U 47/2012 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Afganistanin välisen yhteistyösopimuksen neuvottelemisesta (Afganistanin kanssa tehtävä yhteistyösopimus) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle muistio Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Afganistanin välisen yhteistyösopimuksen neuvottelemisesta. Helsingissä 5 päivänä heinäkuuta 2012 Peruspalveluministeri Maria Guzenina-Richardson Lähetystöneuvos Johan Schalin 296053
2 U 47/2012 vp ULKOASIAINMINISTERIÖ MUISTIO Ulkoasiainsihteeri Sanna Selin 25.6.2012 Puh. 040-351 9802 EUROOPAN UNIONIN JA SEN JÄSENVALTIOIDEN SEKÄ AFGANISTANIN VÄLISEN YHTEISTYÖSOPIMUKSEN NEUVOTTELEMINEN 1 Tausta Euroopan unionin neuvosto antoi 14. päivänä marraskuuta 2011 komissiolle ja EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkealle edustajalle neuvotteluohjeet yhteistyösopimuksen (Cooperation Agreement on Partnership and Development / CAPD) neuvottelemiseksi Afganistanin kanssa. EU:n ja Afganistanin yhteistyösopimus (Cooperation Agreement on Partnership and Development / CAPD) olisi osa EU:n pitkäaikaista tukea Afganistanille, ja päivittäisi vuonna 2005 yhteistyöstä annettua yhteistä julistusta (Joint Declaration) sekä vuonna 2009 laadittua Afganistania ja Pakistania koskevaa toimintaohjelmaa (EU Action Plan on Afghanistan and Pakistan). Yhteistyösopimus asemoituu Afganistanin tämän hetken kehityksessä erityisesti turvallisuusvastuun siirtoa, eli ns. transitiota, koskevaan prosessiin. Kansainvälisten joukkojen on määrä siirtää täysi turvallisuusvastuu Afganistanin armeijalle ja poliisille vuoden 2014 loppuun mennessä. Kansainvälisen kehitysyhteistyön ja siviilikriisinhallinnan on kuitenkin määrä jatkua tämän jälkeenkin. Kansainvälinen yhteisö, ml. Suomi, on useassa viimeaikaisessa ministerikokouksessa sitoutunut Afganistanin pitkäjänteiseen tukemiseen myös vuoden 2014 jälkeen. Myös Afganistanin talouden ja kaupan tukeminen edellyttää kansainvälisiä tukitoimia. Yhteistyösopimuksen tulisi käsitellä ja antaa sitoumus koskien juuri vuoden 2014 jälkeistä tukea sekä käsitellä EU:n ja Afganistanin välisen yhteistyön muotoja yleisesti. Samantyyppisiä kahdenvälisiä sopimuksia ovat jo solmineet mm. Yhdysvallat, Iso-Britannia, Ranska ja Intia, ja usealla muulla maalla tällainen on suunnitteilla. 2 Sopimusneuvottelut ja käsittely EU:ssa EU:n ja Afganistanin välisen yhteistyösopimuksen neuvottelumandaatista päätettiin EU:n ulkoasiainneuvostossa 14.11.2011 ja neuvotteluiden aloittaminen julkistettiin virallisesti Bonnin kansainvälisessä Afganistan-konferenssissa 5.12.2011. Varsinaisten neuvottelujen ensimmäinen kierros käytiin Kabulissa 12.-13.3.2012 ja Afganistan esitti ensimmäiset kirjalliset kommenttinsa toukokuun lopulla. Afganistanin tähänastiset kommentit ovat olleet suhteellisen vähäisiä ja ainakaan niiden perusteella neuvotteluissa ei ole odotettavissa suuria ongelmakysymyksiä. EU:n tavoitteena on saada sopimus neuvotelluksi mahdollisimman pian, ihanteellisesti vuoden 2012 loppuun mennessä. Yhteistyösopimus on sisällöltään hyvin lähellä perinteistä kumppanuussopimusta (Partnership Cooperation Agreement, PCA), mutta sopimuksen mandaatista sovittaessa kumppanuussopimus todettiin kuitenkin tässä vaiheessa tarpeettoman laajaksi Afganistanin haasteellinen nykytilanne ja hallinnon matala kapasiteetti huomioon ottaen. Ero niiden välillä ei kuitenkaan ole merkittävä, ja liittyy lähinnä siihen, että yhteistyösopimuksessa on muotoiltu suppeammin osiot, jotka soveltuvat paremmin kehittyneiden teollisuusmaiden väliseen yhteistyöhön, esim. teknologiayhteistyö. Seuraava neuvottelukierros on tarkoitus käydä heinä-elokuussa 2012. Asiaa valmistellaan neuvoston työryhmissä, erityisesti Aasia ja Oseania -työryhmässä. 3 Asian kansallinen käsittely Ulkoasiainministeriö on valmistellut asiaa yhteistyössä muiden sektoriministeriöiden
