Ympäristöministeriö Ehdotettujen MRL:n vähittäiskaupan säännösten alustavat vaikutukset 18.2.2016 LUONNOS
Sisällysluettelo Sisällysluettelo... 2 1. Johdanto... 3 2. Vaihtoehdon 1 vaikutukset... 4 2.1. Ympäristövaikutukset... 4 2.2. Yhteiskunnalliset vaikutukset... 6 2.3. Taloudelliset ja kilpailuvaikutukset... 6 3. Vaihtoehdon 2 vaikutukset... 8 3.1. Ympäristövaikutukset...10 3.2. Yhteiskunnalliset vaikutukset...11 3.3. Taloudelliset ja kilpailuvaikutukset...11 2/12 18.2.2016 Ehdotettujen MRL:n vähittäiskaupan säännösten alustavat vaikutukset
1. Johdanto Maankäyttö- ja rakennuslakia uudistetaan hallitusohjelman mukaisesti siten, että kaavoituksen ja rakentamisen lupaprosesseja sujuvoitetaan sekä normeja puretaan (Karalusu-hanke). Lainvalmistuksessa yhtenä kohtana on kaupan suuryksiköitä koskevan sääntelyn keventäminen. Ympäristöministeriö on tehnyt kaksi vaihtoehtoista ehdotusta kaupan säännösten muuttamisesta. Tämän selvityksen tavoitteena on arvioida näiden kahden vaihtoehdon alustavia vaikutuksia. Vaihtoehto 1 Kaupan laatua eli toimialaa koskeva huomioon ottamisen edellytys sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikkö muualle kuin keskusta-alueelle poistetaan. Mahdollisuus antaa kaupan laatua ja kokoa koskevia asemakaavamääräyksiä säilytetään. Säännöksestä, jonka mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava enimmäismitoitus riittävällä tarkkuudella, rajataan keskusta-alueet pois, jolloin säännös koskisi vain keskusta-alueiden ulkopuolelle osoitettavia suuryksiköitä. Keskusta-alue -käsite korvataan maakunta- tai yleiskaavassa osoitettavalla keskustatoimintojen aluekäsitteellä. Käsitteen muutos selkeyttää suuryksikköjen ensisijaisen sijoittamispaikan määrittelyä kaavoituksessa. Vaihtoehto 2 Vähittäiskaupan suuryksikön rajaa nostetaan 3000, 4000 tai 5000 kerrosneliömetriin. Selvityksen tavoitteena on arvioida ehdotettujen muutosten vaikutuksia; ympäristövaikutuksia, yhteiskunnallisia vaikutuksia sekä taloudellisia vaikutuksia ja kilpailuvaikutuksia. Tarkoituksena on arvioida esitettyjä vaihtoehtoja omina erillisinä vaihtoehtoinaan, eli yhteisvaikutusten arviointia vaihtoehtojen kesken ei tehdä. Ympäristövaikutusten arviointi kohdistuu erityisesti yhdyskuntarakenteeseen. Painopisteenä ovat vaikutukset keskustoihin ja kaupan palveluverkkoon sekä yhdyskuntarakenteen hajautumiseen. Yhteiskunnallisten vaikutusten arviointi painottuu palvelujen saavutettavuuden arviointiin ja vaikutuksiin lähipalveluihin. Taloudellisten vaikutusten arviointi painottuu yritysvaikutusten arviointiin kaupan yritysten ja toimijoiden näkökulmasta tarkasteluna. Kilpailuvaikutusten arviointi on osa taloudellisten vaikutusten arviointia. Osioissa arvioidaan mm. markkinoille tulon mahdollisuuksia ja esteitä sekä kilpailuvaikutuksia markkinoilla olemassa oleviin kaupan toimijoihin. Vaikutusarvioinnin lähtötietona käytetään konsulttien tekemiä selvityksiä (mm. PALMA-selvitys ja maakuntakaavan ja kuntien kaupan palveluverkkoselvitykset). Vaikutusten arviointi pohjautuu asiantuntija-arvioihin. Ympäristöministeriö on tilannut selvityksen WSP Finland Oy:ltä ja selvityksen tekemisestä vastaavat tutkijat Katja Koskela ja Tuomas Santasalo. Työn valvojana on toiminut erityisasiantuntija Sanna Jylhä Ympäristöministeriöstä. 3/12 18.2.2016 Ehdotettujen MRL:n vähittäiskaupan säännösten alustavat vaikutukset
2. Vaihtoehdon 1 vaikutukset Vähittäiskaupan säännösten muuttamisen ensimmäinen vaihtoehto pitää sisällään kolme muutosta koskien kaupan laatua ja keskustojen enimmäismitoitusta sekä keskusta-alue termiä. Mahdollisuus antaa kaupan laatua ja kokoa koskevia asemakaavamääräyksiä kuitenkin säilytetään. Tarkasteltavat säännösmuutokset ovat seuraavat: 71 b Vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevat erityiset sisältövaatimukset maakunta- ja yleiskaavalle Osoitettaessa maakunta- tai yleiskaavassa vähittäiskaupan suuryksiköitä on sen lisäksi, mitä maakunta- ja yleiskaavasta muutoin säädetään, katsottava, että: 1) suunnitellulla maankäytöllä ei ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia keskusta-alueiden maakunta- tai yleiskaavassa osoitetuilla keskustatoimintojen alueilla oleviin kaupallisiin palveluihin ja niiden kehittämiseen Maakuntakaavassa tulee esittää merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja. Vähittäiskaupan suuryksiköiden enimmäismitoitus on osoitettava maakuntakaavassa riittävällä tarkkuudella muualla kuin maakuntakaavassa osoitetuilla keskustatoimintojen alueilla. 