen ja suullinen menettely, huhtikuu 2015 Asia toimitetaan E-kirjeenä eduskunnalle. Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Taloudelliset vaikutukset Asia kuuluu valtakunnan lainsäädäntövaltaan. Komissio ei vielä ole laatinut vaikutusarviota. On kuitenkin selvää, että vakuutusyrityksille aiheutuisi lisäkustannuksia Solvenssi II -sääntelykehikon lisäksi asetettavista vaatimuksista. Täsmällisempiä taloudellisia vaikutuksia ei ole mahdollista ennakoida tässä vaiheessa.
5(6) Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät Asiakirjat Vakuutustakuujärjestelmien osalta aloitteen taustalla on komission vuonna 2010 julkaisema valkoinen kirja vakuutustakuujärjestelmistä ja siinä esitettyihin ehdotuksiin annetut jäsenvaltioiden vastaukset (E-kirje E 109/2010 vp). Suomi antoi komissiolle 15.12.2010 päivätyn vastauksen. Komission muistio An EU recovery & resolution regime for insurance, Note for discussion: 5 March 2015 EGBPI Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot EUTORI-tunnus Johtaja Hannu Ijäs, 02951 63248, hannu.ijas(at)stm.fi Sosiaali- ja terveysministeriö, vakuutusosasto, vakuutusmarkkinayksikkö Neuvotteleva virkamies Juha Jokinen, 02951 63594, juha.jokinen(at)stm.fi Sosiaali- ja terveysministeriö, vakuutusosasto, vakuutusmarkkinayksikkö Liitteet Viite
6(6) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi