59 OSA II JULKISTEN MENOJEN TEORIAA (TUOMALA) 5. Julkisista menoista ja markkinoiden epäonnistumisista 5.1. Julkishyödykkeiden tarjonta Julkishyödyke vs yksityishyödyke Tehokastarjonta ja tulonjako Vääristävä verotus ja tarjonnan tehokkuus Julkishyödykkeiden yksityisen tarjonnan tehottomuudesta Poissulkeminen mahdollista mutta kallista 5.2. Julkisen sektorin tarjoamat yksityishyödykkeet Erilaisia säännöstelykeinoja julkisen vallan tarjoamille yksityishyödykkeille Mitkä hyödykkeet ovat soveliaat julkiseen tarjontaan Positiivinen vapaus ja hyödykkeiden jako Infrastruktuuri ja kiinteät kustannukset 5.3. Ulkoisvaikutukset Ulkoisvaikutusten seuraamuksia Keinoja markkinoiden epäonnistumisen korjaamiseksi Julkisen vallan keinoista; päästömaksuista (Pigou-veroista), julkisen vallan muista keinoista, kaupattavat päästömaksut Yksityisen sektorin keinoista ratkaista ulkoisvaikutukset Nevotteluratkaisu, Coasen tulos Päästömaksujen ja nevotteluratkaisun vertailua 5. JULKISISTA MENOISTA JA MARKKINOIDEN EPÄONNISTUMISISTA 5.1. Julkishyödykkeiden tarjonta Yksi julkisen sektorin velvollisuus on tarjota tavaroita ja palveluita, joita markkinat eivät sovellu tarjoamaan. - ulkoinen ja sisäinen turvallisuus - erilaisten sopimusten takaaminen - tieto (ainakin osuin); sitä voi käyttää lukuisia kertoja sen kulumatta Yleisemmin puhtaan julkishyödykkeen ominaisuudet o Yhden kansalaisen kulutus ei vähennä toisten kulutusta. o lisäkuluttajasta koituva rajakustannus on nolla.
60 Toinen julkishyödykkeen määritelmä (Stiglitz 1988). - sen käyttöä ei ole mahdollista säännöstellä - käytön säännöstely ei ole suotavaa. Puhtaita julkishyödykkeitä on varsin vähän - yleisimpiä esimerkkejä ovat yllämainitut ulkoinen ja sisäinen turvallisuus tai konkreettisemmin armeija, oikeuslaitos ja poliisi - yleisradio, kun oli vain yksi kanava - nekin ovat oikeastaan lokaaleja - toisaalta niiden tarjontapaikka on lokaali Vaikka kaikki kansalaiset kuluttavat julkishyödykettä saman verran, se ei ole yhtä hyödyllinen kaikille (maksuhalukkuus vaihtelee). Toisaalta kilpailevaan markkinoiden varaista tarjontaa on mahdotonta järjestää - kun maksuhaluttomia ei pysty helposti pois sulkemaan kulutuksesta - ei ole mahdollista taata yksityistä omistusoikeutta julkishyödykkeeseen Terveyspuolen esimerkkejä julkishyödykkeestä : yleinen rokotusjärjestelmä - hyödyttää ottajaa mutta samalla kaikkia muita (joskin lokaalisti). - yleisen hygienian ylläpito viemäri - ja vesijohtojärjestelmissä. Luku- ja laskutaidossa on samantapaisia piirteitä - ihmisten oma tuottavuus kasvaa heidän oppiessa lukemaan ja laskemaan - Samalla muidenkin tuottavuus kasvaa, koska he pystyvät kommunikoimaan laajemman ihmisryhmän kanssa o Ns. ns. verkostoulkoisvaikutus - Informaatio tai tieto ei ole puhdas julkishyödyke. - Patentit ja tekijänoikeudet antavat suojaavat määräaikaisesti Julkishaitakkeet - päästöt ilmakehään Entä yhteiset luonnonvarat kuten kalastusalueet, laidunmaat (esimerkiksi Suomessa porojen laidunmaat), metsät - yksityistä omistusoikeutta on hankalaa määritellä. - Tärkeä ero julkishyödykkeeseen nähden on se, että jonkun lisäkulutus on pois muilta kun käyttö tungostuu tai resurssi vähenee
61 Julkishyödykkeiden tarjonta - rahoitetaan lähes poikkeuksetta veroilla - ja julkinen valta tarjoaa niitä maksutta ja toimii itse tuottajana - tai tarjonta jää yksityisen sektorin huoleksi, mutta rahoitus tulee julkisen sektorin kautta. Yhteisiin luonnonvarohin soveltuva julkisen vallan politiikka on hiukan erilaista. - velottaminen niiden käytöstä - määrällinen kontrolli - tämä voi estää resurssin loppuun kuluttamisen (lajin katoaminen tms), mihin maksuton hyödyntäminen voi johtaa. Julkishyödyke versus yksityishyödyke Kuvion 5.1.1 - vaaka-akseli kuvaa pois sulkemisen helppoutta - pystyakseli kuvaa pois sulkemisen haluttavuutta tai lisäkuluttajasta koituvaa lisäkustannusta (MC). Yksityishyödyke poissulkemisen haluttavuus koulutus ruuhkainen maantie ruoka MC = 0 armeija rokotus maantie poissulkemisen helppous Kuvio 5.1.1 Julkishyödyke vs yksityishyödyke
62 Yksityishyödykkeen tapauksessa olemme osoittaneet, että Pareto-tehokkuus vaatii MRS = MC = MRT = p. Miten voimme luonnehtia julkishyödykkeiden tehokasta tarjontaa? Miten paljon julkishyödykettä tulisi tarjota? Ns. Samuelsonin säännön mukaan puhtaalle julkishyödykkeelle voidaan osoittaa vastaavanlainen tehokkuusehto; MRS h = MRT (= MC) (h viittaa yksilöön). Samuelsonin sääntöä voi tulkita seuraavasti. - Lisäjulkishyödykeyksiköstä saatu rajahyöty on henkilön A saama hyöty + henkilön B saama hyöty. - Yksityishyödykkeen tapauksessa tilanne on erilainen, koska sen tapauksessa lisäkulutuksen hyöty menee joko A:lle tai B:lle. - Julkishyödykkeen tapauksessa MRS h :t voidaan myös tulkita "yksilöllisinä hintoina" tai kuluttajille määrättyinä veroina. Yksityishyödykettä kulutetaan eri määrät, hinta on kuitenkin kultakin yksiköltä sama. Julkishyödykkeen tapauksessa määrä on sama, mutta "hinnat" ovat erilaiset. Yksityishyödykkeen kysyntä määräytyy markkinoilla. Entä julkishyödykkeen kysyntä? Yksilöhän ei voi sopeuttaa julkishyödykkeen kysyntää eikä ole (aina) yksilön edun mukaista paljastaa maksuhalukkuutta julkishyödykeestä - ns. vapaamatkustajan (free rider) ongelma Julkishyödykkeen tehokas tarjonta, ks. Kuvio 5.1.2 - MRS-suorat heijastavat yksilöiden julkishyödykkeiden kysyntää eli paljonko he (A ja B) olisivat halukkaita maksamaan kustakin määrästä julkishyödykettä. - Koska pisteet yksilön kysyntäkäyrällä ovat hänen MRS:t, niin yhteen laskemalla pystysuoraan A:n ja B:n kysynnät saadaan kokonaiskysyntä ts. MRS(- kokonaisrajahyöty lisäyksiköstä) = MRT (=MC). - Tämä on kokonaismäärä yksityishyödykettä, josta ollaan halukkaat luopumaan yhden julkishyödykeyksikön lisäyksen takia. Tarjontakäyrä saadaan samalla tavalla kuin yksityishyödykkeen tapauksessa. Kullakin tuotostasolla hinta kertoo, miten paljon muista hyödykkeistä on luovuttava julkishyödykkeen lisäyksikön tuottamiseksi. Tämä on rajakustannus, MC tai rajamuunnossuhde, MRT. Täten kysyntä ja tarjontakäyrien leikkauspiste on MRS = MRT (=MC).
63 P MRS A +MRS B P MC=S P B P A MRS A MRS B G Kuvio 5.1.2 Julkishyödykkeen tehokas tarjonta Pareto-tehokkuus ja tulonjako HUOM 1: tehokas julkishyödykkeiden tarjonta riippuu tulonjakaumasta - jos julkinen valta siirtää tuloa A:lta B:lle normaalissa tapauksessa myös julkishyödykkeen kokonaiskysyntä muuttuu - eli uutta tulonjakaumaa vastaa uusi julkishyödykkeen tarjonta (tehokas). - Tehokkuuden ja tulonjaon erottaminen toisistaan onnistuu vain erikoistapauksissa tai könttäsummaveroja käyttämällä. HUOM 2: Musgrave erotteli julkisen vallan tehtäviksi allokaatio ja uudelleenjako. Yllä sanotun perusteella Musgraven erottelu ei yleisesti päde. Julkishyödykkeiden yksityisen tarjonnan tehottomuudesta Kaksi tekijää, jotka aiheuttavat julkishyödykkeiden yksityisen tarjonnan tehottomuutta - jos lisäkuluttajasta ei koidu kustannuksia, ko. hyödykkeen tarjontaa ei pitäisi säännöstellä. - Mutta jos yksityinen yritys tarjoaa julkishyödykettä, sen täytyy velottaa hyödykkeen käytöstä ja käyttömaksut vähentävät ko. hyödykkeen käyttöä
64 Esimerkki 1: ruuhkautumaton tie (tai silta): - jos lisäkuluttajasta ei aiheudu lisä (raja)kustannuksia eli MC = 0, tehokkuus vaatisi, että hinta olisi nolla. - Tällöin myös tien käytöstä hankitut tulot olisivat nolla. Tien käytössä muiden kuluttajien poissulkeminen on mahdollista. - Yksityinen yritys voi rakentaa tien ja rahastaa sen käytöstä - käyttömaksun todennäköinen seuraus olisi, että osa ajokerroista jäisi tekemättä. - tästä aiheutuu tehokkuuskustannuksia, joita mittaa tumma alue kuviossa 5.1.3. Kuviossa kysyntäkäyrä mittaa yksilön halukkuutta maksaa. - hinnalla p e tehdään q e ajokertaa - q e :ssä yksilön marginaalihalukkuus maksaa lisäkäytöstä on juuri p e - kustannukset lisäkäytöstä ovat taas nolla - tehokkuuskustannus on p e - eli ero rajahyödyn ja rajakustannuksen välillä (p e -0). - Kokonaistehokkuuskustannus syntyy siitä, että q e +1, q e +2, jne ajokertaa jää tekemättä. Yllä olevan perusteella - hyödykkeet, joiden tarjonnan rajakustannus on nolla, pitäisi tarjota ilmaiseksi, vaikka niiden käytöstä olisi mahdollista velottaa. - jos hyödykkeen käyttöön liittyy pieniä marginaalikustannuksia, tulisi velottaa MC:n mukaan. - Käyttömaksut eivät kuitenkaan peitä julkishyödykkeen kokonaiskustannuksia. - Alijäämä katetaan yleensä veroilla. p Kysyntä p e Kapasiteettirajoite q e q Kuvio 5.1.3 Julkishyödykkeen yksityisen tarjonnan tehottomuus
65 Poissulkeminen mahdollista mutta kallista Poissulkemisesta aiheutuu kustannuksia. - kassat, rahastajat, pankkiautomaatit yms. maksaa, mutta useimmilla yksityishyödykkeillä tällaiset hallinnolliset kustannukset ovat verraten pieniä. - Jos & kun ne ovat kuitenkin suuria julkisen vallan tarjoamille hyödykkeille, maksuttomuus saattaa olla tehokasta ja rahoittaa toiminta yleisin verovaroin. Kuviossa 5.1.4 liiketoimikustannukset ovat niin suuret, että on tehokkaampaa tarjota hyödykettä julkisen vallan toimesta kuin yksityisesti. - Kustannus tuottaa yksi yksikkö hyödykettä on c. - Hyödykkeen myyntiin liittyvät liiketoimikustannukset nostavat hinnan p:hen - Jos hyödykettä tarjotaan ilmaiseksi, säästetään alueen ABCp verran. - ABE alueen verran saadaan tehokkuusvoittoa, (q e -q o ), koska rajahyöty ylittää rajakustannukset. - jos ihmiset haluavat kuluttaa siihen asti kunnes rajahyöty on nolla, ollaan tilanteessa q m. Tällöin rajahyöty tai halukkuus maksaa (lisäyksiköstä) on pienempi kuin tuotantokustannukset. - Tämä on ilmeisen tehotonta. p Kysyntä p C tuotantokust. liiketoimikust. A E E' B q e q 0 q m q Kuvio 5.1.4 Liiketoimikustannukset ja yksityishyödyke Päätettäessä tulisiko hyödyke tarjota yksityisen firman vai julkisen vallan toimesta on verrattava etuja, jotka syntyvät liiketoimikustannusten välttämisestä ja kulutuksen kasvusta q e :stä q o :aan niihin tappioihin, jotka aiheutuvat liikakulutuksesta q m ja verorasituksen aiheuttamista kustannuksista.
66 Esimerkkinä kuvatusta tilanteesta pidetään vakuutusten yksityistä tarjontaa. - Juuri liiketoimikustannusten suuruutta on pidetty yhtenä tärkeänä perusteluna ns. pakollisille (julkisen vallan tarjoamille) vakuutuksille. Julkisen vallan tarjonnalle on toki esitetty muitakin syitä kuin markkinajärjestelmän kalleus. - Jos yksityishyödykettä tarjotaan ilmaiseksi, todennäköinen seuraus on liikakulutus, koska sitä kulutetaan kunnes rajahyöty on nolla vaikka MC>0. - Joissakin tapauksissa kulutuksen vääristymät ovat lieviä, esimerkiksi veden osalta, jonka kulutuksessa tyydytys saavutetaan nopeasti. 5.2. Julkisen sektorin tarjoamat yksityishyödykkeet Esimerkkejä - koulutukseen, terveydenhoitoon, lasten päivähoitoon ja vanhusten hoitoon - niiden menot ovat merkittävä osa julkisista menoista, 30-40 prosentin luokkaa Miten voimme perustella yksityishyödykkeiden julkista tarjontaa? - liiketoimikustannukset yhtenä selityksenä joidenkin hyödykkeiden tapauksessa. - Tulonjakoseikat (cash vs. kind; rahassa vai tavarassa ) ovat eniten käytetty perustelu siitä syystä, että puhtaan markkinajärjestelmän keskeisiä epäonnistumisia on ollut suurten tuloerojen syntyminen. - Paternalismi (maternalismi) - ajatellaan, että oikeudenmukaisuus voidaan taata julkisen tarjonnan avulla. - Positiivisia ulkoisvaikutuksia on myös pidetty yhtenä perusteluna. Miten tiettyjä yksityishyödykkeitä, joita julkisen sektorin on jostain syystä haluttu tarjoavan, tulisi tarjota. - tulisiko vähemmän lahjakkaille ihmisille antaa enemmän vai vähemmän koulutusta kuin lahjakkaimmille? Arrow (1973) pohtii tällaisia kysymyksiä tilanteessa, jossa yhteiskunnalla on utilitaristiset tulonjakotavoitteet. Hän olettaa - julkinen valta pystyy suoraan kohdentamaan tietyn määrän yksityishyödykettä, kuten koulutus tai terveydenhoito, eri henkilöille eli sillä on tarvittavaa informaatiota. - hyödykkeellä ei ole markkinoita, vaan julkisella sektorilla on täydellinen kontrolli ko. hyödykkeen suhteen. Arrow osoitti ehdot, joiden vallitessa julkinen tarjonta on progressiivista eli suurempi osuus kohdentuu yhteiskunnan köyhemmille jäsenille. - Käytännössä julkinen valta voi määrätä vain suuret linjat kuten terveydenhoidon
