Arkipolitiikan rakenteet Pohjoismaissa Uusi Kunta 2017 Fikt L IITE F INL ANDS KOMMU N T I D N I N G 3 2012
02 Pohjoismaat Arkipolitiikan rakenteet Pohjoismaissa Tässä Finlands Kommuntidning Fiktin liitteessä kuvataan arkipolitiikan rakenteita Pohjoismaissa. Lainsäädäntö antaa kunnille suuret vapaudet päättää itse organisaatiostaan. Kunnilla on myös valtuudet perustaa toimielimiä ja mekanismeja, jotka antavat kuntalaisille vaikutusmahdollisuuksia kunnallisen äänioikeuden ja vaaliehdokkuuden lisäksi. Mitkä vaikutusmahdollisuudet kuntalaisilla on kunnanosan asukkaana, viranomaisten asiakkaana ja kunnan palveluja käyttävien lasten ja vanhusten omaisina? Millaiset mahdollisuudet kuntalaisilla on äänestää jaloillaan ja valita muita kuin kunnallisia koulu- ja hoivapalveluja? Tarve tälle liitteelle johtuu Suomessa käynnissä olevasta kuntauudistuksesta. Kuntien rakennemuutokset aiheuttavat tarpeen tarkistaa totuttuja toimintamalleja. Ruotsissa syntyi pyrkimys hajautettuihin rakenteisiin ja lähidemokratiaan 1970-luvun suurten kuntajakouudistusten jälkeen, minkä vuoksi perustettiin kunnanosahallintoja. Tanskassa rakenneuudistuksen yhteydessä 2005 2007 säädettiin muun muassa laki paikallisista yhteispalvelupisteistä, joiden tarkoituksena oli turvata julkisten palvelujen saatavuus. Monet edellä mainitut mallit ovat syntyneet myös kuntien tehtävien tai kuntarajojen muutoksista riippumatta, paikallisten harkittujen päätösten tuloksena. Erityisesti kunnanosahallintojen historia on ollut monivaiheinen. Paikallisdemokraattiseen liikkumatilaan kuuluu oikeus kokeilla erilaisia malleja. On kuitenkin huomattava, että pohjoismaisen arkipolitiikan vahvimmat ja vakaimmat rakenteet tanskalaiset käyttäjäneuvostot ovat lakisääteisiä. Niin kunnanosahallintoja, käyttäjien vaikuttamismahdollisuuksia kuin valinnanvapausjärjestelmääkin ajatellen paikalliset ja valtakunnalliset arvioinnit nostavat esiin kysymyksiä siitä, keiden saatavilla arkipolitiikan rakenteet ovat. Käyttäjädemokratia antaa kuntapalvelujen käyttäjille vaikutusmahdollisuuksia, mutta miten on niiden kuntalaisten laita, jotka eivät käytä palveluja? Valinnanvapausjärjestelmä on ongelmallinen syrjäseutujen ja sosiaalisen periferian kannalta. Edustuksellisessa demokratiassa kuntavaaleineen, valtuustoineen, kunnanhallituksineen ja lautakuntineen on heikkoutensa. Samalla se on ainoa instituutio, jossa kaikilla kansalaisilla ainakin periaatteessa on yhtäläiset vaikutusmahdollisuudet: yksi kansalainen, yksi ääni. Pohjoismaisista esimerkeistä saatu oppi on, että arkipolitiikkaa varten eri rakenteita käyttöön ottavien kuntien on vahvistettava myös Liitteestä: Suomen Kuntaliiton Uusi Kunta 2017 hankeen tehtävänä on luoda malleja elinvoimaisille kunnille. Liite on osa hanketta ja sisältyy Finlands kommuntidning Fikt-lehden numeroon 3/2012, Julkaistu: 5.4 2012 Paino Kirjapaino, Uusimaa, Porvoo Kansi: Futureimagebank.com Verkkosivut: www.fikt.fi edustuksellista organisaatiotaan, jotta kunta kykenee hallitsemaan kokonaisuuksia ja määrittelemään kokonaisvaltaisia painopistealueita. Siv sandberg toimii kuntatutkijana Åbo Akademissa. Hän käsittelee liitteessä Suomen, Ruotsin, Norjan ja Tanskan edustuksellista demokratiaa täydentäviä demokratia- ja vaikutusmuotoja. FINLANDS KOMMUNTIDNING 3 2012 LIITE
