Sisäministeriö PERUSMUISTIO SM2016-00110 PEO Parko Veera(SM) 08.03.2016 Asia Komission ehdotus neuvoston asetukseksi hätäavun antamisesta unionin sisällä Kokous Coreper II U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Komissio antoi 2.3.2016 tiedonannon ja ehdotuksen neuvoston asetukseksi hätäavun antamisesta unionin sisällä (COM(2016) 115 final, COM(2016) 116 final). Asiaa käsiteltiin ensimmäisen kerran neuvoston piirissä Coreperissa 4.3.2016. Asetusehdotusta käsitellään seuraavaksi Coreperissa9.3. ja asia oli esillä myös EU- Turkki -huippukokouksessa 7.3.2016. Humanitaarisen tilanteen vakavuuden vuoksi puheenjohtajavaltion tavoitteena on saada asetus hyväksyttyä jo seuraavaan Eurooppa-neuvoston kokoukseen 17.-18.3. mennessä, käytännössä yleisten asioiden neuvostossa (I-kohtana) 15.3. Asiaa käsitellään myös budjettikomiteassa 8.3.2016. Suomen kanta Euroopan ja etenkin Kreikan tämänhetkisen humanitaarisen tilanteen näkökulmasta katsottuna komission ehdotus on perusteltu ja Suomi tukee rahoitusvälineen luomista nopeassa aikataulussa. Suomi yhtyy komission arvioon siitä, että olemassa olevat mekanismit ja instrumentit eivät nykyisenkaltaisessa poikkeuksellisessa tilanteessa riitä maahantulijoiden humanitaarisiin tarpeisiin vastaamiseen. Suomi pitää myönteisenä, että hätäapua voidaan ehdotuksen mukaan myöntää nopeasti suoraan komission toimesta. Suomi pitää tärkeänä, ettei kyse ole ennakkoon tietylle jäsenvaltiolle maksettavasta taloudellisesta avusta. Suomi pitää kannatettavana, että hätäapuvälineen kautta annettavaa apua ei ole rajattu tietyille valtioille. Myönteistä on myös, että sitä voidaan antaa myös valtioista riippumattomien järjestöjen kautta. Suomi pitää tärkeänä sitä, että sisäisen hätäavun suunnittelussa ja toimittamisessa toimitaan läheisessä yhteistyössä keskeisten humanitaaristen avustusjärjestöjen, esimerkiksi YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n kanssa, ja humanitaarisen oikeuden ja periaatteiden mukaisesti.
2(7) Hätäapurahoituksen kohdentamisen ja käytön tulee olla läpinäkyvää. On tärkeää, että uuden rahoitusvälineen kautta rahoitettavat toimet täydentävät muiden unionin välineiden, erityisesti unionin pelastuspalvelumekanismin, kautta toteutettavia toimia sekä avun kohteena olevien jäsenmaiden omia toimia. Toiminnassa tulee noudattaa päätöksessä unionin pelastuspalvelumekanismista (1313/2013) määritettyjä rajauksia jäsenmaiden viranomaisten tukemisesta. On tärkeää, että toiminta koordinoidaan YK:n ja muiden kansainvälisten toimijoiden kanssa käytettävissä olevien voimavarojen käytön maksimoimiseksi ja toimien tarpeettoman päällekkäisyyden välttämiseksi. Katastrofeissa, joissa apua annetaan sekä unionin pelastuspalvelumekanismin kautta että humanitaarista apua koskevan asetuksen (N:o 1257/96) nojalla, komission on varmistettava unionin kaikkien toimien tehokkuus, johdonmukaisuus ja täydentävyys humanitaarista apua koskevan eurooppalaisen konsensuksen mukaisesti. Avustustoimien on perustuttava tarpeeseen ja niitä on koordinoitava täysimääräisesti paikan päällä, jotta voidaan maksimoida toimien tehokkuus ja varmistaa hädänalaisen väestön avunsaanti. Hätärahoituksen avulla toteutettavat toimet eivät vaikuta jäsenvaltioiden toimivaltaan eivätkä niiden vastuuseen omista avustusryhmistään, yksiköistään ja muusta tuesta. Suomi katsoo, että valittu oikeusperusta mahdollistaa poikkeuksellisissa hätätilanteissa vaadittavan nopean avunannon suoraan komission toimesta. Asetus olisi luonteeltaan uudentyyppinen rahoitusväline sekä soveltamisalaltaan laaja; mahdollisesti laajempi kuin mitä käsillä olevaan hätätilanteeseen vastaamiseksi ehdotettujen toimien osalta tarvittaisiin. Suomi pitää parempana, että asetus olisi määräaikainen ja sen mahdollinen jatko arvioitaisiin erikseen määräaikaisuuden päätyttyä. Jos jäsenmaista enemmistö kannattaa sitä, että asetus on pysyvä, Suomi voi hyväksyä sen. Suomi pitää tärkeänä, että EU:n rahoituskehysten sovittuja rahoituskattoja kunnioitetaan. Samoin Suomi pitää tärkeänä selvittää tarkoin EU-budjetin