71 c Vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittuminen Vähittäiskaupan suuryksiköiden ensisijainen sijaintipaikka on keskusta-alue, ellei muu sijainti kaupan laatu huomioon ottaen ole perusteltu maakunta- tai yleiskaavassa osoitettu keskustatoimintojen alue, ellei olemassa olevan yhdyskuntarakenteen yhteydessä oleva muu sijainti ole perusteltu. ((71 e (ei muutosta) Vähittäiskauppaa koskevat asemakaavamääräykset Sen lisäksi, mitä 57 :ssä säädetään, asemakaavamääräykset voivat koskea vähittäiskaupan laatua ja kokoa, jos se kaupan palvelujen saatavuuden kannalta on tarpeen. )) 2.1. Ympäristövaikutukset Ympäristövaikutusten arvioinnissa keskitytään arvioimaan vaikutuksia keskustoihin, kaupan palveluverkkoon sekä yhdyskuntarakenteen hajautumiseen. Kutakin sääntömuutosta tarkastellaan tässä erikseen, koska vaikutukset ovat kaupan laadun sekä enimmäismitoituksesta luopumisen osalta erilaisia. Vaikutusten tarkastelu maakunta- tai yleiskaavassa osoitettavalla keskustatoimintojen alueella keskusta-alueen sijaan Se, että vaikutuksia arvioidaan maakunta- tai yleiskaavassa osoitettavalla keskustatoimintojen alueella yleisesti keskusta-alueen sijaan, selkeyttää maakunta- ja yleiskaavan laadinnassa ja arvioinnissa sitä, minkä tasoisiin keskustoihin tulee kiinnittää huomiota osoitettaessa kaavaan vähittäiskaupan suuryksiköitä. Tähän asti haastetta tarkasteluun on tuonut se, että useissa maakuntakaavoissa keskustatoimintojen alue on osoitettu kohdemerkinnällä. Kohdemerkinnän alueellinen laajuus on vaikeasti hahmotettavissa, mikä on voinut aiheuttaa tulkintaongelmia. Säännösmuutos korostaa maakunta- ja yleiskaavan keskustatoimintojen alueiden merkitystä suhteessa pienempiin keskustoihin, joita ei usein ole maakunta- ja yleiskaavoihin osoitettu. Tällöin maakuntakaavatasolla pystytään kuitenkin keskittymään oleellisimpiin eli seudullisiin vaikutuksiin. Säännös muutos heikentää pienten keskusten asemaa suhteessa maakunta- ja yleiskaavojen 4/12 18.2.2016 Ehdotettujen MRL:n vähittäiskaupan säännösten alustavat vaikutukset
keskustatoimintojen alueisiin, koska vaikutuksia näihin ei tarvitse ottaa huomioon osoitettaessa vähittäiskaupan suuryksiköitä maakunta- ja yleiskaavoihin. Erityisesti vaikutus koskee yleiskaavoja, joissa tulisi ottaa huomioon myös paikallinen palveluverkko. Enimmäismitoituksesta luopuminen maakuntakaavassa osoitetuilla keskustatoimintojen alueilla Keskustojen enimmäismitoituksesta luopuminen painottaa keskustojen ensisijaisuutta vähittäiskaupan suuryksiköiden sijaintipaikkana. Muutoksella ei kuitenkaan arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia kaupan palveluverkkoon, koska nykyisissä maakuntakaavoissa keskustat on pyritty mitoittamaan hyvin väljästi ja suurimmat keskustat, joissa on myös eniten kysyntää kaupan rakentamiselle, on jätetty maakuntakaavoissa yleensä mitoittamatta. Koska uusi säännös poistaa keskustan kehittämisen rajoituksia, se voidaan arvioida edistävän keskustojen kehittämistä. Kauppa ja kaupan konseptit kehittyvät nopeasti ja nykysäännösten mukaan keskustoihin osoitettu enimmäismitoitus saattaa rajoittaa keskustan kehittämistä, jos kaavoitusvaiheessa ei ole osattu ottaa huomioon kaikkia kaupan kehitykseen vaikuttavia tekijöitä. Näin ollen riski poistuu siitä, että kaavaratkaisusta johtuen keskustoissa kehittäminen estyy, kun kaupan mitoitus on liian alhainen. Keskustat eivät yleensä ole toistensa kilpailijoita, joten epätodennäköistä että johonkin keskustaan sijoittuu liikaa kauppaa suhteessa lähialueen väestöön. Pikemminkin ongelmana on ollut saada riittävästi kauppaa keskustoihin ja löytää tiiviistä keskustarakenteesta sopivia sijoittumispaikkoja vähittäiskaupan suuryksiköille. Nykyisistä säännöksistä johtuen keskustojen enimmäismitoituksen osoittamisessa on myös muita haasteita. Keskuksissa mitoitus koskee vähittäiskaupan suuryksiköitä. Tämä voi kuitenkin rajoittaa myös pienten yksiköiden rakentumista keskustoissa, jos mitoitus keskustassa on tehty vain uusia