Kaupunginvaltuusto 20.06.2011 1 Dnro KH: 2062 /2011 11 Liikelaitosten toimintaperiaatteet Hämeenlinnan kaupungin kuntakonsernissa KH 6.6.2011 4 Valmistelijat kaupunginlakimies Kari Suokas p. 03 621 2398, talous- ja hallintojohtaja Ismo Uusitalo p. 03 621 2323 ja henkilöstöjohtaja Raija Hätinen p. 03 621 2324 Kunnallinen liikelaitos on kunnan tai kuntayhtymän liikelaitos tai erillinen oikeushenkilö, liikelaitoskuntayhtymä. Kunnan liikelaitos kuuluu kunnan ja kuntayhtymän liikelaitos kuntayhtymän organisaatioon. Ne eivät voi lain mukaan mennä konkurssiin. Liikelaitoksen toiminta osana kunnan toimintaa Kunta päättää itse liikelaitoksen perustamisesta ja toiminnasta kuntalain 10a luvun mukaisesti. Liikelaitoksen perustaminen edellyttää erikseen tehtävää päätöstä. Liikelaitoksen tehtävistä määrätään johtosäännössä. Kunnallisella liikelaitoksella on johtokunta, joka ohjaa ja valvoo liikelaitoksen toimintaa. Liikelaitoksen johtokuntaan voidaan valita mm. sellainenkin henkilö, jonka kotikunta kunta ei ole. Johtokunnan tehtävistä säädetään kuntalain 87 c :ssä ja muilta osin tehtävistä määrätään liikelaitoksen johtosäännössä. Kuntalain 87 d :ssä on säännökset liikelaitoksen johtajasta, joka on virkasuhteinen. Kuntalain 10a luvussa on säännökset mm. liikelaitoksen talousarviosta ja -suunnitelmasta, liikelaitokselle maksettavasta tuesta tai toimintaavustuksesta, liikelaitoksen tilinpäätöksestä ja toimintakertomuksesta sekä lainanotosta ja takauksen tai muun vakuuden antamisesta. Kunnallinen liikelaitos voidaan perustaa liiketoimintaa tai liiketaloudellisten periaatteiden mukaan hoidettavaa tehtävää varten. Liiketoiminnalla tarkoitetaan tehtävää, joka rahoitetaan ainakin pitkällä aikavälillä tulorahoituksella. Liiketoiminnan tunnuspiirteitä ovat lisäksi: - palvelujen ym. myynti kunnan ulkopuolelle - markkinaehtoisuus siten, että asiakassuhde on sopimusperusteinen ja asiakkaalla tilaajana olisi harkintavaltaa - markkinahinta suoritehinnoittelussa kustannusvastaavuuden lisäksi. Liikelaitoksen toiminta on liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti järjestettyä silloin, kun tehtävän tulojen on tarkoitus kattaa sen suorittamisesta aiheutuvat menot, mutta toiminnassa ei ole kysymys varsinaisesta liiketoiminnasta. Tällöin kunnallinen liikelaitos huolehtii yleensä sellaisista lakisääteisistä peruspalveluista, joita kunnat ovat lain nojalla velvollisia järjestämään. Kunta voi perustaa liikelaitoksen hoitamaan myös kunnan sisäisiä palveluja. Samoin kunnat voivat perustaa yhteisen liikelaitoksen, liikelaitoskuntayhtymän, tuottamaan palveluja jäsenkunnilleen. Kunnan liikelaitos on toisaalta kunnan tapa organisoida liiketoimintaansa ja toisaalta se on kunnan tapa järjestää omaa toimintaansa siten, että toiminta on taloudellisesti tehokasta ja läpinäkyvää. Kuntalain yleisen toimialan rajoitukset koskevat myös kunnallisia liikelaitoksia.
