1 Loppuraportti 22.9.2014 Forssan seudun 4 kunnan kuntaliitosselvitys ICT-selvitys
2 Sisällysluettelo JOHDANTO... 3 TIETOHALLINNON NYKYTILA... 4 Kuntien ICT-henkilöstö ja kustannukset... 4 Tietohallinnon järjestämismallit... 5 Käynnissä ja suunnitteilla olevat kehittämisprojektit... 5 Järjestelmä- ja toimittajakenttä... 6 Nykyisiä ICT-yhteistyömalleja... 7 Haasteet ja kehittämistarpeet... 8 TIETOHALLINNON TAVOITETILA... 9 Tunnistetut arvioitavat etenemisvaihtoehdot nykytilanteesta... 10 Selvityksessä tarkastellut tavoitetilavaihtoehdot... 11 Vaihtoehtojen arviointi osa-alueittain... 12 Kustannusvaikutukset... 13 Toiminnalliset hyödyt... 16 Muutosaikataulut... 17 Riskit... 18 Hallintamallit... 20 Hankinnat... 22 YHTEENVETO... 24
3 JOHDANTO Tämä ICT-selvitys on laadittu osana Forssan seudun kuntaliitosselvitystä. Selvityksen projektiryhmän jäseninä ovat toimineet kuntien tietohallinnosta vastaavat henkilöt (Eija Haonperä, Forssa; Lea Jaakkola, Humppila; Päivi Korkalainen, Jokioinen; Jouni Karhe, Tammela), Forssan seudun hyvinvointikuntayhtymästä (FSHKY) Leena Huotilainen ja Kirsti Ruohonen, Loimijoen Kuntapalvelut Oy:stä (Loiku) Soile Haavisto, ja Forssan Ammatti-instituutista (FAI) Juha Helin. Ryhmän puheenjohtajana on toiminut Jarmo Määttä. Selvitys laadittiin elo-syyskuussa 2014. Elokuun alussa kuntatoimijoiden edustajat koostivat omien kuntiensa nykytilan kuvaukset. Elokuun lopulla nykytilakuvauksia yhtenäistettiin ja tarkistettiin sekä laadittiin lähestymistapa, jolla eri tavoitetilavaihtoehtoja voitiin tunnistaa. Syyskuussa arvioitiin tunnistettuja vaihtoehtoja sekä koostettiin selvityksen yhteenveto tähän raporttiin sekä sen liitteenä toimivaan erilliseen esitykseen.
4 TIETOHALLINNON NYKYTILA Kuntatoimijoiden tietohallintotoimintojen nykytilaa kartoitettiin lähettämällä kysely kuhunkin selvitysalueen kuntatoimijaan. Tässä yhteenvedossa olevat tiedot perustuvat annettuihin vastauksiin ja erikseen pyydettyihin täydennyksiin. Kyselyssä pyydettiin kunnan tietoja ja näkemyksiä seuraaviin kysymyksiin: ICT-henkilöstön määrä ICT-kustannukset (käyttömenot sekä investoinnit, vuoden 2014 budjetin mukaisesti) ICT:n/tietohallinnon organisointi ja/tai sijainti kuntatoimijan organisaatiossa ICT:n hallinnointimalli Keskeisimmät käytössä olevat sovellukset sekä päätelaitemäärät Tärkeimmät meneillään olevat ICT-kehitysprojektit Tärkeimmät käynnistymässä tai suunnitteilla olevat ICT-kehitysprojektit Keskeiset ICT-toimittajat (vuonna 2013) sekä käytetyt euromäärät Yhteistyö muiden julkishallinnon toimijoiden kanssa Annettujen vastausten osalta on syytä huomioida, että ne eivät ole joka kuntatoimijan osalta täydellisiä, eivätkä vastaukset myöskään ole kaikilta osin vertailukelpoisia tai yhteismitallisia kuntien ja toimijoiden välillä. Ne antavat kuitenkin hyvän yleiskuvan tilanteesta ja kokoluokista. Kuntien ICT-henkilöstö ja kustannukset Selvitysalueella olevan kuntatoimijoiden henkilöstön määrä on yhteensä noin 2900 työntekijää, joista ICThenkilöstöä on 11,5 henkilöä. Koko alueen ICT-budjettien yhteenlaskettu määrä on noin 3,6 M. FSHKY ja Forssan kaupunki kattavat kokonaisbudjetista kumpikin n. kolmasosan. Loppuosa jakautuu varsin tasaisesti muiden toimijoiden kesken. ICT-henkilöstö jakautuu hieman tasaisemmin, Forssan kaupungin ja FSHKY:n kattaessa noin puolet koko seudun ICT-henkilöstöstä. Ainoastaan Loikulla ei ole yhtään nimettyä ICT-henkilöä. Vertailtaessa eri kuntien ICT-käyttömenojen ja -investointien suhteellista osuutta havaittiin, että kunnat käyttävät kohtuullisen pienen osuuden toimintamenoistaan ICT:hen, vaihdellen 0,5 prosentin ja vajaan yhden prosentin välillä. Vertailuna voi käyttää valtakunnallista keskiarvoa, joka on noin 2,5 %. Osittain tätä selittää FSHKY:n laaja toimenkuva, joka vähentää kuntien oman tietohallinnollisen ja -teknisen tekemisen määrää. FSHKY:n suhteelliset ICT-käyttömenot ovat linjassa kuntien osuuksien kanssa, ollen jonkin verran alle yhden prosentin.