suuryksiköitä ajatellen. Yksittäisiä pieniä liikerakennuksia ei keskustoihin yleensä enää rakennu. Kivijalkamyymälöitä rakentuu asuintalojen pohjakerroksiin, mutta niillä ei ratkaista kaupan suuryksiköiden liiketilatarvetta. Kun kaupan suuryksikön rakentuminen toteutuu keskustassa kauppakeskuksena, se mahdollistaa myös uusien pienmyymälöiden sijoittumisen keskustaan. Vähittäiskaupan suuryksikkö keskustassa ei siten useinkaan tarkoita vain yhtä myymälää, vaan suurmyymälän yhteyteen rakentuvaa myymäläkokonaisuutta. Lisäksi nykyisiä liiketiloja yhdistämällä ja uudistamalla, voidaan nykyisetkin liiketilat tulkita suuryksiköiksi, eli uusi suuryksikkö ei aina toteutuessaan ole kokonaan uutta liiketilaa. Säännösmuutos poistaa nämä ongelmat. Palveluverkon kehittäminen mahdollistuu nykyistä tasapainoisemmin, koska pienet keskustat, joille maakuntakaavassa on nyt osoitettu enimmäismitoitus, tulevat kaupan kehittämisen suhteen tasavertaisempaan asemaan suurten keskusten kanssa, joille ei ole osoitettu enimmäismitoitusta. Kaupan laatu -käsitteestä luopuminen vähittäiskaupan ensisijaisen sijaintipaikan määrittelyssä Kun kaupan laatu ei ole enää kriteerinä osoitettaessa vähittäiskaupan suuryksiköitä keskustojen ulkopuolelle, heikentyy maakuntatasolla mahdollisuus ohjata seudullisen palveluverkon kehittämistä erilaisina kaupan keskittyminä. Kaupan palveluverkon kehittämisessä ja keskustojen ulkopuolisten vähittäiskaupan suuryksiköiden vaikutusten arvioinnissa kaupan laatu on olennainen muuttuja, ja jos tätä ei voida ottaa huomioon palveluverkon kehittämisessä, voi palveluverkko kehittyä tavoitteiden vastaisesti. Kuntakaavoituksessa kaupan laatua voidaan yhä määritellä asemakaavatasolla, eli kunnissa ohjausmahdollisuus yhä säilyy, vaikkei kaupan laatua käsitellä yleiskaavamääräyksessä. Säännös lisää suunnittelun tarvetta asemakaavatasolla, kun kaupan alueita ei ole osoitettu kaupan laadun mukaan maakunta- tai yleiskaavassa. Keskustojen ulkopuolisille vähittäiskaupan suuryksikköalueille voi sijoittua keskustahakuista kauppaa, jos kaupan laatua ei oteta huomioon maakunta- tai yleiskaavamääräyksissä. Laatumääräysten puuttuminen heikentää keskustojen asemaa keskustakaupan ensisijaisena sijaintipaikkana. Keskustojen ulkopuolisten suuryksiköiden palvelurakenne voi monipuolistua, koska alueelle sijoittuvaa 5/12 18.2.2016 Ehdotettujen MRL:n vähittäiskaupan säännösten alustavat vaikutukset
kauppaa ei enää rajoiteta kaupan laadulla, mikä vaikuttaa haitallisesti keskustoihin ja niiden kehittämiseen. Koska ehdotettu säännös ohjaa vähittäiskaupan suuryksiköt sijoittumaan yhdyskuntarakenteen yhteyteen, vähentää säännös yhdyskuntarakenteen hajautumisen riskiä. Uusien kauppapaikkojen rakentuminen uusille rakentuville alueille hidastuu, kun kauppaa ei voida rakentaa olemassa olevan yhdyskuntarakenteen ulkopuolelle. Vaikutukset ovat positiiviset olemassa olevan kaupan palveluverkon kannalta, mutta negatiiviset uuden kauppapaikan kehittämisen ja lähialueelle muuttavien asukkaiden kannalta. 2.2. Yhteiskunnalliset vaikutukset Yhteiskunnallisten vaikutusten arviointi painottuu palvelujen saavutettavuuden arviointiin ja lähipalveluihin kohdistuviin vaikutuksiin. Vaikutusten tarkastelu maakunta- tai yleiskaavassa osoitettavalla keskustatoimintojen alueella keskusta-alueen sijaan Säännösmuutos heikentää lähipalveluverkon asemaa, koska säännöksen mukaan haitallisia vaikutuksia tulee tarkastella suhteessa maakunta- tai yleiskaavassa osoitettuihin keskustatoimintojen alueisiin. Lähipalveluverkko on maakunta- tai yleiskaavassa osoitettua keskustatoimintojen alueiden verkkoa laajempi. Koska lähipalveluverkkoon ei tarvitse kiinnittää huomiota osoitettaessa vähittäiskaupan suuryksiköitä, voi lähikauppaverkko supistua ja palveluiden saavutettavuus heikentyä. Lähikauppaverkon mahdollinen heikentyminen lisää autolla asiointia, koska lähikaupassa asioidaan useammin kävellen kuin kauempana sijaitsevassa keskustassa. Lähikauppaverkon supistuminen heikentää erityisesti autottomien ja vanhusten kauppapalveluiden saavutettavuutta. Säännös lisää suunnittelun tarvetta kuntatasolla, jossa pitää ottaa huomioon myös paikallinen palveluverkko, jota ei maakuntakaavaan ole aina osoitettu keskustatoimintojen