1 HT, OTL, dosentti Erkki Mennola 24.7.2007 7l\GHQWlYlODXVXQWR6LSRRQMD9DQWDDQDOXHOLLWRVDVLDVVD YDOWLRQHXYRVWRQWHNHPlQSllW NVHQMlONHHQ <OHLVHWOlKW NRKGDW KHO voi kumota VN:n päätöksen kuntajaon muuttamisesta vain lainvastaisuuden perusteella. Tarkoituksenmukaisuuskysymyksiin KHO ei puutu. Kuntajaon muuttamista koskeviin päätöksiin sisältyy usein vahva puoluepoliittinen lataus. Myös KHO:n päätöksiä kuntajakoasioissa saatetaan tästä lähtökohdasta pyrkiä tulkitsemaan ikään kuin poliittisena kannanottona. KHO on sen johdosta luonnollisesti pyrkinyt mielellään menettelemään päätöksenteossa siten, että se välttäisi joutumasta politiikan osapuoleksi. Ennen nykyistä kuntajakolakia vallinneet säännökset antoivatkin siihen hyvän mahdollisuuden. Asia voitiin helposti tulkita tarkoituksenmukaisuuskysymykseksi, joka kuului hallituksen harkintavaltaan. KHO saattoi hyväksyä VN:n liitospäätökset tulkitsemalla säännöksiä siten, että kyse olikin pohjimmiltaan poliittisesta päätöksenteosta ( tärkeä yleinen etu ), jonka arvioiminen oli ensi sijassa maan hallituksen asia. Jos VN oli katsonut tärkeän yleisen edun vaatineen liitosta, KHO saattoi laajemmitta perusteluitta yhtyä VN:n kantaan. Tätä menettelyä on kyllä oikeuskirjallisuudessa kritisoitu. Tärkeä yleinen etu tai erittäin painavat edellytykset ovat ns. MRXVWDYLDRLNHXVQRUPHMD. On perusteltua edellyttää, että KHO tulkitsisi näitä lakiin kirjattuja joustavia oikeusnormeja niiden tulkinnanvaraisuudesta huolimatta nimenomaan RLNHXVN\V\P\NVLQleikä tarkoituksenmukaisuuskysymyksinä. Vuoden 1999 kuntajakolain mukaan tilanne on kuitenkin aikaisempaan verrattuna kokonaan erilainen. Kuntajakolain 3 :ssä asetetut edellytykset ovat nyt tyhjentävät. Lain 5 :ssä tarkoitetut erittäin painavat edellytykset tarkoittavat vain 3 :n kriteerien koventamista eivätkä salli aikaisemman yleisen edun tapaista takaporttia. Lisäksi esittelevä ministeri Mauri Pekkarinen teki omassa esittelyssään asiasta nimenomaan laintulkintakysymyksen. Myös pääministeri Vanhanen sanoi hallituksen tiedotustilaisuudessa, että kyse oli nimenomaan laintulkintaerimielisyydestä, ei poliittisista erimielisyyksistä. Tästä lähtökohdasta on selvää, että asiaa on nyt arvioitava nimenomaan oikeudellisista lähtökohdista ja tulkittava kuntajakolain säännösten oikeaa soveltamista. Tarkoituksenmukaisuusasiaksi ja poliittiseksi päätöksenteoksi asia ei enää käänny. Kuntajaon muuttamista koskevassa VN:n päätöksenteossa on oikeudellisessa mielessä kaksi erilaista osuutta, joita nyt kysymyksessä olevan päätöksen teossa ei kylläkään ole osattu tai haluttu erotella toisistaan.
