Varhaiskasvatuksen ja esiopetuksen rajapinnan tarkastelu Sivi 111/16.6.2016 Riihimäen kaupunginvaltuusto päätti 13.12.2010, että varhaiskasvatus yhdistetään opetustoimeen 1.1.2012 alkaen. Organisaatiomuutoksen valmistelun aikana oli esillä useita vaihtoehtoisia malleja siitä, mille uuden organisaation vastuualueelle eri toiminnot sijoittuvat. Kaupunginvaltuusto hyväksyi 11.12.2011 kasvatus- ja opetustoimen johtosäännön, jossa varhaiskasvatuksen tehtävään määriteltiin kuuluvaksi kunnallinen ja yksityinen 1-5-vuotiaiden lasten varhaiskasvatus, lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuet, esiopetus ja sitä täydentävä varhaiskasvatus sekä perusopetuksen iltapäivätoiminta ja alakoulun 1.- 2. luokan oppilaiden kesätoiminta. Toimintatavan tavoitteena on yhtenäinen kasvun ja opinpolku, jossa lapsen kannalta siirtymiä olisi vähän ja niiden osalta taataan lapsen oppimisen ja kehityksen kannalta tarpeellisen tiedon siirtyminen. Lainsäädäntö mahdollistaa sen, että esiopetusta voidaan tarjota joko koulussa tai päiväkodissa. Molemmissa toimintamuodoissa esiopetusta antavalta opettajalta vaaditaan sama kelpoisuus. Esiopetukseen ottamisesta tehdään oikaisukelpoinen hallinnollinen päätös. Jos rehtori ottaa lapsen koulun oppilaaksi, tulee esiopetusta antavan opettajan osalta noudatettavaksi OVTES sopimuksen ehdot. Neljän tunnin esiopetuksen aikana noudatettavaa ryhmäkokoa ei ole tällöin lainsäädännössä määritelty. Opetushallituksen suositus on, että opettajaa kohden opetusryhmässä saa olla 13 lasta. Mikäli ryhmässä on myös avustaja, voi suosituksen mukaan ryhmän koko olla 20 lasta. Nykysäädökset eivät mahdollista sitä, että esiopetuksen lisäksi lapsille tarjottaisiin perusopetuslain mukaista aamu- ja iltapäivätoimintaa, vaan esiopetusta täydentävän toiminnan osalta tulee noudattaa varhaiskasvatuslain määräyksiä. Jos esiopetus toteutetaan koulun toimintana, voidaan lapsille tarjota esiopetusajan ulkopuolella varhaiskasvatuslaissa määriteltyä muuta varhaiskasvatusta. Varhaiskasvatuslain mukaista päivähoitoa ei tässä mallissa voida tarjota. Esiopetusikäisten osalta tulisi tällöin noudatettavaksi esimerkiksi kerhomuotoisena annettava täydentävä varhaiskasvatus. Tulee kuitenkin huomioida, että varhaiskasvatuslain mukaan huoltajalla on aina esiopetuksen lisäksi oikeus hakea lapselleen subjektiiviseen oikeuteen perustuvaa varhaiskasvatuslain mukaista päivähoitoa. Varhaiskasvatuslain tai päivähoitoasetuksen säädökset eivät tällä hetkellä sisällä muuta varhaiskasvatusta, esimerkiksi kerhotoimintaa, koskien mitään määrittelyjä esimerkiksi henkilöstön kelpoisuuden tai lapsiryhmän koon osalta. Nykymallissa varhaiskasvatuspäällikkö sijoittaa esiopetusikäiset lapset esiopetukseen. Esiopetusta antavan opettajan osalta noudatetaan KVTES sopimusta. Ryhmän osalta noudatetaan päivähoitoasetuksen määräyksiä. Tällöin osapäivähoidossa (enintään 5 tuntia toimintapäivänä) olevia lapsia saa yhtä kasvattajaa kohden olla 13 ja kokopäivähoidossa (yli 5 tuntia toimintapäivänä) olevia lapsia 8. Riihimäki on tehnyt päätöksen, että kokopäivähoidon osalta lapsiluku yhtä kasvattajaa kohden saa olla asetuksen säädöksistä poiketen enintään 7. Päivähoitoasetuksen määräyksiä noudatettaessa esiopetusryhmä voidaan rakentaa monella eri tavalla riippuen siitä, ovatko lapset vain esiopetuksessa, tai jos lapset tarvitsevat esiopetuksen lisäksi myös päivähoitona annettavaa varhaiskasvatusta, miten pitkä heidän hoidon tarpeensa on päivässä. Nykymallissa perusopetuksen iltapäivätoiminta liittyy kiinteästi esiopetukseen. Henkilöstöä käytetään yhteisesti paitsi esiopetusryhmien kesken myös perusopetuksen iltapäivätoiminnan osalta. Koulunkäyntiohjaa-