alueina. Enimmäismitoituksesta luopuminen maakuntakaavassa osoitetuilla keskustatoimintojen alueilla Keskusta-alueiden enimmäismitoituksen osoittamatta jättäminen edistää kaupan kehittymistä keskusta-alueella, mikä taas edistää tavoitetta, että palvelut ovat saavutettavissa joukkoliikenteellä ja kevytliikenteellä. Kaupan laatu -käsitteestä luopuminen vähittäiskaupan ensisijaisen sijaintipaikan määrittelyssä Säännös edistää keskustapalveluiden sijoittumista keskustojen ulkopuolisille vähittäiskaupan suuryksikköalueille, mikä voi heikentää palveluiden saavutettavuutta joukkoliikenteellä ja kevytliikenteellä. Keskustapalveluiden ja erityisesti päivittäistavarakaupan suuryksiköiden sijoittuminen keskusta-alueiden ulkopuolelle voi heikentää lähipalveluiden toimintaedellytyksiä ja supistaa lähikauppaverkkoa, mikä heikentää lähipalvelujen saavutettavuutta ja lisää autolla asiointia. Vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittaminen yhdyskuntarakenteen yhteyteen voi kuitenkin parantaa palvelujen saavutettavuutta, kun vähittäiskaupan suuryksikkö tulee sijoittaa olemassa olevan kaupan, asutuksen ja/tai työpaikkojen yhteyteen. 2.3. Taloudelliset ja kilpailuvaikutukset Taloudellisten vaikutusten arviointi painottuu yritysvaikutusten arviointiin kaupan yritysten ja toimijoiden näkökulmasta tarkasteluna. Kilpailuvaikutusten arviointi on osa taloudellisten vaikutusten arviointia. Osioissa arvioidaan mm. markkinoille tulon mahdollisuuksia ja esteitä sekä kilpailuvaikutuksia markkinoilla olemassa oleviin kaupan toimijoihin. 6/12 18.2.2016 Ehdotettujen MRL:n vähittäiskaupan säännösten alustavat vaikutukset
Vaikutusten tarkastelu maakunta- tai yleiskaavassa osoitettavalla keskustatoimintojen alueella keskusta-alueen sijaan Säännös parantaa maakunta- ja yleiskaavan keskustatoimintojen alueilla olevien kaupan palveluiden toimintaedellytyksiä. Säännös voi kuitenkin heikentää olemassa olevien kaupan toimijoiden toimintaedellytyksiä näiden keskustojen ulkopuolella mm. lähipalvelukeskuksissa ja muissa pienissä keskustoissa, koska vähittäiskaupan suuryksiköiden vaikutuksia ei enää muihin kuin maakunta- ja yleiskaavan keskustatoimintojen alueisiin tarvitse tarkastella. Säännös parantaa vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumisen mahdollisuuksia, koska vaikutuksia muihin kuin maakunta- tai yleiskaavan keskustatoimintojen alueisiin ei enää tarvitse ottaa huomioon. Enimmäismitoituksesta luopuminen maakuntakaavassa osoitetuilla keskustatoimintojen alueilla Keskustojen mitoittamatta jättäminen parantaa kilpailun edellytyksiä keskustoissa, koska mitoitus ei enää rajoita vähittäiskaupan suuryksiköiden rakentamista keskustaan. Käytännön vaikutus on kuitenkin vähäinen. Maakuntakaavoissa keskustoihin osoitettu enimmäismitoitus on yleensä niin suuri, että se ei juuri estä tai hidasta keskustan kehittämistä. Suurempi ongelma on löytää keskustoissa riittävästi sijaintipaikkoja vähittäiskaupan suuryksiköille. Kaupan laatu -käsitteestä luopuminen vähittäiskaupan ensisijaisen sijaintipaikan määrittelyssä Koska vähittäiskaupan suuryksiköiden sijaintipaikkana voi perustellusti olla myös muu alue yhdyskuntarakenteen yhteydessä, parantaa säännös keskustahakuisen kaupan mahdollisuuksia sijoittua keskusta-alueiden ulkopuolelle. Säännös lisää kaupan toiminta- ja kehitysedellytyksiä keskusta-alueiden ulkopuolisissa vähittäiskaupan suuryksiköissä, jos kaupan laatua alueella ei enää määritellä. Se myös edistää kaupan konseptien kehittämistä, kun toimialarajoituksia ei tarvitse ottaa huomioon. Kaupan laatukäsitteestä luopuminen voi kuitenkin heikentää tilaa vaativan kaupan kehitysedellytyksiä. Tämä voi tapahtua, jos vähittäiskaupan suuryksikköalueita jätetään osoittamatta maakunta- tai yleiskaavan keskustatoimintojen alueiden ulkopuolelle tai niiden mitoitusta rajoitetaan, jos riskinä on kauppapaikan luonteen kehittyminen keskustojen kanssa kilpailevaksi kauppapaikaksi. Tilaa vaativan kaupan sijoittumisedellytykset keskustojen ulkopuolisiin vähittäiskaupan suuryksiköihin voivat myös vaikeutua, jos alueelle voi sijoittaa kaikenlaista kauppaa ilman laaturajoituksia. Tällöin alueen enimmäismitoitus voi täyttyä keskustakaupasta, eikä tilaa vaativalle erikoiskaupalle löydy sijoittumispaikkaa. Keskustahakuisen kaupan sijoittuminen keskusta-alueen ulkopuolelle vastaavasti helpottuu. Säännös edistää myös kilpailua ja markkinoille tulon edellytyksiä, kun esimerkiksi nykyisten hypermarkettien rinnalle voi sijoittua uusia kilpailevia toimijoita. Uusien kauppapaikkojen rakentuminen uusille rakentuville alueille hankaloituu. Kaupat eivät pysty sijoittumaan etukäteen kehittyville alueille, jos ne eivät ole yhdyskuntarakenteen yhteydessä. 7/12 18.2.2016 Ehdotettujen MRL:n vähittäiskaupan säännösten alustavat vaikutukset