67 käytössä olevat varat ja hoitoon pääsyä koskevat säännöt. - yksilöiden toiminnan varaan jää, miten paljon terveydenhoitoa käytetään. - Yksi sääntö näyttää olevan, että julkisen sektorin tarjoamia hyödykkeitä kulutetaan suunnilleen yhtä paljon eri väestöryhmissä. - Tällainen tilanne uudelleen jakaisi köyhempien hyväksi, koska saman koulutus tai terveydenhoitopalvelun osuus tuloista on suurempi köyhemmillä. Erilaisia säännöstelykeinoja julkisen sektorin tarjoamille yksityishyödykkeille Kysynnän (kulutuksen) säännöstelyjärjestelmiä - Hinnat ovat yksi säännöstely keino. - tarjotaan jokaiselle saman verran, esimerkiksi sama koulutus kaikille. - Jonotus on myös keino säännöstellä. Tällöin velotus ei tapahdu rahassa vaan ajassa (odotuskustannuksina). Miten tämä järjestelmä on sopusoinnussa yksilön tarpeiden kanssa tai miten se voi sopeutua yksilön tarpeisiin? Ne, joilla on suurempi lääkäripalvelujen kysyntä, ovat halukkaita odottamaan vastaanotolla! On esitetty, että raha ei saa olla perustana lääkäripalvelujen säännöstelylle. Miksi varakkaalla tulisi olla suurempi oikeus terveyteen kuin köyhällä? Onko odotusaika (maksu) yhtään sen parempi perusta terveyspalvelujensäännöstelylle? Miksi niiden, joiden aika on "halpaa", pitäisi saada enemmän palveluja? Kuvio 5.2.1 osoittaa, että yhdenmukaisen tarjonnan heikkoutena on, että se ei ota huomioon sitä, miten halukkaita ihmiset ovat itseään kouluttamaan. p innokkaampi kysyntä p q q Kuvio 5.2.1
68 Mitkä hyödykkeet ovat soveliaat julkiseen tarjontaan? - Ravintoa, asumista, vaatetusta, perusterveydenhoitoa, koulutusta ja oikeuspalveluja pidetään ihmisten perusoikeuksina. - Dasgupta (1986) puhuu niistä positiivisten oikeuksien hyödykkeinä. - Näiden riittävä saatavuus ei saisi riippua maksukyvystä. - Joillakin näistä on tärkeä erityispiirre: siirtäminen ihmiseltä toiselle on käytännössä mahdotonta. o etenkin koulutus ja terveydenhoito. o ne voidaan jakaa ihmisille suoraan hyödykkeenä. Henkilön on vaikea kiinnijäämättä siirtää omaa koulutuspaikkaansa jollekin toiselle. Useissa maissa näiden hyödykkeiden tarjonta on järjestetty näin. Kuitenkin perusoppikirjojen yksinkertaistettu maailma suosittaisi rahana annettavaa tukea parempana keinona, koska se ei vääristä yksilöiden omia valintoja. Vaikka ravinto ja vaatetus ovat myös perustarpeita - niiden tarjonta yksityisten markkinoiden kautta ei ole mikään ongelma kehittyneissä maissa, jos köyhyysongelma ei ole merkittävä - Ihmisten makujen erilaisuus vielä korostaa tätä. - Poikkeuksia: köyhemmissä maissa lasten ilmaiset kouluateriat ja koulupuvut vaikuttavat paljon köyhempien lasten hyvinvointiin. On hyödyllistä jakaa hyödykkeet kahteen pääryhmään. A. Tuotanto ja jakelun yksityisten markkinoiden kautta. Näiden tapauksessa preferenssit vaikuttavat voimakkaasti ja niiden tuntemus edellyttää yksilökohtaista informaatiota. B. Kollektiiviset hyödykkeet, joiden tuotannon ja jakamisen tulee tapahtua julkisen vallan päätöksien perusteella. a. Julkishyödykkeet b. Hyödykkeet, joihin sisältyy voimakas positiivinen ulkoisvaikutus, kuten luonnollisten monopolien tuottamat hyödykkeet (yleinen infrastruktuuri), meriittihyödykkeet (koulukirjat). Yksityishyödykkeiden alueelle kuuluvat etenkin ne hyödykkeet, joiden kulutukseen yksilöiden Tietenkin tuo jako on karkea ja siellä on paljon hyödykkeitä, jotka kuuluvat samanaikaisesti molemmissa ryhmissä. Tuotantoteknologian että kuluttajien preferenssien muutokset voivat siirtää hyödykettä ryhmästä toiseen.
