Kuntakenttä itsensä vankina

Markku Sotarauta & Toni Saarivirta & Jari Kolehmainen Kuntakenttä itsensä vankina Raportti kuntien innovaatiojärjestelmästä Tampereen yliopisto Sente-julkaisu 34 / 2012

Tampereen yliopisto SENTE-julkaisu 34/2012 Markku Sotarauta & Toni Saarivirta & Jari Kolehmainen Kuntakenttä itsensä vankina Raportti kuntien innovaatiojärjestelmästä

Sisältö Kiireisten tiivistelmä...9 Lähtökohta, tehtävä ja tavoitteet...12 Innovaatio ja kunta...15 Innovaatiojärjestelmä ja kunta...19 Innovaatiotoiminnan mahdollistajat ja esteet kunnissa...22 Menetelmä ja aineisto...25 Mihin innovaation tulisi kohdistua? Uudistusten yleiset kohteet ja kehittämisstrategiat...29 Miksi kuntien tulisi innovoida? Motivaatio- ja tilannetekijät tarkastelussa...35 Henkilöstö ja innovaatiotoiminta...39 Kuntien innovaatiotoiminta pähkinänkuoressa...41 Millä resursseilla, millä tiedolla, keiden kanssa?...45 Mikä haittaa innovaatiotoimintaa? Kuntien innovaatiotoiminnan esteet.59 Johtopäätökset...66 Lähteet...68 Liite 1. Kyselylomake...70 Liite 2. Kyselyn saatekirjeet (sähköposti)...76

Kuntakenttä itsensä vankina Kiireisten tiivistelmä Kysymykset Tämän selvityksen päätehtävänä on kartoittaa, onko kuntaorganisaatioilla niiden uudistumista tukevaa innovaatiojärjestelmää. Selvityksen tärkeimmät kysymykset ovat: Mihin kuntien uudistustyö kohdistuu? Mitkä ovat tärkeimmät yleiset kehittämistavoitteet? Mitkä ovat kuntien tärkeimmät yhteistyökumppanit uuden tiedon tuottamisessa ja sen hyödyntämisessä? Mitkä ovat kuntien tärkeimmät tiedonlähteet innovaatiotoiminnassa? Mitkä tekijät vaikeuttavat innovaatiotoimintaa? Päähuomiot Kuntien innovaatiojärjestelmä on orastava ja sisäänpäinkääntynyt; jos nyt ylipäätään on mahdollista puhua kuntien uudistumista tukevasta uutta tietoa tuottavasta ja soveltavasta järjestelmästä. Kuntien innovaatiojärjestelmää ei ole tietoisesti kehitetty. Kuntien innovaatiostrategiat tähtäävät olemassa olevien palvelujen tarjoamiseen vanhoille kohderyhmille paikkaamalla resursseissa olevat puutteet kuntayhteistyöllä. Innovaatiotoiminnassa käytetään pääosin kuntamaailman sisäistä tietoa ja yhteistyötä tehdään pääosin muiden kuntatoimijoiden kanssa. Yhteistyö yliopistojen ja muiden uutta tietoa tuottavien organisaatioiden kanssa on vähäistä. Kunnat eivät etsi ja sovella systemaattisesti oman toiminnan kehittämistä tukevaa tietoa. Panostukset tutkimusja kehittämistoimintaan ovat kokonaisuutena hyvin alhaisella tasolla. Suuret kaupungit ovat selkeästi muita kuntatyyppejä aktiivisempia tutkimusja kehittämistoiminnassa, mutta niidenkään T&K panoksia ei voi pitää riittävinä suhteessa kaupunkien kokoon, resursseihin ja tarpeisiin. Kuntien innovaatiotoimintaa vaikeuttaa eniten resurssien puute, rakenteelliset lukot ja haluttomuus lakkauttaa olemassa olevia palveluita ja organisaatioita sekä lyhytjänteisyys. Kuntatyyppien ja vastaajien välillä on hyvin vähän eroja suhteessa innovaatiojärjestelmän keskeisiin tekijöihin. Suomen kuntien kehittäminen on suhteellisen yhdenmukaista, eikä painotuksissa ole suuria eroja eri alueiden, kuntatyyppien ja/tai vastaajien henkilökohtaisen ominaisuuksien mukaan. Merkittävimmät erot tiivistyvät siihen, että suuret kaupungit painottavat tutkimusja kehittämistoimintaa enemmän kuin muut kunnat ja naiset ovat miehiä valmiimpia etsimään uusia ratkaisuja innovaatiotoimintaan. 9

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen Miten selvitys tehtiin Tutkimusaineisto kerättiin internetissä Suomen kuntien johtotehtävissä toimiville suunnatulla kyselyllä. Kysely kohdistettiin kuntien johtotehtävissä toimiville yksilöille, joiden oman työnsä kautta tekemien arvioiden kautta rakennettiin kuva kuntien innovaatiojärjestelmän tilasta. Vastauspyyntö tavoitti 1592 kehittäjää. Kyselyyn tuli 534 vastausta eli vastausprosentiksi muodostui 33,5 %. KUVA 1. Kuntien innovaatiostrategia, innovaatiotoiminnan esteet ja kohteet pähkinänkuoressa - erittäin tärkeänä ja (tärkeänä) ko. asiaa pitävien osuus vastaajista KUVA 2. Kuntien tiedonlähteet ja yhteistyökumppanit erittäin tärkeänä ja (tärkeänä) ko. asiaa pitävien osuus vastaajista 10

Kuntakenttä itsensä vankina Lyhyempi versio tästä raportista on julkaistu Kunnallisalan kehittämissäätiön sarjassa: Sotarauta, M., Saarivirta, T. & Kolehmainen, J. 2012. Mikä estää kuntien uudistumista? Kunnallisalan kehittämissäätiö. Vammalan kirjapaino Oy; Sastamala. 11

Lähtökohta, tehtävä ja tavoitteet Innovaatiopolitiikka on noussut monissa maissa yhteiskuntapoliittisen keskustelun keskiöön. Innovaatioiden on todettu edistävän taloudellista kehitystä ja tukevan alueiden pyrkimyksiä löytää paikkansa globaalissa taloudessa. Innovatiivisuuden tarve ja innovaatiopolitiikan sisältöjen etsintä lähti liikkeelle sekä Suomessa että muualla maailmassa yksityisen sektorin tutkimusja kehitystoiminnan sekä teknologisten innovaatioiden varassa. (Hennala, Linna & Pekkarinen 2008, 93 94). Aiemmin julkisen sektorin rooliksi nähtiin pääosin edellytysten luominen yritysten, yliopistojen ja tutkimuslaitosten innovaatiotoiminnalla, mutta kuten Jäppinen (2011, 112) toteaa, 2000-luvun alussa laaja-alaistuva innovaatiopolitiikka suuntaa katseensa yksityisen sektorin tuotteiden kehittämisen rinnalla yhä useammin myös julkisen sektorin palvelujen kehittämiseen (Jäppinen 2011, 112). Julkisen sektorin innovaatiotoiminnassa ei ole kyse vain talouden kasvusta, vaan mitä suurimmassa määrin myös yhteiskuntapolitiikan vaikuttavuudesta, tehokkuudesta ja uudistumiskyvystä (Anttiroiko & Kuoppala 2011, 267). Monesti julkisen sektorin innovaatiotoimintaa motivoituukin ennemmin taloudellisesta niukkuudesta kuin yltäkylläisyydestä. Myös kunnat ovat muuttumassa innovaatiotoiminnan mahdollistajista innovaatioiden käyttäjiksi, soveltajiksi ja kehittäjiksi. Kunnat eivät kuitenkaan ole erityisen tunnettuja strategisesta ketteryydestä tai herkkyydestä muutoksiin. Päinvastoin, kuntia syytetään usein jähmeydestä ja hitaudesta, ja ei liene liioiteltua väittää, että kunnat uudistuvat suhteellisen hitaasti ja vasta 12

