Hyödykemarkkinoiden sääntelypuitteiden kilpailukyky Suomessa OECD:n sääntelyindikaattoreiden valossa

Kansantaloudellinen aikakauskirja 103. vsk. 4/2007 Hyödykemarkkinoiden sääntelypuitteiden kilpailukyky Suomessa OECD:n sääntelyindikaattoreiden valossa Petri Lehto Neuvotteleva virkamies, VTT kauppa ja teollisuusministeriö 1. Johdanto hyödykemarkkinoiden sääntely ja kilpailu h yödykemarkkinoita säännellään teollistuneissa maissa edelleen hyvin monella eri tavalla. Valtiot asettavat markkinoiden toiminnalle lainsäädännöllisin tai muun ohjauksen keinoin erilaisia ja erisuuruisia määräyksiä, jotka muuttavat markkinoiden toimintaa siitä, mitä se olisi ilman tällaista interventiota. yleensä tämä merkitsee valtion suoraa markkinaohjausta (mm. valtion yhtiöomistus, valtioyhtiöiden suosiminen, hintasääntely), yritystoiminnan harjoittamista koskevia lupajärjestelmiä, viranomaismääräysten kautta yrityksille koituvaa hallinnollista taakkaa, erilaisia lainsäädännöllisiä alalle tulon esteitä ja kansainvälistä kauppaa koskevia esteitä. Viime vuosikymmentenaikana teollistuneet maat ovat kiinnittäneet kasvavaa huomiota hyödykemarkkinoiden sääntelyn taloudellisiin vaikutuksiin talouden toimintaan. tämä johtuu lähinnä siitä, että tätä koskeva tutkimustieto on viitannut siihen, että sääntely heikentää aidosti talouden suorituskykyä. Vaikutuskanavan esitetään perustuvan siihen, että korkea sääntely heikentää markkinoiden luonnollista dynamiikkaa ja kilpailua, mikä heikentää resurssien allokoitumista ja innovaatiotoimintaa vaimentaen siten tuottavuuden kasvua. etupäässä 1980 luvulta lähtien teollisuusmaat ovatkin pyrkineet vähentämään markkinoiden sääntelyä ja saattamaan sitä yritys ja kilpailumyönteisempään suuntaan. liikenteen sääntelyn vapauttaminen oli kohteena ensimmäinen. siitä lähtien sääntelyn purkamista on ulotettu yhä laajempaan osaan taloutta, myös sellaisille sektoreille, joissa vielä joitakin vuosia sitten kilpailun toimivuuden mahdollisuuksia epäiltiinhyvin vahvasti. sääntelyn vapauttamisen tulokset ovatkin osoittautuneet sen verran vankoiksi, että suuntaus on voimistunut ja kattaa nykyisin kaikki teollisuusmaat. tämä ei tietenkään tarkoita sitä, että sääntelyn purkaminen merkitsisi sääntelystä täysin vapaata toimintaympäristöä, vaan pikemminkin pyrkimys 458

Petri Lehto tä toteuttaa sääntelyä tavalla, joka huomioi kilpailun ja yritystoiminnan merkityksen aiempaa paremmin. tästä syystä olisi useimmin syytä pikemminkin puhua paremmasta sääntelystä kuin sääntelyn poistamisesta tai vapauttamisesta. lähtökohtaisesti on hyvin vaikea arvioida, miten sääntely vaikuttaa talouteen, sillä kansalliset kontekstit eroavat toisistaan hyvin paljon ja sääntelyn laadussa on myös paljon käytännön eroavaisuutta. nyttemmin on kuitenkin tehty ensimmäisiä yrityksiä saattaa sääntely ympäristö mitattavaan ja vertailtavaan muotoon. ensimmäisenä tähän on ryhtynyt oecd keräämällä jäsenmaitaan koskevan ainutlaatuisen sääntelyindikaattoriaineiston. oecd on tilastoinut sääntelyyn liittyviä näkökohtia 1970 luvun puolivälistä alkaen. aluksi lähtökohtana oli talouden eri sektoreja koskeva sääntely ja sittemmin 1990 luvun lopulta lähtien laajempi koko taloutta koskeva sääntely. tämän artikkelin tarkoituksena on tarkastella oecd:n indikaattoriaineiston avulla hyödykemarkkinoiden sääntelyn laajuutta suomessa suhteessa muihin oecd maihin ja tehdä tätä koskevia johtopäätöksiä. artikkelin koko materiaali perustuu oecd:n kahteen indikaattoriaineistoon horisontaalista sääntelyä arvioiviin hyödykemarkkinoiden sääntelyindikaattoreihin ja ei teollisuuden sektorikohtaista sääntelyä arvioiviin sektorisääntelynindikaattoreihin. 1 horisontaalista sääntelyä käsitellään 1 Aineistoa on käsitelty viime vuosienkuluessa monissa eri OECD raporteissa. Hyvän kokonaiskuvan antavat esimerkiksi Conway,deRosa, Nicoletti ja Steiner (2006), Conway ja Nicoletti(2006), Conway,Janod ja Nicoletti (2005), Höj, Galasso, Nicoletti ja Dang (2006), Kongsrud ja Wanner (2005), Nicoletti ja Scarpetta (2005) ja OECD (2005, 2006). Varsinainen havaintoaineisto on saatavilla OECD:n wwwsivuilla. luvussa 2jasektorikohtaista luvussa 3. luvussa 4keskustellaan sääntelyn ja talouden suorituskyvyn välisistä yhteyksistä, edelleen oecd:n analyysien perusteella. luku 5käsittää johtopäätökset. 2. Hyödykemarkkinoiden horisontaalinen sääntely OECD-maissa 1998 ja 2003 2.1. OECD:n horisontaaliset sääntelyindikaattorit oecd:n laatimat hyödykemarkkinoiden sääntelyindikaattorit ( product market regulation (PMR) indicators) perustuvat laajaan oecdmaat kattavaan kyselyaineistoon. indikaattoreita on 140 kpl ja ne on muodostettu yli 800 kysymyksestä. indikaattorit laadittiin ensimmäistä kertaa vuonna 1998. Vuonna 2003 ne päivitettiin, ja aiotaan jälleen päivittää vuoden 2008 aikana. aineiston havaintojen ajankohdat ovat siis vuosilta 1998 ja 2003, eivätkä ne siten vielä muodosta kattavaa aikasarja aineistoa. sääntelyindikaattorit koskevat horisontaalista sääntelyä. tämän osalta indikaattorit kattavat valtion markkinaohjauksen, yrittäjyyden esteet sekä kansainvälisen kaupan ja investointien esteet. näistä kaksi ensimmäistä luokkaa kuvaavat kotimaisen toiminnan sääntelyä ja viimeinen ulkomaisen toiminnan sääntelyä. koska aineisto koostuu suuresta määrästä indikaattoreita, oecd on joutunut etsimään tapoja, joilla aineiston sanoma voidaan esittää helpohkolla tavalla. järjestö on turvautunut tässä komposiittimenetelmiin, joille on mm. ominaista se, että indikaattoreille voidaan määrätä esitysteknisesti erilaisia tasoja, joiden välillä indikaattoreita voidaan kätevästi tulkita, ja 459