Lähivaikuttaminen 03 LÄHIVAIKUTTAMISEN KEHITTÄMINEN Suomen Kuntaliiton Uusi kunta 2017 -ohjelmassa rakennetaan yhdessä kuntien kanssa toimintamalleja erilaisissa ympäristöissä toimiville elinvoimaisille kunnille, elävälle itsehallinnolle ja suomalaiselle kunnallishallinnon järjestelmälle. Ohjelman tavoitteena on turvata kunnallinen itsehallinto ja varmistaa tehokkaat toimintamallit tuleville valtuustokausille, sillä kuntien toimintaympäristö muuttuu yhä monimutkaisemmaksi ja vaikeammaksi ennustaa. Yksi ohjelman kehittämisteema on elävä itsehallinto ja demokratia. Kuntalaisten osallistumisen kehittämiseksi on tarpeen nostaa esille toimivia osallistumisen ja vaikuttamisen käytäntöjä sekä luoda uusia käytäntöjä ja malleja. Kuntalaisilla on mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa edustuksellisen, suoran ja käyttäjälähtöisen demokratian kautta. Nämä eivät ole toisiaan korvaavia demokratian muotoja, vaan toisiaan täydentäviä. Kuntalaisen näkökulmasta on tärkeää, että hänelle annetaan mahdollisuus erilaisiin sekä pitempiaikaisiin vaikuttamisen keinoihin että lyhytaikaisempiin ja satunnaisiin keinoihin. tistä suurempaan haluun vaikuttaa itseään lähellä oleviin asioihin ja palveluihin sekä jatkuvaan vuorovaikutukseen kunnan kanssa. Tu- levaisuuden kannalta kehittämisen painopiste tulisi olla näihin liittyvien uusien mallien, keinojen ja käytäntöjen luomisessa, sillä kun- talaisilla on yhä enemmän kiinnostusta ja tarvetta suoriin ja käyttäjälähtöisiin demokratian keinoihin. Sini sallinen Projektipäällikkö Uusi kunta 2017 Edustuksellisen kuntademokratian tunnusluvut pohjoismaissa Norja 430 kuntaa 11 67 vaaleilla valittjuen valtuuston 10 785 valitut kunnallispoliitikot yhteensä Äänestäjä äänestää puoluetta/listaa, mutta voi vaikuttaa ehdokkaiden keskinäiseen järjestykseen. Yleinen organisaatiomalli: Valikonnat (vaalein valitut jäsenet) osallistumisja vaikuttamiskeinojen kehittämistarpeet kumpuavat sekä käynnistyneestä kuntauudistuksesta että yleisestä demokratian tilasta. Kuntauudistus haastaa nykyisen edustuksellisen järjestelmän toimivuuden kuntakoon kasvaessa. Suoran ja käyttäjädemokratian kehittämistarpeet nivoutuvat kuntalaisten en- Suomi 336 kuntaa 13 85 vaaleilla valittjuen valtuuston 10 412 valitut kunnallispoliitikot yhteensä Äänestäjä äänestää henkilöa Yleinen organisaatiomalli: Valiokunnat (myös muita kuin vaaleilla valittuja jäseniä) Ruotsi 290 kuntaa Tanska 31 101 vaaleilla valittjuen valtuuston 98 kuntaa 13 078 valitut kunnallispoliitikot yhteensä 15 31 vaaleilla valittjuen valtuuston Äänestäjä äänestää puoluetta/listaa, 2 552 valitut kunnallispoliitikot yhteensä voi vaikuttaa ehdokkaiden keskinäiseen Äänestäjä äänestää puoluetta/listaa ja/ järjestykseen. tai henkilöä Yleinen organisaatiomalli: Valiokunnat Yleinen organisaatiomalli: Valiokunnat (vaaleilla valitut jäsenet) Kartta: Nordregio, tunnusluvut: Siv sandberg Kuntalaisten (vaaleilla valitut jäsenet) L IITE F INL ANDS KOMMU N T I D N I N G 3 2012
04 pohjoismaat KUNNANOSAHALLINTO: KUNTALAINEN ASUKKAANA TIETYLLÄ ALUEELLA Kaikkien pohjoismaiden kuntalaeissa on säännöksiä kunnanosahallinnosta. Kunnanvaltuustolla on oikeus perustaa paikallisia toimielimiä ja delegoida niille tehtäviä.. Käytännössä vain harvat pohjoismaiset kunnat ovat ottaneet käyttöön muodollisen kunnanosaorganisaation. Tanskan sisä- ja sosiaaliministeriön kartoitus vuodelta 2009 osoittaa, että 98 kunnasta 23 on perustanut jonkinlaisen paikallisneuvoston, mutta vain neljässä näistä kunnista organisaatio täyttää kuntalain asettamat muotovaatimukset. Norjan kuntaorganisaatioita käsittelevä tutkimus otsikolla Kommunal organisering i Norge 2008 (NIBR-raportti 2008:20) osoittaa, että noin 30 kunnassa on paikallisia, kunnanvaltuuston asettamia toimielimiä. Yhdessätoista kunnassa valtuusto on delegoinut muodollista päätäntävaltaa paikallisille toimielimille. Tämän lisäksi monissa kunnissa on epämuodollisia paikallisia organisaatioita, jotka perustuvat esimerkiksi kylätoimikuntien ja yhdistysten kanssa tehtävään yhteistyöhön. Ruotsin valtion