Kuntakenttä itsensä vankina pakon edessä. Vaikka kunnat eivät olekaan tunnettuja innovatiivisuudesta ja oman innovaatiojärjestelmän kehittämisestä, myös kunnissa on jatkuvasti tehty erilaisia hallintoa, palvelutuotantoa, rakenteita, demokratian muotoja sekä kuntien ja valtion välistä suhdetta koskevia uudistuksia. Suomessa ei vain ole ollut tapana käyttää innovaatiokäsitteistöä julkisen hallinnon oman toiminnan uudistamisessa (Hennala ym. 2008, 93). Samalla on kuitenkin aivan selvää, että myös kunnissa tarve systemaattiseen innovaatiotoimintaan on tänään hyvin erilainen kuin kymmenen vuotta sitten (Anttiroiko & Kuoppala 2011, 266). Innovaatiokeskustelun keskellä on hyvä huomattava, että kunnat edustavat nopeasti muuttuvassa maailmassa jatkuvuutta. Sosiaalipalveluja, koulutusta tai vaikkapa terveydenhuoltoa ei voi uudistaa jokaisen muotivirtauksen perässä. Kuten Hennala ym. (2008 94 95) muistuttavat, palvelujen ja hallinnon ohella julkinen sektori huolehtii yhteiskunnan vähäosaisista sekä siitä, että turvallisuus, demokratia ja tasa-arvo toteutuvat. Yksi kuntien suurimmista ongelmista lienee kuitenkin siinä, että kuntaorganisaation ja palvelujen kehittäminen ei ole jatkuvaa työtä tulevaisuuden hyväksi. Pitkien jähmeiden kausien jälkeen pintaan nousee jonkinlainen paniikinomainen kansallinen uudistumispakko, jossa ratkaisujen etsintä lähtee pääosin rakenteista. Kuntaliitokset ja muut rakenteelliset uudistukset eivät yksin ratkaise kuntien edessä olevia suuria ongelmia. Tämä selvitys perustuu oletukseen, että rakenteellisten uudistusten lisäksi kunnissa tarvitaan systemaattista innovaatiotoimintaa ja innovaatiokulttuurin upottamista osaksi kuntien rakennetta ja jokapäiväistä toimintaa. Nykyistä systemaattisempi innovaatiokäsitteistön käyttö saattaisi tarjota kunnille lähestymistapoja ja toimintamalleja oman toimintansa kehittämisessä. Hyvin toimiva innovaatiojärjestelmä saattaisi vahvistaa kuntien kykyä vastata paikallisiin tarpeisiin ja sopeutua muutoksiin strategisesti. Suurten muutosten keskellä laadukas kunnallinen innovaatiotoiminta voisi myös olla hyvän kunnan tunnusmerkki ja yksi valtti uusien työntekijöiden rekrytoinnissa. Valtioneuvoston innovaatiopoliittinen selonteko eduskunnalle (2008) antaa kuntien innovaatiojärjestelmän kehittämiselle hyvän lähtökohdan. Selonteon taustalla oleva ehdotus kansalliseksi innovaatiostrategiaksi ja selonteko itsessään ovat luonteeltaan aiempia strategioita ja toimintamalleja täydentäviä muutosasiakirjoja, jotka pyrkivät nostamaan esille Suomen innovaatiotoiminnan suurimmat puutteet. Ne korostavat suhteellisen voimakkaasti laaja-alaisuutta, kysyntälähtöisyyttä ja systeemisyyttä. Strategiassa ja selonteossa nostetaan esille myös koulutus-, sosiaali-, terveys- ja energiasektoreiden sekä aluekehityksen uudistaminen innovaatiotoiminnan keinoin. Tietämystalous ja informaatioyhteiskunta eivät siis ole vain yliopistojen tai yritysten yksityisomaisuutta vaan myös kunnat on mahdollista hahmottaa osaamis- ja palveluintensiivisinä organisaatioina (Sotarauta 2009). 13

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen Tämän selvityksen päätehtävänä on kartoittaa, onko kuntaorganisaatioilla niiden uudistumista tukevaa innovaatiojärjestelmää. Selvityksen tärkeimmät kysymykset ovat: Mihin kuntien uudistustyö kohdistuu? Mitkä ovat tärkeimmät yleiset kehittämistavoitteet? Mitkä ovat kuntien tärkeimmät yhteistyökumppanit uuden tiedon tuottamisessa ja sen hyödyntämisessä? Mitkä ovat kuntien tärkeimmät tiedonlähteet innovaatiotoiminnassa? Mitkä tekijät vaikeuttavat innovaatiotoimintaa? 14

Innovaatio ja kunta Innovaation käsite itsessään on yksinkertainen, vaikka sen taustalla olevat prosessit ovat monesti monimutkaisia ja vaikeasti hallittavia. Innovaation määritelmät ovat alun perin nojanneet varsin pitkälle teknologisen muutoksen teorioihin. Perinteisesti teknologisen muutoksen on nähty koostuvan kolmesta eri vaiheesta, jotka ovat keksintö, innovaatio ja leviäminen. Keksintöä voidaan luonnehtia uuden perustietämyksen ja uusien ideoiden luomiseksi, innovaatiota luodun tiedon ensimmäiseksi soveltamiseksi ja leviämistä (diffuusio) vaiheeksi, jossa uusi tieto ja uudet ideat viedään käytäntöön tai jolloin uudet tuotteet ja palvelut leviävät markkinoille. Käytännössä innovaatiot ovat usein seurausta pitkistä ja monimutkaisista prosesseista, joissa syntyy monenlaisia innovaatioita, ja joissa tarvitaan useita erityyppisiä innovaatioita samanaikaisesti (Fagerberg 2005, 4-6). Innovaatio voidaan määritellä yksinkertaistaen joksikin uudeksi asiaksi tai ideaksi, joka on sovellettu ja josta tulee lisäarvoa. Innovaatio on tuotteeseen, palveluun tai muuhun toimintaan liittyvä uudistus, jolla on arvoa kilpailutilanteessa ja/tai yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisemisessa. Innovaatiotoiminta on totuttu näkemään yritysten ja erityisesti teknologiayritysten temmellyskenttänä, mutta innovaatio ei käsitteenä liity vain teknologiaan ja yrityksiin, vaan periaatteessa se on mahdollista liittää mihin tahansa inhimilliseen toimintaan. Innovaatiotutkimus ja politiikat ovat peruskäsitteistön varassa eriytymässä nopeasti ja samalla innovaatiokäsitteistö saa sellaisia uusia merkityksiä ja sisältöjä (Edler 2007), jotka sopivat aiempaa paremmin myös julkisen hallinnon käyttöön. Kunnissa uuden idean synnyttämistä tai 15