5 Tietohallinnon järjestämismallit Tietohallinto on pääsääntöisesti sijoitettu organisaatioissa yleishallinnon tai taloushallinnon alaisuuteen. Ainoastaan FSHKY:ssä on oma tietohallinnon ohjausryhmä, kun taas Loikussa ei varsinaista IT-hallintoa ole lainkaan. ICT-toimintamalliltaan kuntaorganisaatiot ovat varsin samankaltaisia toisiinsa nähden. Kuntatoimijoille muodostuneessa toimintamallissa hyödynnetään niin omia kuin ulkoistettuja palveluita, joita pyritään johtamaan keskitetyn tietohallintofunktion kautta. Loiku muodostaa tästä kaavasta poikkeuksen ollen ainoa kuntatoimija, jolla ei ole omaa tietohallintofunktiota ja joka on ulkoistanut käytännössä koko tarvitsemansa ICT-palvelutuotannon. Kuva 1 osoittaa selvitysalueen kuntatoimijoiden suuntaa-antavan sijoittumisen tietohallinnon johtamisen ja ICT-toimintamalli kartalle. Toimintakarttaa ja selvityksessä käytettyä viitekehystä selitetään tarkemmin myöhemmin tavoitetilaa koskevissa osioissa. Kuva 1: Selvitysalueen kuntien suuntaa-antava sijoittuminen tietohallinnon johtamisen ja ICTtoimintamalli kartalle. Käynnissä ja suunnitteilla olevat kehittämisprojektit Kuvassa 2 on kuntatoimijoiden ICT-kyselyssä nimeämät tärkeimmät käynnissä ja suunnitteilla olevat kehitysprojektit jaoteltu kohdealueen mukaan. Vastausten mukaan kuntatoimijoiden tärkeimpien käynnissä olevien ICT-kehittämisprojektien määrä on yhteensä noin 14 kpl, joista puolet kohdistuu toimialakohtaisiin
6 ratkaisuihin. Esimerkkeinä näistä ovat rakennusvalvontaan, kansalliseen potilastietoarkistoon, oppilashallintoon ja kirjastotoimeen liittyvät kehittämisprojektit. Kuntatoimijoiden suunnitteilla olevista noin viidestätoista kehittämishankkeesta suurin osa kohdistuu palvelu- ja asiointialustojen kehittämiseen, joista esimerkkinä ovat mm. rakennusvalvonnan sähköisen asioinnin ja Intranetin kehittäminen. Kuva 2: Käynnissä ja suunnitteilla olevat ICT-kehitysprojektit kohdealueittain. Järjestelmä- ja toimittajakenttä Sosiaali- ja terveystoimessa on alueella harmonisoitu tietojärjestelmiä FSHKY:n kautta, mistä johtuen sotetoimialalla ei ole käytössä kuin yksi järjestelmä kuhunkin tarpeeseen. Opetustoimessa kaikissa kunnissa on samoin käytössä samat Primus-tuoteperheen sovellukset, joskin sote-toimialasta poiketen kullakin kunnalla on omat versiot ja ympäristöt järjestelmistä. Sen sijaan teknisessä toimessa ja yleishallinnossa käytössä olevien tietojärjestelmien ja ICT-toimittajien kirjo on hyvin laaja. Esimerkiksi kiinteistön valvonnassa on käytössä viisi eri järjestelmää. Loiku on yhdistänyt talous- ja henkilöstöhallinnon järjestelmiä FSHKY:n ja Forssan kaupungin osalta, mutta siitä huolimatta hallinnon järjestelmien kirjo on edelleen laaja. Järjestelmien välinen integraatio ja tietojen (tietovirtojen)
7 yhdistely on vähäistä. Tässä mielessä ICT ei pysty sujuvasti tukemaan toiminta- ja palveluprosesseja varsinkaan toimialarajat ylittäviltä osin. Selvitysalueen kuntatoimijoilla on yhteensä käytössään päätelaitteita seuraavasti: - Työasemia: 1974 kpl - Kannettavia: 501 kpl - Tabletteja: 232 kpl - Älypuhelimia: 137 kpl Kuntatoimijat nimesivät yhteensä n. 70 eri ICT-toimittajaa. Kymmenelle merkittävimmälle ICT-toimittajalle vuonna 2013 maksetut kokonaiskustannukset olivat n. 3,15 miljoonaa euroa, mikä on lähes 90 % koko alueen vuosittaisista ICT-menoista/budjetista. CGI yksinään muodostaa yli kolmasosan kaikista ICTkustannuksista, ja se on toimittajana kaikille selvitykseen osallistuneille kuntatoimijoille. Nykyisiä ICT-yhteistyömalleja Forssan alueen seudullinen ICT-yhteistyö on viety selvästi pidemmälle kuin monilla muilla alueilla. FSHKY:n kautta koko sote -toimialan tietohallinto on keskitetty yhden toimijan vastuulle. Pienemmillä kunnilla (ml. Ypäjä) on hankinta- ja tietohallintoyhteistyötä, jonka myötä niille on muodostunut yhteisiä teknisiä ratkaisuja, kuten henkilöstö- ja taloushallinnon järjestelmien ylläpito samassa palvelin- ja tietokantaympäristössä. Vastaavasti Forssan kaupungin, FSHKY:n ja Loikun henkilöstö- ja taloushallinnon järjestelmien ylläpito on samassa palvelin- ja tietokantaympäristössä. Forssan kaupungilla ja muilla kunnilla on yhteisiä teknisen toimen ratkaisuja. Kunnilla on myös yhteinen kirjastojärjestelmä käytössään. Kaikilla kunnilla ja FSHKY:llä on yhteistyötä valtionhallinnon suuntaan. Kaikki kunnat sekä FSHKY ovat myös Kuntien Tiera Oy:n omistajia, ja voivat olla myös sitä kautta mukana valtakunnallisessa yhteistyössä (taulukko 1).
8 Tiera KuntaPro Valtionhallinto Kanta- Hämeen KS Selvitysalueen Ulkopuoliset kunnat (Somero, Ypäjä) Forssa X X X Humppila X X X Ypäjä Yhteistyöalue Perustietotekniikka Ydintoiminnan sovellukset Hallinto/tukitoiminnon sovellukset Tietohallinto Jokioinen X X X Tammela X X X X Ypäjä Ypäjä FAI Fshky X X X X Ypäjä Loiku X X Taulukko 1: Kuntien nimeämät yhteistyöjärjestelyt julkishallinnon toimijoiden kanssa. Haasteet ja kehittämistarpeet Taloudellisten ja henkilöresurssien vähyys on yleisesti ottaen kunnissa merkittävä haaste. Henkilöresurssien vähyyden lisäksi myös osaamisessa todettiin puutteita. Esimerkkeinä tästä mainittiin kokonaisarkkitehtuuri, tietoturva ja tuki toiminnan prosessien kehittämiseen. Henkilöresurssien vähyyden vuoksi voimavarat eivät riitä oman osaamisen ylläpitämiseen. Tämä pätee niin ICT-henkilöstöön kuin koko kunnan henkilöstöön. Resurssivajetta pahentaa entisestään se, että perustietotekniikan järjestäminen ja tuki vie suuren osan käytettävissä olevista resursseista. Toimialojen palvelutuotannon kehittämiseen ja sitä kautta saavutettaviin merkittäviin tuottavuushyötyihin ei kyetä panostamaan riittävästi. Tietohallinnon organisoinnissa ei ole juurikaan kiinnitetty huomiota substanssijohdon ja tietohallinnon väliseen yhteistyöhön, jolloin tietohallinnon näkökulmat eivät ole osa kunnan yleistä johtamistoimintaa. Kokonaisuutena järjestelmäkenttä on alueella hyvin hajanainen ja erityisesti erilaisia hallinnon sovelluksia on suuri määrä. Järjestelmäkentän lisäksi myös toimittajakenttä on hajanainen, nimettyjä tärkeimpiä ICTtoimittajia oli noin 70. Kun kokonaisarkkitehtuuriosaamista puuttuu, järjestelmähankinnat ovat tyypillisesti pistemäisiä. Tämä lisää riskiä toimittajariippuvuudesta.