jalla voi olla viikoittaisia työtunteja sekä perusopetuksessa, esiopetuksessa että iltapäivätoiminnassa. Erityisesti henkilöstön yhteiskäyttö todentuu poissaolotilanteiden sijaistamisessa. Nykyisissä Opetushallituksen antamissa valtakunnallisissa määräyksissä esiopetus määritellään osaksi varhaiskasvatusta. Määrittely sisältyy mm. Esiopetuksen opetussuunnitelman perusteet asiakirjaan ja tällä hetkellä luonnosvaiheessa olevaan Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet asiakirjaan. Pyynnöstä sivistyslautakunnalle on keväällä 2016 toimialakatsauksen yhteydessä kahdesti esitelty kustannusvertailulaskelmat nykymallin ja koulussa rehtorin johtaman OVTES -järjestelmän piirissä toteutettavan esiopetuksen järjestämismallin välillä. Yleisesti voi todeta, että kustannusmielessä molemmissa malleissa on mahdollisuus saavuttaa sama kustannustaso. Opettajan palkkauksen ja työajan osalta KVTES- ja OVTES sopimukset ovat varsin erilaiset. Tämän vuoksi kustannusten säilyminen nykytasolla edellyttää OVTES -järjestelmän piirissä toteutettavassa esiopetuksessa opettajan toimimista tuntiopettajana enintään 20 tunnin opetusvelvollisuudella. Tämän hetken tilanteeseen verrattuna eräs suurimmista muutoksista olisi se, että lapsiryhmässä ei päivittäisen esiopetusajan ulkopuolella eikä koulujen loma-aikoina olisi opettajan kelpoisuutta omaavaa henkilöä. Tehtyyn valtuustoaloitteeseen liittyen sivistyspalveluissa on laadittu koulu- ja varhaiskasvatusverkkoselvitys, jonka lautakunta on hyväksynyt 16.2.2016 pykälässä 20 ja selvitys on hyväksytty edelleen kaupunginhallituksessa ja kaupunginvaltuustossa. Selvityksen perusajatus on, että tulevissa sivistyspalveluiden hallinnassa olevien kiinteistöjen perusparannusten yhteydessä tai tulevissa uudisrakennushankkeissa alueen perusopetus ja alueen varhaiskasvatus sijoittuisivat pääsääntöisesti samoihin fyysisiin tiloihin. Tällä hetkellä esiopetusta järjestetään Haapahuhdan koulun, Herajoen koulun, Junailijankadun päiväkodin, Lasitehtaan koulun, Patastenmäen Jukolan koulun ja Patastenmäen puukoulun, Peltosaaren koulun, Piikinmäen päiväkodin, Pohjoisen koulun ja Uramon koulun tiloissa. Viidessä yksikössä toiminnasta vastaava esimies on pysyvästi fyysisesti läsnä yksikön tiloissa. Haapahuhdan koulun varhaiskasvatus- ja iltapäivätoimintayksikössä on läsnä päiväkodin johtajan varahenkilö. Herajoen koulun varhaiskasvatus- ja iltapäivätoimintayksikön esimiehenä toimii Piikinmäen päiväkodin johtaja, Lasitehtaan koulun varhaiskasvatus- ja iltapäivätoimintayksikön esimiehenä toimii Hirsimäen päiväkodin johtaja ja Pohjoisen koulun varhaiskasvatus- ja iltapäivätoimintayksikön esimiehenä toimii Uunilinnun päiväkodin johtaja. Näissä yksiköissä on sovittu pysyvät käytänteet yhteydenpidolle ja tarvittaessa esimies voi nopeastikin siirtyä vastuullaan olevasta yksiköstä toiseen vastuuyksikköön. Esiopetusrajapintaan liittyen on tehty LIITTEENÄ oleva vaikutusten arviointi, jossa vertailtavat vaihtoehdot ovat varhaiskasvatuksen toteuttama esiopetus ja esiopetuksen lisäksi annettava päivähoito (nykytilanne), koulussa rehtorin johtamana toteutettava esiopetus ja esiopetusta täydentävä kerhotoiminta ja varhaiskasvatuksen toimintana toteutettava esiopetus ja esiopetusta täydentävä kerhotoiminta. (hem) Ehdotus/SITJ: Sivistyslautakunta päättää, että varhaiskasvatuksen tehtäväalueeseen edelleen kuuluu kaupunginvaltuuston tekemän päätöksen mukaisesti kunnallinen ja yksityinen 1-5-vuotiaiden lasten varhaiskasvatus, lasten