tilastokeskuksen mukaan yhteensä 13 maan kunnassa oli vuonna 2008 jonkinmoinen kunnanosaorganisaatio. Näistä viidessä (5) oli kattava ja kahdeksassa (8) osittainen kunnanosaorganisaatio. Osittaisessa kunnanosaorganisaatiossa lautakuntia on asetettu yhdelle tai useammalle kunnan osa-alueelle. Luvut sisältävät luonteeltaan hyvin erilaisia kunnanosaorganisaatioita. Organisaatiot voidaan jakaa palveluja tuottaviin ja neuvoa-antaviin kunnanosaorganisaatioihin. Palvelutuotannosta vastaavat kunnanosat toimivat käytännössä eräänlaisina pienoiskuntina, joilla on laaja talousarvio- ja henkilöstövastuu. Neuvoa-antavat kunnanosaorganisaatiot toimivat ensisijaisesti vuoropuhelualustana kuntien ja tietyn alueen asukkaiden välillä. Jotkut neuvoa-antavat kunnanosaorganisaatiot hallinnoivat pientä budjettia paikallisia kehittämishankkeita varten. Näiden kahden organisaatiotyypin välinen kontrasti on huomattava, mikä käy ilmi kahden norjalaisen suurkaupungin osoittamasta esimerkistä. Oslon kunta on jaettu 15 kaupunginosaan, jotka vastaavat kukin osaltaan palvelutuotannosta. Vuonna 2010 kaupunginosien käyttömenot olivat yhteensä vajaat 12 miljardia Norjan kruunua ja kaupunginosilla oli runsaat 13 000 työntekijää. Bergenin kunta oli vuoden 2010 loppuun asti jaettu kahdeksaan neuvoa-antavaan kaupunginosaan. Kaupunginosaorganisaatioiden kustannukset olivat noin 10 miljoonaa Norjan kruunua vuodessa ja henkilötyövuosien määrä oli niissä yhteensä noin kahdeksan (8). POHJOISMAISTEN KUNTALAKIEN SÄÄNNÖKSIÄ KUNNANOSAHALLINNOSTA MAA Säännökset kunnanosahallinnosta Kuka nimeää jäsenet? TANSKA Kunnanvaltuusto voi päättää paikallisten lautakuntien asettamisesta ja päätösvallan delegoimisesta niille tietyissä asioissa Lov om kommunenes styrelse 581/2009, 65 d Kunnanvaltuusto SUOMI Osallistumista ja vaikuttamista voidaan edistää erityisesti [...] 2) järjestämällä kunnan osa-aluetta koskevaa hallintoa [...] Kuntalaki 365/1995, 27 Ei määritelty NORJA Kunnanvaltuusto voi asettaa kunnanosalautakuntia kunnan eri osille Lov om kommuner og fylkeskommuner 1992:107, 12 Kunnanvaltuusto tai suora äänestys RUOTSI Valtuusto voi määrätä yhden tai useamman kunnanosan tai maakäräjien toiminnoista lautakunnan hoidettavaksi Ruotsin kuntalaki 1991:900, 3 luku, 4 Kunnanvaltuusto Palvelutuotannosta vastaavia kunnanorganisaatioita Laajasti palvelutuotannosta vastaavia kunnanosalautakuntia on Ruotsissa ja Oslossa Norjassa. Ruotsissa Tukholman ja Göteborgin suurkaupungeissa on 1990-luvulta lähtien ollut koko kunnan kattavat kunnanosaorganisaatiot, kun taas muun muassa Uumajassa, Eskilstunassa ja Kalmarissa on käytössä osittainen kunnanosaorganisaatio. tehtävät ja vastuut vaihtelevat. Pääsääntöisesti kunnanosalautakunnat vastaavat jokapäiväisistä toiminnoista, kuten lastenhuollosta, peruskoulusta, sosiaalipalveluista, vanhustenhuollosta ja kirjastoista. Kunnanosalautakuntien jäsenet nimeää kunnanvaltuusto, lukuun ottamatta Osloa (kts. tietolaatikko), jossa asukkaat valitsevat jäsenet vaaleilla. Kunnanosalautakuntien talousarvion määrää niinikään kunnanvaltuusto. Näin ollen niillä ei varsinaisesti ole taloudellista itsehallintoa, vaikkakin monet kunnanosalautakunnat väestöpohjaltaan ja toimintansa laajuudelta vastaavat keskisuurta kuntaa. FINLANDS KOMMUNTIDNING 3 2012 LIITE