Kaupunginvaltuusto 20.06.2011 2 Liikelaitoksen vaihtoehtona voi joissakin tapauksissa olla osakeyhtiö, mutta varsin usein myös toiminnan järjestäminen kunnan omana toimintana liikelaitosta perustamatta. Kuntien on syytä edelleenkin itse valita toimintansa organisointimuodot. Kuntien tarkoituksena ei kuitenkaan ole laajentaa toimintaansa yksityisille markkinoille. Kunnallisen liikelaitoksen verovelvollisuus Kunnallisen liikelaitoksen verovelvollisuus määräytyy samalla tavoin kuin kunnan verovelvollisuus. Toiminnan verovelvollisuus riippuu siitä, onko toiminta katsottava elinkeinotoiminnaksi. Kunnallisen liikelaitoksen harjoittaessa elinkeinotoimintaa kunnan osana vain kunnan alueella, kunta ei ole tuloverovelvollinen tästä toiminnasta. Kunta on osittain tuloverovelvollinen (tuloveroprosentti 6,1828), jos toimintaa harjoitetaan kunnan alueen ulkopuolella. Kunnallinen liikelaitos on samalla tavoin varainsiirtoverosta vapaa kuin kunta, ts. se ei maksa kiinteistön varainsiirtoveroa. Kunnallinen liikelaitos ei maksa kiinteistöveroa oman kunnan alueella olevista kiinteistöistä. Kuntakonserni, hankintalainsäädäntö ja kilpailuneutraliteetti Mikäli kunnalla on kirjanpitolain 1 luvun 5 :ssä tarkoitettu määräysvalta yhteisössä, kyse on kunnan tytäryhteisöstä. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntalain 16 a :n mukaisen kuntakonsernin. Hankintalaki velvoittaa kunnat ja muut hankintayksiköt lähtökohtaisesti kilpailuttamaan hankintansa. Kilpailuttamisvelvollisuuden piiriin eivät kuitenkaan kuulu kunnan oman organisaation tuottamat tavarat, palvelut tai urakat. Hankintalainsäädäntöä ei hankintalain 10 :n sidosyksikkösäännöksen mukaan sovelleta myöskään hankintoihin muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on (niin sanottu in - house hankinta). Kuntakonsernin sisällä tapahtuvan toiminnan ei voida pelkästään konsernirakenteen perusteella todeta jäävän kilpailtujen markkinoiden ulkopuolelle. Sidosyksikkösäännöksen edellytykset täyttävä toiminta ei tapahdu kilpailluilla markkinoilla. Markkinoilla toimimisen arviointi edellyttää aina tapauskohtaista kokonaisarviota. Kunnalle palveluja tuottavan liikelaitoksen ei ole tarkoituksenmukaista laajentaa toimintaansa yksityisille markkinoille. Kuntaliiton suositukset liikelaitosten toiminnan suuntaamiseen Kuntaliiton hallitus hyväksyi kokouksessaan 3.6.2008 kuntaliiton suositukset kuntien liikelaitosten toiminnan suuntaamiseen. Kunnalla on oikeus toimialansa puitteissa harjoittaa liiketoimintaa. Liiketoiminnan harjoittamisen tulee kuitenkin tapahtua sellaisessa oikeudellisessa muodossa, että se ei vääristä kilpailua avoimilla markkinoilla eli ns. kilpailullisilla markkinoilla.