kotihoidon ja yksityisen hoidon tuet, esiopetus ja sitä täydentävä varhaiskasvatus sekä perusopetuksen iltapäivätoiminta ja alakoulun 1.-2. luokan oppilaiden kesätoiminta. Päätös: Jukka Mursula teki esityksen asian jättämiseksi pöydälle. Asian käsittely siirtyi seuraavaan kokoukseen, koska oli tehty esitys asian pöydälle jättämisestä ja asia oli ensimmäistä kertaa sivistyslautakunnan käsiteltävänä. Sivi 141/16.8.2016 Sivistyslautakunta pyysi asian pöydälle jättämisen yhteydessä yksityiskohtaisempia laskelmia esiopetuksen, esiopetusta täydentävän varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen iltapäivätoiminnan mahdollisen järjestämistavan muutoksen vaikutuksista talouteen. On mahdollista arvioida ja tehdä vertailu todelliseen henkilöstömenoon perustuen nykymallin ja sellaisen OVTES -mallin välillä, jossa muut osaalueet kuin lastentarhanopettajan sopimusjärjestelmä ja siihen liittyen lastentarhanopettajan palkkaus sekä työaika pysyvät muuttumattomina. Tällöin varhaiskasvatuksen järjestämä esiopetus ja sitä täydentävä varhaiskasvatus (päivähoito) KVTES -mallin mukaisena ja perusopetuksen iltapäivätoiminta nykytoimintatavalla on edullisempaa kuin vastaavan toiminnan järjestäminen siten, että opettajan osalta noudatetaan OVTES sopimusta. Esiopetuksen, sitä täydentävän varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen iltapäivätoiminnan toteuttamistapaa voidaan muuttaa lasten ja aikuisten välistä suhdelukua nostamalla. Samalla luovuttaisiin päivähoidon tarjoamisesta esiopetusikäisille. Esiopetusta täydentävä varhaiskasvatus tarjottaisiin varhaiskasvatuslain mahdollistamana muuna varhaiskasvatuksena, eli käytännössä kerhotoimintana. Tällöin on mahdollista vähentää toiminnan henkilöstökustannuksia. On kuitenkin huomattava, että muutokset on mahdollista toteuttaa riippumatta siitä, onko ryhmän opettaja OVTES vai KVTES sopimuksen piirissä. Alla olevassa kuvassa on esimerkinomaisesti arvioitu erilaisten toteuttamisvaihtoehtojen kustannuksia, kun yksikössä on yksi esiopetusryhmä, esiopetusta täydentävä varhaiskasvatus ja kaksi perusopetuksen iltapäivätoimintaryhmää.
Esiopetuksessa 23 lasta, joista 17 myös esiopetuksen lisäksi päivähoidossa. Perusopetuksen iltapäivätoiminnassa 30 lasta. Palkkakulut ilman sivukuluja koulun toiminta-aikana Yhteensä /kk koulun toimintakuukausina esiopetus ja päivähoito ip-toiminta Varhaiskasvatuslain ja päivähoitoasetuksen mukainen mitoitus. Nykytilanne 7 111,02 3066,97 10 177,99 Kaksi ip ryhmää OVTES 1:10 esiopetus kerho 1:10 ip-toiminta Esiopetuksessa OVTES-opettaja 20 h ja koulunkäyntiohjaaja 20 h. Esiopetusikäiset kerhotoiminnassa 1:10. Kaksi ip-rymää Opettajan työajan menetystä, 4,5 viikkoa, ei ole huomioitu laskelmassa. OVTES 3792,48 3 552,61 3066,97 10 412,06 muutos 1 esiopetus kerho 1:13 Esiopetuksessa Ovtes-opettaja 20 h ja koulunkäyntiohjaaja 20 h. Esiopetusikäiset ja perusopetuksen ip samoissa ryhmissä 1:13. Opettajan työajan menetystä, 4,5 viikkoa, ei ole huomioitu laskelmassa. OVTES 3792,48 6 493,51 10 285,99 muutos 1b esiopetus kerho 1:13 Esiopetuksessa KVTES-opettaja. Viikkotyöaikaan laskettu 2 yhteistyötuntia ja KVTES-liite 5 mukainen suunnitteluaika. Esiopetuksen koulunkäyntiohjaaja 20 h. Esiopetusikäiset kerholaiset ja ja perusopetuksen ip samoissa ryhmissä 1:13. KVTES 2861,10745 6 493,51 9 354,62 muutos 2 esiopetus kerho 1:15 Esiopetuksessa Ovtes-opettaja 20 h ja koulunkäyntiohjaaja 20 h. OVTES Esiopetusikäiset ja perusopetuksen ip samoissa ryhmissä 1:15. Opettajan työajan menetystä, 4,5 viikkoa, ei ole huomioitu laskelmassa. 