kuntaosioita 05 Kaupungingosaorganisaatio Oslossa (613 285 asukasta) Oslon kaupunginosaorganisaatio on ainutlaatuinen Pohjoismaissa. Kaupunginosavaltuuston jäsenet valitaan suoralla vaalilla kunnanvaltuustovaalien yhteydessä. Äänestysaktiivisuus kaupunginosavaltuustovaaleissa on suurin piirtein samalla tasolla kuin varsinaisissa kuntavaaleissa (65,9 % syksyn 2011 vaaleissa). Äänestysaktiivisuus kaupunginosavaaleissa vaihteli passiivisimman kaupunginosan 52 prosentista aktiivisimman kaupunginosan 70 prosenttiin. Oslon 15 kaupunginosaa vastaavat perusterveydenhuollosta (esim. terveysasemat ja kouluterveydenhuolto), päivähoidosta, lasten ja nuorten vapaa-ajan toiminnasta, vanhustenhuollosta ja vammaisten toiminnasta. Kaupunginosissa on keskimäärin 40 000 asukasta. Pienimmässä kaupunginosassa Grorudissa on 27 000 ja suurimmassa kaupunginosassa Frognerissa 51 000 asukasta. Vuonna 2011 Oslon kaupungin kaikkiaan 33 678 työntekijästä 13 144 (39 %) työskenteli kaupunginosahallinnoissa. Lähde: Slik styres Oslo, Oslon tilastollinen vuosikirja 2011, www.oslo. kommune.no Neuvoa-antavat kunnanosaorganisaatiot Ainutlaatuinen malli: Tillbergan korttelipalvelut Västerråsissa (138 709 asukasta) Tillbergassa, Stadsdelsorganisationen Västeråsin kunnan lähiössä i (2 Oslo 200 as.), (Norge) asukkaat perustivat vuonna 1993 taloudellisen yhdistyksen (vastaa Suomen osuuskuntaa), jolla kunnan toimeksiannosta on integroitu vastuu muun muassa alueen lastenhuollon, vanhustenhuollon ja kirjastojen toiminnasta sekä kulttuuritoiminnasta. Yhdistyksen iskulause on Toimimme kansalaislähtöisten yhteiskuntapalvelujen puolesta. Lähteet: www.tillberga.com, Stig Montin: Demokrati på entreprenad. En fallstudie av demokratiutveckling i Västerås kommun Kommunal Ekonomi och Politik 10/2006. Paikallisneuvostot Kööpenhaminassa 2005 (539 542 asukasta) Kööpenhaminan kunta perusti kaudella 2005-2009 12 paikallisneuvostoa. Paikallisneuvostojen pääasiallinen tehtävä on antaa lausuntoja kunnan poliittiselle johdolle fyysistä kaavoitusta, ympäristöä, terveyttä ja kulttuuria koskevissa asioissa. Paikallisneuvostoilla on käytettävissään tietty rahamäärä (0,7 4,9 miljoonaa Tanskan kruunnua vuodessa), joka voidaan käyttää kulttuuri-, demokratia- ja verkostohankkeiden tukemiseen. Kaikissa paikallisneuvostoissa on 23 jäsentä, joista kunnanvaltuusto valitsee seitsemän. Loput jäsenistä (16) valitaan paikallisissa edustajistojen kokouksissa, joihin yhdistykset, käyttäjäneuvostot ja muut paikalliset organisaatiot voivat lähettää edustajia. Neuvoa-antavat kunnanosaorganisaatiot toimivat linkkinä kuntien poliittisen johdon ja tietyn alueen asukkaiden välillä. Toimielimet on useimmiten perustettu vahvistamaan demokraattista vuoropuhelua kunnassa, ja niillä on usein myös eksplisiittinen yhteys kansalaisyhteiskunnan toimijoihin, ts. yhdistyksiin ja organisoituihin kansalaisryhmiin. Tällaisia paikallisia toimielimiä on kaikissa Pohjoismaissa. Näille toimielimille on voitu delegoida päätösvaltaa tietyissä asioissa tai niillä ei ole ollenkaan muodollista päätösvaltaa. Yleisemmin neuvoa-antavat kunnanosaorganisaatiot antavat lausuntoja kaavoitukseen liittyen (esim. asuinalueiden ja pyöräteiden rakentaminen). Suomessa vastaavia toimielimiä ovat joihinkin kuntiin vuoden 2009 kuntaliitosten jälkeen perustetut aluetoimikunnat ja lähipalvelulautakunnat (esim. Salo, Parainen). Lähde: Kööpenhaminan kunta, www.kk.dk, Gjelstrup Gunnar: Fra bydelsråd till lokalutdvalg i København Kommunal ekonomi och politik 10/2006. Uusia aluehallituksia Strängnäsin kunnassa 2011 (32 419 askasta) Viiden aluehallituksen tehtävänä on: toimia foorumina keskusteltaessa kunnan pitkän tähtäimen kehittämisestä kartoittaa lähiympäristön parantamiseen liittyviä tarpeita, ideoita ja esityksiä tuottaa aineistoa pohjaksi hallituksen ja lautakuntien tavoitteiden ja talousarvion valmistelulle toimia keskustelukumppanina elinkeinoelämän ja järjestöjen edustajille Kunta on myös perustanut keskitetyn kunnanosavalmistelutyöryhmän, joka koostuu kunnan lautakuntien luottamushenkilöistä. Valmistelutyöryhmä toimii välittäjälinkkinä kunnanosien ja kunnan poliittisen johdon ja hallinto-organisaation välillä. Lähde: Strängnäsin kunnanvaltuusto 22.11.2010, www.strangnas.se futureimagebank.com LIITE FINLANDS KOMMUNTIDNING 3 2012