9 Seudun kuntatoimijoilla on suhteellisen paljon yhteistyötä, joka konkretisoituu erityisesti yhteisten ylikunnallisten organisaatioiden roolissa (esim. FSHKY, FAI, Loiku, KuntaPro, Tiera). Näiden hyödyntäminen on kuitenkin vielä kohtuullisen vähäistä lukuun ottamatta FSHKY:tä ja FAI:ta, joissa kaikki seudun kunnat ovat tiiviisti mukana. TIETOHALLINNON TAVOITETILA Alueella tähän asti tehty ICT yhteistyö on painottunut perustietotekniikan järjestelyihin, ja niissä erityisesti keskeisten järjestelmä- ja palvelinympäristöiden yhteiseen järjestämiseen. Yhteistyössä onkin saavutettu hyviä tuloksia mm. kustannustehokkuuden ja kriittisten järjestelmien ICT varautumisen sekä järjestelyihin liittyvien haavoittuvuuksien näkökulmista. Panostamalla jatkossa mm. yhteisiin työasema-, päätelaite- ja tietoliikennejärjestelyihin perustietotekniikan järjestelyissä on edelleen löydettävissä huomattavia yhteisten järjestelyiden synergiaetuja. Sen sijaan tietotekniikan hyödyntämisen suunnitelmallinen kehittäminen kuntien sisäisessä toiminnassa ja palvelutoiminnassa ja sitä tukevien tietohallinnon palveluiden kehittäminen on jäänyt vähemmälle. Tämä näkyy mm. päällekkäisinä kehittämishankkeina ja niiden pistemäisyytenä. Jatkossa painopiste tulisikin siirtää substanssien (johdon) ja tietohallinnon yhteistyön tiivistämiseen sekä tietohallinnon suunnittelutoimintojen ja menetelmien kehittämiseen (kuva 3). Tällä mahdollistetaan tietotekniikan vaikuttavuuden nosto alueella. Tietohallinnon ja substanssin kytkeytyminen kansallisiin verkostoihin mahdollistaa tehokkaamman kansallisten tuotosten hyödyntämisen ja siten vaikuttavampien tietohallinnollisten kehittämishankkeiden käynnistämisen alueella. Alueellinen yhteistyö mahdollistaa myös tietohallintoon liittyvän erikoisosaamisen kehittämisen. Kuva 3: Kehittämisen painopisteen muutos perustietotekniikasta tietohallinnon suunnittelutoimintoihin.
10 Tunnistetut arvioitavat etenemisvaihtoehdot nykytilanteesta Yleisellä tasolla kuntien ICT-toiminnot voidaan jakaa kahteen osakokonaisuuteen: - IT-palvelutuotantoon, joka kattaa kaiken ICT:n hyödyntämiseen tarvittavan tekniikan konesaleista, tukipalveluista ja työasemista aina tietojärjestelmiin saakka. - Johtamiseen ja tietohallinnon järjestämiseen, joka kuvaa ICT:n hyödyntämistä ohjaavaa päätöksentekoa ja johtamista. Kyse ei ole pelkästään kuntien tietohallintoyksiköiden tai tietohallintotoimintojen johtamisesta, sillä ICT:n tehokas hyödyntäminen edellyttää aktiivista roolia myös kuntien ylimmiltä päätöksenteko- ja johtotasoilta. Kummassakin osakokonaisuudessa on mahdollista tehdä eri syvyistä ja laajuista kuntien välistä yhteistyötä. Tätä visualisoidaan kuvan 4 vaihtoehtoisten tavoitetilojen tunnistamisen apuna käytettävässä viitekehyksessä siten, että mitä ylemmäksi pystyakselilla tai mitä oikeammalle vaaka-akselilla liikutaan, sitä syvemmäksi kuntien yhteistyö muuttuu. IT-palvelutuotannon osalta tämä tarkoittaa siirtymistä täysin erillisistä ratkaisuista yksittäisten pistemäisten yhteisten ratkaisuiden kautta aina täysin yhtenäiseen ITpalvelutuotantoon. On syytä huomioida, että äärioikeallakaan ei kuitenkaan ole kyse siitä, että kaikki ITpalvelutuotanto toteutettaisiin yhden toimijan toimesta, vaan siinä on mahdollista hyödyntää niin monia toimittajia kuin on tarpeen. IT-palvelutuotanto on kuitenkin organisoitu siten, että yksittäinen kunta ei pysty tekemään itsenäisiä päätöksiä siitä, mitä toimittajaa tai millaisia teknisiä ratkaisuja se hyödyntää. Johtamisen ja tietohallinnon järjestämisen osalta viitekehyksessä siirrytään täysin erillisistä ja itsenäisistä yksiköistä ensin koordinoidumpaan yhteistyöhön, jossa kunnat sitoutuvat hallinnointimalleilla yhteiseen kehittämiseen ja johtamiseen, ja siirrytään sitten kokonaan yhteiseen strategiseen johtamiseen, jossa ICT valjastetaan yhteisten strategisten tavoitteiden saavuttamiseen. Vaikka viitekehyksellä ei muuten oteta suoraan kantaa kuntaliitosten tarpeellisuuteen, on selvityksessä määritelty, että tätä yhteistä strategisen johtamisen yhteistyön tasoa on vaikea saavuttaa ilman kuntaliitoksia. Tämän perusteluna on se, että itsenäisten ja autonomisten kuntien strategista johtamista ei ole mahdollista koordinoida niin tiiviisti kuin tässä tarkoitetaan, vaan yhteiseen strategiseen johtamiseen tarvitaan yhteinen strateginen päätöksentekotaso. Suomen kuntakentässä tämä tarkoittaa yhtä kunnanvaltuustoa ja kunnanhallitusta.