rahoituksen uudelleenkohdentamisen mahdollisuudet ennen kuin rahoituskehyksen erityisvälineitä otettaisiin käyttöön. Tarkemmin EU:n talousarvioon ml. lisätalousarvioon liittyviin kysymyksiin otetaan kantaa omassa prosessissaan ja kun on saatu komission lisätalousarvioesitys. Suomi voi hyväksyä, että asetuksen nojalla rahoitus voitaisiin hoitaa EU:n talousarvion ohella yksityisten tai julkisten lahjoittajien avustuksina, jotka otettaisiin talousarvioon käyttötarkoitukseensa sidottuina tuloina. Suomi ei kuitenkaan katso eikä hyväksy, että päätös voisi tarkoittaa velvoitetta jäsenvaltioille kontribuoida asetuksen mukaista toimintaa. Pääasiallinen sisältö Komissio antoi tiedonannon ja asetusehdotuksen 2.3.2016. Ehdotuksen taustalla on helmikuun (19.2.) Eurooppa-neuvoston päätelmien toimeksianto komissiolle luoda kapasiteetti humanitaarisen avun antamiseksi unionin sisällä. Komissio katsoo, että humanitaarinen tilanne EU:n sisällä on ennennäkemätön, ja käsillä olevaa tilannetta varten ei ole olemassa riittäviä instrumentteja humanitaarisen avun antamiseksi unionin sisällä. Unionin sisällä annettavaa humanitaarista apua ei
3(7) voida myöntää EU-sopimusten nojalla (SEUT 214 artikla sallii humanitaarisen avun antamisen vain EU:n ulkopuolelle). Myöskään jäsenvaltioiden vapaaehtoisiin avustusvoimavaroihin perustuva unionin pelastuspalvelumekanismi ei sovellu parhaalla mahdollisella tavalla pakolaiskriisin aiheuttamiin laajamittaisiin humanitaarisiin tarpeisiin vastaamiseen. Olemassa olevat EU-rahoitusmekanismit kuten maahanmuuttorahasto (AMIF) tai sisäisen turvallisuuden rahasto (ISF) voivat auttaa lyhyellä tähtäimellä, mutta ne eivät voi kattaa nyt tarkoitettuja humanitaarisen hädän helpottamisen tarpeita. Komission ehdotuksen tarkoituksena on luoda unionille mahdollisuus rahoittaa EU:n sisällä tehtäviä humanitaarisia hätäapuoperaatioita meneillään olevissa tai potentiaalisissa ihmisen tai luonnon aiheuttamissa hätätilanteissa, joilla on poikkeuksellisen laajuutensa tai vaikutustensa vuoksi vakavia ja laaja-alaisia humanitaarisia seurauksia. Operaatioissa annettava apu riippuisi aina käsillä olevasta tilanteesta ja siihen liittyvistä humanitaarisista tarpeista ja avun tarpeet määriteltäisiin tarveanalyysin pohjalta. Hätäapu täydentäisi ko. jäsenmaan omia avustustoimia. Apu voi käsittää esimerkiksi ruoka-apua, hätämajoitusta tai tarvikkeita, huopia, vettä ja sanitaatiota, terveystarvikkeita tai muuta sen mukaan, mitä tilanteessa tarvitaan elämää ja ihmisarvoa suojelevana toimena. Tavoitteena on hädänalaisten ihmisten humanitaarisiin perustarpeisiin vastaaminen siten, että minimoidaan taloudelliset vaikutukset, jotka kohdistuvat ko. jäsenmaihin, jotka jo valmiiksi saattavat kärsiä taloudellisista vaikeuksista. Tällöin ko. jäsenvaltion valmiudet vastata tilanteeseen ja toimittaa apua hädänalaisille ihmisille vaikeutuvat. Komissio painottaa ehdotuksessaan, että kyseessä ei ole yksittäisen kriisin tai yksittäisen maan tilanteeseen kohdennettu rahoitusinstrumentti, vaan yleinen puitetyökalu, jota voidaan käyttää jatkossakin sellaisten jäsenmaiden auttamiseen, jotka ovat vakavien hätätilanteiden (ydin- tai kemikaalionnettomuudet, terrorismi, kyberhyökkäykset, epidemiat) seurauksena ajautuneet tilanteeseen, jossa jäsenmaan omat voimavarat eivät riitä humanitaaristen tarpeiden täyttämiseen. Komissio esittää uuden instrumentin oikeusperustaksi SEUT 122 (1) artiklaa. Ko. oikeusperustaa ei ole aiemmin käytetty tähän tarkoitukseen. Rahoitusväline olisi komission mukaan joustava ja mahdollistaisi nopean avustustoiminnan käynnistämisen kumppanijärjestöjen kautta (esim. YK-järjestöt, erityisesti UNHCR, Punainen Risti). Sitä voitaisiin myös käyttää takautuvasti rahoittamaan aikaisempia osia sellaisesta toiminnasta, joka jatkuu edelleen kriisin hallitsemiseksi. Työkalu noudattaa humanitaarisen avun periaatteita, kuten puolueettomuus, riippumattomuus ja tasapuolisuus. Rahoitusvälineen budjetiksi ehdotetaan 700 miljoonaa euroa Euroopan muuttoliike- ja pakolaiskriisin aiheuttamiin