2 Ensin hallituksen tulee arvioida, Wl\WWllN HVLW\VNXQWDMDNRODLQMD VVlDVHWHWXW OLLWRVYDDWLPXNVHW. Tämä osa päätöksenteossa on sidottua hallintotoimintaa ja RLNHXVKDUNLQWDD. Jos lain asettamia edellytyksiä ei ole olemassa, liitosta ei voida lainkaan tehdä. -RVOLLWRNVHOOH katsotaan olevan olemassa lain asettamat HGHOO\W\NVHW,91UDWNDLVHHWHKGllQN OLLWRVvai ei.vaikka edellytykset ovat olemassa, liitosta ei ole pakko tehdä, mutta se voidaan tehdä, jos niin harkitaan tarpeelliseksi. Vallitsevan kuntajaon säilyttämiselle ei tarvita perusteluja, ainoastaan muuttamiselle. Tämä osuus kuntajakomuutoksen päätöksenteossa on YDSDDWD KDUNLQWDD. Hallituksen käsittelyssä ovat lain edellyttämä oikeusharkinnan osuus ja sen vaatimat selvitykset jääneet alusta alkaen tosiasiassa kokonaan vaille huomiota ja asian valmistelu siten täysin puutteelliseksi. Esittelyasiakirjoissa puhutaan kautta linjan vain tarkoituksenmukaisuusasioista. Poikkeuksena on vain ministeri Mauri Pekkarisen kannanotto. Sekin on tullut muiden hallituksen jäsenten tietoon vasta samassa istunnossa, jossa asiasta on jo päätetty. Päätöksessä Helsingin kaupunkiin on liitetty alueita sekä Sipoon kunnasta että Vantaan kaupungista. /LLWRVSHUXVWHHW olisi tullut arvioida kummankin kunnan eli 6LSRRQMD9DQWDDQRVDOWD HULNVHHQHallituksen käsittelyssä on edellytysten arviointi Vantaan osalta ohitettu kokonaan. Sipoon kunnan kohdalta esitetyt näkökohdat eivät kuitenkaan riitä arvioksi Vantaan kaupungin osalta. Asian vireillepanossa ja valmistelun eri vaiheissa on lisäksi tapahtunut lukuisasti erilaisia PHQHWWHO\YLUKHLWl, joissa on rikottu kuntajakolaissa, hallintolaissa ja hyvän hallinnon periaatteissa asetettuja vaatimuksia tällaisen asian käsittelylle. Näillä menettelyvirheillä on ollut ratkaiseva vaikutus siihen, että asia on tullut täysin puutteellisesti selvitetyksi ja harhaanjohtavasti esitellyksi. Perustellusti voidaan katsoa, että liitoksen valmisteluprosessi on paljolti koostunut vain näennäistoimenpiteistä. Todellista asioihin vakavasti paneutuvaa kuntajakoselvitystä ei ole käytännössä tehty ollenkaan. Liitospäätöksen katsomiselle lainvastaiseksi voidaan siten kiteyttää neljä oikeudellista pääperustelua: 1) Kuntajaon muutos ei täytä KuntajakoL 3 ja 5 :ien edellytyksiä (Sipoo). 2) Kuntajaon muuttamiselle ei ole esitetty minkäänlaisia perusteluja (Vantaa). 3) Pääministeri Matti Vanhanen otti osaa päätöksen tekemiseen, vaikka oli esteellinen. 4) Kuntajaon muutoksen valmistelumenettely ei täytä laissa asetettuja vaatimuksia. Jäljempänä on lyhyesti käyty lävitse kunkin perusteen osalta VN:n päätöksenteon jälkeen vallitseva oikeudellinen tilanne. 6LSRRQOLLWRV Sipoon osalta liitos on vastoin kuntajakolain 3 ja 5 :ien asettamia edellytyksiä. Liitosasian vireillepanossa ja valmistelun eri vaiheissa on lisäksi menetelty toistuvasti vastoin kuntajakolaissa ja hallintolaissa säädettyjä nimenomaisia vaatimuksia ja hyvää hallintotapaa. Nämä lukuisat menettelyvirheet kuuluvat käsiteltäväksi Sipoon liitosasian yhteydessä.