11 Kuva 4. Vaihtoehtoisten tavoitetilojen tunnistamisen viitekehys. Selvityksessä tarkastellut tavoitetilavaihtoehdot Seudullisena tietohallinnon tavoitetilana arvioitiin kahta vaihtoehtoa, jotka on myös sijoitettu yo. viitekehykseen kuvassa 5: - Vaihtoehto A (tiiviimpi yhteistyö): Koordinoitua IT-palvelutuotantoa, organisoitua yhteistä johtamista ja tietohallinnon järjestämistä. Yhteistä IT-palvelutuotantoa kehitetään yhteisen tiekartan avulla, jolla pyritään saavuttamaan merkittäviä tuottavuushyötyjä kuntien perustoiminnoissa. - Vaihtoehto B (kuntaliitos): Yhteinen IT-palvelutuotanto, yhteinen strateginen johtaminen. ITpalvelutoimintaa johdetaan keskitetysti ja tuottavuushyötyjä haetaan toimialarajoista tai vanhoista kuntarakenteista riippumatta.
12 Kuva 5. Tarkasteltavien vaihtoehtojen sijainti viitekehyksessä. Vaihtoehtojen arviointi osa-alueittain Selvitystyössä määriteltiin joukko osa-alueita, joiden pohjalta vaihtoehtoisia tavoitetiloja voidaan luonnehtia paremmin. Osa-alueiden avulla saadaan eroja tavoitetilojen välille. Valittuja vaihtoehtoisia tavoitetiloja arvioitiin seuraavien osa-alueiden näkökulmasta 1. Kustannusvaikutukset 2. Toiminnalliset hyödyt 3. Muutosaikataulut 4. Riskit 5. Hallintamallit 6. Hankinnat Seuraavassa on tarkempi kuvaus eri osa-alueilta löydetyistä eroavaisuuksista.
13 Kustannusvaikutukset Vaihtoehdot eroavat toisistaan sen perusteella, millaisia kustannuksia niistä syntyy. Kustannukset poikkeavat toisistaan muutoksen aikana, palveluiden vakiinnuttamisvaiheessa ja jatkuvan toiminnan aikana. Muutoskustannukset syntyvät projekteissa, joiden avulla muutos toteutetaan. Osa projekteista on luonteeltaan teknisiä (esimerkiksi konesalien tai järjestelmien yhdistäminen), mutta ne voivat olla myös laajempia muutosprojekteja (uusien toimintatapojen koulutus ja käyttöönotto). Uudet yhdistetyt tai yhteistyössä tuotetut palvelut (esimerkiksi uudet järjestelmät) eivät välttämättä toimi optimaalisella tavalla heti alussa, vaan niiden normalisoituminen vaatii aikaa ja toimenpiteitä, jotka aiheuttavat väliaikaisia kustannuksia. Toiminnan aikaiset kustannukset edustavat jatkuvia tietotekniikasta syntyviä kustannuksia, joiden voidaan arvioida muuttuvan erilailla riippuen siitä, miten tietohallinto organisoidaan. Vertailupohja: nykytilan jatkaminen Kustannusten analysoimiseksi on syytä arvioida eräänlaisena nollatasona miten kustannukset tulevat todennäköisesti käyttäytymään keskipitkällä (5-10 vuotta) tähtäimellä, jos mitään muutoksia ei tehdä, vaan kunnat jatkavat erillään ja ne tuottavat ICT-palvelunsa nykyisillä malleillaan. ICT-infrastruktuuriin (verkot, palvelimet, työasemat, sähköposti jne.) liittyvät kustannukset voivat laskea loivasti ajan kuluessa johtuen mm. infrapalveluiden tarjonnan kilpailusta ja toiminnan yleisestä tehostumisesta sekä kustannustehokkaiden ratkaisujen käyttöönoton myötä. Liiketoimintasovelluksiin liittyvät kustannukset todennäköisesti nousevat ajan kuluessa. Järjestelmät vaativat päivityksiä ja uusien toimintojen automatisoimiseksi rakennettavat järjestelmät voivat lisätä teknisen arkkitehtuurin monimutkaisuutta, mikä yleensä kasvattaa kustannuksia. ICT-asiantuntijoiden ja ulkopuolisten asiantuntijoiden työkustannukset nousevat maltillisesti pitkällä juoksulla. On kuitenkin syytä huomioida, että tulevat kuntaliitokset ajoittuvat todennäköisesti hyvin samoihin aikoihin, jolloin lukuisia muutosprojekteja on käynnissä tai käynnistymässä samaan aikaan. Tämä tarkoittaa, että ICT-asiantuntijoista - sekä omista että ulkoisista asiantuntijoista voi tulla pulaa. Tämä vääjäämättä aiheuttaa ainakin hetkittäistä työkustannusten nousua. Vaihtoehto A: tiivistyvä yhteistyö Vaihtoehdossa A kuntien välistä yhteistyötä ICT-palveluiden kehittämiseksi ja tuottamiseksi tiivistetään sellaisella tavalla, että yhteistyössä voi olla mukana suurempi joukko kuntia kuin selvitysalueen kunnat. Leimallista yhteistyölle on se, että sitä voidaan tehdä eri osapuolille luonnollisella aikataululla.