humanitaarisiin tarpeisiin, erityisesti Länsi-Balkanin reitin varrella olevissa EU-maissa. Kyseessä olisi pysyvä, uusi rahoitusjärjestelmä EU:n sisällä. Hätäapurahoitusta voitaisiin käyttää käynnissä olevan tai mahdollisen luonnon tai ihmisen aiheuttaman katastrofin tilanteessa, kun olisi kyse poikkeuksellisen suuresta tai vaikutuksiltaan poikkeuksellisesta katastrofista, jolla on laajoja humanitaarisia seurauksia (artikla 1). Keskeistä on, kuten komissio on ilmoittanut, että uusi sisäinen apuinstrumentti ei johda unionin humanitaarisen avun vähentämiseen EU:n ulkopuolella. Rahoitus hoidettaisiin suoraan EU:n talousarviosta ja yksityisten tai julkisten lahjoittajien avustuksina, jotka otettaisiin talousarvioon käyttötarkoitukseensa
4(7) sidottuina tuloina (artikla 3(2)). Komission mukaan asetuksen ei ole tarkoitus luoda jäsenvaltioille velvoitetta kontribuoida toimintaa. Asetusta tarkasteltaisiin kolmen vuoden päästä sen voimaantulosta ja sillä olisi myös yhteys unionin pelastuspalvelumekanismin välitarkasteluun 2017. Komissio ajaa instrumentin mahdollisimman nopeaa käyttöönottoa humanitaarisen tilanteen vakavuuden vuoksi. Esityksen tavoitteena on täydentää olemassa olevia unionin mekanismeja ja politiikkoja. Erityisesti synergioita etsitään unionin pelastuspalvelumekanismista tehdyn päätöksen (1313/2013/EU) kanssa. Mekanismi kattaa ensisijaisesti ihmisten, mutta myös ympäristön ja omaisuuden suojelun sekä unionin alueella että sen ulkopuolella tapahtuvien kaikenlaisten luonnon ja ihmisen aiheuttamien katastrofien yhteydessä, mukaan lukien ympäristökatastrofit, meren pilaantuminen ja akuutit terveyttä uhkaavat hätätilanteet. Pakolaiskriisin aikana pelastuspalvelumekanismin kautta EU-maihin on lähetetty materiaaliapua, mutta jäsenmaiden materiaaliaputarjoukset ovat olleet riittämättömiä nykyisiin humanitaarisiin tarpeisiin vastaamiseksi. Unionilla on toimivalta pelastuspalvelun alalla toteuttaa toimia jäsenvaltioiden toimien tukemiseksi, yhteensovittamiseksi tai täydentämiseksi. Pelastuspalvelutoiminta on kansallisen toimivallan alaista toimintaa, jossa komission tehtävä on jäsenvaltioiden välisen yhteistyön ja koordinaation tukeminen. Päätöksen unionin pelastuspalvelumekanismista mukaan päätöksen mukainen kustannusten korvaaminen, julkisten hankintasopimusten tekeminen ja avustusten myöntäminen olisi toteutettava Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 mukaisesti. Pelastuspalvelualan toiminnan erityisluonteen johdosta on asianmukaista säätää, että avustuksia voidaan myöntää sekä yksityisoikeudellisille että julkisoikeudellisille oikeushenkilöille. On myös tärkeää, että asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 sääntöjä noudatetaan erityisesti siinä säädettyjen taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden periaatteiden osalta. Euroopan unionin taloudellisia etuja olisi menojen hallinnoinnin kaikissa vaiheissa suojattava oikeasuhteisin toimenpitein, joihin kuuluvat sääntöjenvastaisuuksien ehkäiseminen, havaitseminen ja tutkiminen sekä hukattujen, aiheettomasti maksettujen tai virheellisesti käytettyjen varojen takaisinperintä ja soveltuvin osin hallinnolliset ja taloudelliset seuraamukset asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 mukaisesti. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely SEUT 122 (1) artikla: Neuvosto voi komission ehdotuksesta päättää jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun hengessä taloudellisen tilanteen kannalta aiheellisista toimenpiteistä erityisesti, jos ilmenee suuria vaikeuksia tiettyjen tuotteiden saatavuudessa, ennen kaikkea energia-alalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muiden perussopimuksissa määrättyjen menettelyjen soveltamista. Neuvosto tekee päätöksen neuvostossa määräenemmistöllä. Neuvoston oikeuspalvelu on katsonut valitun oikeusperustan olevan asianmukainen. Oikeusperusta ei sulje pois pysyvää mekanismia. SEUT 122 (2) artikla edellyttäisi aina neuvoston päätöstä. Ehdotettua oikeusperustaa ei ole aiemmin käytetty tähän tarkoitukseen.