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen keksintöä tärkeämpää on olemassa olevien innovaatioiden tunnistaminen, levittäminen ja sovittaminen omaan organisaatioon. Innovaatiot jaetaan yleensä tuote- ja prosessi-innovaatioihin. Tuoteinnovaatioihin kuuluvat sekä uudet tavarat että palvelut. Kunnan näkökulmasta palveluinnovaatioiden merkitys korostuu. Walker (2006, 313) on jaotellut palveluinnovaatiot kolmeen ryhmään: a) Uusi palvelu uudelle kohderyhmälle, b) olemassa olevien palvelujen tarjoaminen uudelle kohderyhmälle ja c) uudet palvelut vanhoille kohderyhmille. Edquistin (2008) mukaan prosessi-innovaatiot voidaan jakaa teknologisiin ja organisationaalisiin innovaatioihin. Teknologiset innovaatiot liittyvät esimerkiksi informaatio- ja kommunikaatioteknologian hyödyntämiseen palvelujen järjestämisessä ja erilaisten uusien laitteiden ja teknisten uudistusten hyödyntämiseen toiminnassa. Organisationaaliset innovaatiot ovat erityisesti uudistuksia organisoitumista, strategiassa ja hallinnollisissa prosesseissa. Ne muuttavat toimijoiden välisiä suhteita ja vaikuttavat toiminnan pelisääntöihin, rooleihin, toimintatapoihin, rakenteisiin, kommunikaatioon sekä ko. organisaation ja sen toimintaympäristön välisiin suhteisiin (Walker 2006, 314). Anttiroiko (2009) jakaa julkisen sektorin innovaatiot sovelluskohteineen neljään eri luokkaan: 1) Teknologiset innovaatiot ovat uusia välineitä tai menetelmiä kunnan toiminnassa, 2) prosessi-innovaatiot muotoilevat uudelleen kunnan hallinta-, johtamis-, hallinto-, palveluja kehittämisprosesseja, 3) organisaationaaliset innovaatiot vaikuttavat kuntien tapaan organisoida toimintansa sekä sisäisesti että verkostoina ja 4) institutionaaliset innovaatiot vaikuttavat kuntien yhteiskunnalliseen asemaan, rakenteisiin ja hyvinvointiyhteiskunnan malleihin. (Anttiroiko 2009, 285.) Innovaatiot nähdään varsin usein poikkeuksellisina ilmiöinä, joita tuottavat jotenkin poikkeukselliset ihmiset poikkeuksellisissa olosuhteissa. Innovaatiotoiminta ei kuitenkaan ole vain näyttäviä tutkimuksia tai uusien radikaalien ratkaisujen etsimistä erilaisissa ideariihissä. Innovaatio ei liity vain suuriin radikaaleihin muutoksiin vaan myös vähittäisiin, askel askeleelta toteutuviin inkrementaalisiin uudistuksiin. Yksittäisen organisaation kannalta tämä merkitsee sitä, ettei sen tarvitse tuottaa merkittävästi uudenlaisia tuotteita tai palveluja ollakseen innovatiivinen. Tällaisen vähittäisen, hienosäätävän, negatiivisesti tulkittuna jopa näennäisyyteen taipuvaisen innovaatiotoiminnan voi ajatella olevan kunnille luonteenomaista, mikä johtuu osittain niiden perustoiminnan verrattain säädellystä ja vakiintuneesta luonteesta. Käytettäessä laajaa innovaatiokäsitettä huomio kiinnittyy oppimisprosesseihin, joiden kautta uutta tietoa ja uutta teknologiaa luodaan, levitetään ja käytetään (Lundvall 1992, 46). Samalla keksinnöistä käytäntöön etenevä lineaarinen vesiputousmalli saa rinnalleen malleja, jotka korostavat innovaatiota kollektiivisena oppimisprosessina, jota olemassa olevat tuotanto- ja organi- 16

Kuntakenttä itsensä vankina saatiorakenteet sekä institutionaaliset tekijät muovaavat. Innovaatioprosessit perustuvat yleensä ajassa kasautuvan tiedon luomiseen ja hyödyntämiseen (kumulatiivisuus), taakse jääneen kehityspolun ohjaavaan vaikutukseen (polkuriippuvuus) ja siihen, että innovaatioprosessit saavat erilaisia merkityksiä ja muotoja erilaisissa toimintaympäristöissä (kontekstisidonnaisuus). Kaikki innovaatiot eivät synny innovaatiopolitiikan tai järjestelmien seurauksena vaan muun toimen ohessa arkisen aherruksen lomaan piiloutuneena. Piiloutunut innovaatio viittaa käytännön työn yhteydessä syntyneiden ideoiden sovittamiseen johonkin olemassa olevaan, eikä niinkään systemaattiseen uuden tiedon ja uusien ideoiden luomiseen (Hidden innovation... 2007). Piiloutuneita innovaatioita ovat kaikki ne lisäarvoa tuovat sovelletut ideat, jotka eivät nouse julkiseen keskusteluun tai ylipäätään ole normaalin kehittämistutkan piirissä, mutta jotka merkittävällä tavalla vaikuttavat kuntayhteisöjen, -organisaatioiden ja kokonaisten järjestelmien kehitykseen. Tällaisia innovaatioita kunnissa on syntynyt enemmän kuin ehkä osaamme aavistakaan. Systemaattinen työ sekä näkyvien että piiloutuneiden innovaatioiden parissa luo parhaimmillaan kunnan itseuudistumista tukevan kulttuurin, jonka avulla ajautuvasta sopeutumisesta tulee strategista sopeutumista. Julkiset palveluinnovaatiot on nostettu yhdeksi keinoksi uudistaa julkisen sektorin toimintaa. Käsitteen määrittely on kuitenkin edelleen varsin avoin ja jopa häilyvä. Yleisimmällä tasolla julkisilla palveluinnovaatioilla saatetaan viitata laajoihin systeemisiin muutoksiin, jollaisia ovat esimerkiksi eri tahojen (esim. peruskunnat, kuntayhtymät, valtio) rooleihin perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon organisoinnissa, rahoituksessa ja konkreettisessa palveluiden tuotannossa kohdistuvat uudistukset. Laajat, systeemiset uudistukset edellyttävät usein vahvaa keskushallinnon ohjaavaa roolia ja uudenlaista lainsäädäntöä. Kuntien innovaatiotoimintaa tarkasteltaessa on olennaista muistaa, että kunnallista päätöksentekoa, toimintaa ja hallintoa ohjaavat sekä kuntalaki että erityislainsäädäntö (Perttilä, Orre, Koskinen & Rimpelä 2004, 9). Kuntaorganisaatioiden oman päätöksenteon piirissä olevien asioiden osalta julkisten palveluinnovaatioiden käsitteellä voidaan viitata joko kuntaorganisaation sisäisiin tai sen ulkoisiin asioihin. Ulkoisilla asioilla viitataan tässä yhteydessä suoraan palvelujen tuotantoon. Tästä näkökulmasta innovaatiot viittaavat myös uudenlaisiin tapoihin tuottaa kunnan järjestämisvastuulla olevia palveluja yhdessä yhteistyökumppaneiden kanssa. Tällöin palveluiden tuottajina toimivat esimerkiksi toiset kunnat, kuntayhtymät, kuntasomisteiset liikelaitokset ja osakeyhtiöt, kuntien ja yksityisten yritysten yhteisyritykset, täysin yksityiset yritykset tai kolmannen sektorin organisaatiot. Monituottajaisen kokonaisuuden hallinta edellyttää kunnilta strategista otetta ja kehittyneitä kustannuslaskennan välineitä. Esimerkiksi ns. tilaaja- 17

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen tuottaja mallilla on pyritty tuomaan erilaisten organisatoristen ratkaisujen sekä ohjausmekanismien ja prosessien avulla selkeyttä monituottajamallin synnyttämien rajapintojen hallintaan. Kuntaorganisaatioiden ulkopuolisten palveluiden tuotantotapojen tulisi johtaa kuntaorganisaation ja etenkin kuntalaisten kannalta joko tehokkaammin tuotettuihin tai parempilaatuisiin palveluihin kuin kunnan oma tuotanto. Julkisrahoitteisten palvelujen tuotantotapojen muutoksista huolimatta suomalaiset kunnat ovat edelleen yhdeltä ulottuvuudeltaan palvelukoneita. Ne ovat merkittäviä julkisten palveluiden tuottajia itsessään. Tämän vuoksi on erittäin tärkeää, että palvelutuotanto on tehokasta, korkealaatuista ja että se kykenee sopeutumaan muuttuviin palvelutarpeisiin. Kuntaorganisaatioiden sisäisessä kontekstissa julkisilla palveluinnovaatioilla voidaan viitata kahteen eri asiakokonaisuuteen. Ensinnäkin voidaan puhua konkreettisista palveluihin liittyvistä innovaatioista; esimerkiksi uusista palveluista, uusista kohderyhmistä tai uusista palvelutuotannon tavoista. Esimerkiksi joidenkin kuntien kokeilemat ja käyttöönottamat terveyskioskit ovat hyvä, joskin suhteellisen yksinkertainen esimerkki palveluinnovaatioista. Toiseksi, kuntaorganisaatioiden sisäisessä kontekstissa julkisten palveluinnovaatioiden käsitteellä voidaan helposti rajautuvien ja tunnistettavien uusien palveluiden ja palvelutuotantotapojen lisäksi viitata myös laajemmin kuntaorganisaatiossa toteutettaviin uudistuksiin, jotka edesauttavat toiminnan tehokkuutta ja laatua. Tällöin innovaatiotoiminta voi kohdistua esimerkiksi organisaatiorakenteen uudistamiseen, palveluprosesseihin (erotuksena yksittäisistä palveluista), tiedotukseen ja viestintään, hallinnollisiin prosesseihin ja päätöksentekoon (esim. viranomaistehtävät) sekä kuntalaisten osallisuuteen ja demokratiakäytäntöihin. Viimeksi mainittu innovaatiotoiminnan kohde muistuttaa siitä, että kunta on paitsi palvelukone, mutta myös ihmisten yhteisö ja demokraattisen päätöksenteon perusyksikkö. Olipa kyse sitten kuntaorganisaation kyvystä tuottaa uusia, konkreettisia palveluinnovaatioita, niiden kyvystä harjoittaa laajasti innovaatiotoimintaa koko organisaatiossa tai kuntaorganisaation ulkoisen palvelutuotantoverkoston uudistumiskyvystä, on huomio kiinnitettävä myös yleisempiin organisatorisiin tekijöihin. Työvoimavaltaisissa kuntaorganisaatioissa uudistumista ja uudistamista tukevalla henkilöstöpolitiikalla ja johtamisella sekä laadukkaalla esimiestyöllä on aivan erityinen rooli. 18