3 Sipoon liitokselta on vaadittava kuntajakolain 5 :ssä tarkoitettujen erityisen painavien edellytysten täyttymistä. Siitä ei edes vallitse erimielisyyttä. Hallituksen enemmistö on perustanut ratkaisunsa asian virkamiesesittelijän, hallitusneuvos Arto Sulosen esitykseen ja sen ohessa jätettyihin taustaselvityksiin. Virkamiesesittelijä väittää päätöksen olevan lain mukainen. Sellainen se ei kuitenkaan ole, koska: - Hänen WXONLQWDQVD KuntajakoL 3 ja 5 :stä on väärä. - Kuntajaon muutoksen väitetyistä vaikutuksista puuttuu lain edellyttämä Ql\WW. - Kuntajaon muutosta ei SisM:ssä ole YDOPLVWHOWX lain vaatimalla tavalla. Sulosella ei todellisuudessa ole itsenäisiä perusteluja, vaan hän siteeraa kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen raporttia. Se on puolestaan plagiaatti Helsingin kaupungin ja Uudenmaan liiton teksteistä, kuten aiemmassa asiantuntijalausunnossani olen osoittanut. Näin ollen asia palautuu paljolti siihen, mitä asiasta aikaisemmissa valmisteluvaiheissa jo on lausuttu. Oikeudellisesti merkitykselliset asiat on Sipoon osalta niin KuntajakoL:n tulkinnan kuin menettelytapojen osaltakin tosiasiassa jo kertaalleen sanottu Sipoon kunnan pyynnöstä asian aiemmissa vaiheissa annetuissa asiantuntijalausunnoissa (Tuori, Pihlajaniemi, Mennola). Kaikki kolme ovat lisäksi nyttemmin VN:n päätöksen jälkeen täydentäneet aikaisemmin lausumaansa lisälausunnoilla, joissa myös hallituksen käsittelyssä esille tulleet näkökohdat on otettu huomioon. Lisälausunnot vahvistavat edelleen käsitystä päätöksen ehdottomasta lainvastaisuudesta. Hallituksen valmistelussa ja käsittelyssä Tuorin, Pihlajaniemen ja allekirjoittaneen asiantuntijalausunnot on vastoin asianmukaista valmistelukäytäntöä ohitettu kokonaan. Niitä ei esittelymuistiossa ole joko selostettu ollenkaan taikka muistiossa oleva selostus on virheellinen. Esittelijä ei etenkään ole tuonut esille, että nimenomaan laillisuuskysymyksestä on esitetty painavia epäilyjä. Näin ollen päätöksentekijöillä on ollut oikeudellisesta tilanteesta täysin puutteellinen tieto. Tiedotusvälineissä ovat tämän lisäksi myös eräät muut kunnallisoikeuden ja kuntajakolain asiantuntijat kuten Tampereen yliopiston kunnallisoikeuden professori Aimo Ryynänen, EU:n entinen oikeusasiamies Jacob Söderman sekä sisäasiainministeriössä aikaisemmin kuntajakolainsäädännön valmistelusta vastannut virkamies Aulis Pöyhönen yhtyneet käsityksiin liitoksen lainvastaisuudesta. Liitosta lainmukaiseksi puoltavia asiantuntijalausuntoja ei ole esiintynyt. Sisäasianministeriön valmistelussa tätä ei kuitenkaan ole lainkaan noteerattu. 9DQWDDQOLLWRV Myös Vantaan osalta vaaditaan, että liitos täyttää KuntajakoL 3 :ssä tarkoitetut kriteerit, siitäkin huolimatta, että kunta on itse (vasta tiukan äänestyksen jälkeen, mistä myöskään ei ole mainintaa esittelyasiakirjoissa) hyväksynyt liitoksen. Oikeudelliset edellytykset on arvioitava kuntakohtaisesti erikseen. Sipoon osalta tehty arvio ei riitä perustelemaan liitosta Vantaan kohdalta. Westerkullan liitosta ei ole käsitelty VN:n päätöksenteon yhteydessä lainkaan. Esittelijä Sulonen ei mainitse asiaa perusteluissaan ollenkaan. Sitä ei myöskään ole käsitelty lainkaan enempää sisäministeriön laatimassa taustamuistiossa kuin Myllyniemen raportissa. Liitokselle ei ole siten esitetty minkäänlaisia perusteluja. Kyseessä on sekä lainvastainen päätös että menettelyvirhe. Liitospäätös tulisi sen takia Vantaan osalta ilman muuta kumota.
