Lotta-Maria Sinervo (toim.) Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Seminaarikirja 43. Kunnallistieteen päivät
43. Kunnallistieteen päivät 25.-26.9.2014 Itä-Suomen yliopisto, Kuopio Päivien järjestäjä ja seminaarikirjan julkaisija Kunnallistieteen yhdistys ry. Föreningen för kommunalvetenskap rf Kansi: Juhani Näränen ISBN 978-952-68020-1-5 (nid.) ISBN 978-952-68020-2-2 (PDF) Kopio Niini Tampere 2014 Finland 2 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014
Sisältö Hallituksen puheenjohtajalta 7 43. Kunnallistieteen päivät 25.-26.9.2014 - ohjelma 8 Osa 1: Kutsuttujen esitelmien tiivistelmät 11 Markku Tervahauta: Hyvinvoinnin luovat ratkaisut Kuopiossa 13 Kristiina Poikajärvi: Sote-uudistus näkökulmia terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseen 14 Jari Stenvall: Kunta- ja sote-uudistukset hyvinvointipalvelujen innovatiivisuuden edistäjinä 15 Vuokko Niiranen: Tiedon käyttö kuntien päätöksenteossa 16 Juhani Lehto: Hyvinvointipalvelujen uudelleenskaalaus kohti luovuutta vai kaavamaisuutta? 17 Osa 2: Työryhmien esitelmien tiivistelmät 19 KUNTASTRATEGIAN TEORIA JA KÄYTÄNTÖ 21 Markus Pauni & Maria Ojakoski:Elävän kuntastrategian kulmakivet 23 Sami Sulkko: Kokemuksia osallistavasta strategiaprosessista 25 Tarja Saarelainen: Kuntastrategia käytäntönä vuorovaikutteisen strategiaprosessin onnistuminen 26 Linnéa Henriksson: Kielet strategiaprosesseissa ja kielistrategioita 27 HENKILÖSTÖJOHTAMINEN NIUKKENEVISSA RESURSSEISSA 29 Kirsi Lehto & RiittaViitala: Henkilöstötoimijat ennustavat kovia aikoja kuntien henkilöstöjohtamiseen 31 Kaisa Nyberg: Kun toinen puhuu aidasta ja toinen aidanseipäästä: Persoonallisuusdynaaminen näkökulma hoitoyhteisöjen muutoskokemuksiin 32 ASUKKAAT JA ASIAKKAAT KUNTIEN JA KUNTAPALVELUJEN KEHITTÄMISEN RESURSSINA/KUNTIEN JA KORKEAKOULUJEN YHTEISTYÖ KUNTAKEHITYKSEN TUKENA 33 Kaisa Kurkela: Osallisuus ja asukastieto Tampereen kehittämisessä 35 Henna Paananen: Asukkaiden aktiivisuus, osallisuus ja yhteisöllisyys kuntien elinvoiman kehittymisen edellytyksinä 37 Marika Kylänen et al.: Kuntien kokeilutoiminta älykkäiden kokonaisratkaisujen mahdollistajana 38 Kari Kuoppala et al.: Kuntauudistusten arviointi tutkimushankkeen esittely 40 SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUJEN TUOTTAMINEN JA PALVELUJEN MUUTOS 41 Anni Jäntti: Kunnan rooli sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistamisen kontekstissa case Kainuun hallintokokeilu 43 Alpo Karila: Kuntien ja sairaanhoitopiirien välinen talousohjaus ikuisuusongelmasta tarvitaan Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 3
lisää tutkimustietoa 44 Kristiina Engblom-Pelkkala & Anna-Aurora Kork: Minne katosivat asiakastarpeet palvelutuotannon suuruuden ekonomiaa tavoiteltaessa? 45 Heidi Poikonen: Kunnan päihdepalvelujen järjestämisvastuu 46 Tilaa muistiinpanoille 47 4 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014
Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 5
6 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014
Hyvinvoinnin luovia ratkaisuja etsimässä Kuntarakenteiden ja palvelujen muutosmyllerryksen keskellä olemme kokoontumassa Kuopioon keskustelemaan hyvinvoinnin luovista ratkaisuista kunnissa. Kun samanaikaisesti ollaan uudistamassa kuntarakenteita, sosiaali- ja terveyspalveluja, valtionosuusjärjestelmää sekä metropolialueen hallintorakenteita sekä tarkastelemassa kuntien tehtäviä, on selvää että kuntatoiminnan muutos on suuri ja monitasoinen. Toisaalta, vaikka suuret muutokset aina epäilyttävätkin, on pidettävä tarkoituksenmukaisena hallituksen valintaa tarkastella ja uudistaa kaikkia näitä osa-alueita samanaikaisesti. Kokonaisuuden toimiva rakentaminen lainsäädännön näkökulmasta on kuitenkin erittäin haastavaa, huomioiden kuntien erilaisuus niin taloudellisesta, demografisesta, maantieteellisestä