14 Kustannusten voidaan olettaa alenevan tuntuvasti niiltä osin (ja sillä aikataululla), kun päästään käyttämään yhteisiä palveluita. Yhteisen infrastruktuurin ja yhteisten sovellusten käyttäminen voi laskea tiettyjen palveluiden kustannuksia kymmenillä prosenteilla. Eri palveluita yhdistetään kehitysprojekteissa, joista syntyy ylimääräisiä kertaluontoisia kustannuksia. Hyvässä tilanteessa projekteissa on mukana suuri määrä kuntia, jolloin yksittäisen kunnan osuus kustannuksista on pienempi kuin jos kunta olisi ryhtynyt kehittämishankkeeseen yksin. Vaihtoehto B. Kuntaliitos Vaihtoehdossa B kunnat ovat yhdistyneet ja ICT:hen liittyvät päätökset ja ICT-palveluiden tuotanto tehdään yhtenäisellä tavalla. Mikäli kuntaliitos toteutuu, tulee yhdistymisen tapahtua määräajassa, mikä asettaa palveluiden yhdistämiselle aikataulun, joka todennäköisesti on suhteellisen kireä. Tällainen ajallisesti tiivis projekti edellyttää paljon ulkopuolista apua, mikä nostaa projektivaiheen kustannuksia tuntuvasti verrattuna vaihtoehtoon A. Tilannetta saattaa pahentaa se, että samaan aikaan voi olla käynnissä useita muitakin kuntien yhdistämisiin liittyviä hankkeita, mikä johtaa resurssipulaan. Vaihtoehto B voi olla vaihtoehtoa A edullisempi, koska kuntien vapaaehtoinen IT-yhteistyö on tyypillisesti ollut varsin hidasta ja kuntaliitos pakottaa yhdistämään kaikki ICT-palvelut lyhyellä aikavälillä. Näin ollen B- vaihtoehdossa tehostamistoimia päästään toteuttamaan nopeasti ja yhteisen käytön aikana saatavat säästöt voivat teoriassa alkaa suhteellisen nopeastikin. Tämä edellyttää, että vaihtoehto B toteutetaan onnistuneesti. On kuitenkin olemassa myös riski, että kiireessä tehdään vääriä tai hätiköityjä valintoja tai kompromisseja, jotka vaativat myöhemmin uusia ratkaisuja ja valintoja, jotka puolestaan nostavat kokonaiskustannuksia. Eri vaihtoehtojen kustannustason havainnointi Selvityksessä pyrittiin konkretisoimaan kustannuksia seuraavasti. Selvitykseen osallistuneiden kuntatoimijoiden ICT-toimintamenot vuonna 2014 ovat yhteensä 3,05 M. Tästä Forssan kaupungin, FSHKY:n, FAI:n ja Loikun osuus oli 84 %. Olettaen, jos palvelujen vakiinnuttua (muutaman vuoden kuluessa) voitaisiin kaikkien neljän kunnan ICT-palvelut toteuttaa näiden toimijoiden tämän hetkisten kustannusten kokonaistasolla, voitaisiin vaihtoehdossa B saavuttaa ICT-kustannuksissa parhaimmillaan 16 prosentin säästö, eli n. 0,5 miljoonaa euroa. Vaihtoehto A:ssa on mahdollista saada jopa tätä suurempia säästöjä, kun kaikkien kuntatoimijoiden toimintaa voitaisiin tehostaa laajemmalla valtakunnallisella yhteistyöllä. Samaan aikaan on kuitenkin todennäköistä, että vaihtoehto A:ssa ei seudun sisällä saada kaikkia hyötyjä realisoitua yhtä täysmittaisesti kuin vaihtoehto B:ssä. Projektiryhmä ei ole lähtenyt ajan puutteen johdosta tarkemmin arvioimaan sitä, miten jatkuvat kustannukset vaihtoehto A:ssa voisivat poiketa vaihtoehto B:stä. Suuntaa-antavasti voidaan arvioida, että ne olisivat suunnilleen samantasoiset, jolloin vuosittaisia säästöjä nykytilanteeseen verrattuna voisi muodostua parhaimmillaan 0,5 miljoonaa euroa.
15 ICT-palveluiden yhdistäminen edellyttää aina projekteja, joista syntyy investointien kaltaisia projektikustannuksia. Vuonna 2014 selvitykseen osallistuneiden kuntatoimijoiden yhteenlasketut ICTkehityskustannukset (investoinnit) ovat 0,54 miljoonaa euroa. Vaihtoehdon A toteuttaminen vaatisi karkeasti arvioiden noin 50 % korkeampia kehityskustannuksia muutosvaiheen aikana, olettaen että yhteisiä hankkeita tunnistettaisiin kohtuullisesti ja huomioiden, että vuoden 2014 investoinneissa on jo merkittävästi FSHKY perustamiseen liittyviä muutoskustannuksia. Tämä tarkoittaisi ICT-investointeina n. 0,8 miljoonaa euroa, eli n. 0,3 miljoonaa euroa nykytasoa enemmän. Vaihtoehdossa B yhdistämiskustannusten voidaan arvioida olevan jopa 100 % normaalitahtia korkeammat (n. 1,1 miljoonaa euroa), johtuen mm. kuntaliitoksen vaatiman aikataulun aiheuttamista lisäkustannuksista. Yhteenveto eri vaihtoehtojen kustannusten suhteista on esitetty kuvassa 6. Kuva 6. Vaihtoehtojen kustannusten suhteellinen vertailu.
16 Toiminnalliset hyödyt ICT-selvitystyön keskeisimpiä tavoitteita on kuntaliitoksessa syntyvien potentiaalisten synergiaetujen löytäminen. Synergiavaikutukset on johdettu selvityksessä mukana olevien kuntien nykytilakuvauksista sekä kuntien tunnistamista keskeisistä haasteista ja kehittämiskohteista. Lähtökohta synergioiden tunnistamiselle on yhteinen tietohallinto ja organisointi. Mahdollisiin kuntakokoonpanoihin tai organisoitumismalleihin ei oteta kantaa. Tunnistetut synergiaedut ovat sovellettavissa näistä riippumatta, mutta niiden merkittävyys vaihtelee sen mukaan, miten suurista kokonaisuuksista on kyse. Kuten edellisestä luvusta käy ilmi, kuntien ICT-haasteet liittyvät hyvin keskeisesti osaamiseen, sen varmistamiseen ja oikeanlaiseen kohdentamiseen. Tästä johtuen synergiavaikutusten tunnistamiseksi on sovellettu keskeisten ICT-osaamisten viitekehystä (kuva 7). Viitekehys jaottelee ICT-toiminnassa tarvittavan osaamiseen neljään osa-alueeseen, joissa tunnistettuja synergiavaikutuksia on tunnistettu alla. Kuva 7. Keskeisten ICT-osaamisten viitekehys. ICT-strategia - Koko aluetta palveleva yhteinen tietohallintostrategia, -budjetti ja -hallinto tukee alueen ICTpalvelujen kehittämistä kokonaisuutena osaoptimoinnin sijaan. - Keskitetty johtaminen vauhdittaa päätöksentekoa sekä yhteisten toimintatapojen ja periaatteiden juurruttamista käytännön toimintaan.