Kaupunginvaltuusto 20.06.2011 3 Kunnallinen liikelaitos perustetaan liiketoimintaa tai liiketaloudellisten periaatteiden mukaan hoidettavaa tehtävää varten. Toiminnan tulee kuulua kuntalain 2 :n mukaiseen kunnan toimialaan. Kunnan toimialan sääntelyn lähtökohtana on, että kunta ei voi harjoittaa liiketoimintaa pelkästään voiton tavoitteluun perustuen, vaan toiminnalla on oltava myös yhteys kunnan lakisääteisiin tehtäviin tai kunnan yleisen toimialan mukaiseen kuntalaisten hyvinvoinnin turvaamiseen. Esimerkiksi kunnan sisäistä tai kuntien yhteistä palvelutuotantoa varten perustetut liikelaitokset ovat selkeästi kunnan toimialaan kuuluvia. Kunnalle palveluja tai omistajakunnilleen yhteisesti palveluja tuottavan liikelaitoksen ei ole tarkoituksenmukaista pysyvästi laajentaa liikelaitosmuodossa toimintaansa yksityisille markkinoille. Kuntien liikelaitosten on mahdollista myydä kilpailuneutraliteetin erityisesti vaarantumatta tilapäistä ylikapasiteettiaan markkinoille vähäinen määrä liikevaihdostaan. Tällöin on voitava tarvittaessa osoittaa, ettei epäilyksiä kilpailunrajoituslain vastaisesta subventoinnista tai hinnoittelusta synny. Liikelaitoksen toimintaa markkinoilla voidaan perustella esimerkiksi sellaisessa tilanteessa, jossa kunnalla on strateginen päätös/tavoite yhtiöittää liikelaitoksen toiminta ja saattaa toiminta kilpailluille markkinoille tietyn ajan kuluessa. Tällaisessa tapauksessa on syytä päättää nimenomaisesta yhtiöittämisen aikataulusta ja sen vaiheistuksesta sekä dokumentoida suunnitelma ja sen eteneminen vaiheittain. Liikelaitosmuotoisen toiminnan organisointimuotoselvitys Hämeenlinnan kaupunginvaltuusto on 14.6.2010 hyväksynyt palvelu- ja hankintastrategian, jonka pohjalta ollaan tekemässä useita liikelaitosselvityksiä. Kaupunki on tilannut Inspira Oy:ltä liikelaitosten organisointimuotoa koskevan selvityksen. Inspira Oy:n raportti on valmistunut 15.4.2011. Selvitykseen sisältyy vireillä olevan kuntalain muutoksen vaikutusten arviointi, organisointimuotoselvitys palvelutuotannon toteutustavoista sekä toimialakohtainen markkinatilanteen ja kehitysnäkymän vaikutusten arviointi. Selvityksen liitteenä on kuvaus keskeisistä muutosehdotuksista liikelaitosten asemaan. Inspira Oy:n selvitys on viitteenä 1/KH 6.6.2011. Hämeenlinnan kaupungin liikelaitosten perustamisprosessi ja toimintaperiaatteet Hämeenlinnan kaupungilla on tällä hetkellä kolme kuntalain 10a -luvun mukaista kunnallista liikelaitosta: Hämeenlinnan Terveyspalvelut - liikelaitos, Linnan Lomituspalvelut -liikelaitos ja Linnan Tilapalvelut - liikelaitos. Liikelaitosten johtosääntö on kaupungin hallintosäännön 12 luvussa. Lisäksi kullakin liikelaitoksella on oma toimintasääntönsä. Liikelaitosten perustamisprosessi Liikelaitoksen perustaminen edellyttää kaupunginvaltuuston päätöstä. Samalla valtuusto päättää tarvittavista muutoksista kaupungin hallintosääntöön. Valtuusto valitsee myös liikelaitoksen johtokunnan jäsenet, varajäsenet, puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Liikelaitosten johto-