kuin yleisen elinvoimaisuudenkin näkökulmista. Kuntien näkökulmasta monet tärkeät asiat tulevaisuuden päätöksenteosta palveluverkoston kattavuuteen ovat tällä hetkellä avoinna. Uudistusten laajuus, kohdentuminen kunnalliseen itsehallintoon ja epävarmat vaikutukset saavat pohtimaan palvelutoiminnan kehittämisen mahdollisuuksia. Tutkimuksista tiedämme, ettei keskittämiskehitys suurempiin hallintokokonaisuuksiin vielä sinällään tuo toimintaan tehokkuutta tai säästöjä. Palveluverkostostaan kiinni pitävien kuntien onkin tarpeen pohtia jo tässä vaiheessa, millaisia voisivat olla joustavat, rajoja ylittävät ratkaisut, jotka turvaavat palvelujen saatavuutta ja verkoston kattavuutta, ja parhaimmillaan tuovat palveluja jopa aikaisempaa lähemmäksi kuntalaista. Luovia ja innovatiivisia ratkaisuja tullaan tarvitsemaan myös hallinnossa ja toiminnan kokonaissuunnittelussa: hankinnoissa, tietohallinnossa, henkilöstöhallinnossa ja jopa päätöksenteossa. Hyvinvoiva kunta tulee tarvitsemaan ennakkoluulotonta, rohkeaa uudistamispolitiikkaa, mutta joka ankkuroituu paikallisiin erityispiirteisiin. Johtamistyön haasteena onkin, kuinka rakentaa samanaikaisesti hallinnollista verkostoa, uudistaa oman kunnan toimintaa ja pitää huolta hyvinvoinnista niin kunnan, työntekijöiden kuin asukkaidenkin näkökulmista. Kokonaisuuden johtamisen haastavuutta lisäävät joustamattomat ja osin ennakoimattomat taloudelliset realiteetit. Millaisia luovat ratkaisut voivat olla? Millä tavoin niitä voidaan löytää ja kehittää? Mitä muutokset tarkoittavat eri toimijaryhmien, toiminnan tasojen ja sidosryhmien näkökulmista? Mihin suuruuden ihannoinnin politiikka perustuu? Ovatko paikalliset, kuntatason vastuut ja velvollisuudet aina paras vaihtoehto? Kunnallistieteen päivät 2014 tulevat pureutumaan muutoksen ytimeen, mutta suunnaten katseet kohti tulevia haasteita ja mahdollisuuksia. Toivotankin antoisia ja oivaltavia hetkiä tämän seminaarikirjan parissa, johon on koottu tiivistelmät päivillä pidettävistä esityksistä. Ja luonnollisesti, yhdistyksen puolesta toivotan inspiroivia Kunnallistieteen päiviä Kuopiossa! Hanna Vakkala, puheenjohtaja Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 7
43. Kunnallistieteen päivät 25.-26.9.2014 HYVINVOINNIN LUOVAT RATKAISUT KUNNISSA Itä-Suomen yliopisto, Kuopio Ohjelma Torstai 25.9.2014 TTA-auditorio, Tietoteknia-rakennus Puheenjohtajana yliopistonlehtori Hanna Vakkala, Lapin yliopisto, Kunnallistieteen yhdistys 12.00 12.30 Ilmoittautuminen ja tervetulokahvit 12.30 12.50 Päivien avaus ja tervetulosanat Kunnallistieteen yhdistyksen puheenjohtaja Hanna Vakkala Varadekaani Sari Rissanen, Varadekaani, Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tdk, Itä-Suomen yliopisto 12.50 13.20 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut Kuopiossa, Palvelualuejohtaja Markku Tervahauta, Kuopion kaupunki 13.20 13.50 Sote-uudistus näkökulmia terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseen, Neuvotteleva virkamies Kristiina Poikajärvi, STM 13.50 14.20 Kunta-ja sote-uudistukset hyvinvointipalveluiden innovatiivisuuden edistäjinä, Professori Jari Stenvall, Tampereen yliopisto 14.20 14.30 Kommenttipuheenvuoro ja keskustelunavaus, Kaupunginjohtaja Timo Halonen, Kuusamon kaupunki 14.30 15.00 Keskustelua 15.00 15.30 Kahvitauko 15.30 17.30 Työryhmätyöskentelyä 19.00 20.30 Kaupungin vastaanotto, Kuopion kaupungintalon juhlasali Vapaamuotoinen illanvietto 8 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014