4 9DQKDVHQMllYL\V Hallituksen jäsenistä kaksi voidaan perustellusti katsoa jääveiksi ottamaan osaa Sipoon ja Vantaan liitospäätöksen tekemiseen. He ovat Helsingin kaupunginhallituksen puheenjohtajana liitosesitystä tehtäessä toiminut Jan Vapaavuori sekä niin edellisen kuin nykyisenkin hallituksen pääministerinä toiminut Matti Vanhanen. Edellinen jääväsi itsensä päätöksenteosta, jälkimmäinen, oikeuskansleri Jaakko Jonkan mielipidettä kysyttyään, ei. Sen sijaan päätöksenteosta itsensä jäävänneet Helsingin kaupunginvaltuuston rivivaltuutetut eivät tosiasiassa olleet asiassa jäävejä. Oikeuskansleri Jaakko Jonkan kannanotot niin tässä yhteydessä kuin asian yhteydessä muutenkin osoittavat puutteellista kunnallisoikeuden ja kunnallisen itsehallinnon perusasioiden tuntemusta. Matti Vanhanen on itse haastatteluissa myöntänyt sopineensa jo keväällä 2006, ennen Helsingin kaupungin esitystä, puoluejohtajana silloisen valtiovarainministeri Eero Heinäluoman ja nykyisen valtiovarainministeri Jyrki Kataisen kanssa liitosasiasta. Tämä puolueiden välinen korkean tason sopimus, jonka todellinen tausta ja motiivi ovat toistaiseksi vielä jääneet tuntemattomaksi, on sittemmin ohjannut ratkaisevasti asian käsittelyä hallituksessa. Vanhasen edellisen hallituksen sisäministeri Hannes Manninen asetti tehtäväänsä kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen ja määritteli tämä toimeksiannon. Vanhasen solmima sopimus ja hänen lehdille antamansa lausunnot ovat ohjanneet ilmiselvästi sekä Mannisen että Myllyniemen työtä ja hankkeen etenemisen aikataulua ja myös selvitystyön lopputulosta. Myllyniemen esittämä vaihtoehto 2 on käytännössä sama, jota myös Matti Vanhanen esitti lehtihaastattelussa jo heinäkuussa 2006. Pääministeri Vanhasen toimien ja kannanottojen voidaan myös perustellusti arvioida vaikuttaneen hallituksen jäsenten mielipiteisiin ja äänestyskäyttäytymiseen VN:n istunnossa 28.6.2007 ja siten vaikuttaneen ratkaisevasti asian lopputulokseen. Pääministeri Matti Vanhanen on siten osallistunut asian käsittelyyn sekä aikaisemmassa (Vanhanen I) että nykyisessä (Vanhanen II) hallituksessa siten, että hänen voidaan ilman muuta katsoa olleen esteellinen osallistumaan hallituksen päätöksentekoon 28.6.2007. 0HQHWWHO\YLUKHHW Asian eri vaiheissa on tapahtunut lukuisia menettelyvirheitä, joissa on rikottu joko kuntajakolaissa säädettyä kuntajakoasioiden valmistelumenettelyä tai hallintolaissa säädettyä yleistä hallintoasioiden käsittelyjärjestystä ja hyvää hallintotapaa. Tässä on eräitä oleellisimpia virheitä: Asiaa on useassa eri vaiheessa NlVLWHOW\VXXUHOODNLLUHHOOlLOPDQNLLUHHOOLVHQNlVLWWHO\Q HGHOO\WWlPLlSHUXVWHOXMD (vrt. Tuorin 1. lausunto). Sellaisia olivat esim. asian vireillepano Helsingin kaupungin päätöksenteossa esityslistan ulkopuolella samana päivänä pidetyillä kokouksilla 21.6.2006, kuntajakoselvittäjän asettamismenettelyssä tapahtuneet asiattomat kiirehtimiset, täysin riittämättömät lausuntoajat Sipoon kunnalle asian kaikissa eri vaiheissa,