U 47/2012 vp 3 kanssa. U-kirjelmää on käsitelty ulkosuhdejaoston ja kauppapoliittisen jaoston kirjallisessa menettelyssä 19.6.2012 ja 21.6.2012. Valtioneuvosto antoi eduskunnalle selvityksen sopimuksen neuvotteluvaltuutuksesta 9.11.2011 päivätyllä E-kirjeellä (E 89/2011 vp). Suuri valiokunta katsoi ulkoasiainvaliokunnan näkemyksen mukaisesti, etteivät kirjeet antaneet aihetta toimenpiteisiin. 4 EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta Neuvottelujen ollessa kesken valtioneuvoston käytettävissä ei ole komission ehdotusta sopimuksen allekirjoituspäätökseksi. Valtioneuvoston arvion mukaan tavoiteltu sopimus sisältäisi ainakin yhteistä kauppapolitiikkaa koskevaan SEUT 207 artiklaan perustuvia määräyksiä ja unionin kehitysyhteistyöpolitiikan alalla tehtäviä sopimuksia koskevaan SEUT 209 artiklaan perustuvia määräyksiä. Lisäksi sopimus tullee sisältämään määräyksiä, jotka edellyttävät takaisinottoa koskevan SEUT 79 artiklan 3 kohdan käyttämistä neuvoston oikeuspalvelun lausunnon 5711/11 mukaisesti. Menettelyllisenä oikeusperustana tullaan käyttämään SEUT 218 artiklaa. Sopimuksen oikeusperusta tulee arvioitavaksi tarkemmin sopimuksen allekirjoittamista koskevan päätösehdotuksen yhteydessä sopimuksen sisällön valossa. Sopimusta neuvotellaan niin sanottuna sekasopimuksena, joka sisältää sekä unionin että jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Lopullinen päätös siitä, tehdäänkö sopimus unionisopimuksena vai sekasopimuksena tehdään kuitenkin vasta valmiin sopimustekstin perusteella. 5 Pääasiallinen sisältö Sopimuksen tavoitteena on edistää EU:n ja Afganistanin yhteistyötä laaja-alaisesti ja siinä käsitellään useita yhteistyöaloja suhteellisen yleisellä tasolla. Sopimuksen johdantoosastossa (I) määritellään sopimuksen luonne, laajuus ja tavoitteet. Yhteistyösopimus pyrkii vahvistamaan osapuolten välistä dialogia, tavoitteena Afganistanin ja alueen vakauden tukeminen, kestävän kehityksen, vakaan ja demokraattisen poliittisen ympäristön ja Afganistanin maailmantalouteen integroimisen edistäminen, kehitysyhteistyön tukeminen köyhyyden vähentämiseksi, kaupan ja investointien molemminpuolinen vahvistaminen sekä yhteinen vastaaminen globaaleihin haasteisiin. Osastossa mainitaan sitoumus demokratian ja ihmisoikeuksien sekä YK:n peruskirjan kunnioittamiseen. Osasto sisältää ihmis- ja perusoikeuksia koskevan määräyksen, joka muodostaa sopimuksen olennaisen osan (essential element) ja tämän rikkomisessa on kyse sopimusrikkomuksesta, joka mahdollistaa erityisen neuvottelu- ja sanktiomenettelyn käytön, josta määrätään niin ikään sopimuksessa. Osasto II määrittelee poliittisen yhteistyön. Sopimuksen mukaan EU:n ja Afganistanin välillä käydään säännöllistä poliittista vuoropuhelua, jonka aiheina ovat mm. turvallisuus, ihmisoikeudet, demokratia, oikeusvaltio, hyvä hallinto sekä alueellinen vakaus ja integraatio. Sopimuspuolet pyrkivät edistämään aktiivista ja kokonaisvaltaista rauhanrakentamista ja konfliktinestoa. Tämä perustuu erityisesti kapasiteetinrakennukseen niin kansallisella kuin alueellisellakin tasolla, sekä riittävän aikaiseen vaikuttamiseen konfliktin syihin. Sopimukseen on kirjattu määräys, jossa todetaan sitoutuminen rankaisemattomuuden vähentämiseen ja siihen, että kaikkein vakavimpiin rikoksiin syyllistyneet tulee saattaa vastuuseen kansallisella