KAK 4/2007 Kuvio 1. OECD:n hyödykemarkkinoiden horisontaalisen sääntelyn tarkastelukehikko lähde: oecd product Market regulation database. että indikaattorit mahdollistavat myös yhden ylätason kokonaisindikaattorin arvon laskennan, siis eräänlaisen sääntelyn yleiskuvan kokonaisindikaattorin määrittämisen. komposiittimenetelmässä on olennaista se, minkälaisia painoja alatason indikaattorit saavat, sillä nämä vaikuttavat lopulta siihen, minkälaisiksi keskitason indikaattorit ja myös ylätason lopullinen kokonaisindikaattori muotoutuvat. usein painojen muodostamisessa käytetään hyväksi pääkomponenttianalyysiä, jossa painot määräytyvät sen mukaan, kuinka paljon alatason varsinaiset indikaattorit selittävät eroja indikaattorien arvojen vaihtelussa. koska komposiittimenetelmässä ylätason kokonaisindikaattorin arvo riippuu alemman tason indikaattorien painoista, yleensä tällaisessa analyysissä tehdään myös herkkyys ja luotettavuustestauksia, joissa selvitetään, paljonko ylätason arvot muuttuvat painoja vaihdeltaessa. Myös oecd:n analyyseissä on toteutettu tällaista arviointia. 2 kuvio 1havainnollistaa oecd:n hyödykemarkkinoiden sääntelyn arviointikehikon. alinna ovat esillä varsinaisen kyselyaineiston tulokset. ne on saatettu indikaattorimuotoon seuraavalla tasolla (esim. hintasääntelyn määrä). nämä indikaattorit on vuorostaan yhdistetty korkeamman tason mittareiksi (esim. valtion yhtiöomistus), ja edelleen kolmeksi ylemmän tason luokaksi (esim.valtion markkinaohjaus), 2 OECD on myös analysoinut kokonaisindikaattorin luottamusväliä antamalla alatason varsinaisille yksittäisille indikaattoreille mielivaltaisia painoja välillä 0 1, ja katsomalla miten ylätason kokonaisindikaattorin arvo reagoi painojen muutoksiin. 90 %:n luottamusvälillä kokonaisindikaattorin vaihteluväli ei ole kovinkaan merkittävää, mikä viittaa siihen, että indikaattoreille annetut painot ovat suhteellisen oikeaan osuvia. Vaihtelu on erityisesti alhaista niissä maissa, joissa sääntely on suhteellisesti alhaista. 460

Petri Lehto jotka voidaan yhdistää vielä sisäisiksi ja ulkoisiksi politiikkatoimenpiteiksi. nämä yhdessä muodostavat lopulta ylimmän tason kokonaisindikaattorin arvon (kuviossa hyödykemarkkinoiden sääntely). indikaattorit on käytännössä skaalattu numeroasteikolle 0 6 siten, että maksimaalista sääntelyä kuvaa luku 6jasääntelystä tyystin vapaata tilannetta luku 0. lukujen tulkinta on tietysti aina sidoksissa yksittäiseen indikaattoriin, mutta korkeammat arvot siis indikoivat laajempaa tai tiukempaa hyödykemarkkinoiden sääntelyä. 2.2. OECD-maiden horisontaalinen sääntely vuosina 1998 ja 2003 3 Suomen sääntelyn tason lasku on tilastollisesti merkitsevää 90 %:n luottamustasolla. Lähes puolella OECD maista tilanne on samanlainen, painottuen kuitenkin aiemmin eiliberaaleihin maihin. Kuvio 2. Hyödykemarkkinoiden sääntely OECD maissa vuosina 1998 ja 2003 hyödykemarkkinoiden sääntely on muuttunut vuodesta 1998 vuoteen 2003 tultaessa selvästi kilpailumyönteisempään suuntaan (kuvio 2), mikä on nähtävissä huomattavasti alentuneessa keskiarvossa. sääntely on vähentynyt kautta linjan, sekä jo aiemmin sääntelyltään liberaaleissa maissa että myös markkinoiltaan tiukemmin säännellyissä maissa. sääntelyn taso suomessa on kuitenkin alentunut hieman enemmän kuin keskimäärin, ja kokonaistilanteessa olemme parantaneet sijoitustamme (sijalta 17 sijalle 10, kun luxemburgia ja slovakiaa ei lasketa mukaan vuoden 1998 tietojen puuttumisen vuoksi) 3.hyödykemarkkinoiden sääntely on vähentynyt eniten niissä maissa, joissa sitä on aiemmin esiintynyt eniten (puola, tsekki, korea, italia, turkki, kreikka), mikä merkitsee sitä, että sääntelyn taso on yhdenmukaistunut oecd maiden välillä ajan kuluessa. Mielenkiintoista myös on, että eu maissa sääntely on alentunut enemmän kuin eu:n ulkopuolisissa maissa. oecd on myös ryhmitellyt maat sääntelyn määrän mukaan kolmeen ryhmään: liberaalit, keskiryhmä ja ei liberaalit. suomi kuului vuonna 1998 liberaalien ja ei liberaalien maiden välimaastoon, keskiryhmään, eikä tilanne ole tästä muuttunut vuonna 2003. Vuosien 1998 ja 2003 välillä ryhmien koostumus ei ole muuttunut, vaikka ryhmien sisällä maat ovat suhteellisia asemiaan muuttaneetkin. iso Britannia, 461