5 asian kiirehtiminen lopulliseen päätöksentekoon 28.6.2007 ilman asiallisia perusteluja aikataululle ym. +HOVLQJLQNDXSXQJLQYLUHLOOHSDQRHVLW\Vja sen perustelujen täydentäminen vasta Etelä- Suomen LH:lle annetussa lausunnossa ym. ei vastannut lain vaatimuksia, etenkin kun kyse on Helsingin kaupungista, jolle olisi tullut asettaa ennakkovalmistelun suhteen erikoisen korkeat vaatimukset (vrt. Mennolan 1. lausunto).esitys olisi tullut palauttaa korjattavaksi..xqwdmdnrvhoylwwlmlq asettaminen, tehtävänmäärittely, pätevyys ym. ei vastannut kuntajakolaissa edellytettyjä asianmukaisen valmistelun vaatimuksia (vrt. Mennolan 1. lausunto). Kuntajakoselvittäjä Myllyniemen on osoitettu NRSLRLQHHQ selvityksensä sisällön valtaosin muiden tuottamista asiakirjoista (Helsingin kaupunki, Uudenmaan liitto, Pääkaupunkiseudun neuvottelukunta), siitä kertomatta ja lähteitä ilmoittamatta (vrt. Mennolan 1. lausunto)..xqwdmdnrvhoylwwlmlq W\ WDSD ja kanssakäyminen Sipoon kunnan kanssa oli monessa muussakin suhteessa HSlDVLDOOLQHQ ja epämääräinen, kunnan edustajien mukaan lähinnä pelkkää jutustelua. Esimerkiksi kirjallisia lausuntoja osapuolilta ei ole pyydetty lainkaan. Kuntajakoselvittäjä antoi geodeettisesti yksilöidyn esityksensä Vaihtoehto 2, vaikka hänellä ei käytettävissään olleen aineiston pohjalta (esimerkiksi Helsingin kaupungin yleiskaavasuunnitelmien ja rakennussuunnitelmien puuttumisen ja oman puutteellisen paikallistuntemuksensa takia) ole voinut olla edes teoreettisia edellytyksiä alueen määrittelyyn. Vaikka asian lainvastaisuudesta on alkuvaiheista lähtien esitetty sekä sisäministeriölle että muille osapuolille vakavia huomautuksia, muun muassa asiantuntijalausuntojen muodossa, ne on NlVLWWHO\VVlRKLWHWWXNRNRQDDQ, niitä edes kommentoimatta. 9DOWLRQHXYRVWRQMlVHQLOOHHL SisM:ssä laaditussa HVLWWHO\PXLVWLRVVDROHNHUURWWX ollenkaan siitä, että useat ulkopuoliset juridiset asiantuntijat olivat katsoneet liitosesityksen lainvastaiseksi. Esittelymuistio antaa ULLWWlPlWW PlQMDKDUKDDQMRKWDYDQNXYDQ +HOVLQJLQNDXSXQJLQ tosiasiassa ratkaisevan keskeisestä ja myös valtionhallinnon puolella valmistelua ohjanneesta WRLPLQQDVWD. Esittelijä ArtoSulonen toisti esityksensä perusteluina vain kuntajakoselvittäjä Pekka 0\OO\QLHPHQ esityksestä poimittuja lauseita, vaikka Myllyniemen raportti oli osapuolten ja asiantuntijoiden lausunnoissa perustellusti osoitettu kelvottomaksi päätöksenteon pohjaksi. Tätä NULWLLNNLlHLODLQNDDQNHUURWWX ministereille. Yhteenvetona voidaan todeta, että esitystä ei valmisteltu kuntajakolain, hallintolain ja hyvän hallintotavan edellyttämällä tavalla. Perustellusti voidaan katsoa, että koko selvitysprosessi kuntajakoselvittäjän asettamisineen on ollut pelkkä näennäistapahtumien ketju, jossa jotenkuten on seurattu laissa kuntajakoasioille asetettua käsittelyjärjestystä, mutta todellisuudessa työn lopputulos ja aikataulu on ollut jo ennalta asetettu.
6 Valmistelusta on päävastuussa sisäasiainministeriö. Sen voidaan perustellusti katsoa lyöneen laimin velvollisuutensa huolehtia asianmukaisesta valmistelusta..xqwdmdnrodlqmd LHQWXONLQQDVWD Professori Kaarlo Tuori ja dosentti Toivo Pihlajaniemi ovat käsitelleet näiden kuntajakolain säännösten tulkintaa laajasti ja perusteellisesti omissa asiantuntijalausunnoissaan. Voin yhtyä heidän esittämäänsä. Oikeudellisen tilanteen havainnollistamiseksi esitän vielä eräitä käytännön kunnallisoloihin ja kunnallispoliittiseen tilanteeseen pohjautuvia täydentäviä näkökohtia. Kuntajakolain 3 :ssä edellytetään, että PXXWRNVHOODHGLVWHWllQ palvelujen järjestämistä asukkaille, parannetaan heidän elinolosuhteitaan, parannetaan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä tai edistetään kunnallista toimintakykyä ja kunnallistaloutta. Kuntajaon muutoksen ja sen väitettyjen vaikutusten välillä tulee siis vallitandxvdolwhhwwl\kwh\v Tällainen kausaliteettiyhteys liitoksen ja sen vaikutusten kesken on kyettävä NRQNUHHWWLVLOOD Ql\W LOOl myös RVRLWWDPDDQ. Jotta kuntajaon muutoksen voitaisiin väittää edistävän asukkaiden, elinkeinojen tai kunnallisolojen kehitystä ja vaikutuksia vertailla, tarvitaan myös objektiivisia ja yleisesti hyväksyttyjä PLWWDUHLWD ja DUJXPHQWWHMD siitä, mikä todella on edistystä ja parannusta. Koska kuntajaon muutoksessa on kyse tarkoin määritellystä aluekokonaisuudesta, tietyistä ihmisistä, todellisesta elinkeinoelämästä ja toimivista kunnista, eivät myöskään mittarit ja vertailut voi jäädä yleiselle tasolle ja pelkiksi adjektiiveiksi, kuten esittelijän tekstissä on laita. Vaikutusten vertailussa on pystyttävä käyttämään kvantitatiivisia tai muuten riittävän täsmällisesti \NVLO LW\Ml SHUXVWHOXMD kuten kustannusarvioita, kaavaluonnoksia, rakennussuunnitelmia, tilastoja, vuosilukuja jne.. Kun kysymys on lain soveltamisesta, tarvitaan nimenomaan RLNHXGHOOLVHVWLPHUNLWVHYLl argumentteja. Kaarlo Tuori on 16.7.2007 antamassaan lausunnossa todennut, että esimerkiksi virkamiesesittelijän perustelu, jonka mukaan +HOVLQJLQNDXSXQNLRQPDDQDLQRDQNDQVDLQYlOLVHVWLPHUNLWWlYlQ PHWURSROLDOXHHQNHVNXVMRQNDNHKLW\NVHQWXUYDDPLQHQRQNRNRPDDQHGXQPXNDLVWD, on vailla oikeudellista relevanssia. Se ei ole pakkoliitoksen edellytysten kannalta merkityksellinen. Samaa esittelijän fraasia voidaan käyttää myös yhtenä esimerkkinä edellä tarkoitetun kausaliteettiyhteyden ja sitä koskevan konkreettisen näytön täydellisestä puuttumisesta. Mitä konkreettisesti tarkoittaa kansainvälisesti merkittävä metropolialue? Mitkä ovat sen tunnusmerkit? Millaisilla toimenpiteillä kehityksen turvaaminen tapahtuu? Millä konkreettisilla vaikutuksilla joidenkin Sipoon ja Vantaan alueiden liittäminen Helsingin kaupunkiin voisi turvata tämän kehityksen? Millä mittareilla arvioituna se on koko maan edun mukaista? Mitä ylipäänsä on kehitys reaalimaailmassa täsmennettynä tässä yhteydessä? Koko lause jää oikeudellisessa mielessä tyhjäksi. Sitä ei voida pitää kuntajakoasiassa perusteluna ollenkaan. Kun esittelijä Arto Sulosen kaikki muutkin perustelut käydään kohta kohdalta lävitse näillä samoilla kausaliteetti- ja näyttövaatimuksilla, jäljelle ei tosiasiassa jää mitään. Esittelijä on esittänyt vain joukon epämääräisiä väitteitä, ei todellisia perusteluja. Väittämät on tuotu esiin ikään kuin notorisina tosiasioina, vaikka niiden sisältö on asian aikaisemmassa vaiheessa vastineissa ja
7 asiantuntijalausunnoissa kaikilta kohdin kiistetty. Kausaliteettiyhteys kuntajakoasiaan jää kokonaan ilmaan. Kaikkia näitä väitteitä kohtaan on prosessin alusta alkaen esitetty vakavia ja perusteltuja huomautuksia. Vastoin asianmukaista valmistelutapaa kaikki valmistelun aikana esille tulleet kriittiset näkökohdat on sivuutettu kokonaan. Niitä ei ole kommentoitu eikä niitä ole tuotu päättäjien ja tiedotusvälineiden tietoon. Millaisilla konkreettisilla argumenteilla liitosta sitten olisi tullut pystyä perustelemaan, jos olisi menetelty asianmukaisesti? AlueenDVXNNDLGHQ palvelujen tai elinolosuhteiden osalta heidän RPDWUHDNWLRQVD ovat epäilemättä tärkein mittari. Tyytymättömyys, joka