3. Vaihtoehdon 2 vaikutukset Vähittäiskaupan säännösten muuttamisen toinen vaihtoehto pitää sisällään vähittäiskaupan suuryksikön kokorajan muuttamisen vaihtoehtoisesti joko 3000, 4000 tai 5000 kerrosneliömetriin. Alustava muutosehdotus on seuraavanlainen: 71 a Vähittäiskaupan suuryksikkö Vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan tässä laissa yli 2000 3000 / 4000 / 5000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää. Vähittäiskaupan suuryksikkörajan nostamisen arvioinnin taustaksi koottiin tietoja nykyisistä vähittäiskaupan suuryksiköistä. Selvityksessä otettiin tarkasteluun Etelä-Karjalassa, Kymenlaaksossa, Rovaniemellä ja Itä-Lapissa, Länsi-Lapissa, Pohjanmaalla, Kanta-Hämeessä ja Uudellamaalla maakuntakaavojen palveluverkkoselvitysten yhteydessä kerättyjen vähittäiskaupan suuryksiköiden tiedot (pinta-ala ja kaupan laatu). Pääkaupunkiseutu ei kuitenkaan ole mukana Uudenmaan suuryksikkökannassa. Koska selvitys pohjautuu kartoitusaineistoon, osa noin 2000 k-m 2 suuruisista myymälöistä voi todellisuudessa jäädä alle suuryksikkörajan. Tarkasteluun otettiin mukaan kaikki yksittäiset 2000 kerrosneliömetriä tai sitä suuremmat vähittäiskaupan myymälät ja ulkopuolelle jätettiin kauppakeskukset ja vähittäiskaupan myymäläkeskittymät. Kauppakeskukset muodostuvat useista pienistä myymälöistä ovat kooltaan pääsääntöisesti yli 5000 k-m 2. Kauppakeskusten sisällä olevat hypermarketit ja muut yli 2000 kerrosneliömetrin suuruiset myymälät ovat kuitenkin mukana tarkastelussa myymäläjoukossa. Vastaavasti myös myymäläkeskittymiin sijoittuneet yksittäiset yli 2000 kerrosneliömetrin suuruiset myymälät ovat mukana tarkastelussa. Vähittäiskaupan suuryksiköt Etelä-Karjalassa, Kymenlaaksossa, Rovaniemellä ja Itä-Lapissa, Länsi-Lapissa, Pohjanmaalla, Kanta-Hämeessä ja Uudellamaalla (pl pks.) Toimiala Lukumäärä Osuus Koko Lukumäärä Osuus Päivittäistavarakauppa 72 20 % Yli 5000 k-m 2 74 21 % Tavaratalokauppa 101 28 % Yli 4000 k-m 2 105 29 % Erikoiskauppa 6 2 % Yli 3000 k-m 2 161 45 % Tilaa vaativa kauppa 122 34 % Alle 3000 k-m 2 199 55 % Autokauppa 59 16 % Kaikki 360 100 % Kaikki 360 100 % Vähittäiskaupan suuryksiköt kattavat yksittäiset myymälät, eivät sisällä kauppakeskuksia tai myymäläkeskittymiä Tarkastelluilla alueilla puolet vähittäiskaupan suuryksiköistä on tilaa vaativan kaupan ja autokaupan myymälöitä, viidennes on päivittäistavarakauppoja ja lähes 30 % on tavaratalokaupan yksiköitä, joihin kuuluvat hypermarketit, tavaratalot ja muut laajan tavaravalikoiman myymälät. Erikoiskaupan myymälät ovat harvoin vähittäiskaupan suuryksiköitä, näitä oli tarkastelluilla alueilla ainoastaan kuusi. Vähittäiskaupan suuryksiköistä yli puolet on kooltaan alle 3000 kerrosneliömetriä. Yli 5000 kerrosneliömetrin suuruisia myymälöitä on viidennes kokokannasta. Kooltaan yli 4000, mutta alle 5000 kerrosneliömetrin suuruisia myymälöitä on kaikkien vähiten, ainoastaan alle 10 % koko kannasta. 8/12 18.2.2016 Ehdotettujen MRL:n vähittäiskaupan säännösten alustavat vaikutukset
Tilaa vaativan kaupan ja autokaupan suuryksiköistä yli puolet on kooltaan alle 3000 k-m 2. Yli 5000 kerrosneliömetrin myymälöitä on autokaupassa alle 10 % ja muussa tilaa vaativassa kaupassa 16 %. Päivittäistavarakaupan suuryksiköt jäävät pääsääntöisesti alle 3000 kerrosneliömetrin, samoin erikoiskaupan suuryksiköt. Tavaratalokaupan myymälät ovat vastaavasti usein suuria, lähes puolet on kooltaan yli 5000 k-m 2. 