KAK 4/2007 Kuvio 3. Hyödykemarkkinoiden sääntely kokonaisuudessaan ja sääntelyluokittain 1998 ja 2003 seuraavaksi hyödykemarkkinoiden sääntelyn muutosta tarkastellaan maittain kunkin säänteaineistolähde: oecd product Market regulation database. australia, yhdysvallat, irlanti, uusi seelanti, kanada, islanti ja tanska muodostavat liberaalien maiden ryhmän. Mielenkiintoista on, että anglosaksiset maat ja pohjoismaat edustavat yhdessä alhaisen sääntelyn maita, mitä vielä korostaa se, että ruotsi ja suomi ovat vuoteen 2003 tultaessa selvästi lähestyneet liberaalien maiden ryhmää. tarkasteltaessa sääntelyn luokkia havaitaan, että sääntely on vähentynyt selkeästi kussakin luokassa (kuvio 3). prosentuaalisesti selvimmin sääntely on laskenut valtion markkinaohjauksessa ja kansainvälisen kaupan ja investointien esteissä. kun sääntelyn alenemista tarkastellaan kunkin kolmen luokan sisällä, havaitaan sääntelyn muutoksen kuitenkin keskittyneen tiettyihin indikaattoreihin (kuvio 4). Valtion markkinaohjauksen osalta sääntelyn aleneminen johtuu etupäässä hintasääntelyn loppumisesta (lentoliikenteessä ja viestinnässä) sekä valtion yksityisiä yrityksiä koskevasta suorasta ohjauksesta. yrittäjyyden esteiden osalta selvästi merkittävin muutos koskee lupien saannin helpottumista. kansainvälisen kaupan ja investointien esteiden osalta sääntelyn väheneminen on ollut kauttaaltaan merkittävää. toisaalta muutoksen ovat aikaansaaneet etupäässä siirtymätalouksien joukkoon kuuluneet oecd maat, jotka ovat joutuneet mukautumaan kansainvälistä kauppaa ja investointeja koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin. 2.3. Valtion markkinaohjaus -sääntelyluokka 462

Petri Lehto Kuvio 4. Sääntelyn muutoksen jakautuminen indikaattorien välillä suomen suhteellisen aseman kehitys tässä sääntelyluokassa on mielenkiintoista myös siksi, että se ilmentää olennaista sääntely ympäristön kehittämisen näkökohtaa: vaikka kansallisesti tehtäisiinkin merkittäviltä tuntuvia sääntelyn uudistamisratkaisuja, muut maat voivat tehdä samanaikaisesti yhtä merkittäviä tai jopa suurempia uudistuksia. tästä syystä voi käydä niin, että sääntelypuitteiden kilpailukyky uudis lyluokan puitteissa. Valtion markkinaohjauksen osalta havaitaan suurimman sääntelyn vähenemisen kohdistuvan aiemmin korkean sääntelyn maihin (kuvio 5). suomi oli tässä suhteessa vuonna 1998 heikoimmin suoriutuvien joukossa eikä tilanne ole sijoituksen osalta merkittävästi muuttunut, vaikka sääntely onkin prosentuaalisesti huomattavasti alentunut muut samassa ryhmässä olleet maat ovat vähentäneet valtion suoraa markkinaohjausta lähes samassa mittakaavassa kuin suomi. Vuonna 2003 suomi on tässä luokassa siten edelleen selvästi keskiarvon yläpuolella. 4 4 Voidaan tietysti kysyä, kuinka relevantti tekijä esimerkiksi valtion yhtiöomistus on markkinoiden toimivuuden kannalta. Suomessa on yleensä korostettu, että silloin kun valtion yhtiöomistukseen ei sisälly minkäänlaista suosituimmuusperiaatetta, kilpailutilannemarkkinoilla säilyy neutraalina. Näin voi olla kilpailuneutraliteetin kannalta. Jos kuitenkin valtion yhtiöomistus toimii jarruna esimerkiksi yritysjärjestelyjen kautta tapahtuville markkinoiden rakenteellisille muutoksille, kyse on markkinoiden luontaista dynamiikkaa heikentävästä tekijästä, joka on koko talouden toiminnan kannalta merkityksellistä. 463

KAK 4/2007 Kuvio 5. Valtion markkinaohjaus sääntelyluokka 1998 ja 2003 Kuvio6.Suomi suhteessa vertailumaihin valtion markkinaohjaussääntelyluokassa 1998 ja 2003 tuksista huolimatta jopa suhteellisesti heikkenee. tämä on havaittavissa kuviosta 6, jossa suomen asema ei ole parantunut millään tavalla vertailumaihin nähden kansallisista toimenpiteistä huolimatta. kansainvälinen vertailutieto on tästä syystä hyvin keskeinen näkökohta myös sääntelypuitteiden kansallisen kehittämisen kannalta. kun valtion markkinaohjausta tarkastellaan yksittäisten sääntelyindikaattorien avulla, havaitaan, että vuoden 1998 sääntelyn tasomme vaihteli merkittävästi indikaattorien välillä (kuvio 7). yhtäältä jo tuolloin esimerkiksi hintasääntelyämme oli merkittävästi purettu, mutta toisaalta erityisesti valtion yhtiöomistus oli edelleen laajaa suhteessa vertailumaihin. Vuoden 2003 kohdalle edettäessä havaitaan, ettei selvää muutosta suhteessa kilpailijamaihin ole havaittavissa: vaikka suomessa valtion markkinaohjaus on selvästi vähentynyt, näin on tapahtunut myös muualla. Vuoteen 2003 tultaessa suomessa edistyttiin kaikkien indikaattorien kohdalla, paitsi valtion yhtiöomistuksen toimialoittaisessa kattavuudessa. Muissa verrokkimaissa kehitys oli samansuuntainen. selvimmin suomi on parantanut sijoitustaan kannustinjärjestelmien käyttöönotossa sääntelyssä ja hintasääntelyn purkamisessa, joissa suomi on nyt selvästi oecd:n keskiarvon paremmalla puolella. Valtion markkinaohjausta koskevan sääntelyn kohdalla suomen keskeinen haaste liittyy valtion yhtiöomistukseen, joka indikaattorien valossa on hyvin laajaa ja omistusten myyntiin tarvitaan poliittista käsittelyä. 464