69 Positiivinen vapaus ja hyödykkeiden jako Tarkastellaan tilannetta, missä julkinen valta haluaa jakaa (positiivisten oikeuksien) hyödykettä ihmisten tarpeiden mukaan. Kuitenkin sen tieto sekä ihmisten tarpeista että tuloista on epätäydellistä. Tulisiko hyödyke jakaa käyttäen määräsäännöstely -vai hintajärjestelmää? - Määräsäännöstelyjärjestelmän tapauksessa julkinen sektori jakaa hyödykkeen ilmaiseksi ja estää sen jälleenmyynnin. - Hintajärjestelmän vallitessa julkinen sektori jakaa vaihtokelpoisia kuponkeja, joilla ihmiset voivat ostaa hyödykettä. Kumpaa järjestelmää tulisi käyttää? Weitzman (1977) osoittaa, että vastaus riippuu siitä, kummat, tulot vai tarpeet, ovat jakautuneet epätasaisemmin väestön keskuudessa. - Jos tuloerot ovat suhteellisesti suuremmat kuin tarpeiden erot, suuremmassa tarpeessa oleva ihminen saa hintajärjestelmässä pienemmän määrän positiivisten oikeuksien hyödykettä kuin ihminen, jolla on korkeammat tulot ja alhaisemmat tarpeet. Tässä tilanteessa määräsäännöstelyjärjestelmä ajaisi positiivisen vapauden asiaa paremmin kuin hintajärjestelmä. - Jos taas tuloerot ovat suhteellisesti pienemmät kuin erot tarpeissa, kuponkijärjestelmä toteuttaisi paremmin positiivisen vapauden tavoitteen. Toisin sanoen maailmassa, jossa vallitsee epätäydellinen informaatio, huomattavat tuloerot, samanlaiset tarpeet ja huoli positiivisesta vapaudesta, määräsäännöstelyjärjestelmä tuottaa oikeudenmukaisemman hyödykkeen jakauman. 5.3. Ulkoisvaikutukset - teknologiset ulkoisvaikutukset: vaikutuksia muihin yrityksiin ja yksilöihin, ja joista ei makseta korvausta - pekuniaariset tai rahalliset ulkoisvaikutukset, joissa vaikutus kulkee hintojen kautta. Tässä keskitytään nimenomaan teknologisiin (ymmärrettynä sana laajasti) vaikutuksiin, koiden poissaolo on keskeinen edellytys hyvinvointiteorian perusteoreemojen pätevyydelle.
70 Esimerkkejä - hunajan tuottaja hyötyy naapurin omenapuista. - Tehdas, joka saastuttaa ilmaa ja vettä on haitallinen sekä kuluttajille ja tuottajille - Tärkeä ulkoisvaikutusten luokka on ns. yhteiset luonnonvarat: kalastusalueet, öljykentät, yhteiset laidunmaat, jotka eivät kuulu julkishyödykkeisiin, vaikka sisältävät paljon samoja piirteitä. - Ehkä tärkein ulkoisvaikutus on ilmaston muutos. o alkuperältään ja vaikutuksiltaan globaalinen. o kasvihuone kaasujen päästöjen vaikutukset ilmenevät pitkällä viiveellä ja riippuvat niiden varannoista pikemminkin kuin virroista. o Sen vaikutuksiin ja kustannuksiin liittyy melkoinen epävarmuus o Alueellisia eroja o sekä sukupolvien välinen että kansainvälinen ongelma. Ulkoisvaikutusten seuraamuksia Koska ulkoisvaikutukset eivät heijastu markkinahinnoissa, ne ovat merkittävä taloudellisen tehottomuuden syy. ESIMERKKI: Tarkastellaan sellutehdasta, joka saastuttaa läheistä jokea. Kuviossa 5.3.1 - oletetaan, että kaikki sellutehtaat ovat samanlaisia ja aiheuttavat samanlaiset ulkoisvaikutukset. - tuotantotekniikka: eivät pysty muuttamaan panosyhdistelmiä tuottaessaan sellua. - päästöjä voi vähentää vain tuotantoa vähentämällä. - Sellun markkinahinta on p m, jolla kysyntä = tarjonta - Sellutehdas ottaa hinnan annettuna ja tuottaa määrän jonka kohdalla p m = MC (= selluntuotannon yksityistaloudellinen rajakustannus) - yhteiskunnalliset rajakustannukset (sellun rajakustannukset + päästöjen aiheuttamat rajakustannukset) ylittävät vastaavat yksityiset kustannukset. - tehokas toimialan tuotos q e löytyy kysyntäkäyrän ja yhteiskunnallisen rajakustannuskäyrän leikkauspisteestä. - Toimialan markkinatasapaino taas on q m :ssä, jossa kysyntäkäyrä toimialan yksityinen rajakustannuskäyrä leikkaavat eli toimialan tuotos on liian suuri.
71 p S e (yht.kunn.rajakust) S(yks.rajakust.) p e p m D q e q m q Kuvio 5.3.1 Negatiivinen ulkoisvaikutus ESIMERKKI: Porotalous yhteismailla, ks. Kuvio 5.3.2 - tässä yhteiskunnalliset rajahyödyt ovat pienemmät kuin yksityiset rajahyödyt. - Porotalouden tuotos kasvaa porojen lukumäärän kasvaessa, mutta vähemmän kuin mitä lukumäärä kasvaa - Sosiaalinen rajahyöty lisäporosta on pienempi kuin keskimääräinen tuotos = tuotto poronomistajalle, joka päättää hankkia poron - laitumille tulee liikaa poroja ja markkinatasapaino ei ole tehokas. - laidunmaiden yksityistäminen (omistusoikeudet) poistaisi yllähahmotellun ongelman, mutta tätä menettelyä ei ole juurikaan käytetty. Esimerkiksi Lapin, Alppien ja Andien yhteislaidunmaat hoidetaan aivan muilla tavoin.