tai kansainvälisellä tasolla. Sopimuksessa todetaan Kansainvälisen rikostuomioistuimen rooli ja todetaan, että Rooman perussäännön ratifioimista pyritään edistämään. Sopimuspuolet sopivat noudattavansa kaikkia olemassa olevia joukkotuhoaseiden leviämisen ehkäisemiseksi tehtyjä kansainvälisiä sopimuksia, joissa ne ovat osapuolina. Sopimuspuolet sitoutuvat siihen, että tämä määräys muodostaa sopimuksen olennaisen osan ja sen rikkomisessa on kyse sopimusrikkomuksesta, joka mahdollistaa erityisen neuvottelu- ja sanktiomenettelyn käytön. Sopimuspuolet sitoutuvat toimeenpanemaan pienaseiden laitonta kauppaa koskevat velvoitteensa olemassa olevien kansainvälisten sitoumustensa mukaisesti. Sopimuspuolet vahvistavat sitoumuksensa
4 U 47/2012 vp kansainvälisen terrorismin torjuntaan, ja radikaalien ideologioiden leviämisen estämiseen. Osana terrorisminvastaista yhteistyötä sopimuspuolet vaihtavat tietoa ja kokemuksia terrorismikysymyksistä, ja pyrkivät edistämään aihetta koskevien kansainvälisten instrumenttien ja sopimusten käytännön implementointia. Osasto III määrittelee yhteistyön kehitysyhteistyön osalta. Sopimuspuolet toteavat niiden välisen kehitysyhteistyön olevan keskeisessä asemassa Afganistanin kehityshaasteiden voittamiseksi. Osasto on yleispiirteinen ja julistuksenomainen, eikä siinä määritellä tarkemmin EU:n konkreettisia apusitoumuksia. Osastossa mainitaan osapuolten välisessä kehitysyhteistyössä huomioitavan erityisesti Afganistanin oma kehitysstrategia sekä muut instrumentit, joista on yhdessä sovittu kansainvälisen yhteisön kanssa. Yhteistyön läpileikkaavia teemoja tulevat olemaan ihmisoikeudet, naisten asema, demokratia, hyvä hallinto, ympäristökestävyys, ilmastonmuutos, tautien leviäminen sekä institutionaalinen kehitys ja kapasiteetinrakennus. Sopimuspuolet pyrkivät myös edistämään tasapainoista taloudellista kasvua sekä köyhyyden ja sosio-ekonomisen epätasa-arvon vähentämistä. Osasto IV määrittelee yhteistyön kauppaja investointiasioissa. Osapuolet perustavat dialogin kahdenvälisten kauppasuhteiden vahvistamiseksi ja multilateraalin kauppajärjestelmän edistämiseksi, erityisesti tukemalla Afganistanin jäsenyyttä WTO:ssa. Osapuolten välistä kauppavaihtoa pyritään kehittämään ja monipuolistamaan, mm. kaupan esteitä poistamalla. Myös tiedonvaihtoa kauppaan liittyvistä politiikoista (esimerkiksi maatalous- ja ympäristöpolitiikoista) pyritään lisäämään. Osapuolet sitoutuvat antamaan toisilleen suosituimmuuskohtelun WTO:n GATT-sopimuksen mukaisesti. Tämä velvoite ei kuitenkaan kata vapaakauppa- tai muiden preferenssikohtelua tarjoavien sopimusten puitteissa toiselle sopimuspuolelle myönnettyä kohtelua. Osastossa määritellään myös yhteistyö terveys- ja kasvinsuojelutoimien, tulliviranomaisten välisen yhteistyön, investointien, palveluiden kaupan, pääoman liikkeiden, julkisten hankintojen ja henkisen omaisuuden suojan aloilla. Sopimuspuolet sitoutuvat myös WTO-sopimusten transparenssia koskevien määräysten noudattamiseen. Osasto V määrittelee yhteistyön oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alueella. Sopimuspuolet sitoutuvat oikeusperiaatteen edistämiseen ja tietojenvaihtoon oikeuslaitosta ja lainsäädäntöä koskien erityisinä tavoitteinaan Afganistanin oikeusjärjestelmän ja poliisivoimien reformien edistäminen. Sopimuspuolet sitoutuvat yhteistyöhön torjuakseen järjestäytynyttä rikollisuutta ja korruptiota, huumausaineiden tuotantoa, kauppaa ja kysyntää, rahanpesua ja terrorismin rahoitusta sekä laitonta maahanmuuttoa. Sopimukseen sisältyy oikeudellisesti sitova takaisinottolauseke, joka on olennaisilta