Petri Lehto Kuvio 7.Suomi suhteessa verrokkimaihin valtion markkinaohjaus sääntelyindikaattoreilla vuonna 1998 ja 2003 2.4. Yrittäjyyden esteet -sääntelyluokka yrittäjyyden esteiden osalta oecd maat ovat toteuttaneet merkittävää sääntelyn purkamista vuosien 1998 ja 2003 välillä (kuvio 8), mutta ei aivan yhtä suurta kuin kahdessa muussa sääntelyluokassa. kehityksestä huolimatta maiden välillä on uudistustenkin jälkeen selviä eroja. suomi on indikaattorien valossa ollut eräs eniten uudistuksia toteuttaneista maista, ja onkin parantanut selkeästi suhteellista asemaansa vuoteen 2003 tultaessa: aiemmin suomen sijoitus ylitti oecd keskiarvon, mutta vuonna 2003 päästiin jo selvästi sen alle. sääntelyindikaattoreilla arvioituna olimme vuonna 2003 jo oecd maiden kärkikaartia yrittäjyysmyönteisessä sääntelyssä. kun suomen tilannetta arvioidaan suhteessa kilpailijamaihin, edellä todettu tilanteen paraneminen saa vahvistuksen (kuvio 9). purettaessa sääntelyluokka indikaattorien tasolle havaitaan syitä suomen suhteellisen aseman kohenemiselle: suomi on erityisesti parantanut asemiaan lupajärjestelmiä ja hallinnollisia rasitteita koskevissa tekijöissä (kuvio 10). Valtio omisteisia yhtiöitä ei ole suosittu kilpailusäännöissä kumpaisenakaan tarkasteluvuotena. kun huomioidaan suhteellinen kehitys yrittäjyyttä koskevassa sääntelyssä, suomen haasteet liittyvät ennen muuta yritysten perustamisen helppouteen, erityisesti yksinyrittäjien osalta. 2.5. Kansainvälisen kaupan ja investointien esteet -sääntelyluokka kansainvälisen kaupan ja investointien esteet sääntelyluokka on kolmesta luokasta kaikkein 465

KAK 4/2007 Kuvio 8. Yrittäjyyden esteet sääntelyluokka 1998 ja 2003 aineistolähde: oecd productmarket regulation database. homogeenisin (kuvio 11). Vielä 1998 näkyvissä olleet erot, jotka johtuivat etupäässä kaupan esteistä siirtymätalouksissa ja kehittyvissä maissa, ovat vuoteen 2003 tultaessa pääosin poistuneet. Vuonna 2003 varsinaisia eroja maiden välille tuottaakin enää muutama maa, ja niistäkin osalle lähestymässä ollut eu jäsenyys oli sittemmin tasoittamassa eroja suhteessa muihin oecd maihin. suomi oli jo vuonna 1998 tässä sääntelyluokassa eturivin oecd maa, ja vuoteen 2003 siirryttäessä tilanne sen kuin vankistui. luokan kärjestä on löydettävissä pieniä eu maita, muutamin poikkeuksin. Kuvio 9. Suomi suhteessa verrokkimaihin yrittäjyyden esteet sääntelyluokassa 1998 ja 2003 yksittäisillä indikaattoreilla tarkasteltuna suomen suhteellinen asema on parantunut samaa vauhtia kilpailijamaiden kanssa, mutta parempi alkutilanne on ylläpitänyt etumatkaa muihin (kuvio 12). omistusrajoitusten osalta kaikki eu maat ovat edelleen eu:n ulkopuolelta tehtävien sijoitusten näkökulmasta osittain suljettu alue, sillä ulkopuolisten maiden korkein mahdollinen omistusosuus eurooppalaisista lentoyhtiöistä on edelleen 49 %. tullit ovat muuttuneet varsinkin eu maiden kohdalla hyvin yhdenmukaisesti. 3. Hyödykemarkkinoiden sektorikohtainen sääntely OECD-maissa 1975 2003 3.1. OECD:n sektorisääntelyä koskevat indikaattorit oecd maiden hyödykemarkkinoiden sektorikohtaista sääntelyä arvioivaa indikaattoriaineistoa on kerätty huomattavan pitkään, vuosittain 466

Petri Lehto Kuvio 10. Suomi suhteessa verrokkimaihin yrittäjyyden esteet sääntelyindikaattoreilla vuonna 1998 ja 2003 jo vuodesta 1975 lukien. tämän aineiston tiedot eroavat hieman sektorista toiseen ja ovat muutenkin vähemmän kattavia kuin edellä läpikäyty horisontaalisen sääntelyn aineisto, joka siis koskee yrittäjyyden ja kilpailun yleisiä edellytyksiä sektorista riippumatta. siksi näitä aineistoja ei ole yhdistetty eikä niitä ole tässäkään syytä käsitellä yhdessä vaan erikseen. Vaikka sektorisääntelyn arviointi rajoittuu tiettyihin sektoreihin, siinä pyritään huomioimaan samoja kilpailun kannalta olennaisia tekijöitä kuten horisontaalisessakin sääntelyssä. näin ollen alalle tuloon ja valtion markkinaohjaukseen kiinnitetään runsasta huomiota. horisontaalisen sääntelyn arvioinnista poiketen sektorisääntelyn arvioinnissa tarkastellaan myös markkinarakennetta. oletuksena tässä on, että vahva keskittyminen ja vertikaalinen integraatio voivat heikentää kilpailun toimivuutta ollen siten sääntelynkin kannalta tärkeitä näkökulmia. sektorisääntelyn aineisto koskee yhdeksää oecd maiden ei teollista sektoria: maakaasu, sähkö, lentoliikenne, rautatieliikenne, maaliikenne, posti, televiestintä, vähittäiskauppa ja liike elämän palvelut. Viimeksi mainitun palvelualan kohdalla aineisto koskee asianajo, tilinpito, arkkitehti ja suunnittelupalveluja. tässä artikkelissa keskitytään vähittäiskaupan ja liike elämän palvelujen sektorikohtaisen sääntelyn kuvaamiseen (kappaleet 3.2 ja 3.3). Muihin sektoreihin tehdään hieman ylimalkai 467