06 pohjoismaat Muutokset tuovat esiin ongelmia ja mahdollisuuksia yhteinen piirre kaikissa Pohjoismaissa on niiden muutosalttius. Paikallisia toimielimiä perustetaan, uudistetaan ja lakkautetaan nopeaan tahtiin. Vain muutamassa kunnassa, muun muassa Ruotsin Uumajassa ja Norjan Skienissä kunnanosaorganisaatio on säilynyt muuttumattomana useita vuosikymmeniä. Kunnanosaorganisaation dynamiikka tuo esiin mahdollisuudet ja ongelmat, jotka liittyvät kunnanosien organisoimiseen. perustamisen (kts. tietolaatikot Södermörestä, Strängnäsistä ja Kööpenhaminasta) tavoitteena on usein vahvistaa paikallista demokratiaa ja vuoropuhelua kunnan johdon ja kansalaisten välillä. Tavoitteena on myös taloudellisin termein kutsuttu allokatiivinen tehokkuus, joka tarkoittaa pyrkimystä sellaiseen organisaatioon, jossa kansalaisten palvelutarpeet ja organisaation resurssit kohtaavat. uudelleenjärjestelyillä Useissa selvityksissä on todettu että kansalaistutkimuksissa on vaikea näyttää toteen kunnanosaorganisaatioiden tuoma demokraattinen lisäarvo. (kts. tietolaatikot Göteborgista ja Boråsista) pyritään usein ratkaisemaan kunnanosaorganisaatioiden perusongelmaa eli sitä, että kuntalaiset kokevat eriarvoisina kunnanosatoimielinten erilaiset toimintaedellytykset ja -periaatteet. Toinen perustelu on, että viestintää kunnanosien ja kunnan johdon välillä halutaan yksinkertaistaa. Pohjimmiltaan on siis kyse samankaltaisten asioiden punnitsemisesta kuin kuntajakouudistuksissa. lakkauttamisia (kts. tietolaatikko Bergenistä) perustellaan usein sillä, että organisaatiot ovat tulleet roolissaan tiensä päähän tai että ne eivät vastaa niihin kohdistuvia odotuksia. Useissa selvityksissä on todettu, että kansalaistutkimuksissa on vaikea näyttää toteen kunnanosaorganisaatioiden tuoma demokraattinen lisäarvo. Kunnanosaorganisaatioilla on sitä vastoin positiivinen merkitys kuntapäättäjien perehtyneisyydelle paikallisiin olosuhteisiin (esim. Stig Montin: Lokala demokratiexperiment, exempel och analyser 1998). Ne Ruotsin kunnat, jotka ovat luopuneet palvelutuotannosta vastaavista kunnanosahallinnoista, ovat usein tehneet niin ohjausmekanismien muutoksen yhteydessä: esimerkiksi hajautettu organisaatio on korvattu tilaaja-tuottajamallilla. Bergenin tapauksessa neuvoa-antavan kunnanosaorganisaation lakkauttamista perustellaan kustannussyillä ja sillä, että on muita tehokkaita keinoja kuulla asukkaita asioiden valmistelussa. Södermören kunnanosahallinto Kalmarissa 2000 (63 055 asukasta, Ruotsi) Södermören kunnanosa (7 360 asukasta) perustettiin vuonna 2000 pyrkimyksenä: Vahvistaa demokratiaa Elävöittää politiikkaa Luoda mahdollisuuksia tehokkaalle, tasokkaalle organisaatiolle Kunnanosan toimintaa johtaa poliittisesti asetettu kunnanosalautakunta. Kunnanosahallinto vastaa lastenhuollosta, peruskoulusta, vanhustenhuollosta, kotisairaanhoidosta ja kulttuurista. Kunnanosahallinnolla on noin 390 työntekijää. Lähde: Kalmarin kunta, www.kalmar.se Kymmenen kunnanosaa korvattiin kolmella kaupunginosalla Boråsissa 2011 (104 106 asukasta, Ruotsi) Muutoksella kunnanvaltuusto haluaa saada aikaan enemmän oikeudenmukaisuutta kansalaisten kesken enemmän tehokkuutta työhön enemmän huippuosaamista Lähde: Borås nya organisation 2011, www.boras.se Kaupunginosalautakuntien liitos Göteborgissa 2011 (520 374 asukasta, Ruotsi) Vuonna 1989 Göteborgiin perustettiin 21 kaupunginosalautakuntaa. Vuodesta 2011 lähtien kunnanosahallintoja