Yleistä julkisista hankinnoista ja hankintaprosessista 1. Mikä on julkinen hankinta? Julkisilla hankinnoilla tarkoitetaan sellaisia tavara-, palvelu- ja rakennusurakkahankintoja, jotka Suomen valtio, kunnat, kuntayhtymät, valtion liikelaitokset sekä muut hankintalainsäädännössä määritellyt hankintayksiköt tekevät ulkopuolisilta myyjiltä. Koska julkisen sektorin tai julkisilla varoilla tuettujen yhtiöiden hankinnoissa käytetään julkisia varoja, kaikki hankinnat on pääsääntöisesti kilpailutettava avoimesti. Tämä tarkoittaa käytännössä, että hankinnoissa on aina noudatettava avoimuuden, tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita sekä hankintalainsäädännön yksityiskohtaisia menettelysääntöjä. Hankintalainsäädännön tavoitteena on nimenomaan tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Keskeisin julkisia hankintoja säätelevä laki on laki julkisista hankinnoista, ns. hankintalaki. Lisäksi eräillä erityisaloilla (vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen- ja postipalveluiden aloilla) sovelletaan ns. erityisalojen hankintalakia. Hankintalaki tulee sovellettavaksi ns. kansallisen kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa. Kynnysarvolla tarkoitetaan käytännössä hankinnan ennakoitua (arvonlisäverotonta) arvoa. Jos hankinnan arvo ylittää ns. EU-kynnysarvon, hankintaan sovelletaan tiukempia menettelysääntöjä. Voimassa (2012) olevat kynnysarvot ovat seuraavat: Kansalliset kynnysarvot: Tavara- ja palveluhankinnat ja 30 000 suunnittelukilpailut sekä käyttöoikeussopimukset Terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut (liite B) 100 000 Rakennus- ja käyttöoikeusurakat 150 000
EU-kynnysarvot: Tavara ja palveluhankinnat sekä suunnittelukilpailut 200 000 (jos ostajana on Valtion keskushallintoviranomainen) (130 000 ) Rakennus- ja käyttöoikeusurakat 5 000 000 Eritysalojen kynnysarvot: Tavara ja palveluhankinnat sekä suunnittelukilpailut 400 000 Rakennusurakat 5 000 000 Kynnysarvon alittaviin hankintoihin ei sovelleta hankintalakia. Nämä ns. pienhankinnat, voidaan yleensä kilpailuttaa vapaamuotoisemmin, esimerkiksi sähköpostikyselyllä. Pienhankinnat on kuitenkin aina toteutettava mahdollisimman taloudellisesti ja suunnitelmallisesti sekä mahdollisimman tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina. Hankintayksikön tulee myös usein noudattaa muuta hankintaohjeistusta pienhankinnoissa, esimerkiksi kunnan omaa taloussääntöä, jossa voi olla yksityiskohtaisempia sääntöjä pienhankintojen tekemisestä. Suorahankinta, eli sellainen hankinta, jonka hankintayksikkö tekee suoraan toimittajalta julkaisematta hankintailmoitusta, on poikkeus kilpailuttamisvelvollisuudesta ja hankintalaissa on tyhjentävästi lueteltu ne tilanteet, joissa suorahankinta voi tulla kyseeseen. Yleisesti voidaan todeta, että edellytykset suorahankinnan tekemiselle ovat erittäin tiukat, eikä esimerkiksi hankintayksikön itse aiheuttama kiire koskaan voi olla peruste suorahankinnan tekemiselle. 2. Ennen hankintailmoituksen tekemistä tarjouspyynnön laatiminen Hankintayksikön on aina syytä suunnitella hankinta huolellisesti; samalla on muistettava varata tarpeeksi aikaa hankinnan tekemiseen onnistuneen hankinnan läpivienti kestää usein kuukausia.
On erittäin suositeltavaa usein välttämätöntä tutustua markkinoihin ennen tarjouspyynnön laatimista. On sallittua käydä ns. vapaamuotoista teknistä vuoropuhelua potentiaalisten tarjoajien kanssa, jossa perehdytään markkinoilla olevaan tarjontaan ja erilaisiin ratkaisuvaihtoehtoihin. Jos hankinta on monimutkainen tai hankittavan tavaran tai palvelun ostamisesta on vähän kokemusta, hankintayksikkö voi tässä vaiheessa myös tehdä ns. tietopyynnön www.hankintailmoitukset.fi verkkosivuilla, jonka avulla on mm. mahdollista saada kommentteja tarjouspyyntöluonnokseen, arviot hankinnan työmäärästä, toteuttamisajasta ja kustannuksista. Hankinnan valmistelun jälkeen tehdään tarjouspyyntö. Tarjouspyyntö on hankinnan tärkein asiakirja ja se on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnöstä ja sen liitteistä on mm. käytävä ilmi hankinnan kuvaus ja laajuus, hankintamenettely, hankinnan keskeiset ehdot, tarjoajalle asetut vähimmäisvaatimukset, tarjouksen valintaperuste ja vertailuperusteet, määräaika tarjouksen tekemiselle ja osoite, johon tarjous on toimitettava. Epäselvästi laadittu tarjouspyyntö johtaa epäselviin tarjouksiin ja tarjousvertailun vaikeutumiseen, usein jopa tarjousvertailun mahdottomuuteen. Epäselvä tarjouspyyntö on myös valitusperuste, jonka perusteella markkinaoikeus on kumonnut useita hankintapäätöksiä. Tässä vaiheessa on siis myös päätettävä, mikä kilpailuttamismenettely soveltuu parhaiten hankinnalle. Ensisijaisesti on käytettävä ns. avointa tai rajoitettua menettelyä. Avoin menettely tarkoittaa, että hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen, jonka jälkeen kaikki halukkaat toimittajat voivat tehdä tarjouksen. Rajoitetussa menettelyssä hankintayksikkö julkaisee ensin hankinnasta ilmoituksen johon halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua, mutta ainoastaan hankintayksikön valitsemat ehdokkaat voivat tehdä tarjouksen. Hankintalaki mahdollistaa myös ns. neuvottelumenettelyn, kilpailullisen neuvottelumenettelyn tai suunnittelukilpailun käyttämisen erikseen säädetyissä tilanteissa.