KAK 4/2007 Kuvio 11. Sääntelyn muutos kansainvälisen kaupan ja investointien esteet sääntelyluokassa 1998 ja 2003 sempi katsaus (kappale 3.4). sektorikohtainen sääntely tulee kuitenkin uudelleen esiin artikkelin neljännessä luvussa, jossa selvitetään sääntelyn ja taloudellisen suorituskyvyn välistä yhteyttä. 3.2. Vähittäiskaupan sääntely Vaikka suomen vähittäiskaupan sääntelyä on viime vuosien kuluessa jonkin verran vähennetty,suomen suhteellinen asema oecd maiden joukossa ei ole merkittävästi muuttunut (kuvio 13). yleisesti voidaankin sanoa, että suomen vähittäiskauppa on edelleen melko voimakkaasti säännelty. pohjoismaidenkin keskiarvo on suomea selvästi parempi, vaikka mukana on norjan korkeaa sääntelyä kuvaavat luvut. pohjoismaiden keskiarvoa alentaa erityisesti ruotsi, jossa vähittäiskaupan sääntely on hyvin niukkaa, jopa oecd:n lievintä. tarkasteltaessa vähittäiskaupan sääntelyä yksittäisten indikaattorien avulla, huomataan suomen suhteellisia vahvuuksia olevan hintasääntelyn puuttuminen ja rekisteröinnin vaivattomuus (kuvio 14). Muilla sääntelyn alueilla aukioloajat, olemassa olevien yritysten suojelu, suuria yksiköitä koskevat rajoitukset ja lupajärjestelmä suomi sen sijaan menestyy yleisesti keskiarvoa heikommin. on myös huomioitavaa, että näistä tekijöistä sääntelyä on tarkastelujaksolla helpotettu vain yhdellä alueella olemassa olevien yritysten suojelussa. alaindikaattorien tasolla kaupan sääntelyssä suomessa on tapahtunut laskua vain kahdessa indikaattorissa. uuden toimipaikan rekisteröinnin tarve kaupparekisteriin elintarvikekaupan alalla on poistunut ja siten tätä koskeva indikaattori on laskenut nollaan. toinen muutos on olemassa olevien yritysten suojelua mittaavan indikaattorin arvon lasku. indikaattorilla mitataan mm. tiettyjen tuotteiden rajaamista laillisen monopolin yksinoikeudeksi. 5 kaupan suuryksiköiden sääntelyä kuvaava indikaattori on hyvin mielenkiintoinen. suur 5 Vuoden 1998 ja 2003 indikaattorien muodostamiseen käytettyjen vastausten tarkasteleminen paljastaa, että itse asiassa vuoden 1998 suurempi luku johtuu vastauksen puuttumisesta toiseen indikaattorin kysymykseen ovatko alan edustajat osallisena lupien myöntämisessä. Tämän perusteella on siis mahdollista, että indikaattorin mittaamissa sääntelyn muodoissa tapahtui käytännössä hyvin vähän muutoksia vuosien 1998 ja 2003 välillä. 468

Petri Lehto Kuvio 12. Suomi suhteessa verrokkimaihin kansainvälisen kaupan ja investointien esteet sääntelyindikaattoreilla vuosina 1998 ja 2003 Kuvio 13. Suomi suhteessa verrokkimaihin vähittäiskaupan sääntelyssä vuosina 1998 ja 2003 yksikkökysymystä on nimittäin pidetty tuottavuustutkimuksissa kaupan osalta hyvin tärkeänä yksittäisenä tekijänä, kuvaahan se helppoutta perustaa suuria liikepaikkoja, jotka voivat vaikuttaa merkittävästi tuottavuuteen mm. skaalatuottojen vuoksi. suuryksiköiden perustamista koskevaa sääntelyä on jopa tiukennettu suomessa tarkastelujakson aikana. 6 kauppojen aukioloaikojen sääntelyssä suomi kuuluu vahvimmin säänneltyjen maiden 6 Tältä osin olen korjannut OECD:n kyselyaineistoa siellä esiintyneen vuotta 1998 koskeneen virheen vuoksi: vuoden 1998 kohdalla Suomen vastaus osoitti suuryksiköiden sääntelyä rajoitetun jo vuonna 1998, vaikka tätä koskeva lakimuutos tuli voimaan vasta hieman myöhemmin. 469

KAK 4/2007 Kuvio 14. Suomi suhteessa verrokkimaihin vähittäiskaupan sääntelyindikaattoreilla vuosina 1998 ja 2003 joukkoon. indikaattorissa huomioidaan kolme tekijää: 1) säädelläänkö kauppojen aukioloaikoja, 2) millä tasolla sääntely tapahtuu (valtion tasolla indikaattori saa korkeamman arvon) ja 3) onko sääntely muuttunut joustavammaksi viimeisen viiden vuoden aikana. indikaattori ei kuitenkaan huomioi sääntelyn yksityiskohtia esimerkiksi siten, ettäseottaisi huomioon osittaiset aukiolomahdollisuudet, esimerkiksi sunnuntaisin tai vain osan vuotta kattavat rajoitukset. 7 hintasääntelyn indikaattorin perusteella suomi kuuluu selvästi vähäisimmän sääntelyn 7 Toisaalta useassa EU maassa tilanne sunnuntaiaukioloaikojen osalta on Suomen tavoin melko sekava. Asia on kattavasti raportoitu kauppa ja teollisuusministeriön asettaman kaupan työryhmän mietinnössä (KTM Julkaisuja 17/ 2005). maiden joukkoon. suomen indikaattorin arvo (1) johtuu lääkkeitä koskevista hintojen viranomaismääräyksistä. hintasääntelystä täysin vapaita maita aineistossa oli vuonna 2003 kuusi. 3.3. Liike-elämän palvelujen sääntely Vähittäiskauppaan verrattuna liike elämän palvelujen sääntely on suomessa hyvin kilpailukykyistä (kuvio 15). jo vuonna 1996 sääntely oli erittäin vähäistä suhteessa verrokkeihin, eikä tilanne ole siitä juurikaan muuttunut. 8 8 Liike elämän palvelujen sääntelyä arvioitiin jo vuonna 1996, mutta vähittäiskauppaa ensimmäistä kertaa vuonna 1998. 470