Innovaatiojärjestelmä ja kunta Innovaatiojärjestelmän käsite on analyyttinen viitekehys, jonka avulla on mahdollista jäsentää uuden tiedon luomisen ja soveltamisen prosesseja (innovaatioprosesseja) tukevia elementtejä ja niiden välisiä suhteita. Innovaatiojärjestelmien tutkimuksessa on tullut tavaksi erottaa toisistaan kansalliset innovaatiojärjestelmät (Lundvall 1992), alueelliset innovaatiojärjestelmät (Braczyk ym. 1998) ja sektoraaliset innovaatiojärjestelmät (Malerba 2002). Kysymys on hyvin pitkälle näkökulmasta tutkittavaan aiheeseen ja/tai kehittämisen kohteeseen, koska erilaiset innovaatiojärjestelmät limittyvät monin tavoin toisiinsa. Kunnat ovat osa kansallista järjestelmää, mutta samalla niiden toiminnalla on luontaisesti vahva paikallinen ja alueellinen kytkös. Kunta on myös monien sektorien yhdistelmä ja siten sen innovaatiotoiminnassa myös sektoraaliset innovaatiojärjestelmät näyttelevät keskeistä osaa. Lundvall (1992) määrittelee innovaatiojärjestelmän koostuvan niistä eri osatekijöistä, jotka ovat vuorovaikutuksessa uuden ja taloudellisesti käyttökelpoisen tiedon tuottamisessa, levittämisessä ja käytössä. Innovaatiojärjestelmä on mahdollista hahmottaa myös jättimäisenä palautejärjestelmänä, joka tuottaa ja prosessoi monin tavoin monenlaista informaatiota. Innovaatiojärjestelmät ovat luonteeltaan avoimia järjestelmiä, jotka sen lisäksi että vaikuttavat monin tavoin muutokseen muuttuvat myös itse jatkuvasti (evolutiivisuus) (ks. tarkemmin Freeman 1987; Lundvall 1992; Brazcyk 1998). Yhteistyön korostumisesta huolimatta myös kilpailulla on keskeinen 19

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen sija innovaatiotoiminnan vauhdittamisessa. Paradoksaaliselta vaikuttava tilanne kahden tai useamman organisaation samanaikaisesta kilpailusta ja yhteistyöstä on monesti innovaatiotoiminnan arkipäivää. Vuorovaikutussuhteissa erityisesti palvelujen tuottajien ja tilaajien, kuntalaisten ja kunnan sekä kunnan ja tutkimuslaitosten välisten suhteiden merkitys nousee keskeiselle sijalle. Myös erilaisilla tuki- ja välittäjäorganisaatioilla saattaa olla merkittävä rooli innovaatiojärjestelmissä. Tuki- ja välittäjäorganisaatioita voivat olla esimerkiksi innovaatiotoiminnan rahoittajia, teknologiansiirto-organisaatioita, oppilaitoksia sekä jonkin kuntaorganisaation kannalta keskeisen sektorin kehittämiseen liittyviä intressiryhmiä. Innovaatiojärjestelmissä vuorovaikutussuhteiden systeemisyys on keskeisessä asemassa. Borinsin (2001) tutkimus julkisen hallinnon innovatiivisuudesta vahvistaa innovaatiotoiminnan systeemisen luonteen. Hänen mukaansa innovatiivisille julkisille organisaatioille on ominaista järjestelmällinen ote uudistuksiin. Tämä tarkoittaa ennen kaikkea yksittäisten innovaatioiden näkemistä osana laajempia kokonaisuuksia. Innovaatioiden merkitystä ja vaikutuksia arvioitiin Borinsin innovatiivisiksi tunnistamissa organisaatioissa suhteessa koko organisaatioon tai järjestelmään, eikä vain käsillä olevaan palvelu- yms. kokonaisuuteen. Olennaista tässä on myös organisaatioiden välinen koordinaatio innovaatioiden tuottamisessa ja käytäntöön viemisessä. Lisäksi Borins nostaa esille innovatiivisuuden merkkeinä uuden teknologian hyödyntämisen, systemaattisen prosessien kehittämisen, kuntalaisten, yritysten ja kolmannen sektorin organisaatioiden ottamiseen mukaan kehittämiseen ja henkilökunnan moninaisen osaamisen hyödyntämisen. Borins korostaa myös riittävän resursoinnin, kannustimien ja johdon vahvan sitoutumisen merkitystä. Innovaatiojärjestelmien lisäksi yhä useammin on alettu puhua myös innovaatioympäristöistä eli kaikista niistä tekijöistä, jotka tukevat oivallusten ja uusien ideoiden syntyä ja soveltamista sekä organisaatiokohtaisia oppimisprosesseja. Innovaatioympäristöjen tutkimuksessa näkökulma on samanaikaisesti sekä laajempi että syvempi kuin innovaatiojärjestelmien tutkimuksessa. Innovaatiojärjestelmä muodostaa innovaatioympäristön institutionaalisen ja toiminnallisen rungon, ja on siten kuin elävän organismin luuranko. Jos innovaatiojärjestelmien tutkimus keskittyy vertauskuvallisesti luurankoon ja lihaksiin, niin innovaatioympäristöjen tarkastelussa tulisi kiinnittää huomiota myös verenkiertoon, hapen kulkuun ja ehkäpä jopa tunteisiin ja ajatteluun. Harisalon (2008, 286) mukaan innovatiivisuuden tulisi olla itseohjautuvaa ja pakotonta. Itseohjautuvuus ja pakottomuus edellyttävät kuitenkin hyvin toimivaa innovaatiojärjestelmää ja dynaamista innovaatioympäristöä. Itseohjautuvuus ei läheskään aina toteudu itsestään. Alueellisten innovaatiojärjestelmien ja ympäristöjen tutkimuksissa on korostettu, että luovissa ja innovatiivisissa ympäristöissä on: 20

Kuntakenttä itsensä vankina runsaasti luovia ja aktiivisia ihmisiä riittävästi erilaista toisiaan tukevaa osaamista helppo verkottua ja solmia yhteistyösuhteita vahvat kannustimet yrittämiselle ja riskinotolle nopeasti mobilisoitavat resurssit toimiva infrastruktuuri suuret toimintavapaudet vahva innovaatiokulttuuri Koska innovaatioympäristöajatteluun liittyy usein verrattain vahva ajatus paikka- ja aluesidonnaisista tekijöistä (esim. osaamisen kasautumistekijät ja kulttuuriset tekijät), on kuntien osalta kenties mielekkäintä puhua nimenomaan kansallisesta innovaatiojärjestelmästä. Tähän johdattaa myös kuntien merkittävä rooli osana Suomen julkista sektoria. Tämä ei missään määrin sulje pois ajatusta siitä, että tietyissä kunnissa tai laajemmilla alueilla (esim. kaupunkiseudut) syntyisi ideaalin innovaatioympäristön piirteitä omaava kuntien toimintaympäristö, jota leimaavat esimerkiksi uudistumis- ja kokeiluhaluinen toimintakulttuuri ja innovaatiotoimintaan liittyvän osaamisen kasaantuminen sekä institutionaalisesti että yksilötasolla. 21