Perjantai 26.9.2014 TTA-auditorio, Tietoteknia-rakennus Puheenjohtajana professori Jari Vuori, Itä-Suomen yliopisto 9.00 09.30 Tiedon käyttö kuntien päätöksenteossa Professori Vuokko Niiranen, Itä-Suomen yliopisto 9.30 10.00 Hyvinvointipalvelujen uudelleenskaalaus - kohti luovuutta vai kaavamaisuutta? Professori Juhani Lehto, Tampereen yliopisto 10.00 11.00 Keynote: Is big really so beautiful, is small really so ugly? Professor Colin Copus, De Montford University, England 11.00 12.00 Paneelikeskustelu: Innovatiivisuus hankinnoissa Paneelin vetäjänä professori Jarmo Vakkuri, Tampereen yliopisto Panelisteina Ilona Lundström, johtaja, Tekes Marko Keski-Sikkilä, hankinta-asiamies, Pirkanmaan yrittäjät Marjukka Manninen, kunnanjohtaja, Tyrnävän kunta Ville Valovirta, asiakaspäällikkö, VTT 12.00 Päivien päätössanat Työryhmät Kuntastrategian teoria ja käytäntö (luentosali 1039) Professori Arto Haveri (arto.haveri@uta.fi), kehityspäällikkö Markus Pauni (markus.pauni@kuntaliitto.fi), projektikoordinaattori Maria Ojakoski (maria.ojakoski@kuntaliitto.fi). Henkilöstöjohtaminen niukkenevissa resursseissa (luentosali 1038) Yliopistonlehtori Hanna Vakkala (hanna.vakkala@ulapland.fi) ja kaupunginjohtaja Timo Halonen (timo.halonen@kuusamo.fi). Asukkaat ja asiakkaat kuntien ja kuntapalvelujen kehittämisen resurssina/kuntien ja korkeakoulujen yhteistyö kuntakehityksen tukena (luentosali 1035) HT Inga Nyholm (inga.nyholm@vm.fi), yliopistonlehtori Jenni Airaksinen (jenni.airaksinen@uta.fi) ja innovaatioasiantuntija Tuula Jäppinen (tuula.jappinen@kuntaliitto.fi). Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottaminen ja palveluiden muutos (luentosali 1036) Dosentti Pekka Kettunen (pekka.t.kettunen@jyu.fi). Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 9
10 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014
Osa 1: Kutsuttujen esitelmien tiivistelmät Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 11
12 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014
Hyvinvoinnin luovat ratkaisut Kuopiossa Markku Tervahauta Kuopiossa otollisten olosuhteiden ja edellytyksien luominen asukkaiden hyvinvoinnin ja terveyden edistymiseen lähtevät kaupunkistrategiasta ja arvoista. Hyvinvointikäsitys on laajaalainen ja monitoimijainen. Siinä kuntayhteisön jäsenet (asukkaat, järjestöt, media, palvelut, kaupunkiorganisaatio, yritykset, oppilaitokset, yliopisto) tiedostavat toimivansa yhteisen tavoitteen eteen. Perustaa tälle ajattelulle on syntynyt pitkäaikaisesta työskentelystä mm. Terve Kunta- ja WHO:n Healthy Cities-verkostoissa. Kuopiossa on myös vahvaksi kehittynyt hyvinvoinnin, terveyden ja turvallisuuden klusteri, jonka kumppanuustoiminta heijastuu hyvinvointitoimeliaisuutena ja dynaamisuutena sekä alueella että moninaisin kansallisin ja kansainvälisin toteutuksin. Yhteisöllisyys, arjen pärjääminen, innostuminen ja aktiivisuus ovat henkilökohtaisia mielekkään elämän kokemuksia. Näissä kokemuksissa päällimmäisenä lieneekin juuri tavoitteet sujuvasta arjesta ja sen sisällöstä, harrastuksista ja muusta tyydytystä tuovasta tekemisestä, oman arvon tunteen kohottamisesta, kavereiden kanssa seurustelusta, auttamisen halusta jne. Eikä siis niinkään sairauden tai jnkl huono-osaisuuden välttelystä. Kuntayhteisöllä on luonnollisestikin paljon mahdollisuuksia edellytyksien luomiseksi yksilön omalle motivoitumiselle, kasvavalle toimeliaisuudelle ja hyvien valintojen tekemiselle omaksi ja läheistensä hyväksi. Samalla on erityisen tärkeää huolehtia niistä hyvinvoinnin notkelmissa olevista ihmisistä, jotka tietään em. mahdollisuuksiin eivät löydä tai eivät kykene niitä tuupattuinakaan hyödyntämään. Heidän kohdallaan mahdollisuuksien tasaarvo ei riitä ja tarvitaan räätälöidympää, ohjausta, tukea ja kanssakulkemista. Tällöin on usein tarve palvelumuotoiluun, asiakkuuksien hallintaan (eril. omaneuvojat yms.) ja ns. positiiviseen diskriminaatioon. Kuopion kaupungissa on toteutettu v. 2011 alusta uutta toimintamallia ja organisoitumista. Tavoitteet ovat liittyneet palveluiden vaikuttavuuteen ja tuottavuuteen. Toteutukseen on tarvittu asiakkuuksien hyvää hallintaa, toimintatapojen uudistumista (tuotteet, prosessit, tiimit ja kumppanuudet), rakennemuutoksia ja johtamista. Teoriasta käytäntöön on 4 vuodessa toteutunut monilta osin tavoitteiden mukaisesti. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen rakenteet, käytänteet, johtaminen ja innovaatiot ovat edenneet tämän uudistuksen aallonharjalla. Asukkaiden arjessa toteutuva hyvinvoinnin edistämisen palveluiden sisältö on monipuolista, kattavaa, monitoimijaista ja kaiken aikaa uudistuvaa. Käyttäjäpalaute on erittäin myönteistä. Suomalaista kuntaa on pidetty hyvänä innovaationa. Kuntaliitokset, sote-uudistus ja väestön rakennekehitys edellyttävät muutoksia, joiden vetureina kunnat alueellisessa yhteistyössä ovat. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen ensisijaiset vastuut ovat jatkossakin kunnilla. Sote-uudistuksen jälkeinen peruskunta on selvästi erilainen toimija kuin tähän saakka. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen vahvistumiselle on tässä yhteydessä edellytyksiä. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 13
Sote-uudistus näkökulmia terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseen Kristiina Poikajärvi Parhaillaan lausuntokierroksella oleva sote-järjestämislaki uudistaa perusteellisesti julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen ja sen tuottamisen. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen tavoitteena on turvata yhdenvertaiset, asiakaslähtöiset ja laadukkaat sosiaali- ja terveyspalvelut koko maassa. Tähän tavoitteeseen päästään yhdistämällä mahdollisimman laajasti sosiaali- ja terveydenhuolto niin, että perus- ja erikoispalvelut muodostavat ehjän palvelukokonaisuuden. Kuntien, sairaanhoitopiirien ja erityishuoltopiirien lakisääteiset tehtävät siirtyvät uudistuksessa sotealueiden vastuulle. Uudessa sote-palvelurakenteessa erotetaan palvelujen järjestäminen ja niiden tuottaminen toisistaan. Järjestämisvastuu siirtyy kunnilta viidelle sosiaali- ja terveysalueelle (sote-alue). Sote-alue vastaa siitä, että sen alueella asukkaat ja muut palveluihin oikeutetut saavat tarvitsemansa palvelut. Palvelujen tuottamisvastuu on sellaisilla kunnilla ja kuntayhtymillä, joilla on kyky vastata ehkäisevistä, korjaavista, hoitavista, kuntouttavista ja muista sotepalveluista yhtenä kokonaisuutena. Sote-alue päättää tuottamisvastuusta neljän vuoden välein laadittavassa järjestämisepäätöksessä. Tuottamisvastuussa oleva kunta- tai kuntayhtymä voi järjestämispäätöksen mukaisesti tuottaa palveluja itse tai hankkia palveluja myös muutoin, kuten järjestöiltä, yrityksiltä tai palveluseteliä käyttämällä. Sote-alueella voi olla omaa tuottamisvastuuta vain tukipalveluista, ja poikkeustapauksissa joistakin muista palveluista. Järjestämispäätöksessä on otettava huomioon myös asukkaiden näkemykset palveluista. Sote-alue on kuntayhtymä. Jokainen kunta kuuluu yhteen viidestä sote-alueesta. Kunnilla on edustus sote-alueen ylimmässä toimielimessä (yhtymäkokous tai yhtymävaltuusto). Eri ryhmien edustus toimielimessä turvataan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Valtion ohjausta aiotaan vahvistaa. Sosiaali- ja terveysministeriöön asetetaan soteneuvottelukunta ja ohjausyksikkö. Ministeriön ja sote-alueen vuotuisissa neuvotteluissa sovitaan palvelujen toteutuksesta ja seurannasta. Ministeriö hyväksyy osaltaan neuvottelumenettelyn yhteydessä sote-alueen järjestämispäätöksen. Kunnat rahoittavat sote-alueen toiminnan. Kunnan rahoitusosuuteen vaikuttaa sen asukasluvun lisäksi esimerkiksi asukkaiden ikärakenne ja sairastavuus. Sote-alue maksaa korvauksen niille kunnille ja kuntayhtymille, jotka tuottavat palveluja alueelle. Korvausten suuruuteen vaikuttavat palvelujen tarve sekä vaikuttavuus- ja tehokkuusvaatimukset. Sotealue tekee tuottamisvastuussa olevien kanssa vuosittain tulossopimukset. Sote-alueella