17 - Toimintakulttuurin ja -tapojen yhtenäistäminen vaatii kuitenkin aikaa ja pitkäjänteistä johtamista. Kokonaisarkkitehtuuri - Kokonaisarkkitehtuuria koskeva päätöksenteko on suoraviivaisempaa. - Järjestelmäkartan yksinkertaistaminen vähentää päällekkäisiä ratkaisuja ja pienentää kokonaiskustannuksia. - Ylläpito ja jatkokehittäminen tehostuvat - kehitetään kerran, hyödynnetään koko alueella. - Osaamisen keskittämisen kautta kyky tukea toiminnan kehittämistä paranee. - Valtakunnallisen yhteistyön kautta suunniteltuja ratkaisuja saadaan hyödynnettyä nopeammin ja laajemmin. ICT-toimittajahallinta ja hankinnat - Kokonaisjohtaminen parantaa toimittajahallinnan edellytyksiä ja mahdollistaa toimittajariskin pienentämisen. - Laajempi hankintaosaaminen pienentää hankintoihin liittyviä riskejä erityisesti monimutkaisissa tietojärjestelmähankinnoissa. - Volyymietuja pystytään hyödyntämään täysimittaisesti hankinnoissa. - Suurempien volyymien kautta vaikutusmahdollisuudet toimittajien suuntaan kasvavat myös yleisemmin. ICT-palvelutuotanto - Resursseja ja osaamista yhdistämällä palvelutuotannon kapasiteetti ja palvelukyky kasvavat (tiimit, sijaisjärjestelyt). - Osaamisen jatkuvuuteen ja resurssien riittävyyteen liittyvät riskit ovat kokonaisuutena paremmin hallittavissa (tiimit, sijaisjärjestelyt). - Päällekkäisyyksien poistuminen vapauttaa resursseja toiminnan kehittämiseen. - Olemassa olevia yhteistyöalustoja (esim. Tiera, Taitoa, KuntaPro, Loiku) saadaan laajemmin ja kustannustehokkaammin hyödynnettyä palvelutuotannossa. Muutosaikataulut Tietohallinnon erilaiset organisointivaihtoehdot vaativat erilaisia toimenpiteitä, jotka puolestaan vaativat toisistaan poikkeavan määrän aikaa. Aikataulujen kohdalla kannattaa täsmentää, mitä erilaisia muutostoimenpiteitä eri vaihtoehdot edellyttävät, mitkä ovat näiden toimenpiteiden mahdolliset riippuvuudet, niiden väliset prioriteetit ja niiden vaatimat ajat. Selvityksessä ei otettu kantaa eri vaihtoehtojen aikatauluun tarkasti. Aikatauluja luonnehdittiin kuitenkin yleisellä tasolla. Jotta vaihtoehdossa A saataisiin nopeasti hyötyjä, tulee siinä edetä palveluiden yhdistämisessä mahdollisimman nopeasti. Etuna on se, että yhdistämisprojekteilla ei ole tiukkaa takarajaa, joten aikataulupaineista johtuva lisäresurssien tarve jää pois ja silti voidaan huolehtia ratkaisuiden
18 laadukkuudesta. Hyötyjen saavuttaminen vaatii kuitenkin, että yhteisiin ratkaisuihin sitoudutaan ja päätöksenteko niiden osalta on nopeaa. Vaihtoehdossa B edellytettäisiin kaikkien ICT-palveluiden yhdistämistä selvitysalueen kuntien välillä tietyssä aikaikkunassa. Projektiryhmä arvioi, että yhdistymisen tulisi tapahtua n. 18 24 kuukauden kuluessa kuntaliitospäätöksestä. Jo olemassa olevat yhteistyömallit, erityisesti FSHKY, helpottavat suuresti tällaisen yhdistämisprojektin läpivientiä, mutta kunnilla on silti edelleen suuri määrä erillisiä järjestelmiä ja toimintoja, joita pitäisi suhteellisen lyhyessä ajassa saattaa yhteen. Suurin riski on se, että kaikkia palveluita ei kyetä yhdistämään laadukkaasti määräaikaan mennessä, mikä saattaa aiheuttaa häiriöitä ja katkoksia uuden kaupungin palvelujen toimivuudessa. Riskit Selvitystyössä tehdyn riskiarvioinnin lähtökohtana on, voiko vaihtoehdon toteuttamisessa tapahtua jotain odottamatonta, jolla todennäköisesti on epämiellyttävät seuraukset. Voiko vaihtoehdossa tavoiteltaviin - tai tavoittelemisen arvoisiin - asioihin liittyä myös mahdollisuus negatiivisesta lopputuloksesta. Kuntien välisen yhteistyön ja yhdistymisen osalta on tunnistettu seuraavanlaisia riskejä/riskiryhmiä: - talouteen liittyvät riskit - toiminnan jatkuvuuteen liittyvät riskit - päätöksentekoon liittyvät riskit - yhtenäisten ratkaisujen saavuttamiseen (harmonisointiin) liittyvät riskit - rahoituksen saatavuus - muutosprojektin aikataulu - nykytilasta siirtymisen muutoskustannukset - tekniikkaan/teknologiaan liittyvät riskit (esim. teknologioiden yhteensopivuus) - kokonaisarkkitehtuuriin liittyvät riskit Jokaisella riskillä on kaksi keskeistä ominaisuutta: riskin todennäköisyys sekä sen vaikuttavuus toteutuessaan. Yllä mainitut riskit ilmenevät molemmissa vaihtoehdoissa, mutta erilaisin painotuksin. Riskejä on arvioitu vaihtoehdoittain alla olevan kuvan 8 (riskikartan) mukaisesti. X-akseli kuvaa riskin toteutumisen todennäköisyyttä ja Y-akseli riskin vaikuttavuutta toteutuessaan.
19 Kuva 8. Vaihtoehtojen riskien sijoittuminen riskikartalle. Mitä lähemmäksi riskikartan oikeaa yläkulmaa ja punaista aluetta riski sijoittuu, sen vakavammasta riskistä on kyse. Vaihtoehtojen osalta voidaan todeta seuraavia keskeisiä havaintoja. Vaihtoehto A Vaihtoehdossa tavoitellaan tiiviimpää kuntien yhteistyötä ja kansallisten ratkaisuiden parempaa hyödyntämistä. Kuntakohtainen päätöksenteko mukaan lähtemisestä korostuu. Hyötyjen saavuttaminen edellyttää kuntakohtaisten prosessisen harmonisointia, kansallisten yhtenäisten ratkaisujen tavoittelua ja hyväksyntää sekä kompromisseja. Kokonaisarkkitehtuuriajattelu korostuu tässä yhteydessä. Edellä mainittuihin liittyvät suurimmat riskit, joiden realisoituessa myös taloudellinen riski kasvaa. Vaihtoehto B Yhdistymisvaihtoehtoon liittyy monia operatiivisia riskejä. Yhdistäminen tarkoittaa todennäköisesti pakkoa ja kiirettä, jolloin yhdistämistä helpottavat tai vaikeuttavat tekijät korostuvat. Yhdistymisen läpiviennin muutosprojekti on aikataulultaan todennäköisesti lyhyt ja kireä. Tällöin yhdistettävien ITympäristöjen samanlaisuus/erilaisuus ja teknologiset tekijät (eroavaisuudet/yhteneväisyydet) korostuvat ja vaikuttavat osaltaan muutosprojektin aikatauluun ja kustannuksiin.