olisi ilmennyt esimerkiksi toistuvina kirjelminä ylemmille viranomaisille, julkisina mielenilmauksina, kunnallispoliittisina kiistoina tms., indikoisi puutteista ja epäkohdista. Sipoon enempää kuin Vantaankaan osalta ei kuitenkaan ole mitään tällaista tiedossa. Kun lisäksi 93 % asukkaista kansanäänestyksessä vastusti Sipoon osalta liitosta, liitoshanke ei voi mitenkään perustua alueen asukkaiden etuun. Esittelijä Sulonen ilmoittaa esityksessään, että edellytysten täyttymistä on arvioitu yhtä kuntaa laajemman alueen näkökulmasta. Tämän mukaisesti olisi huomioon otettava muitakin kuin liitosalueen asukkaat ja heidän asemansa. Liitoksen tosiasiallinen vaikutusalue voi toki ulottua kuntaa laajemmalle alueelle, mutta alue ja kysymyksessä olevat asukkaat on silloin kyettävä yksilöimään ja osoittamaan, samoin täsmällisesti osoittamaan kuntajaon muutoksen vaikutus juuri heidän asemaansa. Mitään tällaista ei ole yritettykään tehdä. (OLQNHLQRMHQ kehittämismahdollisuuksien parantamisen osalta ratkaisevassa asemassa voidaan puolestaan katsoa olevan yritysten ja muiden elinkeinoelämän WRLPLMRLGHQRPLHQHVLW\VWHQ ja pyrkimysten. Pakkoliitoksia on aiemmin tehty esimerkiksi silloin, kun tietyn konkreettisen yrityksen kehittämishankkeen kannalta on ollut tärkeää sada koko alue saman kunnan hallinnon piiriin, kuten esimerkiksi allekirjoittaneen aikaisemmassa lausunnossa selostetussa Harjavallan tapauksessa on tapahtunut. Sipoon tai Vantaan osalta ei kuitenkaan ole tiedossa ainuttakaan konkreettista elinkeinoelämän omasta suunnasta esitettyä kuntajaon muutosvaatimusta eikä yksilöityä yritysmaailmaan liittyvää kehittämissuunnitelmaa, jonka esteenä vallitseva kuntajako olisi. Helsingin kaupungin suunnitelmia Vuosaaren satamahankkeeseen liittyväksi työpaikkarakentamiseksi voitaisiin kenties ajatella tällaiseksi elinkeinojen kehittämishankkeeksi. Sen osalta ei kuitenkaan ole esitetty ensimmäistäkään konkreettista suunnitelmaa siitä, kuinka kehittämistoimet käytännössä tapahtuisivat ja miten kuntajaon nykytila olisi kehittämisajatusten tiellä. Ennen kaikkea puuttuvat täysin selvitykset suunnitellusta rakentamisesta. Yksilöidyt, vähintään yleiskaavatasoiset suunnitelmat olisivat välttämätön edellytys myös sen arvioimiselle, mitä mahdollisia haittoja ja ongelmia tästä satamatoimintojen laajentamisesta olisi ja kuinka suunnitelmat suhteutuvat esimerkiksi lähiympäristön Natura- ja suojelualueisiin samoin kuin jo olevaan omakotiasutukseen. Mitään tällaisia yksilöityjä suunnitelmia ei kuitenkaan ole esitetty..xqwlhq toiminnan ja talouden edistämisen osalta liitosperusteena on puolestaan keskeinen merkitys NXQWLHQRPLOODHVLW\NVLOOl Kunnallisen toiminnan parantaminen ei kuitenkaan ole esiintynyt liitosperusteena ollenkaan. Helsingin kaupunki on perustanut omat liitosvaatimuksensa
8 muihin seikkoihin kuin kunnallisiin palveluihin. Sipoon kunnan suunnasta liitoksen on voitu osoittaa aiheuttavan pelkästään uusia talous- ja muita ongelmia. Kunnallishallinnollisten vaikutusten osalta liitos on myös vastoin hallituksen omia ns. PARAS -hankkeeseen liittyviä kriteereitä ja tavoitteita. Kun kyseessä ovat kuntajakolain 5 :ssä tarkoitetut HULWWlLQSDLQDYDWHGHOO\W\NVHW, ovat YDDWLPXNVHWkausaliteetin täsmällisestä osoittamisesta, täsmällisistä mittareista ja argumenteista ja konkreettisesta näytöstä