ja palveluja tuottavilla kunnilla ja kuntayhtymillä on kuntalain mukainen alijäämän kattamisvelvollisuus. Sote-alueiden rakentaminen edellyttää kunnissa ja kuntayhtymissä huomattavan suuren työpanoksen muutosten suunnitteluun ja toteutukseen. Uudistuksen myötä osalla kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstöä työnantaja muuttuu. Lisäksi nyt käytössä olevien toimitilojen, laitteiden ja muun omaisuuden omistussuhteissa sekä muiden velvoitteiden vastuusuhteissa tapahtuu muutoksia. Toimeenpanoon tarvitaan valtiolta vahvaa tukea. Sitä varten valmistellaan ohjausta, koulutusta ja tukimateriaalia. 14 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014
Kunta- ja sote-uudistuksen hyvinvointiplavelujen innovatiivisuuden edistäjinä Jari Stenvall Uudet innovaatiot ovat keskeinen lähde organisaatioiden toiminnalliseen uudistukseen. Esimerkiksi pisimmille menevien arvioiden mukaan jopa 70-80 prosenttia palveluiden tuottavuuden kasvusta saattaa selittyä innovaatioille. Suomessa keskustelun kohteena oleviin, kuntiin kohdistuviin uudistuksiin on liitetty merkittäviä, mutta ristiriitaisia odotuksia. Esimerkiksi sote-uudistuksella tavoitellaan samanaikaisesti keskitetyn ohjauksen vahvistamista ja asiakaslähtöisyyttä. Innovaatioiden aikaansaamisesta ei uudistusten yhteydessä kuitenkaan puhuta kovinkaan paljon. Periaatteessa erityisesti kompleksiisuusteoreettiseen ajatteluun nojautuen muutokset ovat aina merkittävä mahdollisuus innovaatioihi. Muutokset aiheuttavat systeemisen häiriötilan, josta voidaan pyrkiä ratkaisemaan uusilla innovaatioilla. Sote- ja kuntauudistusten yhteydessä voidaan keskustella siitä, minkälaisia innovaatioita ne tuottavat. Periaatteessa kysymys voi olla esimerkiksi järjestelmäinnovaatioista tai suoraan palveluihin kohdistuvista innovaatioista. Kun pohditaan innovaatioita reformeissa kannattaa huomiota kiinnittää paitsi sisältöön niin myös muutosjohtamiseen ja uudistuksen näkemiseen prosessina. Uudistus on prosessi, jossa nykytilanteessa kohtaavat historia (kuten valmisteluprosessi) ja tulevaisuus. Innovaatioihin vaikuttavat organisaatioissa lähes kaikki tekijät kuten johtaminen, resurssointi ja tiedon jakaminen. Yleistäen innovaatioiden syntymiselle luodaan edellytyksiä reformeilla, jos rakenteiden ohella uudistukset ovat myös toimintatavallisia uudistuksia. Keskeisiä kysymyksiä sote- ja kuntauudistuksissa ovat myös muun muassa henkilöstölähtöisyys, asiakasrajapinta, verkostot ja vuorovaikutussuhteet ja teknologian hyväksikäyttö. Sääntelyn purkamisella ja vapauksia antamalla luodaan edellytyksiä innovaatioille. Samoin kokeilutoiminnan kytkeminen uudistuksiin lisäisi innovaatioita. Lisäksi on ylipäänsä kysyttävä, luovatko reformit kannusteita organisaatioille aikaansaada innovaatioita. Oleellinen kysymys on myös se, minkälaisia innovaatioita uudistuksilla tavoitellaan. Johtamista koskevassa tutkimuskirjallisuudessa on yhä enemmän kiinnitetty huomiota siihen, että kompleksisessa ja nopeasti muuttuvassa toimintaympäristössä tarvittaisiin radikaaleja innovaatioita. Kaiken kaikkiaan on esitettävä arvio, ettei kuntiin kohdistuvia uudistuksia kyetä toteuttamaan tavalla, joka edistäisi kuntien toimintaan liittyviä innovaatioita. Vaikutukset voivat olla pahimmillaan käänteisiä. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 15