20 Hallintamallit Eri vaihtoehdot edellyttävät erilaista hallintomallia. Hallintamalli onkin keskeinen asia, josta tulee päättää, kun otetaan kantaa yhteistyön syvyyteen. Hallintamallia voidaan ajatella jatkumona, jonka toisessa päässä on täysin erilliset kuntakohtaiset päätöksentekoelimet ja -tavat sekä toisessa päässä yksi täysin yhteinen päätöksentekotapa. Erityisesti tiiviimmän seudullisen yhteistyön (vaihtoehto A) toteutumisen kannalta on oleellista, että kuntien yhteistyö on organisoitu järjestelmällisesti. Vaihtoehto A:ssa toimitaan projekti- tai palvelukohtaisesti jokaisesta tapauksesta erikseen sopien, kun taas vaihtoehto B:ssä hallintamalli tulee (mahdollisesti) annettuna kuntaliitoksen myötä. Kuvassa 9 on esimerkki siitä, miten vaihtoehdossa A tietohallintoon liittyvä yhteistyö, organisointi ja päätöksenteko voidaan järjestää siten, että mahdollistetaan toiminnan tarpeista lähtevä suunnitelmallinen ICT kehittäminen ja sitä kautta tietotekniikan vaikuttavuuden nosto. Kuva 9. Esimerkki yhteistyön järjestämiseksi ja päätöksentekomalliksi alueellisessa yhteistyössä.
21 Alueellisessa yhteistyössä kuntien toimialat ja toimialan palveluja tuottavat toimijat yhdessä määrittelevät kehittämisen tarpeet sekä esittävät alueellisesti käynnistettävät hankkeet sekä niiden vaikuttavuustavoitteet ja yhteistyössä tietohallinnon kanssa tehdyt budjetointiehdotukset. Alueellisesti organisoitu tietohallinto tukee toimialakohtaista kehittämissuunnittelua tietohallintomallin mukaisilla menettelyillä sekä omalla toimiala- ja markkina-/ratkaisutuntemuksellaan. Tietohallinto myös koostaa ja jalostaa toimialatarpeet jatkokäsittelyyn huomioiden toimialojen väliset synergiaedut ja mm. kansalliset mahdollisuudet. Kuntajohtajista, yhtymäjohtajasta, toimitusjohtajista ja rehtorista koostuva ohjauselin priorisoi hankkeet ja sopii jatkokäsittelyyn ja toimijoiden päätöselimiin menevät esitykset alueellisesti käynnistettävistä hankkeista. Esimerkin mukainen toimintamalli vaatii hyvää kuntien sitoutumista ja toimialaresurssien kiinnittämistä kehittämistoimintaan. Erityisenä haasteena on eri kuntien toimialojen välisen substanssiyhteistyön käynnistäminen, jos sitä ei jo entuudestaan ole. Kokonaisuus muodostuu useista osapuolista, ja eri osapuolten tarpeiden synkronointi (mm. ajallisesti) voi olla haastavaa. Kuvassa 10 on esimerkki siitä, miten vaihtoehdossa B eli kuntaliitoksessa tietohallintoon liittyvä yhteistyö, organisointi ja päätöksenteko voidaan järjestää siten, että mahdollistetaan toiminnan tarpeista lähtevä suunnitelmallinen ICT kehittäminen ja sitä kautta tietotekniikan vaikuttavuuden nosto Kuva 10. Esimerkki tietohallinnon organisoimiseksi ja päätöksentekomalliksi kuntaliitoksessa.
22 Yhdistyneen kunnan toimialat ja toimialan palveluja tuottavat toimijat yhdessä määrittelevät kehittämisen tarpeet ja esittävät käynnistettävät hankkeet sekä niiden vaikuttavuustavoitteet ja budjetointiehdotukset. Tietohallinto tukee toimialakohtaista kehittämissuunnittelua tietohallintomallin mukaisilla menettelyillä sekä omalla toimiala-, markkina- ja ratkaisutuntemuksellaan. Valmistelu ja päätökset käynnistettävistä hankkeista tehdään kunnan normaalin käytänteen ja vuosikellon mukaisesti. Erityisenä haasteena on toimialojen sisäisen kehittämistyön käynnistäminen/organisointi, jos perinnettä siihen ei ole olemassa. Myös tietohallinnon organisaation ja resursoinnin tulisi olla riittävä, minkä kuntaliitos mahdollistaakin ainakin osittain. Hankinnat Eri yhteistyömuodoissa tarvitaan eri asioihin kohdistuvia hankintoja. Valittu organisoitumisvaihtoehto vaikuttaa mm. siihen, kuinka nopeasti erilaisia hankintoja pystytään tekemään ja millainen on hankinnan tekevän organisaation tai yhteisön neuvotteluvoima. Erikoiskysymyksenä voidaan joutua tarkastelemaan sitä, millaisia hankintoja joudutaan tekemään eri organisoitumisvaihtoehtojen muutosvaiheessa. Julkisia hankintoja koskevien säännösten mukaan hankintayksiköt voivat joko kilpailuttaa hankinnat hankintasääntöjen mukaan järjestämällä julkisen tarjouskilpailun itsenäisenä hankintayksikkönä, kuntien hankintarenkaana tai yhteisen hankintayksikön kautta. Vaihtoehto A: Kuntien yhteinen hankintayksikkö Vaihtoehto A:n toteuttaminen vaatii käytännössä hankintayksikön, joka hankkii omistajakunnilleen tavaroita tai palveluja. Kuntien yhteisen hankintayksikön tulee olla lain mukainen hankintayksikkö, esim. kunnan viranomainen, liikelaitos tai julkisoikeudellinen laitos, joka ei ole kaupallinen ja johon kunnan muu hankintayksikkö käyttää valvonta- ja hallintavaltaa. Kuntien yhteisenä hankintayksikkönä ei voi toimia yksityinen yritys eikä myöskään markkinaehtoisesti toimiva yhtiö. Hankintayksikkö voi olla osakeyhtiö, jolla ei ole liiketaloudellisia tulostavoitteita. Hankintayksikön toimiala tulee määritellä kunnallisen päätöksenteon mukaisesti ja tehtävistä tulee määrätä yksikön toimintaa koskevissa ohjesäännöissä tai vastaavassa asiakirjassa. Yhtiömuotoisten hankintayksiköiden toimialaa koskeva määräys on yhtiöjärjestyksessä. Yhteiseltä hankintayksiköltä hankittavien ratkaisujen ja palvelujen johtamista ja järjestämistä varten sekä kuntien omia IT-hankintoja varten on tarkoituksenmukaista laatia Forssan-seudun kuntien yhteinen hankintastrategia. Hankintastrategiassa voidaan määritellä muun muassa: mitä tuotetaan itse? mitä hankintaan itsenäisesti ostopalveluna? mitä hankitaan yhteisesti, yhteisen hankintayksikön kautta? mitkä kategoriat hankitaan yhteisen hankintayksikön kautta?