on ollut kymmenen. Tärkeimmät perustelut uudistukselle olivat: Enemmän tasavertaisuutta ja yhdenmukaisuutta. Uudet kaupunginosat ovat asukasluvultaan lähes samansuuruisia ja niiden toiminta on saman laajuista. Paremmat taloudelliset edellytykset kohdata muuttuneita olosuhteita Kaupunginosahallinnon vastuu toimimisesta sosiaalisesti kestävän kaupungin puolesta korostuu Viestintä ja koordinointi keskushallinnon ja kaupunginosien välillä paranee Lähde: Göteborgs stad, stadskansliet. Perustelut kaupunginosaorganisaation lakkauttamiselle Bergenissä 1.1.2011 (260 392 asukasta, Norja) Kunnan talous on tiukoilla ja on tarvetta selvittää, miten Bergenin demokraattiset toimielimet on organisoitu ja miten ne toimivat. Kaupunginosaorganisaatio viivästyttää asioiden käsittelyä keskushallinnossa ja ohjausjärjestelmän kustannukset ovat korkeat Kaupunginosalautakuntien tehtävä lausunnonantajina paikallisissa asioissa voidaan säilyttää niin sanotun edustajien kuulemisen kautta, mikä tarkoittaa, että yhdistyksillä, etujärjestöillä ja muilla ryhmillä on kunnan lautakunnissa oikeus näkemyksensä esittämiseen eri asioista. Lähde: Bergen bystyre: Evaluering av bydelsstyreordningen -opp summering og annbefalning 5.10.2012 futureimagebank.com FINLANDS KOMMUNTIDNING 3 2012 LIITE
käyttäjädemokratia 07 Käyttäjädemokratia: kuntalainen vanhempana, omaisena tai asukkaana Käyttäjädemokratia tarkoittaa, että kunnan palvelujen käyttäjät ovat mukana päättämässä toiminnan sisällöstä. Käytännössä tämä tarkoittaa, että vanhemmat osallistuvat koulujen hallintoon tai että vanhustenhuollon asukkaat voivat vaikuttaa toimintaan. Käyttäjädemokratia on kehittynyt pisimmälle Tanskassa, jossa se on osa kuntapalveluja koskevaa pakottavaa lainsäädäntöä. Lisäksi monet Tanskan kunnat ovat perustaneet käyttäjäneuvostoja sellaisilla toimialoilla, joilla se ei ole pakollista, esimerkiksi kirjastojen ja urheilupaikkojen yhteyteen. Ruotsissa ja Norjassa 9 prosentissa kunnista on maiden tilastoviranomaisten SCB:n ja NIBR:n selvitysten mukaan jonkinlaisia käyttäjäneuvostoja tai itsehallinnollisia toimielimiä. Suomessa lähin vastine ovat koulujen ja päiväkotien johtokunnat. Kuntien tilannetta valtuustokaudella 2005 2008 kartoittaneen selvityksen mukaan noin puolessa kunnista oli jonkinlaisia johtokuntia, mutta lukuun sisältyy myös esimerkiksi kunnallisten liikelaitosten johtokuntia (Sirkka-Liisa Piipponen 2009: Kunnalliset toimielimet ja luottamushenkilöt valtuustokaudella 2005 2008 ) Tanskassa käyttäjäneuvostot ovat pakollisia muun muassa peruskoulujen, päiväkotien, vammaisten hoitopaikkojen ja vanhustenhuollon hoitoyksikköjen yhteydessä. Vanhemmilla on lakisääteiset vaikuttamismahdollisuudet myös yksityisissä päivähoitoyksiköissä. Koulusektorilla ja lastenhuollossa käyttäjäneuvostoilla on lakisääteinen päätösvalta määrätyissä asioissa. Käyttäjäneuvostot päättävät muun muassa kunnanvaltuuston niille osoittaman budjettikehyksen käyttöperiaatteista. Käyttäjäneuvostojen rooli liittyy nimenomaan kunnan laitosten päivittäiseen toimintaan. Hoiva-alaan ja kouluihin liittyvät strategiset päätökset tekee kunnanvaltuusto. Muun muassa vanhustenhuollossa käyttäjäneuvostojen rooli on neuvoa-antavampi. Pyrkimyksenä on, että asiakkaat ja/tai heidän omaisensa voivat ilmaista näkemyksensä toiminnasta. Kunnanvaltuusto voi tietyissä rajoissa siirtää päätösvaltaansa käyttäjäneuvostoille. Sisä- ja sosiaaliministeriön selvityksessä vuodelta 2009 45 prosenttia kunnista ilmoitti, että ne delegoivat käyttäjätoimielimille lainsäädännön ulkopuolista toimivaltaa. Samassa selvityksessä kartoitettiin, miten rakenneuudistus on vaikuttanut kuntien poliittisen johdon ja käyttäjäneuvostojen välisiin suhteisiin. 