Tiedon käyttö kuntien päätöksenteossa Vuokko Niiranen Päätösten tulisi perustua tutkittuun tietoon. Millä tietopohjalla kunnalliset luottamushenkilöt tekevät päätöksi entä sitten viranhaltijat? 2010-luvulla on nostettu uudella tavalla esille tutkimustiedon tuottamisen ja sen käyttämisen välinen suhde. Esimerkiksi poliittisen päätöksenteon odotetaan perustuvan koeteltuun ja tutkittuun tietoon. Tieteen ja käytännön väliseen suhteeseen liittyvät myös kysymykset tutkimustiedon oletetusta ja todellisesta käyttöarvosta kunnallisessa päätöksenteossa sekä tutkimustiedon välittämisen mekanismeista. Viranhaltijoilta edellytetään, että he kunnioittavat edustuksellisen demokratian periaatteita. Tieteen ja käytännön väliseen suhteeseen liittyvät myös kysymykset tutkimustiedon käyttöarvosta, sen välinearvosta ja tutkimustiedon välittymisen mekanismeista. Poliittisessa päätöksenteossa on hyvin usein kysymys myös arvojen allokoinnista, ei yksin rationaalisista, tietoon perustuvista ratkaisuista. Päätöksentekotilanteessa tutkimustietoon vetoaminen voi liittyä pelkistetysti kahteen asiaan. Ensiksi, tutkimustiedolla perustellaan valittua ratkaisua ja jolloin tieto lisää aidosti päätöksenteon ja päätöksentekijöiden tietopohjaa. Toinen vaihtoehto on, että tutkimustiedolla on välinearvo, jolloin jo valitulle ratkaisulle etsitään perusteita tutkimuksista. Toisinaan päätöksen tekemistä halutaan siirtää vetoamalla puutteelliseen tietoperustaan. Tällöin kyse voi luonnollisesti olla myös siitä, että suunnitellun ratkaisun vaikutuksista ei todella ole tietoa. Tiedon käyttämistä kuntien päätöksenteossa voidaan tarkastella kolmen toisiinsa liittyvän osatekijän kautta: 1) Päätöksentekijän tietoperusta - tietoa on saatavilla ja se on sellaisessa muodossa, että se on käyttökelpoista; 2) Poliittisen ja toiminnallisen johdon keskinäinen vuorovaikutus ja sen mekanismit tukevat tutkimustiedon käyttöä; 3) Luottamushenkilöiden poliittisen johtajuuden piirteet sisältävät pyrkimyksen kommunikatiiviseen yhteisymmärrykseen ja päätösten vaikutusten monipuoliseen ennakointiin muun muassa tutkimustietoa käyttämällä. Kuntien poliittisen ja toiminnallisen johdon vuorovaikutusta käsittelevässä Johtamisen duaalimalli tutkimuksessamme (2010-2012) kävi ilmi, että luottamushenkilöiden mielestä esittelytekstien tulee perustua tutkittuun tietoon. Siinä missä viranhaltijoille tieto on puhuttua tai kirjoittua faktatietoa, luottamushenkilöille tieto ja tiedonhankinta on kolmivaiheinen prosessi. Siihen sisältyvät 1) esittelijöiltä tuleva sekä mediasta saatava tieto; 2) keskustelut esittelijöiden, muiden luottamushenkilöiden ja omien verkostojen kanssa sekä muu itse hankittu, lähipiiristä saatava tieto, ja 3) laaja-alainen taustatietojen ja muun vertailevan tiedon hankkiminen. Myös norjalainen tutkija Jostein Askim toteaa omissa tutkimuksissaan, että toisin kuin usein oletetaan, luottamushenkilöt kyllä käyttävät heille tarjottavaa tutkimustietoa. Tutkimustietoa käytetään erityisesti sellaisissa päätöksissä, jotka ovat monimutkaisia ratkaista, tai joiden vaikutuksista on toisilleen vastakkaisia oletuksia. 16 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014
Hyvinvointipalvelujen uudelleenskaalaus kohti luovuutta vai kaavamaisuutta? Juhani Lehto Stubbin hallituksen sotehallintolakiesitys on palauttamassa Suomeen 1970-luvun valtiokeskeisemmän sosiaali- ja terveydenhuollon hallinnon. Muutos tapahtuu paradoksaalisen argumentation muutosprosessin kautta. Lähtökohta muutosesityksille 1990- luvulta alkaen on ollut kuntien pienuus rahoitusvastuun kantajana. Ja nyt esitetään, että kunnille jätetään rahoitusvastuu, mutta hallinto rakennetaan valtion tulosjohtamaksi 5 sotealueen ja 20-40 sotetoimeenpano-organisaation hierarkiaksi. Terveydenhuollon osalta tullaan suhteellisen lähelle Englannin kokonaan valtiollista kansallista terveydenhuoltoa (NHS). Sosiaalipalvelujen osalta syntyy kaikkien OECD-maiden joukossa keskitetyin hallintomalli ja kaikkein tiiviimmin terveydenhuoltoon liitetty malli. Keskittämisellä on toki saavutettavissa monenlaisia organisatorisia hyötyjä. Esimerkiksi nopeasti kansallisiksi suurehkoiksi yrityksiksi keskittyneissä yksityisissä soteyrityksissä on keskittämisetuja saatu standardoimalla tietojärjestelmiä, tilajärjestelyjä, henkilöstö- ja taloushallintoa ja myös asiakkaille annettavia palveluja. Tässäkin on paradoksi. 