23 mitkä ovat kriittiset osaamisalueet, joita tulee vahvistaa? millä periaatteilla hankinnat järjestetään niin että kustannukset ja riskit pysyvät hallinnassa? miten yhteistyö toimittajien kanssa järjestetään niin että hankintastrategian edellyttämät tavoitteet toteutuvat? miten kokonaisarkkitehtuuri otetaan huomioon omissa ja yhteisen hankintayksikön hankinnoissa? Yhteisen hankintayksikön hyödyntäminen mahdollistaa sen, että kunnilla on käytössään yksi sopimus kutakin palvelua kohden kuntakohtaisten sopimusten sijaan. Voimassaolevien hankintasopimusten hyödyntäminen toisessa kunnassa ei lähtökohtaisesti ole mahdollista, koska tarjouspyyntöjen ja sopimusten ehdoissa ei sopimusten siirtomahdollisuuksia toisille kunnille ole otettu huomioon. Tämä tarkoittaa sitä, että IT-hankintojen toteuttaminen yhteisen hankintayksikön kautta vaatii suunnitelmallisen siirtymäajan. Yhteisen hankintayksikön osakkaina olevilla kunnilla on kuitenkin mahdollisuus hyödyntää ko. yksikön jo aiemmin kilpailuttamia ja voimassaolevia sopimuksia. Yhteisen hankinnan hyötyjä ovat volyymin kasvamisen ja kilpailutusprosessin yksinkertaistumisen kautta saatavat hyödyt. Neuvotteluvoimaa on mahdollista myös hyödyntää tehokkaammin sekä kilpailuttamisvaiheessa että sopimuskauden aikana silloin, kun hankinnan tekijänä on kuntia ostovolyymiltään suurempi hankintayksikkö. Tilaajan edut ja neuvotteluvoima on myös mahdollista säilyttää tehokkaammin hankintojen elinkaaren ajan. Suurimpana haasteena ovat kaupunkien mahdollisesti erilaiset palvelukonseptit ja -prosessit, joiden yhtenäistämiseen kuntien tulee sitoutua. Vaihtoehto B: Kuntaliitoksen seurauksena syntyvä yksi ICT-yksikkö Hankinnat keskitetysti toteuttavan ICT-yksikön tehokkaan toiminnan edellytyksiä on siirtyminen kuntien hajautetun toiminnan mallista keskitettyyn toimintatapaan. Yhteiseen toimintamalliin siirtyminen edellyttää kuntien erilaisten palveluprosessien ja -konseptien yhtenäistämistä. Yhteisessä, keskitetyssä hankintatoimessa toimintamallit ja menettelytavat ovat yhtenäiset, hankintaosaaminen on keskitetympää ja hankintojen ohjaus on tehokasta yhdellä hankintastrategialla ja -ohjeistuksella. Samoin hankintamenojen kokonaishallinta on tehokkaampaa keskitetysti. Kuntaliitos ei sulje pois vaihtoehdossa A mainitun yhteisen hankintayksikön hyödyntämistä ICT-palvelujen ja hankintojen tuotannossa. Tästä syystä ICT-toimintojen ja palveluprosessien yhtenäistäminen ensin yhteisen hankintayksikön puitteissa (ilman kuntaliitoksia) antaa kaiken kaikkiaan paremmat edellytykset kuntien ICTpalvelutuotantoprosessin kokonaisvaltaiselle yhtenäistämiselle, ja paremman valmiuden arvioida Forssanseudun kuntien ICT-yksiköiden hankintojen toteuttamista kuntaliitoksen jälkeen joko kunnan toimesta omana tuotantona tai yhteisen hankintayksikön kautta.
24 YHTEENVETO Molemmissa arvioiduissa vaihtoehdoissa tunnistettiin mahdollisuuksia ja hyötyjä, joita kuntien tietohallinnon kehittämisen näkökulmasta olisi perusteltua pyrkiä saavuttamaan. Vaihtoehdon A suurin riski liittyy vaadittavaan päätöksentekomalliin, joka väistämättä jättää avoimeksi sen mahdollisuuden, että kuntien yhteistyötä ei saada tiivistettyä niin syvälle kuin olisi tarkoituksenmukaista. Vastaavasti vaihtoehdossa B suurin riski liittyy mahdollisesti tiukkaan aikatauluun, jossa kokonaisvaltainen yhdistäminen tulisi vetää läpi. Useiden kuntatoimijoiden kanssa tehtävästä yhteistyöstä olisi kaikille seudun kunnille etua joka tapauksessa. Lisäksi valmiiksi yhtenäisesti tuotetut palvelut ja yhteistyössä johdetut tietohallintotoiminnot helpottaisivat olennaisesti kuntaliitosta, jos sellaiseen aikanaan päädytään. Tarkasteltujen vaihtoehtojen mielekkyys riippuu vahvasti siitä, millä aikataululla kuntien mahdollinen yhdistyminen arvioidaan toteutuvaksi. Mitä myöhäisempi sen ajankohta on, sen enemmän hyötyä vaihtoehto A:n mukaisesta yhteistyöstä ehdittäisiin saada kuntaliitosta valmistelevina toimenpiteinä. Jos kuntaliitos toteutuu muutaman lähivuoden aikana, pitää tietohallinnon yhdistämiseen tähtäävät toimenpiteet tehdä niiden kriittisyysjärjestyksessä ilman, että kaikkia hyöty- tai kustannussäästönäkökulmia todennäköisesti voidaan ottaa huomioon. Kuva 11 esittää vaihtoehtoiset etenemispolut suhteessa aikaulottuvuuteen: Kuva 11. Vaihtoehtoiset etenemispolut ja aikaulottuvuus. A-vaihtoehdossa, eli laajassa yhteistyössä, ei myöskään aiheuteta turhia kustannuksia, jos kuntaliitos jääkin toteutumatta - tai sen jälkeen syntyy vielä toinen, suuremman alueen kuntaliitos - koska vaihtoehdossa toteutetut muutoshankkeet ovat edistäneet kuntien kokonaisvaltaista yhteisen toiminnan ja kehittämisen
edellytyksiä. Uusien kuntien mukaan ottaminen laajalti kuntakentässä yhdessä hyödynnettyihin ratkaisuihin on helpompaa kuin aina erillisratkaisuiden kehittäminen jokaiseen kuntarakennemuutostilanteeseen. Toisaalta tietohallinnon näkökulmasta kuntaliitoksista potentiaalisesti saavutettavat hyödyt ovat sitä pienemmät, mitä suurempi osa tietohallinnon toiminnasta toteutetaan jo valmiiksi yhteisillä ratkaisuilla (ennen kuntaliitosta). 25