72 tuotos/ poro yht.- kunnan rajatuotto poron keskim. tuotto poron kust. yht.kunnan optimi markkinaratk. porojen lkm Kuvio 5.3.2 Yhteiset luonnonvarat ESIMERKKI: Positiivinen ulkoisvaikutus: tuotosta tuotetaan liian vähän. - hunajan tuottaja puutarhurin naapurissa. Yhteiskunnalliset rajahyödyt puutarhasta ovat suuremmat kuin sen yksityiset rajahyödyt. - T&K: jos keksintö johtaa uuteen tuotteeseen, jota muut yritykset voivat valmistaa, keksinnön tehnyt yritys menettää kehitystyöstään saamia tuottojaan. Tällainen tilanne johtaa todennäköisesti siihen, että koska kehitystyötä ei palkita riittävästi, markkinat eivät myöskään rahoita kehitystyötä riittävästi. Miten markkinoiden epäonnistumisia voidaan korjata? - sellutehdas: tuotannon (Pigou-) verotus vähentää päästöjä supistamalla tuotantoa, jos tuotantoteknologiaa ei voi muuttaa. - Kuviossa 5.3.3 MSC (yht. kunnallinen rajakustannus) kuvaa yrityksen päästöistä koituvia lisäkustannuksia. - MCP kuvaa puhdistamisen rajakustannuksia, Tämä käyrä on alaspäin kaartuva heijastaen sitä, että päästöjen vähentämisen rajakustannus on pieni kun vähennys on pieni ja suuri kun vähennys on huomattava. - E*:ssä yrityksen puhdistuskustannusten ja yhteiskunnallisten kustannusten summa minimoituu. - Jos päästöt ovat pienemmät kuin E*:ssä, esimerkiksi E 1 :ssä, päästöjen puhdistamisen rajakustannukset ovat suuremmat kuin yhteiskunnallinen rajakustannus, tällöin päästöt ovat liian vähäisiä. Sen sijaan E 2 :ssa päästöt ovat liian suuret.
73 /päästöyks. MSC MCP E 1 E* E 2 Päästöt Kuvio 5.3.3 Päästömaksun määräytyminen Millä keinoilla voimme yrittää saavuttaa E*:n mukaisen tilanteen? o Päästömaksut o päästönormit o kaupattavat päästöluvat. Päästömaksut eli Pigou-vero (kuvio 5.3.4) p S e S Saastevero/ yksikkö p e p m D q e q m q Kuvio 5.3.4 Pigou-vero
74 Asettamalla vero yhtä suureksi saasteen rajakustannusten kanssa saavutetaan tehokas ratkaisu. Tilanteessa, jossa ulkoisvaikutus on positiivinen (kuvio 5.3.5), julkisen vallan tulisi määrätä tukipalkkio. Jos tietyn hyödykkeen kuluttaminen aiheuttaa positiivisen ulkoisvaikutuksen, niin tuota hyödykettä kulutetaan liian vähän ja tilanne voidaan korjata tukemalla ko. hyödykkeen käyttöä. p S Tuki/ yksikkö p e p m D e D q m q e q Kuvio 5.3.5 Pigou-tukipalkkio Julkisen vallan muista keinoista - suoraa puuttumista saastuttamiseen - tukimuodot, joilla pyritään päästöjen vähentämiseen - päästörajoituksia, esim. normi, joka määrää kuinka paljon yritys voi tuottaa päästöjä. Päästömaksujen ja suorien rajoitteiden välinen vertailu - Täydellisen informaatio: kuviossa 5.3.6 tehokas päästötaso voidaan saavuttaa myös päästönormien avulla.