Petri Lehto Kuvio 15. Suomi suhteessa verrokkimaihin liike elämän palvelujen sääntelyssä vuosina 1996 ja 2003 kun liike elämän palveluja katsotaan tarkemmin toimialakohtaisesti, huomataan että vain tilinpitopalvelujen kohdalla olemme kes kimääräinen oecd maa sääntelyn määrässä (kuvio 16). arkkitehti, suunnittelu ja asianajopalveluissa sääntely on suomessa hyvin alhaista. huomionarvoista on myös sääntelyn hyvin pienet muutokset vertailumaaryhmien kesken tarkastelujaksolla. tilinpitopalvelujen kohdalla suomen muiden maiden tasolla olevat arvot johtuvat etupäässä koulutuksen pituudesta ja alalla vaadittavan harjoittelun kestosta, jotka ovat toisaalta hieman lyhentyneet tarkastelujakson aikana. insinööripalvelujen kohdalla kohonnut indikaattorin arvo johtuu tarkastelujakson aikana käyttöön otetusta lupajärjestelmästä. asianajopalvelujen kohdalla kohonnut arvo puolestaan johtuu alan joutumisesta mainontaa koskevan sääntelyn piiriin. Monissa muissa maissa tarvitaan useita lupia toiminnan harjoittamiseen ja jopa hintoja on säännelty. Kuvio 16. Suomi suhteessa verrokkimaihin liike elämän palvelualojen sääntelyssä vuosina 1996 ja 2003 471

KAK 4/2007 Kuvio 17. OECD:n hyödykemarkkinoiden sektorisääntelyn arviointikehikko 3.4. Muu hyödykemarkkinoiden sektorikohtainen sääntely 3.4.1. OECD:n hyödykemarkkinoiden sektorisääntelyn arvioinnin kehikko oecd:n hyödykemarkkinoiden sektorisääntelyn kehikko on nähtävissä kuviossa 17. tarkastellut sektorit eivät rajoitu palvelutoimialoihin, sillä mukana on myös sähkön ja maakaasun toimialat. kuten edellä jo todettiin, näkökulma on samantyyppinen kuin horisontaalisenkin sääntelyn arvioinnissa eli pyrkimyksenä on etsiä keskeiset kilpailuun vaikuttavat sektorin sääntelytekijät. alalle tulo, valtioomistus ja markkinarakenne ovat siten keskeisiä huomion kohteita. oecd:n sektorisääntelyn arviointi ei ole kuitenkaan aivan yhtä hienopiirteistä kuin edellä esitetyt uudemmat arviointikehikot, joten asiaan tehdään tässä vain lyhyt esittely. oecd:n sektorisääntelyn arvioinnin suurimpana vahvuutena on, että tarkastelua on tehty hyvin pitkään. nykyisin käytettävissä onkin jo pitkä sektorisääntelyn aikasarja. kuviosta 18 on nähtävissä, miten sektorisääntely on kehittynyt tarkastelujaksolla. Merkittävin taitekohta ajoittui 1980 luvun loppuun, jonka jälkeen sääntely on jokaisella sektorilla suhteellisen tasaisesti lieventynyt, kun oecd:ta katsotaan kokonaisuutena. nopeimmin on laskenut maaliikenteen sääntely. rautatieliikenteessä se on edelleen suhteellisen laajaa. suomen suhteellisen sektorisääntelyn kehitys ja nykytilanne on yllättävän monimuotoinen suhteessa muihin oecd maihin (ks. liite). Maakaasun ja rautatieliikenteen osalta sääntely on suomessa korkeaa ja selvästi oecd:n keskiarvoa suurempaa.maakaasunosaltaonlisäksi huomattavaa, että ehkäpä ainoana oecdmaana suomessa sääntelyn määrä ei tällä sektorilla ole indikaattorin mukaan lainkaan vähentynyt pitkän tarkastelujakson kuluessa. rautatieliikenteen osalta suomi on edelleen niiden muutamien euroopan maiden joukossa, jossamm. alalle tulon sääntely on edelleen korkeaa. Monet maat ovat tälläkin alalla selvästi edenneet. sähkön ja lentoliikenteen sektoreilla sääntelyä on runsaasti purettu suomessa, mutta samoin on tehty valtaosassa muitakin oecdmaita. silti olemme suhteellisesti oecd maiden keskiarvon edistyneemmällä puolella. 472

Petri Lehto Kuvio 18. Hyödykemarkkinoiden sääntely OECD maissa eräillä sektoreilla vuosina 1975 2003 9 postin, televiestinnän ja maantieliikenteen sääntelyn purkamisessa suomi on selvästi oecd maiden kärkijoukossa sääntelyn lieventämisen osalta. toisaalta televiestintä ja maantieliikenne ovat sektoreita, joilla sääntelyn taso alkaa olla hyvin alhaisella tasolla kaikkialla eikä selviä eroja maiden välillä siten enää esiinny. postin osalta sääntelyn purkaminen ei ole edennyt näin pitkälle, mutta aiemmin vallinneet suuremmat erot sääntelyn tasossa ovat kuitenkin supistuneet. 9 Kuviossa on laskettu mukaan myös myöhemmässä vaiheessa OECD:hen liittyneiden maiden (esim. Turkki, Meksiko, Unkari) lukuja, jotka ovat yleensä selvästi vanhoja OECD maita korkeampia. Jos kuviossa siis olisi vain vanhojen OECD maiden arvot, sektorisääntelyn aleneminen olisi vielä esitettyäkin selvempää. 3.4.2. Hyödykemarkkinoiden sektorisääntelyn vaikutuksen arviointi sääntelyn muutosten seurannan lisäksi mielenkiintoinen sovelluskohde sektorisääntelyn indikaattoreille on sääntelyn vaikutusten ( regulation impact) arviointi. lähtökohtana tälle analyysille on se huomio, että yhden sektorin sääntely rajautuu hyvin harvoin pelkästään kyseiseen sektoriin. se ulottuu laajalle koko talouteen, kun säännellyn toimialan tuotosta käytetään välipanoksina muiden toimialojen tuotannossa. ääritapauksessa joidenkin toimialojen likimain koko tuotos voidaan käyttää panoksina muiden toimialojen tuotoksessa. jos esimerkiksi korkea sääntely merkitsee korkeaa hintatasoa jollakin toimialalla, tämä välittyy korkeina panoshintoina suoraan muille toimialoille. 473