osiltaan samansisältöinen kuin useimmissa EU:n kolmansien valtioiden kanssa viime vuosien solmimissa sopimuksissa. Sen mukaan sopimuspuolet sitoutuvat ottamaan takaisin omat kansalaisensa, jotka eivät, tai jotka eivät enää, täytä voimassa olevia maahantuloon tai maassa oleskeluun tai asumiseen liittyviä säännöksiä. Osapuolet sitoutuvat myöhemmin, toisen sopijapuolen niin vaatiessa, sopimaan tarkemmin takaisinoton menettelystä ja velvoitteista, jotka koskevat omien kansalaisten takaisinottoa, mutta voisivat koskea myös, molempien osapuolten halutessa, kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien takaisinottoa. Osasto VI määrittelee yhteistyön muilla sektoreilla, jotka eivät ole jo katettuna edeltävissä osastoissa. Osasto määrittelee yhteistyön ihmisoikeuksien edistämisen, sukupuolten välisen tasa-arvon, kansalaisyhteiskunnan roolin kehittämisen, julkishallinnon yleisen modernisoinnin, julkishallinnon taloushallinnon kehittämisen, rahoituspalveluiden, tullin, turvallisuussektorin reformin, tilastojen, luonnonkatastrofien ehkäisyn, luonnonvarojen, koulutuksen, energian, kuljetuksen, työllisyyden ja sosiaalisen kehityksen, maatalouden, maaseutukehityksen, ympäristön ja ilmastonmuutoksen ehkäisyn, terveyden, kulttuurin, informaatioyhteiskunnan ja median osalta.
U 47/2012 vp 5 Osastossa VII määritellään institutionaaliset puitteet sopimuksen implementoinnin ja seurannan osalta. Sopimuspuolten välille perustetaan yhteistyöneuvosto, joka valvoo sopimuksen noudattamista. Se kokoontuu korkealla tasolla säännöllisesti. Yhteistyöneuvosto voi perustaa myös alakomiteoita tai muita elimiä toimintansa valmistelua varten. Osastossa VIII määritellään keinot ja resurssit yhteistyön edistämiseksi sekä sopimusvelvoitteiden täytäntöönpano. Rikottaessa yllä mainittuja sopimuksen olennaisia osia (ihmis- ja perusoikeuksia sekä joukkotuhoaseiden vähentämistä koskevat määräykset) on kyse sopimusrikkomuksesta. Unionin puolesta neuvotteluita käy komissio ja EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja. Jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvissa asioissa komissio neuvottelee neuvoston Aasia ja Oseania - työryhmässä määrittämän kannan pohjalta ja neuvotteludirektiivin mukaisesti. Jäsenvaltioilla on periaatteellinen oikeus olla tarvittaessa neuvotteluissa mukana käsiteltäessä niiden kompetenssiin kuuluvia asioita. Komissio on velvollinen raportoimaan jäsenmaille neuvottelujen edistymisestä. 6 Sopimuksen allekirjoittaminen, väliaikainen soveltaminen ja voimaantulo Neuvottelujen ollessa kesken allekirjoittamisen ajankohdasta tai voimaantulomääräyksistä ei ole vielä tietoa. Toistaiseksi myöskään sopimuksen mahdollisesta väliaikaisesta soveltamisesta ei ole neuvoteltu. 7 Taloudelliset ja muut vaikutukset Sopimuksella ei ole suoranaisia budjettivaikutuksia Suomeen mutta sillä arvioidaan olevan myönteisiä vaikutuksia sekä EU:n ja Afganistanin että Suomen ja Afganistanin välisille suhteille ja taloudelliselle yhteistyölle. EU on jo tällä hetkellä eräs Afganistanin suurimmista kehitysyhteistyökumppaneista. EU:n ja Afganistanin yhteistyösopimuksen tavoitteena on lähentää niin poliittista kuin kaupallista yhteistyötä osapuolten välillä. Voimaan tullessaan sopimus tiivistää EU:n ja Afganistanin yhteistyötä laaja-alaisesti. Sopimuksella arvioidaan olevan myönteisiä taloudellisia vaikutuksia Suomelle, joskin sen vaikutus tullee näkymään vasta pidemmällä aikavälillä. Afganistan on yksi maailman köyhimmistä maista, mutta kehittyessään sillä on myös suurta kaupallista potentiaalia. Afganistanin kehitys ja talouskasvu on jo