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % Vähittäiskauppa Päivittäistavarakauppa Tavaratalokauppa Erikoiskauppa Tilaa vaativa kauppa Autokauppa 20 % 10 % 0 % 2000-3000 3000-4000 4000-5000 yli 5000 Kerrosneliömetriä Vähittäiskaupan suuryksiköt koon mukaan Etelä-Karjalassa, Kymenlaaksossa, Rovaniemellä ja Itä-Lapissa, Länsi-Lapissa, Pohjanmaalla, Kanta-Hämeessä ja Uudellamaalla (pl pks.) Lähde: Maakuntakaavojen palveluverkkoselvitysten yhteydessä tehdyt liiketilakartoitukset Mikäli vähittäiskaupan suuryksikön raja nostetaan 3000 kerrosneliömetriin, yli puolet nykyisin suuryksikön ohjauksen piiriin kuuluvista yksiköistä jää lain ulkopuolelle. Mikäli raja nostetaan 4000 kerrosneliömetriin, jää 70 % nykyisistä vähittäiskaupan suuryksiköistä lain ulkopuolelle, ja 5000 kerrosneliömetriin, jää 80 % lain ulkopuolelle. Ohjauksen keventämisen vaikutus on näin ollen ilmeinen kaikissa tapauksissa. Ehdotetun rajan alle jäävät nykyiset vähittäiskaupan suuryksiköt Suuryksikön koko k-m 2 Toimiala alle 3000 alle 4000 alle 5000 Päivittäistavarakauppa 88 % 96 % 96 % Tavaratalokauppa* 26 % 40 % 54 % Erikoiskauppa 83 % 100 % 100 % Tilaa vaativa kauppa 60 % 75 % 84 % Autokauppa 54 % 81 % 92 % Kaikki 55 % 71 % 79 % * Hypermarketit, tavaratalot ja muut laajan tavaravalikoiman myymälät Lähde: Maakuntakaavojen palveluverkkoselvitysten yhteydessä tehdyt liiketilakartoitukset 9/12 18.2.2016 Ehdotettujen MRL:n vähittäiskaupan säännösten alustavat vaikutukset
3.1. Ympäristövaikutukset Ympäristövaikutusten arvioinnissa keskitytään arvioimaan vaikutuksia keskustoihin, kaupan palveluverkkoon sekä yhdyskuntarakenteen hajautumiseen. Aluksi tarkastellaan rajan nostamisen vaikutuksia kaupan yksikkökokoon, millä on vaikutusta vastaavasti edelleen mm. kaupan palveluverkkoon, saavutettavuuteen, markkinoihin, ja kilpailuun. Kaupan yksikkökoko on vuosien myötä kasvanut. Nykyinen vähittäiskaupan suuryksikköraja on vuodelta 1999, jolloin 2000 kerrosneliömetriä oli vaikutuksiltaan ja markkinoiltaan suurempi kaupan yksikkö kuin nykyään. Nykyisin pieniä vähittäiskaupan suuryksiköitä on markkinoilla enemmän ja myymälät ovat myös tavallisempia myymälöitä, eivätkä niiden merkitys ja vetovoima markkinoilla ole niin suuri kuin 17 vuotta sitten. Jos vähittäiskaupan suuryksikkörajaa nostetaan, kauppojen koko todennäköisesti kasvaa erityisesti päivittäistavarakaupassa. Tällä hetkellä suuret supermarketit ovat yleensä kooltaan 1500 3500 kerrosneliömetriä, mutta kuitenkin suurin osa jää alle vähittäiskaupan suuryksikkörajan. Suurilla markkina-alueilla on kysyntää usein yli 2000 kerrosneliömetrin suuruiselle myymälälle, ja jos näiden kaavoitus helpottuu yksikkökoko todennäköisesti kasvaa. Maakuntakaavatarkastelussa päivittäistavarakaupan koon kasvulla ei ole vaikutusta, koska suuret supermarketit ovat pääsääntöisesti paikallisesti merkittäviä, mutta asemakaavatasolla kaavoitus tulee sujuvammaksi. Päivittäistavarakaupan koko todennäköisesti kasvaa vain hyvin harvoissa tapauksissa yli 4000 kerrosneliömetrin. Tätä suurempi yksikkö toimii lähes pääsääntöisesti hypermarket-konseptin alla ja on kokonaisuudeltaan jo yli 5000 kerrosneliömetriä, joihin ei sääntömuutoksella ole vaikututusta. Vähittäiskaupan suuryksikkörajan nostaminen ei vaikuta hypermarket-kauppaan, koska hypermarketit ovat pääsääntöisesti aina yli 5000 kerrosneliömetrin suuruisia myymälöitä. Vaikka vähittäiskaupan suuryksikköraja nostettaisiin 5000 kerrosneliömetriin, ei hypermarkettien koko nykyisestä juuri muuttuisi. Muiden laajan tavaravalikoiman myymälöiden yksikkökokoon rajalla on merkitystä. Tällä hetkellä suuri osa laajan tavaravalikoiman kaupoista kuuluu ohjauksen piiriin. Rajan nostaminen kasvattaisi todennäköisesti laajan tavaravalikoiman myymälöiden määrää, koska niiden rakentuminen helpottuisi. Myymälöiden keskimääräinen yksikkökoko voisi jopa kuitenkin laskea, jos rajaa nostetaan 3000 kerrosneliömetriin ja juuri rajan alittavien laajan tavaravalikoiman myymälöiden määrä kasvaisi. Selvityksen tarkastelussa laajan tavaravalikoiman myymälöiden (pl. hypermarketit ja tavaratalot) keskikoko on noin 3800 k-m 2 ja yksikkökoko vaihtelee 2000 8000 kerrosneliömetrin välillä. Erikoiskaupassa suuryksikkörajan nostaminen ei suuresti vaikuta yksikkökoon kasvuun, koska erikoiskaupan suuryksiköitä on markkinoilla hyvin vähän. Markkinoilla ei myöskään ole kovin paljon erikoiskaupan myymälöitä, jotka ovat kooltaan juuri vähittäiskaupan suuryksikkökoon rajan alla. Tilaa vaativassa kaupassa yksikkökoon