KAK 4/2007 oecd on analysoinut sääntelyn vaikutusta 39 sektorille 21 oecd maassa samalle tarkastelujaksolle, jota sektorisääntelyn indikaattorit koskevat (1975 2003). Mukana on myös kaupan ja liike elämän palvelujen sääntely, mutta vain niiltä kahdelta vuodelta, joilta aineistoa on kerätty.rahoitusalan sääntely,jota on käsitelty suppeahkosti muissa oecd:n tutkimuksissa, on myös liitetty mukaan. sektorisääntelyn vaikutuksen indikaattorit kootaan laskemalla vuosittaisten panos tuotosaineistojen avulla kunkin sektorin muilta sektoreilta panoksina välittyvän sääntelyn määrä. Mukana on siis myös tarkastellun sektorin oman sääntelyn määrä. koska sektorisääntelyn indikaattoreita ei ole kerätty jokaiselta sektorilta, sääntelyn määrä korostuu niillä sektoreilla, joilta aineistoa on kerätty. näin ollen voisi olettaa, että toimialojen välinen sääntelyvaikutusten vertailu on melko vaikeaa ja pikemminkin kannattaa keskittyä sääntelyvaikutusten seurantaan yhden sektorin osalta yli tarkastelujakson. Vertailu on joka tapauksessa hyvin vaikeaa sellaisten sektorien välillä, joilta aineistoa on kerätty ja joilta näin ei ole tehty. oecd:n sektorisääntelyn indikaattoreita voidaan käyttää sen arvioimiseksi, kuinka merkittäviä sääntelyn vaikutukset ovat suurimmillaan olleet ja kuinka paljon nämä ovat vuosien kuluessa lieventyneet. Maakohtaisia vertailuja voidaan tehdä, ottaen kuitenkin huomioon edellä mainitut puutteet. oecd:n sektorisääntelyn vaikutusten indikaattorit on laskettu siten, että ensin on paikallistettu sektori, joka saa korkeimman mahdollisen indikaattorin arvon. korkeimmat arvot saavutettiin vuonna 1975. korkein luku on tämän jälkeen skaalattu siten, että se saa arvon 1. seuraavaksi kukin sektori kunakin vuotena on Kuvio 19. Sektorisääntelyn kokonaisvaikutukset OECDmaissa 1975 ja 2003 skaalattu samalla arvolla vertailtavuuden säilyttämiseksi. kuviossa 19 on laskettu tarkastelujakson ääripäiden kohdalla kunkin maan sektoreiden sääntelyn kokonaisvaikutukset. tässä on siis laskettu yhteen kaikkien tarkastelun kohteena olleiden sektoreiden oma ja muualta panoksina tuleva sääntely. kuviosta voidaan nähdä, että sääntelyn vaikutukset ovat selvästi vähentyneet, mutta eivät suinkaan kokonaan poistuneet. eräät vielä 1975 korkean sektorisääntelyn maat, kuten iso Britannia, ovat kuitenkin onaineistolähde: oecd product Market regulation database. 474

Petri Lehto nistuneet puolittamaan sääntelyn vaikutukset, kun taas eräät aiemmin sääntelyltään vähäisemmät maat, kuten sveitsi ja kanada, eivät ole kyenneet alentamaan vaikutuksia kuin nimeksi. suomi on vertailussa keskitien kulkija, sillä sääntelyn vaikutukset ovat maassamme kumpanakin vuotena keskiluokkaa. huomionarvoista on ruotsin ja tanskan kuuluminen oecdmaiden ehdottomaan eliittiin vuonna 2003. 4. Sääntelyn ja taloudellisen suorituskyvyn yhteydestä 4.1. Lähtökohtia sen lisäksi, että sääntelypuitteiden analysointi voi olla tärkeä itseisarvo, liittyyhän aihe kilpailun ja yleisemminkin hyödykemarkkinoiden toimivuuteen, oecd on pyrkinyt yhdistämään pmr indikaattorit talouden suorituskyvyn analyysiin. tavoitteena on ollut pyrkiä löytämään yhteyksiä sääntelyn ja tuottavuuden kasvun välillä. tässä suhteessa kyse on eräästä tärkeimmistä, mutta ytimeltään heikoimmin tunnetuista elinkeino ja talouspolitiikan alueista. sääntelyn ja suorituskyvyn välistä yhteyttä ei ole helppo analysoida muutenhan aihetta olisi kaluttu vaikka kuinka. perimmiltään aihe on tietysti haastava siinä mielessä, että jos näiden kahden asian välillä uskotaan esiintyvän riippuvaisuuksia, ne olisivat hypoteesin mukaan niin voimakkaita, että sääntelyn eroavaisuudet heijastuisivat eroina tuottavuudessa. tämä merkitsisi hyvin voimakasta yhteyttä. oecd:n sääntelyindikaattorien kannalta tilannetta mutkistaa se, että sääntelyindikaattorit mittaavat lopulta lähinnä määrällisiä eivätkä laadullisia tekijöitä. tällöin indikaattorit eivät sisällä kaikkia sellaisia sääntelyyn liittyviä näkökohtia, jotka voivat monessa suhteessa olla käytännössä käyttäytymiseen vaikuttavia. oma lukunsa mutkistavissa tekijöissä on lisäksi se, että kausaliteetteja ja tekijöiden välisiä mahdollisia takaisinkytkentöjä ei pyritäkään selvittämään. asiassa ikään kuin lähdetään siitä olettamuksesta, että sääntely määrää suorituskyvyn, eikä muita näkökohtia huomioida. seuraavassa tehdään lyhyt katsaus oecd:n keskeisiin löydöksiin sääntelyn ja suorituskyvyn välisistä yhteyksistä. 4.2. Hyödykemarkkinoiden sääntely ja tuottavuus 4.2.1. Kokonaistuottavuus taloudellisen kasvun kannalta tärkein sääntelyn vaikutuskohde on tietysti tuottavuus. periaatteessa hyödykemarkkinoiden sääntelyn voidaan olettaa vaikuttavan talouden fundamentteihin, resurssien allokaatioon ja rakennemuutoksen nopeuteen. Mitään yleismaailmallista tutkimustulosta tästä ei kuitenkaan ole esittää, vaan tämä taloustieteilijöiden vallitseva kanta perustuu vuosien saatossa kertyneistä empiirisistä ja teoreettisista tutkimuksista syntyneeseen yleiskuvaan. nämä tulokset ovat myös oecd:n lähtökohtana sääntelyn taloudellisten vaikutusten analyysissä. eräs mielenkiintoisimmista järjestön tekemistä analyyseistä koskee sääntelyn ja kokonaistuottavuuden välistä yhteyttä. 1990 luvulla huomattiin kokonaistuottavuuden alkavan kattaa aiempaa suuremman osan työvoiman tuottavuudesta eräissä maissa (ml. suomi), mikä liitettiin usein ict:n vaikutuksiin taloudessa ja yhteiskunnassa. kokonaistuottavuuden tulkittiin tässä yhteydessä liittyvän talouksien erilaisiin valmiuksiin saada hyötyjä ict:stä sekä investointien välityksellä että sen käytössä. kokonaistuottavuuden kasvun katsottiin siten 475