75 - Epätäydellinen informaatio. Tarkastellaan kahta yritystä (Kuvio 5.3.6) - viranomaisen täytyy soveltaa samaa maksua ja samoja normeja molempiin - kahdella yrityksellä on erilainen päästöjen vähentämisen rajakustannus (MCP). - Kuvion tilanteessa kolmen suuruista päästömaksua voi pitää seitsemän yksikön suuruista normia parempana yrityksen 1 kannalta. Tuolla päästömaksulla yritys 1 vähentää päästöjään kahdeksalla yksiköllä ja yritys 2 taas kuudella yksiköllä. Päästönormista koituu yritykselle 1 päästöjen vähentämisen lisäkustannuksia. Niitä kuvaa MCP1:n alla oleva alue 7:n ja 8:n päästöyksikön välillä kuviossa. - Yritys 2 taas saa helpotusta päästöjen vähentämiskustannuksiin eli kuuden ja seitsemän yksikön alla olevan MCP2 alueen verran kuviossa. Yrityksen 1 kustannuslisäys on suurempi kuin 2:n kustannusten lasku. - tässä tilanteessa, missä molemmille yrityksille asetetaan sama päästönormi, sama päästöjen vähennys saadaan halvemmalla päästömaksun avulla. - Yleensä (ei aina) maksu nähdään normia edullisemmaksi keinoksi - Toiseksi maksu antaa yritykselle pysyvän kiihokkeen ottaa käyttöön tekniikkaa, joka vähentää päästöjä. Päästömaksu antaa kuviossa yritykselle 1 suuremman kiihokkeen vähentää päästöjään. /päästöyks. MCP 2 MCP 1 3,75 3 2,75 6 7 8 Päästöt Kuvio 5.3.6 Päästömaksun edullisuus
76 Milloin päästönormit ovat parempi keino vähentää päästöjä, ks. kuvio 5.3.7 /päästöyks. MSC 8 7 E A D C B MCP 8 9 11 Päästöt Kuvio 5.3.7 Päästönormin edullisuus - yhteiskunnallisia rajahyötyjä kuvaava käyrä (MCP) on hyvin loiva - yhteiskunnallinen rajakustannuskäyrä (MSC) on hyvin jyrkkä. - Tehokas päästömaksu on 8 euroa. - Koska viranomaisen tietämys on rajoitettua, maksu onkin 7 euroa ja päästöt lisääntyvät 11 yksikköön - Tämä vähentää yrityksen päästöjen vähentämiskustannuksia jonkin verran, mutta koska MSC käyrä on hyvin jyrkkä yhteiskunnalliset kustannukset kasvavat. - Lisäys yhteiskunnallisissa kustannuksissa vähennettynä päästöjen vähentämiskustannusten pienentymisellä on kolmio ABC kuviossa. Entä jos päästönormin asettamisessa tehdään suhteellisesti yhtä suuri virhe - asetetaan päästönormi kahdeksan sijasta yhdeksään (12.5 prosenttia). - Nytkin yhteiskunnallisten kustannukset kasvavat ja päästöjen vähentämiskustannukset laskevat. Mutta - nettolisäys yhteiskunnallisissa kustannuksissa, kolmio ADE, on huomattavasti pienempi päästönormin tapauksessa kuin päästömaksun tapauksessa.
77 JOHTOPÄÄTÖS: - Kuvioesitysten perusteella valinta päästönormin ja maksun välillä riippuu epävarmuuden luonteesta ja kustannuskäyrien muodosta. - epätäydellisen informaation tilanteessa päästönormit takaavat suuremman varmuuden päästöjen tasosta, mutta jättävät epävarmuuden päästöjen vähentämiskustannuksista. - päästömaksujen osalta tilanne on päinvastoin. LISÄNÄKÖKOHTIA: - Eri keinoilla on tulonjakoseuraamuksia. - eri tahot kärsivät eri lailla suorasta säätelystä ja maksuista - maksujen tapauksessa menetykset voitaisiin korvata, mutta näin tapahtuu käytännössä vain aniharvoin. - Eri menetelmät eroavat toisistaan toimeenpanon, transaktiokustannusten ja tarvittavan informaation suhteen - tärkeää on myös se, miten helposti etujärjestöt ym. voivat manipuloida eri keinoja poliittisen järjestelmän kautta. Kaupattavat päästöluvat - viranomaiset asettavat suurimman sallitun päästöjen yhteismäärän. - kukin kuormittaja ostaa luvan, joka täsmentää paljonko se voi tuottaa päästöjä - jos päästöt ylittävät luvan salliman määrän, ylittäjä joutuu maksamaan sakkoja - luvat ovat vaihdettavia, niitä voi ostaa ja myydä. - Lupajärjestelmä antaa kuormittajalle kiihokkeen käydä kauppaa luvilla niin, että ne kuormittajat, jotka parhaiten pystyvät vähentämään päästöjä, hankkivat lupia. Kuvio 5.3.6 (ks. edellä) - kaksi yritystä - kummallekin yritykselle on annettu lupa 7:n yksikön päästöihin - Yritys 1, jonka päästöjen vähentämisen rajakustannukset ovat korkeammat kuin yrityksellä 2, maksaisi 3.75 euroa yhden päästöyksikön luvasta - Yritykselle 2 sen arvo olisi 2.75 euroa. Yrityksen 2 pitäisi näin ollen myydä lupansa hinnalla joka olisi 2.75 ja 3.75:n välissä. - Oletetaan, että yritys 1 ostaa yhden lisäpäästö yksikön luvan yritykseltä 2 hintaan kolme. Tarkastele missä määrin kumpikin hyötyy!