Innovaatiotoiminnan mahdollistajat ja esteet kunnissa Innovatiivisuus edellyttää kunnissa systemaattisen tiedon luomisen ja hyödyntämisen prosessien lisäksi tiedon ja osaamisen kulkua yli rajojen sektorilta toiselle ja kunnasta toiseen. Olennaista on myös kyky tunnistaa hyvin monenlaisten kuntalaisten muodostamien ryhmien tarpeet ja tehdä ne näkyviksi. Läheskään aina kyse ei ole vain jo tunnistettuihin tarpeisiin vastaamisesta, vaan myös piilossa olevien tarpeiden tekemisestä näkyväksi eli symbolisen tiedon tuottamisesta. Lisäksi innovatiivisuus edellyttää hyvää kykyä integroida erilaista osaamista, erilaisia tietämysperustoja ja erilaisia ajattelumalleja toisiinsa. Jotta kuntien olisi mahdollista kehittää omaa innovaatiotoimintaansa, niiden olisi ensinnäkin hyödynnettävä erilaisia yhteistyökumppaneita ja palvelun tuottajia ei vain osana palveluja tuottavaa koneistoa vaan myös osana innovaatioverkostoa. Anttiroikon ja Kuoppalan (2011, 267) mukaan kunnallishallinnon innovatiivisuuteen on vaikuttanut kaksi yleistä kehityskulkua: a) Suomen kuntajärjestelmästä on ajan kuluessa muovautunut varsin yhdenmukainen kokonaisuus osana hyvinvointivaltion rakentamista. Yhdenmukaisen järjestelmän rakentaminen on synnyttänyt Suomeen laajan ja kattavan kunnallisen palvelulaitoksen. Erilaiset keskitetyt ohjausmekanismit valtionosuusjärjestelmästä ministeriöiden säätelyyn ja informaatio-ohjaukseen ovat yhdenmukaistaneet kuntien rakenteita ja prosesseja ja jättäneet suhteellisen vähän tilaa luovuutta synnyttävien, ylläpitävien ja vahvistavien mekanismien rakentumiselle paikallisesti. b) Yhdenmukaisuutta korostaneen kuntajärjes- 22

Kuntakenttä itsensä vankina telmän rinnalla valtiokeskeisyys on murentunut sen kulta-ajoista, kuntien välinen kilpailu on kiristynyt ja resurssien niukkuus suhteessa tarpeisiin on pakottanut kunnat etsimään aiempaa aktiivisemmin kuntakohtaisia ratkaisuja. Kuntien erilaisuuden korostuminen ja korostaminen lisäävät painetta vahvistaa kuntien innovatiivisuutta. (vrt. Anttiroiko & Kuoppala 2011) Voidaan arvioida, että näiden kahden pidemmän jatkuneen kehityskulun välisestä paineesta on nousemassa vahvemman valtiollisen ohjauksen kausi, jonka airueena on rakenneuudistuksessa käytettävä elinvoimaisen kunnan käsite. Kyse on tietyllä tavalla kehittämispuheelle tyypillinen, universaalisesti vastustamaton ilmaus, joka pitää sisällään ajatuksen paikallisten hallintatapojen ja palvelumuotojen yhdenmukaistamisesta yhtenäisen kuntarakenteen avulla. Yhtä perustellusti kuntia voisi kannustaa hakemaan keskenään sellaisia erilaistuvia hallinta- ja palveluratkaisuja, jotka vastaavat maan eri kolkkien erilaisiin tarpeisiin ja mahdollisuuksiin. Onkin hyvä tiedostaa, että kyse on yhdeltä ulottuvuudeltaan politiikalle tyypillisestä arvovalinnasta. Laajemman yhteiskuntapoliittisen keskustelun ja järjestelmien rakentamisen rinnalla monet organisaation sisäiset tekijät vaikuttavat innovatiivisuuteen, mutta selvää on myös, että kunta ei koskaan toimi tyhjiössä. Julkisen hallinnon innovaatiotutkimuksissa on osoitettu, että toimintaympäristö vaikuttaa monella tavalla julkisten organisaation innovatiivisuuteen tai sen puutteeseen. (Walker 2006, 314-315.) Boyne ym. (2005a) ovat todenneet, että kompleksinen ja vaativa toimintaympäristö lisää todennäköisyyttä siihen, että organisaatiosta tulee innovatiivinen. Ulkoinen poliittinen ympäristö vaikuttaa merkittävästi paikallisen politiikan ja poliitikkojen aktivoitumiseen asioiden uudistamisessa. Vastaavasti Boyne ym (2005b) ovat todenneet, että ulkoisen poliittisen ympäristön paine ei vaikuta kovinkaan vahvasti julkisten organisaatioiden toimintaan sinällään, mutta juuri innovaatiotoimintaan sillä on suuri merkitys. (Walker 2006, 314-315.) Suomalaisen kunnan ulkoisen poliittisen ympäristön tärkeimmät elementit kaikkine erilaisine muotoineen ovat valtio ja kuntalaiset. Kunnissa on perinteisesti korostettu innovatiivisuuden sijasta poliittista ohjausta ja toimintavarmuutta (Anttiroiko & Kuoppala 2011, 269). Kuntien kaksoisjohtaminen eli paikallisyhteisön tahtoa heijasteleva poliittinen ohjaus sekä hallinto- ja palvelukoneistoa pyörittävä ammattijohtaminen (Haveri & Anttiroiko 2009) ei ole luonut otollisinta maaperää uudistamiseen tähtäävälle innovaatiojohtamiselle. Innovaatiotoiminta on vain harvoin suoraviivaista ja selkeää. Se edellyttää monien esteiden ylittämistä. Niistä näkyvimpiä Mulganin ja Alburyn (2003) mukaan ovat riskien kaihtaminen, haluttomuus lakkauttaa olemassa olevia organisaatioita ja/tai palveluja, liiallinen luottamus yksipuolisiin innovaatiolähteisiin (esim. tutkimus), kysyntälähtöisyyden unohtaminen, kannustimien puute, muutoksen ja innovaatiojohtamisen heikko taso, lyhyen aikavälin 23

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen perspektiivi budjetoinnissa ja suunnittelussa sekä hallinnon ja palvelujärjestelmän ylläpidon paineet. (Mulgan & Albury 2003). Edler (2007, 9) lisää Mulganin ja Alburyn listaan huolen asiakkaiden turvallisuudesta ja innovaatioiden laadusta sekä yleisen tietämättömyyden innovaatioista ja niiden edellyttämistä prosesseista. Edellä mainittujen julkisen hallinnon innovaatiotoiminnan esteiden taustalla on se tosiseikka, että julkinen hallinto on huomattavasti kompleksisempi ja avoimempi järjestelmä kuin yrityssektori ja samalla astetta haastavampi innovaatioympäristö. Julkisten organisaatioiden innovaatiotoiminta on tarkemman jatkuvan julkisen kontrollin alaisena kuin yritysten innovaatiotoiminta tai vaikkapa yliopistojen tutkimustoiminta. Yritys voi tuoda innovaationsa esille itse valitsemanaan ajankohtana ja avata innovaatioprosessinsa haluamallaan tavalla, mutta julkisten organisaatioiden toiminnassa tämä ei ole samalla tavalla mahdollista. Niiden on demokratian pelisääntöjen mukaisesti oltava toiminnassaan läpinäkyvämpiä kuin yritysten ja tämä oletettavasti muuttaa myös innovaatioprosessien luonnetta monin tavoin. 24