56 prosenttia kunnista koki, että suhde oli ennallaan, kun taas 41 prosenttia kunnista ilmoitti, että rakenneuudistus oli aiheuttanut muutoksia. Joissakin kunnissa yhteydet kuntapolitiikan ja käyttäjätoimielinten välillä ovat heikentyneet. Joissakin kunnissa puolestaan käyttäjätoimielimet on vahvistettu viralliseksi toimintatavaksi. Norjalaisessa paikallisdemokratiaa käsittelevässä selvityksessä pohdittiin mietinnössä NOU 2006:7 käyttäjädemokratian periaatteellisia hyötyjä ja haittoja. Positiivisina puolina mainitaan mahdollisuudet vaikuttaa tärkeiksi koettuihin asioihin ja samalla harjaantuminen muuhun kansalaisosallistumiseen. Käyttäjäneuvostot voivat myös tukea niiden ryhmien osallistumista, joilla on vain etäinen side edustukselliseen demokratiaan. Viimeksi mainitun väitteen vahvistaa muun muassa Tanskan hyvinvointiministeriön tutkimus siitä, miten vammaisjärjestöt suhtautuvat uusiin käyttäjätoimielimiin vammaistoiminnassa. Haittapuolena on käyttäjädemokratian ongelmallinen kokonaiskuva. Vahvat erityisintressit (esim. koululaisten vanhemmat) saattavat dominoida päätöksentekoa eikä niillä, jotka eivät käytä julkisia palveluja, ole vastaavia vaikuttamiskeinoja. Vanhempainneuvostojen (käyttäjäneuvostojen) vähimmäisvaltuudet Tanskan lastenhuollossa Käyttäjädemokratian edut ja haitat Päätökset budjettikehyksen käyttöperiaatteista Puheoikeus lastenhuollon yksikön johdon valinnassa Puheoikeus henkilöstön rekrytoimisessa Päätökset yksikön toimintaperiaatteista Vanhempainneuvostot voivat päättää myös Tilien käyttöperiaatteista Aukioloajoista ja vapaapäivistä (kunnan määräämissä puitteissa) Vanhempainneuvostoilla ei ole päätösvaltaa asioissa, jotka koskevat päivähoitopaikkojen myöntämistä paikallisia tavoitteita ja puitteita maksuja ja avustuksia työnantajia koskevia asioitar valvontaa Hyödyt Käyttäjät voivat vaikuttaa palvelutarjontaan Asukkaat saavat olla mukana ratkaisemassa paikallisyhteisön tärkeiden tehtävien järjestämistä Käyttäjädemokratia harjaannuttaa muihin demokraattisen osallistumisen muotoihin Käyttäjädemokratia voi tavoittaa niitä ryhmiä, joilla on heikko asema edustuksellisessa demokratiassa. Haitat Ristiriitainen tasavertaisen osallistumisen ihanteen kanssa.. Niillä, jotka eivät käytä palveluja, ei ole keinoja vaikuttaa Kuntapolitiikan kokonaisuus saattaa kärsiä Vahvat organisoidut ryhmät dominoivat Antaa viestejä siitä, että asiakkaiden/kuluttajien etu on keskiössä, ei yleinen etu Lähde: Ansvarsfordeling mellem institutionleder og brugerbestyrelse og bruger- og pårørenderåd. Indenrigs- og socialministeriet 2009 Lähde: NOU 2006:7 Det lokale folkestyret i endring? LIITE FINLANDS KOMMUNTIDNING 3 2012
08 pohjoismaat YHTEISPALVELUPISTEET: KUNTALAINEN VIRANOMAISEN ASIAKKAANA Osana Tanskan rakenneuudistusta koskevaa poliittista sopimusta säädettiin uusi laki (Lov om kommunale borgerservicecentre 544/2005), jonka tarkoituksena oli edistää julkisten palvelujen saavutettavuutta uusien kunnallisten yhteispalvelupisteiden kautta. Organisaatio ei sinällään ole uusi. Moniin kuntiin oli perustettu jonkinlaisia yhteispalvelupisteitä jo vuonna 2005. Tanskalaiset kunnat saivat uudistuksen jälkeen vastuulleen tehtäviä, joita Suomessa hoitaa poliisi, maistraatti tai Kela, esimerkiksi muuttoilmoitukset, eläkkeet ja passin ja ajokortin myöntäminen. Mahdollisuus vaikuttaa valitsemalla palveluntarjoaja on viety pisimmälle Ruotsissa, mutta valinnanvapausjärjestelmän käyttöön ottaneiden kuntien määrä kasvaa kaikissa Pohjoismaissa. Suomessa palveluseteleitä koskeva lainsäädäntö on parantanut kuntalaisten mahdollisuuksia valita julkisten ja yksityisten palveluntuottajien