HULW\LVHQNRURVWHWXW. Esittelijä Sulonen ei ole tehnyt tästäkään asiasta itsenäistä analyysia ollenkaan, vaan on kuitannut näytön tarpeen pelkästään tukeutumalla kuntajakoselvittäjä Myllyniemen raporttiin. Se ei kuitenkaan riitä lainkaan perusteluksi. Myllyniemi ei ole esittänyt minkäänlaisia yksilöityjä ja konkreettisia perusteluja, joiden takia kyse voisi olla erityisen painavista edellytyksistä. Kuten aikaisemmassa lausunnossani olen osoittanut, Myllyniemen raportilta voidaan perustellusti muutenkin kiistää kaikki luotettavuus päätöksenteon pohjana. 5DWNDLVXQPHUNLW\VNXQQDOOLVHQLWVHKDOOLQQRQNDQQDOWD Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan valmisteluasiakirjassa (Report on The Principles of Local self-government, Euroopan neuvosto 1981) todetaan kuntajaon suojaa koskevan artiklan perusteluissa, HWWHLNXQQDOOLVHQLWVHKDOOLQQRQNDQQDOWDROHWRLVWDQLLQSHUXVWDYDQPHUNLW\NVHOOLVWl DVLDDNXLQRQNXQQDQDOXHHOOLVHQNRVNHPDWWRPXXGHQMDROHPDVVDRORQVXRMD. Hallituksen päätöksestä vastuussa olevien valtioneuvoston jäsenten ja puoluejohtajien suunnasta on vähätelty nyt kysymyksessä olevan päätöksen merkitystä ennakkotapauksena ja suuntaa antavana ratkaisuna. Todellisuudessa kyseessä on tähän asti kenties merkittävin kuntajakoa koskeva oikeudellinen ratkaisu Suomessa. Sillä mitataan, onko kunnallisella itsehallinnolla Suomessa lainkaan oikeussuojaa. Jos KHO jättää hallituksen päätöksen voimaan, sillä olisi monenlaisia merkittäviä ja vakavia vaikutuksia: KHO:n ratkaisusta muodostuisi luonnollisesti kuntajakolain soveltamisen kannalta ennakkoratkaisu, joka heijastuisi kaikkiin tuleviin päätöksiin vastaavanlaisissa asioissa. Ratkaisu merkitsisi sitä, että kunnat eivät olisikaan keskenään lain mukaan tasa-arvoisia ja samanlaisessa asemassa oikeuksien ja velvollisuuksien suhteen, vaan metropolialueen keskuksen tai vastaavan keskuskunnan intressit olisivat painavammat kuin sen naapurikunnan. Kaupunkien luonnollinen laajeneminen hyväksyttäisiin jälleen kuntajaon muuttamisen perusteeksi, vaikka sen ei lainsäädännön mukaan pitäisi enää vuoden 1977 jälkeen sellaiseksi enää kelvata eikä kaupunkien ja muiden kuntien välillä olla oikeudellista eroa. Jos KHO hyväksyy VN:n nyt tekemän liitospäätöksen, se merkitsisi käytännössä sitä, ettei kuntajakolailla olisi sen jälkeen lainkaan merkitystä kunnallisen itsehallinnon ja kunnan alueellisen koskemattomuuden turvaajana. Mikä tahansa hallituksen enemmistö voisi millä tahansa perusteilla muuttaa koska vain vallitsevaa kuntajakoa haluamallaan tavalla.
9 Päätöksen hyväksyminen merkitsisi samalla myös sitä, ettei kuntajakoasioissa olisi mitään valmistelumenettelyä koskevia asiallisia vaatimuksia. Kuntajakolain kirjaimen ja muotovaatimuksien suurpiirteinen noudattaminen riittäisi. Perustuslaki edellyttää, että kuntien hallinto perustuu NDQVDODLVWHQLWVHKDOOLQWRRQ. Sen periaatteet ovat osin kirjoitettua oikeutta kuten esimerkiksi paikallisen itsehallinnon eurooppalainen peruskirja, osittain taas vuosisatojen kehityksen tuloksena kypsyneitä yleisiä oikeusperiaatteita. Näiden SHULDDWWHLGHQORXNNDDPDWWRPXXV on se raja, jonka ylitse mikään hallinnollinen ratkaisu ei saa mennä. VN on päätöksellään 28.6.2007 liittää pakkoliitoksella alueita Sipoosta ja Vantaasta Helsinkiin nyt ylittänyt tämän rajan. Lappeenrannassa 24.7.2007 Erkki Mennola HT, OTL, dosentti