Menetelmä ja aineisto Tutkimusaineisto kerättiin internetissä Suomen kunnissa johtotehtävissä toimiville suunnatulla kyselyllä. Kyselyn avulla pyrittiin tavoittamaan ne toimijat, joiden tehtävänä on tavalla tai toisella vaikuttaa oman kunnan palvelutoiminnan uudistamiseen joiltain osin. Kysely kohdistettiin johtotehtävissä toimiville yksilöille, joiden oman työnsä kautta tekemien arvioiden kautta rakennettiin kuva kuntien innovaatiojärjestelmän tilasta. Kysely kohdennettiin kunnan-/kaupunginjohtajille, sektorien ja suurten yksikköjen johtajille sekä kunnan-/kaupunginval tuus ton ja hallitusten puheenjohtajille. Kysely avattiin internetissä 5.5.2011 ja vastauspyynnöt (ks. liite 2) lähetettiin kolmessa erässä kolmen viikon sisällä kyselyn avaamisesta. Toisen vastauspyyntökierroksen ensim mäi set viestit lähetettiin 29.5.2011 ja viimeiset 10.6.2011. Vastauspyynnöt por rastettiin, jotta voitaisiin välttää useiden vastaajien yhtäaikaisen vastaamisen aiheuttamat mahdolliset tekniset ongelmat. Kun vastauspyynnön saaneiden määrästä poistetaan virheellisten osoitteiden, työtehtävien vaihdon, virka vapauksien tai muiden syiden johdosta palautuneet viestit, vastauspyyntö tavoitti 1592 kehittäjää. Kyselyyn tuli 534 vastausta eli vastausprosentiksi muodostui 33,5 %. Vastausprosenttia voi pitää hyvänä ja aineiston laajuutta tutkimuskysymyksiin vastaamisen näkökulmasta riittävänä. (Ks. taulukko 1). Kyselylomakkeen kysymyspatterit rakennettiin siten, että ensimmäinen kysymyspatteristo kohdistui uudistusten kohteisiin ja toinen henkilöstöjohtamisen ulottuvuuksiin osana uudistustyötä. Kolmas kysymyspatteri 25

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen kohdistui uudistusten esteisiin ja neljäs strategioihin. Kysymyspatterissa viisi haarukoitiin kuntien tutkimusja kehittämistoimintaa ja kuudennessa patterissa uudistustyön tiedon lähteitä. Seitsemännen kysymyspatterin kohteena olivat tärkeimmät yhteistyökumppanit uudistustyön näkökulmasta. Kaikkien kysymyspatterien tavoitteena oli avata näkymä kysymykseen, onko kunnilla innovaatiojärjestelmää. Huomio kohdistuu siis ennen kaikkea uudistustyön taustalla olevaan järjestelmään, eikä niinkään mahdollisiin innovaatioihin tai kuntien innovatiivisuuteen tai sen puutteeseen. KUVA 3. Kyselylomakkeen asetelma Kyselyyn vastanneista 534 henkilöstä 36,5 % on naisia ja 63,5 % miehiä. Suurin osa vastaajista (50,4 %) on yli 55-vuotiaita, mikä heijastanee kuntien johtotehtävissä olevien henkilöiden yleistä ikärakennetta. Suurimmalla osalla vastaajista on joko ylempi (65,5 %) tai alempi korkeakoulututkinto (21,1 %). Selkeästi eniten (55,6 %) vastaajien joukossa on sektori-/yksikköjohtajia. Seuraavaksi eniten (18,2 %) vastaajissa on kunnan-/kaupunginjohtajia. Suurin osa vastaajista (45,1 %) työskentelee ensisijaisesti yleishallintoon kuuluvien tehtävien parissa. Kyselyyn vastanneet ovat suhteellisen tasaisesti eri puolilta Suomea ja vastaajien osuudet vastaavat kohtuullisen hyvin Suomen väestön alueellista jakautumista; poikkeuksena Uusimaa. (taulukot 1-4). TAULUKKO 1. Vastaajien ikäjakauma N % Alle 35 17 3 35-44 66 12 45-54 183 34 Yli 55 271 50 Yhteensä 537 100 26

Kuntakenttä itsensä vankina TAULUKKO 2. Kyselyyn vastanneiden asema omassa organisaatiossa N % Kunnan-/kaupunginjohtaja 97 18,2 Sektori-/yksikköjohtaja 296 55,6 Kunnan-/kaupunginhallituksen PJ 53 9,9 Kunnan-/kaupunginvaltuuston PJ 44 8,2 Muu 43 8,1 Yhteensä 533 100,0 TAULUKKO 3. Vastaajien työnkuva N % Yleishallinto 238 45 Sosiaali- ja terveys 66 13 Opetus- ja kulttuuri 69 13 Yhdyskunta, tekniikka ja ympäristö 54 10 Kuntatalous 47 9 Alue-, kunta- ja seutukehitys, elinkeinopolitiikka 53 10 Yhteensä 527 100 TAULUKKO 4. Vastaajien maakunnat N % Väestö- Osuus (2010) Uusimaa 55 11,2 28,5 Pohjois-Pohjanmaa 50 10,2 7,3 Pirkanmaa 48 9,8 9,1 Varsinais-Suomi 40 8,2 8,7 Keski-Suomi 38 7,8 5,1 Etelä-Pohjanmaa 33 6,7 3,6 Pohjois-Savo 29 5,9 4,6 Satakunta 27 5,5 4,2 Kanta-Häme 26 5,5 3,2 Pohjois-Karjala 23 4,7 3,1 Lappi 22 4,5 3,4 Etelä-Karjala 19 4,0 2,5 Etelä-Savo 19 3,9 2,9 Päijät-Häme 16 3,3 3,8 Keski-Pohjanmaa 13 2,7 1,3 Kymenlaakso 11 2,2 3,4 Kainuu 10 2,0 1,5 Pohjanmaa 10 2,0 3,3 Yhteensä 489 100 99,5 27

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen Aineiston analyysissä hyödynnetään tilastokeskuksen kuntatyypittelyä. Tilastokeskuksen kolmiluokkaiseen tilastolliseen kuntaryhmitykseen on lisätty kuusi suurinta kaupunkia omaksi luokakseen. Kuusi suurinta kaupunkia Kaupungit, joissa on yli 100 000 asukasta Muut kaupunkimaiset kunnat Kunnat, joiden väestöstä vähintään 90% asuu taajamissa tai suurimman taajaman väkiluku on vähintään 15 000, lukuun ottamatta yli 100 000 asukkaan kaupunkeja. Taajaan asutut kunnat Kunnat, joiden väestöstä vähintään 60%, mutta alle 90%, asuu taajamissa ja suurimman taajaman väkiluku on vähintään 4 000 mutta alle 15 000. Maaseutumaiset kunnat Kunnat, joiden väestöstä alle 60% asuu taajamissa ja suurimman taajaman väkiluku on alle 15 000, sekä kunnat, joiden väestöstä vähintään 60%, mutta alle 90%, asuu taajamissa ja suurimman taajaman väkiluku on alle 4 000. Maaseutumaiset kunnat painottuvat kyselyaineistossa suhteessa kaupunkimaisiin kuntiin. Aineiston laajuus antaa kuitenkin mahdollisuuden kontrolloida maaseutumaisten kuntien ylikorostumisen ja siten aineisto mahdollistaa riittävän kattavan analyysin myös kuntatyypeittäin. TAULUKKO 5. Kuntatyyppien lukumäärä Suomessa ja niiden osuus maan väestöstä (%) Kuntatyyppi Aineisto Suomi 2010 N % Kuntien lkm 6 suurinta kaupunkia (yli 100 000 as.) 28 5,7 6 29,2 Muut kaupunkimaiset kunnat 105 21,5 55 39,0 Taajaan asutut kunnat 101 20,7 67 16,2 Maaseutumaiset kunnat 255 52,1 208 15,6 Yhteensä 489 100,0 336 100,0 Osuus maan väestöstä % Tässä raportissa esitellään kyselyaineiston analyysin päätulokset. Tarkastelu rakentuu ennen kaikkea taulukkojen, kuvien ja lyhyiden yhteenvetojen varaan. Raportissa esitellään kysymyspattereiden jakaumat ja nostetaan esille merkittävimmät erot vastaajaryhmien ja/tai kuntatyyppien välillä. Varsinaisia tilastollisia analyysejä ei esitellä tässä raportissa, mutta merkintä *** viittaa erittäin merkittävään tilastolliseen eroon, ** merkittävään tilastolliseen eroon ja * tilastollisesti melkein merkittävään eroon. 28