3792,48 5 897,49 9 689,97 muutos 2 b esiopetus kerho 1:15 Esiopetuksessa KVTES-opettaja. Viikkotyöaikaan laskettu 2 yhteistyötuntia ja KVTES-liite 5 mukainen suunnitteluaika. Esiopetuksen koulunkäyntiohjaaja 20 h. Esiopetusikäiset kerholaiset ja ja perusopetuksen ip samoissa ryhmissä 1:15. KVTES 2861,10745 5 897,49 8 758,60 Opettajien työaikavertailu OVTES esiopetusaika 190 pv/v AP esiopetus 4 h/pv IP á 4,6 h/pv 6.30-8.00 8.00-12.00 12.00-17.30 KVTES esiopetus 4 h/pv päivähoito/kerho 3 h/pv Kaikki työpäivät. Lomaoikeus 38 pv, VES liite 5 mukaiset vapaapäivät 5pv/vuosi KVTES Kaikki työpäivät. Lomaoikeus 38 pv, VES liite 5 mukaiset vapaapäivät 5pv/vuosi 190 pv + aamukerho 2 h esiopetus 4 h/pv päivähoito/kerho 1 h/pv Nykyhenkilöstöllä ja 23 tunnin opetusvelvollisuudella OVTES-sopimusta noudattavan opettajan palkkaus on noin 200 /kk suurempi kuin KVTES sopimuksessa. OVTES opettajan työaika lasten parissa on 4,6 h/pv ja 38 vko/v KVTES -opettajan työaika lasten parissa on 7 h/pv ja 44,5-46 vko/v Aamu- ja iltapäivä voidaan hoitaa kerhomuotoisena riippumatta siitä, onko noudatettu sopimus
OVTES vai KVTES Johtamis- ja henkilöstönäkökulma: Valtuuston hyväksymän toimintatavan mukaan tulevaisuudessa on tavoitteena, että mahdollisuuksien mukaan alakoulujen kanssa samoissa kiinteistöissä toimii myös päiväkoti. Sosiaalialan henkilöstön kelpoisuusehtoja määräävän lain perusteella alakoulun rehtori ei käytännössä voi toimia päiväkodin pedagogisena johtajana, ellei hänellä ole lastentarhanopettajan tutkintoa. Näin ollen ajatus yhden talon ja johtajan mallista ei voi toteutua kaikissa alakouluissa. Erilaisia yhteistyö- ja toimintataparatkaisuja tullaan myös tulevaisuudessa rakentamaan varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen välille riippumatta esiopetuksen suhteen tehtävästä ratkaisusta. Asiakasnäkökulma: Asiakkaan näkökulmasta tilanne muuttuu, mikäli esiopetusta täydentävä varhaiskasvatus tulevaisuudessa tarjotaan kerhomuotoisena. Mahdollinen kerhotoimintaan siirtyminen vähentää aikuisten määrää suhteessa lasten määrään riippumatta siitä, mitä sopimusta esiopetusta antava lastentarhanopettaja noudattaa. Talousnäkökulma: Jos resurssit pidetään nykytasolla, syntyy opettajien OVTES - sopimukseen siirtymisen yhteydessä lisäkustannuksia. Jos resursseja heikennetään, saadaan muutoksesta kustannusneutraali. On kuitenkin huomattava, että vastaava resurssileikkaus synnyttäisi säästöä myös nykyisin noudatettavassa KVTES- järjestelmässä. (hem) Ehdotus/SITJ: Päätösehdotus entinen. Päätös: Jukka Mursula esitti Derya Özgünin kannattamana, että sivistyslautakunta päättää ryhtyä viipymättä valmistelemaan esiopetuksen ja sitä täydentävän varhaiskasvatuksen sekä perusopetuksen iltapäivätoiminnan ja alakoulun 1.-2.-luokkien oppilaiden kesätoiminnan siirtämistä perusopetuksen tehtäväalueeseen. Sivistyslautakunta päättää edelleen, että valmisteltu malli tuodaan lautakunnan hyväksyttäväksi. Koska oli tehty kannatettu ehdotus, puheenjohtaja määräsi äänestyksen toimitettavaksi pohjaehdotuksen ja Jukka Mursulan ehdotuksen välillä. Suoritetussa äänestyksessä pohjaehdotus sai kuusi ääntä (Nokkala, Lehtonen, Auvinen, Valo-Hellsten, Kolehmainen, Megyaszai) ja Jukka Mursulan ehdotus kaksi ääntä (Mursula, Özgün) kolmen jäsenen äänestäessä tyhjää (Andersson-Bohren, Laine, Kalliotähti). Puheenjohtaja totesi näin ollen pohjaehdotuksen tulleen lautakunnan päätökseksi.
Täytäntöönpano asiaote alakoulujen rehtorit varhaiskasvatuksen toimintayksiköiden päälliköt sivistyspalvelukeskus Virve Jämsén, Merja Viitanen, Sirpa Viiala Muutoksenhaku oikaisuvaatimus 14 Lähempiä tietoja antaa varhaiskasvatuspäällikkö Marjut Helenius puh. 019 758 4244