KAK 4/2007 Kuvio 20. Hyödykemarkkinoiden sääntely ja kokonaistuottavuuden kasvu kohtana on kokonaistuottavuuden kasvun muutoksen vertailukohtaan suhteutettuna hyvin myöhäinen ajankohta, mutta sitä voinee perustella sillä, että sääntelyssä pidemmälle edenneet maat ovat toteuttaneet hyödykemarkkinoiden reformejaan jo hyvän aikaa ennen vuotta 1998. kokonaistuottavuuden kasvun kiihtymisen osalta on todettu vuoden 1990 olleen selvimmän muutosajankohdan, mikä saattaa ilmentää ict investointien kasvun lisäksi myös hyödykemarkkinoiden sääntelyn reformeja, jotka esimerkiksi sektoritasolla alkoivat toden teolla 1980 luvun lopulla. huomioitavaa on myös, että sääntelyn osalta mukana on vain sisäinen sääntely (valtion markkinaohjaus ja yrittäjyyden esteet). kokonaistuottavuuden kasvun kiihtyminen ja hyödykemarkkinoiden sääntelyn purkaminen näyttäisivät olevan analyysin mukaan toilähde: nicoletti ja scarpetta (2005). liittyvän teknisen kehityksen, tehokkuuden ja uudistumiskyvyn voimistumiseen. lisäksi otaksuttiin, että mitä joustavammat hyödykemarkkinat tällaisessa tilanteessa ovat, sitä selvempiä vaikutukset ovat vaikutusten leviäminen taloudessa on tällöin nopeaa. ict:n hyödyt siten ikään kuin vahvistuivat alhaisen hyödykemarkkinoiden sääntelyn tilanteessa. kuviossa 20 esitetään tyypillinen järjestön käyttämä diagrammi sääntelyä koskevan politiikan ja tuottavuuden yhteydestä. sääntelyn ja tuottavuuden riippuvuuksien osalta ne ovat usein selvästi tarkoitushakuisia, mutta huomioituna analyysin edellä todettu haasteellisuus, tämä lienee ymmärrettävää. horisontaaliselle akselille on sijoitettu sääntelyn määrä vuonna 1998 ja vertikaaliselle akselille kokonaistuottavuuden kasvun muutos. Vuoden 1998 käyttäminen sääntelyn vertailu 476

Petri Lehto Kuvio 21. Hyödykemarkkinoiden sääntely ja työn tuottavuuden kasvun kiihtyminen lähde: Conway, derosa, nicoletti ja steiner (2006). siinsa yhteydessä, myös tilastollisesti merkitsevällä tavalla. kun katsoo mitkä maat ovat hyötyjien joukossa anglosaksiset maat ja pohjoismaat voinee päätellä, että alhainen sääntely on nopeuttanut kokonaistuottavuuden kasvua. 4.2.2. Työn tuottavuus seuraavassa korrelaatioanalyysissä on hyödynnetty kappaleessa 3.4 esitettyjä sektorisääntelyn indikaattoreita (kuvio 21). kuviossa on verrattu työn tuottavuuden kiihtymisessä tapahtunutta muutosta 1990 luvun puolivälistä lukien ja keskimääräistä sääntelyä niillä ei teollisilla toimialoilla, joita sektorisääntelyn indikaattorit koskevat. kuviossa löydetään jälleen vahva yhteys sääntelyn ja tuottavuuden välille. korrelaatio antaa muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta samanlaisen viestin kuin kokonaistuottavuuden tarkastelu: etupäässä anglosaksiset maat, joissa sääntely on ollut muita maita vähäisempää, ovat kyenneet kiihdyttämään työn tuottavuuden kasvuaan. Vertailuajankohta osuu suomen osalta lamavuosille, millä on vaikutuksensa suomen asemoitumiseen. 4.2.3. Tieto- ja viestintäteknologioiden diffuusio erilaisten sääntelyä koskevien analyysiensä joukossa suurinta huomiota oecd on toistaiseksi saanut sääntelyn vaikutuksia tieto ja viestintäteknologioiden (ict) diffuusioon selvittäneellä tutkimuksellaan. periaatteessa voitaisiin olettaa, että sääntelyllä on kilpailun välityksellä vaikutusta siihen, miten uudet (tuottavuutta 477