Mihin innovaation tulisi kohdistua? Uudistusten yleiset kohteet ja kehittämisstrategiat Kuntien innovaatiotoiminta kohdistuu olemassa olevien palvelujen kehittämiseen siten, että ne vastaisivat paremmin vanhojen kohderyhmien tarpeita. Kolme neljästä (74,6 %) vastaajasta pitää olemassa olevien palvelujen tarjoamista uusilla tavoilla vanhoille kohderyhmille joko erittäin tärkeänä tai tärkeänä. Uusien palvelujen tarjoamista vanhoille kohderyhmille sen sijaan pitää erittäin tärkeänä tai tärkeänä vain 38,3 % vastaajista ja uusien palvelujen tarjoaminen uusille kohderyhmille ei saa juurikaan tukea kuntien johtoon kuuluvilta vastaajilta (kuva 4). Olemassa olevien palvelujen kehittäminen vastaamaan kuntalaisten tarpeita ja taloustilannetta heijastelee Kosken (2008, 71) huomiota siitä, että kuntien johto kokee erityisen ongelmalliseksi talouteen, väestön ikääntymiseen ja kunta-valtiosuhteeseen liittyvät kysymykset. Niukkojen taloudellisten resurssien ja valtion ohjauksen paineessa uusien palvelujen tarjoaminen ei nouse luontaisesti kovinkaan korkealle kuntien prioriteettilistalla. Kuntien perustehtävät muodostavat käytännössä kunnallisen innovatiivisuuden rajat. Perustehtävistä nousevien rajojen rikkominen on kunnissa osoittautunut vaikeaksi. Kuten Koski (2008, 72) toteaa haastatteluaineistoonsa nojaten: haastateltavat tuntuivat ajattelevan, että kunta jollain tasolla menettää kuntuutensa olemassaolonsa oikeutuksen, jos se ei enää palvele sitä tarkoitusta, jota varten se on luotu. 29

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen KUVA 4. Vastaukset kysymykseen Miten tärkeiksi koet seuraavat yleiset kehittämisen kohteet omassa työssäsi? Vastaukset kertovat myös roolien ja vastuiden erilaisuudesta. Etsiessään keinoja oman kuntansa kehittämisessä alue-, kunta- ja seutukehityksen sekä elinkeinopolitiikan asiantuntija näkevät uusien palveluiden tarjoamisen uusille kohderyhmille tärkeämmäksi kuin yleishallinnossa työskentelevät vastaajat. Myös poliittisen toiminnan ja virkamiesvastuun välinen perinteinen juonne nousee kevyesti esille hallitusten puheenjohtajien ollessa astetta valmiimpia tarjoamaan uusia palveluja uusille kohderyhmille kuin kuntien ja kaupunkien johtajat. Sinällään uusien palveluiden kohdentaminen uusille kohderyhmille ei automaattisesti tarkoita kunnan menojen kasvua, jos kyse on esimerkiksi ennaltaehkäisevästä terveydenhoidosta tai muista toisaalla (potentiaalisesti) säästöjä tuovista palveluista. Tällöinkin tosin esteeksi saattavat nousta kuntien sisäiset sektorirajat: uusien palveluiden kustannukset ja niiden tuottamat hyödyt saattavat kohdistua kunnan eri sektoreille, jolloin niiden keskinäinen punninta saattaa jäädä vaillinaiseksi. 30

Kuntakenttä itsensä vankina Uusien palvelujen tarjoaminen uusille kohderyhmille ** Olemassa olevien palvelujen tarjoaminen uusille kohderyhmille *** Uusien palvelujen tarjoaminen vanhoille kohderyhmille *** Olemassa olevien palvelujen tarjoaminen uusilla tavoilla vanhoille kohderyhmille Sote Op. ja kult. Yhd., tekn., ymp. Kuntatalous TAULUKKO 6. Innovaatiotoiminnan kohdentumisen tärkeys sektoreittain (ryhmäkeskiarvot) Yleishall. Aluekeh. Yteensä 2,3 2,6 2,6 2,2 2,2 2,7 2,4 2,7 2,7 3,3 3,0 2,5 3,2 2,8 3,0 3,4 3,3 2,7 2,7 3,3 3,1 4,0 4,3 4,1 3,8 4,0 4,0 4,0 Kuntien johto ei halua panostaa uusiin palveluihin, mutta se ei myöskään ole valmis vähentämään tarjolla olevien palvelujen määrää. Vain 8 % vastaajista pitää tarjolla olevien palvelujen vähentämistä erittäin tärkeänä tai tärkeänä. Myöskään palvelujen ulkoistaminen ei juurikaan saa tukea vain 11 % vastaajista pitäessä sitä erittäin tärkeänä tai tärkeänä toimenpiteenä. Tähän kun lisätään huomio, että kuntien viranhaltija- ja luottamushenkilöjohto ei kovinkaan yleisesti kannata myöskään toiminnan organisoimista uudelleen, näyttäytyy kuntien innovaatiotoiminta olemassa olevaa rakennetta ja palvelutarjontaa hienosäätävänä kokonaisuutena. Tärkeimpinä kehittämislinjoina vastaajat nostavat esille kuntien välisen yhteistyön ja kokonaisvaltaisten palvelustrategioiden laatimisen. Lisäksi vastaajat painottavat varsin yleisesti hyvin toimivien käytäntöjen etsimistä muista kunnista ja kustannusten karsimista (kuva 5). 31

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen KUVA 5. Vastaukset kysymykseen Miten tärkeinä pidät seuraavia yleisiä kehittämistavoitteita johtamassasi organisaatiossa? Kuntien innovaatiotoiminnan hienosäätävä luonne tulee esille myös siinä, että vastaajat korostavat erityisen vahvasti palveluprosessien hiomista ja uuden teknologian hyödyntämistä. Yli 80 % vastaajista näkee näiden tekijöiden merkityksen joko tärkeänä tai erittäin tärkeänä. Esimerkiksi terveydenhuollon osalta toimivat ja yhteensopivat tietojärjestelmät voisivat tuoda merkittäviä säästöjä, mutta vain silloin kun uudistettavat tai uudet prosessit ja niitä tukevat teknologiat ovat aidosti yhteensopivia Myös tiedotuksen, markkinoinnin ja viestinnän merkitystä sekä osallisuuden ja hallinnollisten prosessien kehittämistä korostetaan varsin yleisesti (kuva 6). Olennaista on toki huomata, että vastaajat korostivat lähes kaikkien kuvassa 6 esiteltyjen kehittämiskohteiden merkitystä. Yksi kyselyyn vastanneista pohti viestinnän merkitystä seuraavasti. Viestinnän merkitys kasvaa, eikä sitä kuntien kehittämisessä tai johtamisessa huomioida samalla tavoin kuin suurissa kaupungeissa. Palvelujen tehokas käyttö, monituottajamallin viestinnän järjestäminen ja henkilöstöviestintä ovat suuria strategisia kysymyksiä, joiden hoitamatta jättämisestä on seurauksia. Valtaosa kuntien johdosta mieltää tiedottamisen paikallislehden kirjoituksiin vastaamiseksi ja mediatiedotteiksi, ei strategiseksi toiminnaksi. 32

Kuntakenttä itsensä vankina KUVA 6. Vastaukset kysymykseen miten tärkeinä pidät seuraavia uudistamisen kohteita omassa työssäsi? Naiset korostavat kaikkia uudistamisen kohteita miehiä enemmän. Erityisen selvä ero on uusien tai parannettujen palvelujen, tiedotuksen viestinnän ja markkinoinnin, hallinnollisten prosessien ja kuntalaisten osallisuuden kohdalla (taulukko 7). Kunnan- ja kaupunginjohtajat näkevät muita vastaajaryhmiä harvemmin tarvetta uudistaa tiedotusta, viestintää ja markkinointia sekä hallinnollisia prosesseja ja päätöksentekoa (taulukko 8). Luottamushenkilöt korostavat viranhaltijoita enemmän näiden tekijöiden kehittämistä. Maakunnan, sektorin, koulutustason tai iän mukaan ei vastaajien välillä ole tilastollisesti merkittäviä eroja. TAULUKKO 7. Uudistamisen kohteet sukupuolen mukaan (ryhmäkeskiarvot) Naiset Miehet Uudet tai parannetut palvelut *** 3,8 3,4 Organisointi ja organisaatiorakenne 3,8 3,6 Palveluprosessit (esim. sujuvuus, kustannustehokkuus) 4,6 4,4 Uuden teknologian käyttöönotto ja hyödyntäminen 4,3 4,1 Tiedotus, viestintä ja markkinointi *** 4,1 3,8 Hallinnolliset prosessit ja päätöksenteko *** 3,8 3,5 Kuntalaisten osallisuus / demokratiakäytännöt *** 4,0 3,5 33