1970-luvun lääkintöhallituskeskeistä järjestelmää arvosteltiin muun muassa siitä, että se ohjeisti terveyskeskusten rakentamista, hallintoa ja joskus toimintatapojakin yksityiskohtaisesti ja vei kaiken luovuuden ja paikallisiin olosuhteisiin sopeuttamisen. Nyt siitä samasta on tullut peruspalvelujen suurten yksityisten palvelutuottajien keskeinen kilpailukeino ja kulukurin varmistaja. Tätä ei kuitenkaan arvostella, korkeintaan sitä, mihin kulukurilla saavutetut voitot siirtyvät. Ehdotetulla sotehallinnolla voidaan toki saada aikaan palvelukehityksen luovuutta kaavamaisuuden lisääntymisen sijasta. Sehän ratkaistaan tulevissa organisaatioissa ja valtiollisen tulosjohtamisen käytännöissä. Suomalaiset kunnat sen sijaan ollaan ajamassa hyvin syvälliseen kriisiin ja toiminta-ajatuksen uusimisen välttämättömyteen. Tulevan sotehallinnon toimivuuden kannalta ongelmallista on se, että sen valmistelussa vallitseva argumentaatio on olettanut suurempien hierarkisten rakenteiden mahdollistavan kaikenlaista hyvää. Ja ilmeisesti se suurin hyvä, johon todellisuudessa valtiojohtoisesti yritettäisiin päästä, olisi ylhäältä määrättävä kulukuripolitiikka kaikkien jo päätettyjen ja päätettävien miljardiluokan säästötavoitteiden toteuttamiseksi. Pelkkään keskitettyyn kulukuriin panostamisesta on monilta talouden sektoreilta riittävästi kokemusta. Sillä voidaan taloutta lyhyellä aikavälillä sopeuttaa, mutta ei sillä luovaa uudistumista ole luotu. Tai jos se sitä on synnyttänyt, niin lähinnä ennakoimattomana sivuvaikutuksena ja usein muiden kuin kulukurin kohteena olevien toimesta. Jos sotehallintolaki tulisi hyväksytyksi suurin piirtein esitetyssä muodossa, olisi hurja kiire kääntää ajatukset siihen, miten uuden hallinnon sisällä uudistumista mahdollistetaan, päätösvaltaa siirretään alaspäin, ylätason entisiä siiloja yhdistävän ylätason integraation jälkeen organisaatiot jakautuvat uusiin toimivampiin toimialueisiin, tulosyksiköihin, miten asiakkaiden oikeudet ja vaikutus sekä palvelujen asiakaslähtöisyys rakennetaan alhaalta ylöspäin, miten yhditettävät tietojärjestelmät palvelevat paitsi hierarkian yläpään, myös ruohonjuuritason tarpeita ja niin edelleen. En halua olla pessimisti. Kyllä se näilläkin raameilla voi onnistua, mutta raamien valmistelijoiden ajattelutavalla se ei kyllä tapahdu. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 17
18 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014
Osa 2: Työryhmien esitelmien tiivistelmät Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 19
20 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014
Kuntastrategian teoria ja käytäntö Arto Haveri, Markus Pauni & Maria Ojakoski Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 21
22 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014
Elävän kuntastrategian kulmakivet Markus Pauni & Maria Ojakoski Kunnat ovat erilaisia toimintaympäristönsä, kokonsa, resurssiensa sekä tilannetekijöidensä suhteen. Myös kunnan toimintakulttuurit eroavat toisistaan johtamisessa, päätöksenteossa ja kehittämisessä. Näin ollen ei voi olla yhtä oikeaa strategisen johtamisen mallia, vaan kunnan strateginen johtaminen riippuu edellä mainituista tilannetekijöistä sekä siitä, millaisia toimintaympäristön muutoksia kunta kohtaa juuri nyt. Havaintojemme mukaan suomalaisten kuntien strategisessa johtamisessa voidaan sanoa yhdistyvän: - Kuntien perustehtävä hyvinvoinnin ja kestävän kehityksen edistäjänä alueellaan, ja tästä kumpuava monialaisuus ja kompleksisuus - Perinteinen rationaalisen kuntasuunnittelun ja budjetoinnin perinne - Strategisen johtamisen yritysmaailmasta sovelletut eri opit ja mallit - Kilpailuasetelma kuntien välillä Nämä puolestaan näkyvät eri kuntien toiminnassa eri painotuksin. Edelläkävijäkunnat