välillä. NIBR:n selvityksestä vuodelta 2008 käy ilmi, että 22 prosenttia Norjan kunnista on laajentanut asiakkaan valinnanmahdollisuuksia palvelutuotannossa. Tämä Poliittisesti laki oli keino vahvistaa rakenneuudistuksen hyväksyntää. Uudistuksen seurauksena 271 kunnasta jäi jäljelle 98. Yhteispalvelupisteiden perustaminen koettiin tavaksi jatkaa toimintaa niissä kunnantaloissa, joita ei enää tarvittu kunnan keskushallintoa varten. Kaksi vuotta uudistuksen jälkeen yleisenä trendinä oli, että kuntaliitosten yhteydessä perustettuja palvelupisteitä suljettiin. Keskusten päälliköt totesivat, että palvelutarjonnan koordinointiin ja modernisointiin panostetaan enemmän kuin läheiseen si- koskee lähinnä päivähoitoa. Aikaisemmassa selvityksessä vuonna 2004 valinnanmahdollisuuksia oli lisätty 8,5 prosentissa kunnista. Ruotsin valinnanvapauslain (2008:962) sanotaan olevan yksi askel järjestelmän kehittämisessä käyttäjälähtöisempään suuntaan. Pyrkimyksenä on siirtää valtaa poliitikoilta ja virkamiehiltä yksityishenkilöille. Järjestelmä perustuu siihen, että kuntia kannustetaan luomaan yhteyksiä hoito- ja hoiva-alojen yksityisiin palveluntarjoajiin. Kuntalaiset valitsevat, FUTUREIMAGEBANK.COM Tanskassa yhteispalvelupisteet toimivat ovena julkiselle sektorille. mitä palveluntarjoajaa haluavat käyttää. Vastaavanlainen järjestelmä on käytössä koulusektorilla, missä rahoitusjärjestelmä, ns. kouluraha, antaa mahdollisuuden valita kunnallisten ja yksityisten koulujen välillä. Sosiaalihallituksen hoito- ja hoiva-alan valinnanvapausjärjestelmiä koskeva arviointi vuodelta 2012 osoittaa, että 290 kunnasta noin 160 (55 %) on ottanut käyttöön valinnanvapausjärjestelmän. Lainsäädäntö on lisännyt kiinnostusta valinnanvapautta lisääviä järjestelmiä kohtaan. SCB:n demokratiatietokannan mukaan tällaisten järjestelmien käyttö on lisääntynyt kunnissa huomattavasti. Vuonna 2007 20 prosentissa Ruotsin kun- jaintiin. Yhteispalvelupisteiden suurimpia asiakasryhmiä ovat ikääntyneet ihmiset ja rutiiniasioita kunnassa hoitavat henkilöt. Nuoremmat ihmiset käyttävät vastaavaa palvelutarjontaa yleisemmin verkossa. Lähteet: Lov om borgerservicecentre 544/2005, Lene Holm Pedersen: Medborgeren i centrum. Politisk forankring, forvaltningsmæssige hensyn og fordelingsmessige konsekvenser af borgerservicecentrene i Danmark. AKF 2009. VALINANVAPAUS: KUNTALAINEN ÄÄNESTÄÄ JALOILLAAN Valinnanvapauteen liittyvän lainsäädännön vaikutukset Ruotsissa Yksityishenkilöiden asemaa on yleisesti vahvistettu Useimmat arvostavat valinnan mahdollisuutta Valinnanvapauden myötä palvelujen saatavuus on parantunut Jatkuvuus ei ole parantunut Laatu paranee perusterveydenhuollossa pientä kehitystä kotipalveluissa Toisten avusta riippuvaiset henkilöt ovat vaarassa jäädä ilman hyötyjä Valinnanvapausjärjestelmät eivät sinällään edistä tasa-arvoisia ja tasavertaisia hoito- ja hoivapalveluja Lähde: Valfrihetssystem ur ett befolknings- och patientperspektiv. Socialstyrelsen 2012. Valinnanvapaus johtaa siihen, että kuntalainen äänestää jaloillaan. FUTUREIMAGEBANK.COM nista oli jonkinlainen valinnanvapausjärjestelmä, kun vuonna 2002 osuus oli 9 prosenttia ja vuonna 1998 7 prosenttia. Sosiaalihallituksen arvioinnin perusteella järjestelmissä on sekä etuja että haittoja. Kuntalaiset kokevat valinnanmahdollisuuden myönteiseksi. Myös palvelutarjontaa on laajennettu. Ongelmallista järjestelmissä on se, että jo vahvoilla olevat yleensä hyötyvät niistä eniten. Valinnanmahdollisuuksien tarjonta on hajaasutusalueilla olematonta, ja toisten avusta riippuvaisten henkilöiden (ikäihmiset, vammaiset) on käytännössä vaikea hallita valinnanvapausjärjestelmiä. FINLANDS KOMMUNTIDNING 3 2012 LIITE