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen TAULUKKO 8. Uudistamisen kohteet aseman mukaan (ryhmäkeskiarvot) Tiedotus, viestintä ja markkinointi * Hallinnolliset prosessit ja päätöksenteko ** Kunnan-/ kaupunginjohtaja Sektori-/ yksikköjohtaja Kunnan-/ kaup.hall PJ Kunnan-/ kaup.val. PJ Muu Yht. 3,7 3,9 4,0 4,3 3,8 3,9 3,2 3,7 4,0 3,7 3,6 3,6 34

Miksi kuntien tulisi innovoida? Motivaatio- ja tilannetekijät tarkastelussa Kuntalaisten tarpeiden ja niukkojen resurssien muodostama kokonaisuus ohjaa selkeästi kuntapalvelujen hienosäätämiseen tähtäävää innovaatiotoimintaa (kuvat 7 ja 8). Myös kuntien eriytyvät tarpeet vaikuttavat uudistumiseen. Kuten avoimissa vastauksissa korostettiin se (kuntien uudistaminen) on ponnistelua kuntalaisten kasvavien palvelutarpeiden, niukkenevien taloudellisten resurssien ja henkilöstön jaksamisen muodostamassa Bermudan kolmiossa. Suurin osa (49%) vastaajista näkee, että oma kunta kykenee juuri ja juuri hoitamaan annetut tehtävät. Joka viides (21 %) vastaaja uskoo, että edessä on rajuja päätöksiä. Vain kaksi vastaajaa sanoo, että tilanne on erittäin hyvä ja että resursseista ei ole pulaa. Ei ole mitään syytä epäillä vastaajien motiiveja tämän kysymyksen suhteen. On kuitenkin hyvä huomata, että kuntien useimmilla palvelusektoreilla resurssien ja annettujen tehtävien suhde on joustava : paremmat resurssit tarkoittavat parempaa palvelutasoa ja päinvastoin. Kysymys onkin usein siitä, mikä on joko kunnan oman päätöksenteon tai lainsäädännön asettama kipuraja (esim. jonotusajat terveydenhuollossa) tai tilanne muissa kunnissa tai aiemmin omassa kunnassa. Vastauksiin siis sisältyy runsaasti myös tilannesidonnaisia ja subjektiivisia elementtejä. Yhtä kaikki, tämän kysymyksen perusteella kuntien resurssitilanne perustelee kuntien tehokkuushakuista, hienosäätävää innovaatiotoiminnan perusluonnetta. 35

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen KUVA 7. Palvelutarpeen ja käytettävissä olevien resurssien välinen suhde Suurten kaupunkien johtotehtävissä toimivat uskovat muiden kuntaryhmien johtajia useammin, että tilanne on hyvä ja että oma kunta kykenee hoitamaan palvelutehtävänsä. Taajaan asutuissa kunnissa ja maaseutumaisissa kunnissa tilanne vaikuttaa selvästi vaikeammalta (kuva 8). 70 60!" 50 40 30 20 10 0 6 suurinta kaupunkia (n=28) Muut kaupunkimaiset kunnat (n=105) Taajaan asutut kunnat (n=101) Maaseutumaiset kunnat (n=255) Rajuja päätöksiä edessä Tilanne on hyvä, pystymme hoitamaan palvelutehtävämme Pystymme juuri ja juuri hoitamaan meille annetut tehtävät Tilanne on erittäin hyvä, meillä ei ole pulaa resursseista" KUVA 8. Palvelutarpeen ja käytettävissä olevien resurssien välinen suhde kuntatyypeittäin (***) Kuntien viranhaltijat ja luottamushenkilöt eivät ainakaan tunnusta, että kehittämiskeskustelussa liikkuvat muotivirtaukset vaikuttaisivat heidän omaan työhönsä. Myöskään valtion ohjauksen merkitystä ei korosteta kovin vahvasti, eikä yritysmäisyyden painekaan nouse voimakkaasti esille (kuva 9). Viesti on tässä suhteessa selvä, kuntalaisten tarpeet ja rahan puute saavat kunnat etsimään uusia ratkaisuja. Tähän kun lisätään poliittisen päätöksenteon mukanaan tuoma dynamiikka, Bermudan kolmio muuntuu Bermudan neliöksi. Aika mahdotonta (uudistaminen). Poliittinen päätöksenteko ja taloudellinen realismi eivät kohtaa. 36

Kuntakenttä itsensä vankina KUVA 9. Vastaukset kysymykseen mitkä tekijät motivoivat uudistamaan toimintoja ja palveluja? Vastaajien näkemykset innovaatiotoiminnan motivaatiotekijöistä eivät juuri eroa maakunnan, aseman, koulutuksen, sektorin tai iän mukaan. Kuntien johtoon kuuluvilla on varsin yhtenäinen näkemys siitä, miksi kuntien toimintaa ja palveluja pitäisi kehittää. Myöskään kuntatyyppien välillä ei ole tilastollisesti merkittäviä eroja. Vain kilpailu hyvistä veronmaksajista ja paine muuttaa kuntien toimintaa yritysmäisemmäksi jakaa vastaajien näkemyksiä jonkin verran. Yleishallinnossa, yhdyskuntasuunnittelussa ja kehittämistoiminnoissa työskentelevät vastaajat näkevät muita vastaajia useammin kilpailun veronmaksajista uudistamista motivoivaksi tekijäksi. Kaikkein voimakkaimmin yritysmäisyyden paineet koetaan yhdyskunnan, tekniikan ja ympäristön aloilla. Nuoremmat vastaajat kokevat talouden pakon voimakkaammin kuin vanhemmat vastaajat. Alle 35-vuotiaista 65 % kokee, että talouden pakko on erittäin tärkeä motivoiva tekijä, kun vastaava luku yli 45-vuotiailla on 33 %. Tämä saattaa kertoa siitä, että kokeneet kuntavaikuttajat ovat tottuneet niukkoihin taloudellisiin resursseihin ja pitävät sitä lähes normaalina tilana. 37

Sotarauta & Saarivirta & Kolehmainen TAULUKKO 9. Uudistamista motivoivat tekijät sektorin mukaan (ryhmäkeskiarvot) Kilpailu hyvistä veronmaksajista * Paine muuntaa kuntien toiminta yritysmäisemmäksi ** Yl.hall. Sote Op. ja kult. Yhd. tek. ymp. Kuntatal. Aluekeh. ja elpo 3,5 2,9 3,3 3,4 3,4 3,7 3,4 2,9 2,4 2,4 3,1 2,7 2,8 2,8 Yht 38

Henkilöstö ja innovaatiotoiminta Kuntajohto jakaa innovaatiotutkimuksen yleisesti korostaman näkemyksen osaavan henkilöstön merkityksestä innovaatiotoiminnassa. Kaikkiaan 75,7 % vastaajista pitää erityisesti kehittämishakuisten työntekijöiden rekrytointia joko tärkeänä tai erittäin tärkeänä. Myös työnkuvien laajentaminen ja työnkuvien joustavoittaminen saavat laajaa kannatusta. Yhtä yleisesti vastaajat eivät usko tiimimäiseen organisaatioon tai päätösvallan hajauttamiseen. Jo aiemmin esille nostettu kuntasektorin innovaatiojärjestelmän sisäänpäinkääntyneisyys tulee esille myös siinä, että vastaajat korostavat muita osa-alueita vähemmän työntekijöiden kannustamista organisaation ulkopuoliseen koulutukseen ja verkostoitumiseen. Tästä huolimatta sekin koetaan varsin tärkeäksi; vain 14,2 % vastaajista ei koe sen olevan joko ollenkaan tai vain jonkin verran tärkeää (kuva 10). 39