kehittävät parhaillaan strategista johtamistaan kohti dialogista ja yhteisöllistä strategiakäsitystä, jonka kautta strategian vaikuttavuutta voidaan nostaa ja tehdä linjauksia yhä monimutkaistuvista ilmiöistä. Kuntastrategiassamme yritetään ratkaista kaikki asiat maan ja taivaan välillä yhden valtuustokauden aikana. Meillä on linjauksiltaan oikean suuntainen kuntastrategia, mutta sen jalkauttamisessa on ongelmia. Monet kuntastrategioista voi kenties määritellä kuolleeksi kirjaksi edellä kuvattujen asioiden takia: strategialla ei ole ohjausvoimaa. Mikäli kuntastrategia ei sisällä valintoja siitä mitä kunta tulevaisuudessa erityisesti painottaa ja tavoittelee, eteen tulevat päätökset joudutaan tekemään muuta kautta, lyhyemmän aikavälin budjetointiprosessiin nojaten, vailla strategiasta tulevaa pitkän tähtäyksen kokonaisnäkemystä ja perusteluja. Toisekseen vaikka kuntastrategiassa olisi saatu aikaan relevantteja valintoja ja priorisointeja, ei kunnan käytännön toimintaa saada välttämättä viritettyä strategian tavoitteiden mukaiseksi. Monet strategiatutkimukset ovat osoittaneet, että tehokkain lääke tähän olisi nähdä koko strategia uudella tavalla, jatkuvana sosiaalisena vuorovaikutusrakenteena, jossa strategian linjaamista ja toteuttamista ei nähdä toisistaan erillisinä. Poliittisen ja ammatillisen johdon lisäksi kuntaorganisaation esimiesten ja henkilöstön olisi koettava kuntastrategia myös omakseen ja tulkittava sitä omalta kannaltaan. Vain silloin strategia voi aidosti muuttua toiminnaksi. Strategia on siis varsin inhimillinen asia. Entä tehdäänkö kuntastrategia kuntaorganisaatiolle vai laajemmalle kuntayhteisölle? Tunnustetaanko tosiasia, että kuntaorganisaation ja sen poliittisen ja ammatillisen johdon näkemys on rajallinen, ja että ympäröivällä todellisuudella voisi olla aidostikin annettavaa? Lisäksi kuntaorganisaatio voi nykypäivänä yksin toimimalla edistää hyvin rajattuja asioita. Avointa strategista keskustelua leimaa joskus pelko siitä, että esiin nousee epämieluista, yksittäistä tai muutoin strategiaan sopimatonta näkemystä. Tämä epämukavuusalueelle meneminen saattaa kuitenkin tuottaa elementtejä sellaisen tulevaisuuden kokonaisnäkemyksen muodostamiselle, jota johto ei muutoin tunnistaisi. Tämä on tosin työläämpi tie, mutta uskomme että se kannattaa. Ilkeät ongelmat tulisi nostaa kuntastrategioiden keskiöön. Ilkeät tai kinkkiset ongelmathan ovat luonteeltaan sellaisia, joita ei voida täsmällisesti määritellä, ymmärtää etukäteen eikä ratkaista yhden tahon toimesta. Tästä johtuen niiden kimppuun päästään oikeastaan vain dialogisella strategiatyöllä, jossa kuntalaisilla, henkilöstöllä, järjestöillä, yrityksillä ja muilla sidosryhmillä on aidosti oma roolinsa. Näin kunta nähdään ennemminkin verkostomoottorina kuin strategiset tavoitteet puhtaasti itse määrittelevänä organisaationa. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 23
Muuttuvatko organisaatiolähtöiset kuntastrategiat jatkossa luonteeltaan edellä kuvattuun suuntaan, kenties kohti jatkuvaa kuntayhteisön historia- ja tulevaisuustarinaa, jonka koordinaattorina yksi valtuusto kerrallaan toimii? Aidosti vuorovaikutteinen kunnan strategiatyö ei tietenkään tarkoita etteikö lopullisia kuntastrategian valintoja tekisi valtuusto muodostamansa näkemyksen kautta. Tämä on sen perustehtävä. Eri asia onkin, miten se näkemyksensä muodostaa. Kuntaliiton Elävä kuntastrategia-oppaassa on käyty läpi ajankohtaista keskustelua kuntien ja muidenkin organisaatioiden strategisesta johtamisesta ja sen kehittämistarpeista hyödyntäen Uuden Sukupolven organisaatiot ja johtaminen (USO2) -projektin yhteydessä esille tulleita kuntien käytäntöjä, vertaisryhmäkeskustelujen sisältöjä sekä olemassa olevaa tutkimus- ja selvitystietämystä. 24 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014