ollut lupaavaa, sillä sen BKT:n vuotuinen kasvu on ollut n. 8 % luokkaa. Kasvun ennakoidaan jatkuvan samalla tasolla myös tulevaisuudessa. Afganistanin strateginen sijainti Aasian keskustassa antaa sille hyvät mahdollisuudet ulkomaankauppaan. Erityisesti luonnonvarat tulevat jatkossa olemaan keskeisessä asemassa. Afganistanilla on todettu olevan mittavat mineraalivarat, joilla voisi oikein hyödynnettynä olla merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Afganistan voi sijaintinsa puolesta toimia myös energia-kuljetusten kauttakulkumaana luonnonvaroistaan rikkaasta Keski-Aasiasta Intian valtamerelle. Tällä hetkellä EU:n ja Afganistanin välinen kauppa on vielä pientä johtuen viime vuosikymmenien konfliktista, mutta Afganistanin turvallisuustilanteen vakautuessa voisi maa nousta nopeasti potentiaaliseksi kauppa- ja investointi-kohteeksi. 8 Suhde Suomen lainsäädäntöön Unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Afganistanin kanssa tehtävää yhteistyösopimusta on tarkoitus alkaa neuvotella niin sanottuna sekasopimuksena, joka sisältäisi sekä unionin että jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Se tehdäänkö sopimus unioninsopimuksena vai sekasopimuksena päätetään kuitenkin lopullisesti vasta valmiin sopimustekstin perusteella. Neuvottelujen tässä vaiheessa ei voida tyhjentävästi todeta, mitkä kaikki sektorit tulevat olemaan osana tehtävää sopimusta ja mitkä määräykset tulisivat mahdollisesti kuulumaan lainsäädännön alaan. Ennen neuvoteltavana olevien sopimusmääräysten tarkentumista ei myöskään ole varmuutta siitä, ovatko määräykset pelkästään julistuksenomaisia vai ulottuvatko määräykset yhteistyövelvoitetta pidemmälle. Neuvotteluissa ei ole vielä
6 U 47/2012 vp lopullisesti sovittu sopimuksen olennaisiksi osiksi määriteltävistä määräyksistä tai niihin liittyvästä sanktiomekanismista. Tällaiset määräykset kuuluvat kuitenkin lähtökohtaisesti perustuslakivaliokunnan lausunnossa 31/2001 vp tarkoitetun sitovuutensa vuoksi lainsäädännön alaan. Sopimuksen suhdetta Suomen lainsäädäntöön selvitetään tarvittaessa tarkemmin sopimusneuvottelujen edistyttyä. 9 Ahvenanmaan asema Valtioneuvoston arvion mukaan sopimusluonnokseen ei sisälly Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Valtioneuvosto selvittää tarvittaessa asiaa sopimuksen jatkokäsittelyn yhteydessä tarkemmin. 10 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto kannattaa EU:n ja Afganistanin välisten suhteiden laaja-alaista kehittämistä ja yhteistyösopimuksen tekemistä Afganistanin kanssa. Valtioneuvosto korostaa kaikkien valtioiden kanssa tehtäviin uusiin yhteistyösopimuksiin mukaan otettavien vakiolausekkeiden merkitystä. Lausekkeet koskevat ihmisoikeuksia, kansainvälistä rikostuomioistuinta (ICC), pien- ja kevytaseita (SALW), terrorismin vastaista taistelua ja joukkotuhoaseiden leviämisen estämistä (WMD). Suomi pitää tärkeänä neuvottelu- ja sanktiomekanismin sisällyttämistä lopulliseen sopimukseen EU:n yleisen linjan mukaisesti. Valtioneuvosto pitää tärkeänä molempien osapuolten sitoutumista terrorismin torjuntaan ja sitä koskevaan yhteistyöhön kansainvälisten sopimusten ja kansallisten lainsäädäntöjen puitteissa. Yhteistyösopimuksen mukaan osapuolet vahvistavat sitoumuksensa kansainvälisen terrorismin torjuntaan kansainvälisoikeudellisten mekanismien puitteissa. Suomi näkee myönteisenä, että sopimuksessa on huomioitu ICC ja rankaisemattomuusperiaate, mikä on myös linjassa EU:n tavoitteiden kanssa. Valtioneuvosto näkee tärkeänä, että sopimuksen ihmisoikeuksia koskevat muotoilut ovat kunnianhimoisia ja EU:n sitoumusten mukaisia.