kasvu vähittäiskaupan suuryksikön rajan noston myötä ei ole selvää, koska siirtymäsäännöksen mukaan vähittäiskaupan suuryksikkösäännöstä ei vielä sovelleta tilaa vaativan erikoiskaupan myymälöihin ja myymälät ovat tästä huolimatta kohtalaisen pieniä. Vähittäiskaupan suuryksikön rajan nosto voi vaikuttaa keskustoihin joko negatiivisesti tai positiivisesti. Keskustojen mitoitus koskee vain vähittäiskaupan suuryksiköitä, joten rajan noston myötä yhä suurempi osuus myymälöistä jää alle suuryksikkörajan ja keskustoihin sijoittuminen helpottuu enimmäismitoituksen osalta. Yhä edelleen haasteeksi jää sopivien sijaintipaikkojen löytyminen keskustasta. Negatiivinen vaikutus keskustoihin voi toteutua siinä tapauksessa, että juuri vähittäiskaupan rajan alittava myymälä sijoittuu keskustan sijaan keskusta-alueen ulkopuolelle, koska kaavoitus helpottuu, kun yksikkö ei uuden rajan myötä kuulu vähittäiskaupan suuryksiköiden ohjauksen piiriin. Vaikutus keskustan kannalta on suurin päivittäistavarakaupassa ja laajan tavaravalikoiman kaupassa, ja hyvin pieni tilaa vaativassa kaupassa, koska tilaa vaativa kauppa ei muutoinkaan pääsääntöisesti hakeudu keskustaan. Keskustavaikutuksen osalta ei ole välttämättä merkitystä onko kokoraja 2000, 3000, 4000 tai 5000 kerrosneliömetriä, muut taustatekijät vaikuttavat taustalla enemmän. Pienillä markkinoilla ei ole suurta kysyntää suuremman kokoluokan yksiköille ja vastaavasti suurilla markkinoilla vaikutukset keskustaan jäävät pienemmiksi, koska keskustakaupan tarjonta on todennäköisesti vahvempi ja kestää suuremman yksikön kilpailun pientä keskustaa paremmin. Keskustavaikutukset ovat siis 10/12 18.2.2016 Ehdotettujen MRL:n vähittäiskaupan säännösten alustavat vaikutukset
riippuvaisia merkittävästi myös alueen kaupan palvelurakenteesta ja lähialueen väestöstä, ei ainoastaan myymälän koosta. Jos vähittäiskaupan suuryksikkörajaa nostetaan, voi riskinä olla yhdyskuntarakenteen hajautuminen. Nykyistä suurempia yksiköitä voi sijoittua kokonaispalveluverkon osalta suunnittelemattomasti paikkoihin, joihin ei niitä ole tavoiteltu. Tällaiset paikat voivat olla yhdyskuntarakenteen kannalta huonompia paikkoja kuin maakuntakaavaan tai yleiskaavaan osoitetut keskustat ja keskustan ulkopuoliset vähittäiskaupan suuryksiköt. Haitallisten vaikutusten taso riippuu kaupan koosta, mutta erittäin paljon myös kaupan laadusta ja konseptista sekä myös muusta yhdyskunta- ja palvelurakenteesta eli koko ei ole ainoa tekijä vaikutusten arvioinnissa. 3.2. Yhteiskunnalliset vaikutukset Kun vähittäiskaupan suuryksikön rajaa nostetaan, kasvaa päivittäistavarakaupan yksikkökoko. Suurempi myymälä tarvitsee suuremman markkina-alueen ja pienemmille myymälöille jää tällöin vähemmän markkinoita. Jossakin tapauksissa lähikauppaverkko voi harventua, kun myynti keskittyy yhä suurempiin myymälöihin. Vaikutukset ovat sitä suuremmat, mitä korkeampi on vähittäiskaupan yksikkökoon alaraja. Tosin päivittäistavarakaupassa 4000/5000 k-m 2 :n rajalla ei ole enää suurta merkitystä, koska tämän kokoiset päivittäistavarakaupat ovat pääsääntöisesti hypermarket-kauppoja, jotka kuuluvat jo ohjauksen piiriin. Suuret päivittäistavarakaupan hakeutuvat yleensä hyvin saavutettavissa oleviin sijaintipaikkoihin, asutuksen ääreen, mutta ei kuitenkaan aina asutuksen keskelle. Palvelujen saavutettavuus voi heikentyä, jos lähikauppaverkko supistuu, kun myynti suurissa yksiköissä kasvaa. Lähipalvelujen säilymiseen vaikuttaa kuitenkin keskeisesti lähialueen asutuksen määrä ja sen kehitys, ei yksinomaan suurten päivittäistavarakauppojen koko. 3.3. Taloudelliset ja kilpailuvaikutukset Taloudellisten vaikutusten arviointi painottuu yritysvaikutusten arviointiin kaupan yritysten ja toimijoiden näkökulmasta tarkasteluna. Myös kilpailuvaikutusten arviointi on osa taloudellisten vaikutusten arviointia. Osioissa arvioidaan mm. markkinoille tulon mahdollisuuksia ja esteitä sekä kilpailuvaikutuksia markkinoilla olemassa oleviin kaupan toimijoihin. Vähittäiskaupan suuryksikön rajan nostaminen vaikuttaa kaupan toiminnallisuuteen positiivisesti. Kaupan valikoimat kasvavat kokoajan vaatien suurempaa pinta-alaa. Erityisestä päivittäistavarakaupassa tuotevalikoimat ovat kasvaneet merkittävästi, mikä lisää kaupan