5(7) Komission ehdotus vaikuttaa olevan toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukainen. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti ehdotuksen tavoitteet meneillään olevan humanitaarisen tilanteen vakavuuden vuoksi saavutetaan parhaiten unionin tasolla. Komissio perustelee ehdotuksen toissijaisuusperiaatteen mukaisuutta sillä, että nykytilanteen kaltaiset humanitaarisilta vaikutuksiltaan laaja-alaiset hätätilanteet saattavat johtaa ko. jäsenmaiden kyvyttömyyteen vastata humanitaarisiin tarpeisiin riittävällä tavalla. Suhteellisuusperiaatteen osalta komissio toteaa, että ehdotuksen tarkoituksena on puuttua maahanmuutto- ja pakolaiskriisin aikana havaittuihin aukkoihin avustustoiminnassa. Tähän arvioon voidaan yhtyä, mutta on tärkeää, että ehdotuksen mukainen toiminta rajataan nimenomaan olemassa olevien mekanismien sekä jäsenmaiden omien toimien täydentämiseen. Ehdotuksella pyritään suojelemaan perusoikeuksia ja edistämään niiden toteutumista. Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Asetusehdotusta ei käsitellä EP:ssä. Komission myöhemmin antama lisätalousarvio edellyttää erillistä neuvoston ja parlamentin käsittelyä. Jaostot EU6 ja EU7, kirjallinen menettely 7.-8.3. Eduskuntakäsittely E-kirjelmä 8.3. Hallintovaliokunta 9.3. Valtiovarainvaltiokunta 11.3. Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Taloudelliset vaikutukset - Ehdotuksen mukaan vuosina 2016-18 EU:n talousarviosta tarvittaisiin 700 milj. euroa (300 m /2016, 200 m /2017 ja 200 m /2018) ao. käyttötarkoitukseen otsakkeessa 3. Lisäksi otsakkeessa 5 tarvittaisiin rahoitusta em. vuosina yhteensä 8,65 milj. euroa. Komission mukaan ehdotus olisi rahoituskehyksen mukainen, mutta voisi edellyttää rahoituskehyksen eritysvälineiden käyttöönottoa. Komission on tarkoitus antaa 300 milj. euron osalta EU:n lisätalousarvioesitys vuodelle 2016. Tiedossa ei ole, miten em. summa olisi tarkoitus rahoittaa lisätalousarvioesityksessä. Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät
6(7) Ensimmäisessä Coreper -käsittelyssä komission asetusehdotus sai laajan tuen. Osa jäsenmaista katsoi, että välttämättä ei tarvittaisi pysyvää rahoitusvälinettä, vaan se voisi olla voimassa kaksi tai kolme vuotta, minkä jälkeen asiaa tarkasteltaisiin ja päätettäisiin jatkosta. Välineen rahoituksesta toivottiin lisätietoja ja moni jäsenmaa piti tärkeänä, että jo sovittuja rahoituskattoja kunnioitetaan. Korostettiin myös sitä, että apua saavat jäsenmaat sidotaan tiivisti mukaan rahoitusvälineen kautta rahoitettavaan toimintaan. Korostettiin myös mekanismin yhteensovittamista muun humanitaarisen toiminnan sekä olemassa olevien välineiden, erityisesti unionin pelastuspalvelumekanismin kanssa. Asiakirjat COM(2016) 116 final COHAFA 10 PROCIV 10 ASIM 25 JAI 185 FIN 143 COM/2016) 115 final COHAFA 9 PROCIV 9 ASIM 24 JAI 183 FIN 141 Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Veera Parko, SM/PEO, puh. 0295 488 442 Claus Jerker Lindroos, UM/KEO-70, puh. 0295 351 234, 040 132 1416 Seija Kivinen, VM/BO/EUY, puh. 0295 160 302 EUTORI-tunnus EU/2016/0712 Liitteet Viite
7(7) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi humanitaarinen apu, pakolaiset, pelastuspalvelu, taloudellinen apu, Coreper II SM, UM, VM, VNK ALR, EUE, LVM, MMM, OKM, OM, PLM, STM, TEM, TPK, YM