Kaupunginvaltuusto 20.06.2011 4 kuntien jäsenten valinnassa on hyvä noudattaa samoja periaatteita, jotka koskevat kaupungin konserniyhtiöiden hallitusten jäsenten valintaa. Riittävä asiantuntemus mm. liikelaitoksen toimialan osalta on tärkeää. Uuden liikelaitoksen toiminnan aloitus on tarkoituksenmukaista ajoittaa kaupungin tilivuoden vaihtumiseen siten, että liikelaitos aloittaa toimintansa kalenterivuoden alussa. Koska liikelaitoksen perustamiseen liittyy laajoja mm. taloutta, kirjanpitoa ja henkilöstöä koskevia muutoksia, on prosessille varattava riittävästi aikaa. Periaatepäätös liikelaitoksen perustamisesta on tehtävä edellisen vuoden keväällä, viimeistään huhtikuun loppuun mennessä. Liikelaitosten henkilöstöpolitiikka Kaupungin liikelaitokset ja niiden henkilöstö ovat osa kaupungin palvelutuotanto-organisaatiota. Liikelaitosmuodolla ei ole vaikutusta henkilöstön palvelussuhteisiin eikä asemaan. Liikelaitoksissa noudatetaan Hämeenlinnan kaupungin henkilöstöpolitiikkaa ja toiminnallisia ohjeistuksia. Kaupungin henkilöstöstrategista linjauksista vastaa kaupunginhallitus. Liikelaitosten palvelusuunnitelman mukaisesti niillä on mahdollisuus muuta organisaatiota joustavammin suunnitella henkilöstöresurssiaan ja sen käyttöä. Hallinnollisesti liikelaitosten organisaatioiden tulee olla kevyitä, jonka vuoksi niiden tulee turvautua hallinto- ja talouspalvelujen käytössä konsernipalvelujen tarjoamiin tukipalveluihin. Henkilöstöjohtamisen tavoitteena on tukea henkilöstön innovatiivisuutta ja aikaansaannoskykyä, jonka tukena liikelaitokset voivat käyttää kannustimena kannustavan palkkauspolitiikan elementtejä kuten tulos- ja kannustepalkkausta. Liikelaitosten muodostamisessa ja niitä koskevissa muutosprosesseissa noudatetaan palvelu- ja hankintastrategiassa kuvattuja henkilöstön muutos- yhteistoimintaperiaatteita. Tarvittaessa liikelaitoksille annetaan tarkennettuja henkilöstöpolitiikkaa koskevia soveltamisohjeita. Liikelaitoksen rahoitus ja tuloksen käyttö Kaupunginvaltuusto päättää tilausbudjetin yhteydessä liikelaitoksille mahdollisesti myönnettävästä avustuksesta. Kaupunginvaltuusto päättää peruspääoman koron ja sisäisen lainan koron suuruuden. Liikelaitoksen avustus ja peruspääoman korko ovat sitovat. Liikelaitosten investoinnit ovat kaupungin tilausbudjetissa. Liikelaitos ei ota itse tarvittaessa lainaa, vaan asia hoidetaan sisäisenä lainana, josta liikelaitos maksaa sovittavan koron. Kaupunginvaltuusto päättää asiasta tilausbudjetin yhteydessä. Talouspalvelut huolehtii hallintosäännön mukaisesti kaupungin lainanotosta. Pääsääntöisesti tilikauden tulos (ylijäämä tai alijäämä) siirtyy liikelaitoksen käyttöön tai katettavaksi seuraavalle vuodelle. Vuosittain tehtävien palvelusopimusten avulla tilaaja ja liikelaitos voivat yhteisesti neuvotel-
Kaupunginvaltuusto 20.06.2011 5 len säädellä kertyvän ylijäämän suuruutta. Kertynyt alijäämä pitää pääsääntöisesti kattaa kolmen seuraavan vuoden aikana. Hellsténin ehdotus: Kaupunginhallitus päättää ehdottaa kaupunginvaltuustolle, että valtuusto vahvistaa edellä esitetyt kaupungin liikelaitosten perustamisprosessia ja toimintaa koskevat periaatteet noudatettaviksi. Kaupunginhallitus päättää liikelaitoksia koskevista tarkemmista ohjeista. Nyt vahvistettavat periaatteet sisällytetään tarkennettuina valmisteltaviin kaupungin omistajapoliittisiin linjauksiin. Päätös: Kaupunginhallitus hyväksyi ehdotuksen. Lisätietoja antavat kaupunginlakimies Kari Suokas p. 03 621 2398, talous- ja hallintojohtaja Ismo Uusitalo p. 03 621 2323 ja henkilöstöjohtaja Raija Hätinen p. 03 621 2324. - - - - KV 20.6.2011 11 Päätös: Kaupunginvaltuusto hyväksyi kaupunginhallituksen ehdotuksen.