luontaista pinta-alatarvetta. Myös erilaiset lisäpalvelut kaupan sisällä mm. esittelytiskit, paistopisteet ja kahvilat sekä henkilökunnan sosiaalitilat kuuluvat kaupan kerrosalaan, vaikka eivät vaikuta varsinaiseen päivittäistavaran myyntialaan. Erikoiskaupassa sekä erityisesti tilaa vaativassa kaupassa toimialaliukumat kasvattavat myyntipinta-alatarvetta. Toimialaliukumilla pyritään lisäämään kaupan vetovoimaa ja tasoittamaan kausivaihtelusta johtuvia hiljaisia myyntikuukausia. Ylärajan nosto helpottaa kaupan kehittämistä toiminnallisista lähtökohdista sekä edistää konseptien kehittämistä. Vähittäiskaupan suuryksikön rajan nostaminen helpottaa rajan alle jäävien vähittäiskaupan myymälöiden rakentumista keskustojen ja keskustojen ulkopuolisten vähittäiskaupan suuryksiköiden ulkopuolelle. Myös vanhojen myymälöiden laajentaminen helpottuu, kun laajennusta ei tarvitse aina käsitellä kaavamuutoksena. Nykyistä suurempien myymälöiden markkinoille tulo helpottuu, mikä lisää markkinoiden kilpailuedellytyksiä. Erityisesti nykyinen päivittäistavarakaupan suuryksikköverkko on hyötynyt nykyisistä rajoista, kun kilpailijat eivät ole pystyneet rakentamaan vähittäiskaupan suuryksiköitä kaavan rajoittaessa rakentamista. Rajan nostaminen hyödyttäisi kuitenkin myös olemassa olevan päivittäistavarakaupan myymäläverkon kehittämistä markkinalähtöisempään suuntaan. Nykyisin supermarketin keinotekoinen koon yläraja on 2000 kerrosneliömetrissä, vaikka toimijan kannalta hieman suurempi yksikkö olisi toimivampi. Kuitenkaan vaikutuksiltaan ei ole suurta eroa onko supermarket kooltaan 2000 vai 3000 11/12 18.2.2016 Ehdotettujen MRL:n vähittäiskaupan säännösten alustavat vaikutukset
kerrosneliömetriä. Supermarketit ovat luonteeltaan yleensä paikallisia myymälöitä ja rakentuvat lähialueen väestön varaan. Negatiivinen kilpailuvaikutus syntyy, kun myymälöiden yksikkökoko kasvaa, ne tulevat entistä vetovoimaisimmiksi ja niiden myynti kasvaa. Markkinoilla kilpailutilanne muuttuu ja kilpailu kiristyy. Mikäli vähittäiskaupan suuryksikön alarajaa nostetaan, tilaa vaativan erikoistavaran kaupan kehittäminen nykyisillä sijaintipaikoilla ja voimassa olevien asemakaavojen pohjalta helpottuu, kun suurta osaa asemakaavoja ei ole tarvetta ryhtyä muuttamaan vähittäiskaupan suuryksikkökaavoiksi. Tämä säästää sekä kunnan että kaupan kustannuksia. Tilaa vaativan erikoistavaran myymälät ovat kooltaan usein kohtalaisen pieniä, joten rajan nostaminen jättäisi suurimman osan myymälöistä ohjausvaikutuksen ulkopuolelle. Mitä korkeampi raja, sitä suurempi osa myymälöistä jää rajan alapuolelle. Tilaa vaativan kaupan merkitys keskustaan on vähäinen, ne ovat palveluiden saavutettavuuden kannalta vähämerkityksellisiä ja asiointitiheys tilaa vaativassa kaupassa jää harvaksi, joten rajan nosto ei vaikuttaisi tilaa vaativan kaupan osalta merkittävästi vähittäiskauppaa koskevien erityisten sisältövaatimusten toteutumiseen. Vähittäiskaupan suuryksikön alarajan nostaminen vaikuttaa myös vaikutuksiltaan seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön alarajaan. Mikäli vähittäiskaupan suuryksikön alaraja kasvaa nykyisestä, kasvaa myös vaikutuksiltaan seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön alaraja. Tämä tasapainottaa sitä maakuntien välistä epäsuhtaa, että seudullisuutta on arvioitu maakunnissa hyvin erityyppisesti eikä aina loogisesti suhteessa asukasmääriin. Seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön alaraja ei yleensä ole yleistettävissä ja rajaan vaikuttavat muutkin tekijät kuin vain pinta-ala. Näitä on kaavoituksessa kuitenkin hyvin hankala määritellä. Vähittäiskaupan suuryksikön ylärajan nosto lisää seudullisuuden suhteen yhdenvertaisuutta maakuntien välillä ja selkeyttää vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumiskriteerejä. Mitä suuremmaksi suuryksikön yläraja nousee, sitä vähäisemmäksi vaikutuksiltaan seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön alarajan merkitys muuttuu. Jos vähittäiskaupan suuryksikön alaraja on 5000 k-m 2, lähes kaikki sitä suuremmat vähittäiskaupan suuryksiköt joka tapauksessa seudullisesti toimivia yksiköitä nykyisen käsityksen mukaan. 12/12 18.2.2016 Ehdotettujen MRL:n vähittäiskaupan säännösten alustavat vaikutukset