78 Jos kuormittajia ja lupia on riittävän paljon, kilpailevat markkinat syntyvät. - Markkinatasapainossa luvan hinta on yhtä suuri kuin päästöjen vähentämisen rajakustannus. Tämän täytyy päteä kaikille kuormittajille. Muuten yritykselle olisi edullista ostaa enemmän lupia. - Ne kuormittajat, joilla päästöjen vähentämisen rajakustannukset ovat suhteellisen alhaiset, vähentävät päästöjään eniten - ne, joilla nuo kustannukset ovat suhteellisesti korkeammat ostavat enemmän lupia ja vähentävät vähiten päästöjä. HUOM: kaupattavien päästölupien järjestelmässä - on yhdistetty päästömaksun ja normijärjestelmän ominaisuuksia - Normijärjestelmän tavoin viranomaiset määräävät lupien ja sitä kautta päästöjen kokonaismäärän. - Lupien vaihdettavuuden takia päästöjen vähentäminen voidaan saavuttaa minimikustannuksin, aivan kuten käyttäessä päästömaksuja. - Lupajärjestelmä on hankalampi toteuttaa, kun saastuminen on luonteeltaan alueellista. Tällöin maksut on räätälöitävä yrityskohtaisesti Yksityisen sektorin keinoista Suoraviivaisin keino ulkoisvaikutusten sisäistämiseksi on fuusio (Meade 1955) esim yhdistämällä sellutehdas ja kalastustoiminta yhdeksi yritykseksi voidaan omistusoikeudet määritellä uudelleen ja kaikki kustannukset tulevat oikein huomioon otetuksi (Pareto-tehokkuus toteutuu). Tällöin sellun hinta on yhtä kuin yhteiskunnalliset rajakustannukset, jotka sisältävät myös kalastukselle koituvat kustannukset. Neuvotteluratkaisu: Coasen (1960) mukaan keskinäisin neuvotteluin osapuolet voivat päätyä tehokkaaseen päästöjen määrään. - tehokas päästöjen vähentäminen voidaan myös saada aikaan, jos vahinkoa kärsivä osapuoli maksaa saastuttajalle siitä, että tämä vähentää päästöjään. - ns. Coasen teoreema: Missä tahansa ulkoisvaikutustilanteessa, jossa kustannuksettomat neuvottelut osapuolten kesken ovat mahdollisia, Paretotehokas ratkaisu voidaan saavuttaa. - Tämä tulos näkee ulkoisvaikutusongelman markkinoiden puuttumisena ja omistusoikeuksien määrittelemättömyytenä: talous, jossa jokaisen varallisuuserän omistaja tiedetään, pystyy sisäistämään ulkoisvaikutukset.
79 Coasen tuloksen perusteella: Jos kalastuksella on omistusoikeus puhtaaseen veteen, se voi myydä sellutehtaalle päästölupia (markkaa/päästöyksikkö). Käytettyjen päästölupien arvo (hinta x määrä) vähentää sellutehtaan voittoa ja vastaavasti lisää kalastuksen voittoa. Tässä tilanteessa voiton maksimointi tuottaa täsmälleen saman optimaalisen päästöjen määrän kuin edellä käsitellyissä keinoissa. Toisin sanoen sellutehtaan rajakustannus päästöjen vähentämisestä on yhtä suuri kuin kalastuksen rajahyöty päästöjen vähentämisestä. Vaihtoehtoisesti, jos kalastuksella ei ole oikeutta puhtaaseen veteen, vaan sellutehtaalla on oikeus päästöihin (tiettyyn rajaan asti), voivat kalastajat yrittää lahjoa saastuttajaa vähentämään päästöjä. Jälleen kerran voimme päätyä samaan tulokseen. HUOM: Neuvotteluilla saavutettava tasapaino on riippumaton siitä ovatko omistusoikeudet saastuttajalla vai uhrilla. - on yhdentekevää maksaako saastuttaja vahingot vai lahjooko uhri saastuttajan vähentämään päästöjä. - Näin ollen saastuttaja maksaa periaate ei yleisesti päde tätä sovellettaessa. - Jos maailma olisi Coasen teoreeman mukainen, julkista puuttumista ei tarvittaisi. - Ongelmia: neuvottelut tulevat mutkikkaiksi kun niissä on useita osapuolia, saastuttajia, saasteen uhreja ja kuluttajia. o suuret maailmanlaajuiset ympäristöongelmat syntyvät tilanteissa, joissa omistusoikeuksia on mahdoton määritellä. o Edelleen ulkoisvaikutukset ovat monasti julkishyödyketyyppisiä. o Sopiminen ja informaatio-ongelmat suuria Vaikka Coasen tulosta on arvosteltu sen esittämä periaate, ettei ole olennaista, kumpi maksaa, on saanut uutta eloa kansainvälisen ympäristöpolitiikan tutkimuksessa. - Monet ympäristöongelmat voidaan esittää pelinä, jossa niiden jotka katsovat hyötyvänsä yhteistyöstä, kannattaa luoda kannustimia, joilla saadaan toinen osapuoli osallistumaan peliin. - Peliteoria ennustaa, että tämä vaatii ns. oheismaksuja. Näin on erityisesti silloin, kun saastuttaja on köyhä eikä sillä ole varaa puhdistusteknologiaan. Päästömaksujen ja neuvotteluratkaisun vertailua Perusero pigoulaisen ja coaselaisen lähestymistavan välillä on mekanismissa, jolla ulkoisvaikutuksen aiheuttama ongelma ratkaistaan.
- Päästömaksujen käytössä luotetaan viranomaisten kykyihin. He paikantavat osapuolet ja pyrkivät arvioimaan kunkin rajakustannukset ja hyödyt. Kerätyn informaation avulla asetetaan optimaalinen maksu. - Coasen ajattelutapa luottaa markkinoihin itsessään asianosaisten neuvottelujen helpottamisessa. Jos neuvottelut epäonnistuvat, syy on omistusoikeuksien määrittelemättömyys. Tällöin sopiva paikka on tuomioistuin, joka ratkoo tilanteet. Periaatteessa tuomioistuimen on tehtävä kustannuksista ja hyödyistä samat selvitykset kuin viranomaiset joutuvat pigoulaisessa ratkaisussa tekemään. Oikeusprosessi vaatii periaatteessa saman informaation, jonka viranomaiset tarvitsevat soveltaakseen päästömaksuja. - Ei ole mitenkään selvää, että oikeusprosessi olisi halvempi tapa kuin viranomaisten hoitamat päästömaksut. 80