3. Hankintailmoituksen tekeminen Kaikista kansallisen ja EU-kynnysarvon ylittävistä hankinnoista on ilmoitettava julkisesti. Ilmoitus tehdään työ- ja elinkeinoministeriön ylläpitämässä sähköisessä ilmoituskanavassa HILMAssa: www.hankintailmoitukset.fi EU-kynnysarvon ylittävät hankinnat julkaistaan myös EU-laajuisesti ja ne toimitetaan HILMAN toimesta julkaistavaksi Euroopan Unionin virallisen lehden täydennysosassa sekä TED-tietokannassa (http://ted.europa.eu/ted/main/homepage.do) HILMAssa tehdään myös muita hankintaan liittyviä ilmoituksia, kuten ennakko- ja jälki-ilmoituksia. Ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönti voi johtaa hankintapäätöksen kumoamiseen jälkikäteen. Kansallisen kynnysarvon alittavia hankintoja ei lain mukaan tarvitse ilmoittaa HILMAssa, mutta ilmoittamisesta voi käytännössä olla hyötyä koska se lisää helposti tarjousten määrää ja näin ollen myös kilpailua. 4. Tarjouksen tekeminen Kun hankintailmoitus on julkaistu toimittajat voivat aloittaa tarjouksen tekemisen; esimerkiksi avoimessa menettelyssä jokainen toimittaja voi tehdä tarjouksen. Tarjouspyyntö kannattaa lukea erittäin tarkasti läpi. Tarjouspyynnössä määritellään tarjoajalle asetetut soveltuvuusvaatimukset, esimerkiksi liittyen tarjoajan tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen. Tarjoajan on syytä varmistaa, että hän täyttää kaikki kyseiset vaatimukset. Usein tarjoajan on liitettävä tarjoukseensa erilaisia selvityksiä asetettujen vaatimusten täyttymisestä. Mikäli tarjoaja ei täytä tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia, mutta kuitenkin tekee tarjouksen, hankintayksikön on suljettava tarjoaja pois tarjouskilpailusta. Vastaavasti kaikki muut tarjouspyynnön ehdot ja kohdat on syytä lukea läpi huolellisesti, esimerkiksi hankittavan tavaran tai palvelun pakolliset ominaisuudet, maksu-, toimitus- ja muut sopimusehdot, tarjouksen muotovaatimukset, tarjouksen vähimmäisvoimassaoloaika ja
määräaika tarjouksen tekemiselle. Hankintayksikön on hylättävä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyyntöä tai sen ehtoja tai joka ei sisällä vaadittuja asiakirjoja, selvityksiä tai todistuksia. Esimerkiksi jos tarjouspyynnössä on edellytetty 21 päivän maksuehtoa, mutta tarjoaja vaikkakin vahingossa ilmoittaa tarjouksensa maksuehdoksi 14 päivää, tarjous on hylättävä. Tarjouksen saapuminen oikeaan paikkaan ja määräaikaan mennessä on tarjoajan vastuulla, eikä myöhästynyttä tarjousta oteta mukaan tarjousvertailuun. Mikäli tarjouspyynnössä on epäselviä kohtia tai ohjeet ovat puutteelliset, tarjoajan kannattaa pyytää hankintayksiköltä selvennyksiä. Yleensä hankintayksikkö ottaa vastaan kysymyksiä tietyn ajan, jonka jälkeen se vastaa kaikkiin tarjouspyyntöä koskeviin kysymyksiin samanaikaisesti ennen tarjousten jättöajan päättymistä Internet-sivuillaan, jossa kaikki tarjoajat näkevät vastaukset kaikkiin kysymyksiin. Tarjous on sitova, eikä sitä voi muuttaa jälkeenpäin; esimerkiksi tarjouksessa ilmoitetut hinnat ovat sitovia, eikä hankintayksikkö voi tinkiä niistä tai tarjoaja todeta, ettei pystykään toteuttamaan hankintaa tarjottuun hintaan. Lopullisessa hankintasopimuksessa voi toki olla ehtoja mahdollisista sopimuskauden aikana sallituista hinnantarkistuksista. 5. Tarjousten avaaminen, käsittely ja valinta Tarjoukset avataan samanaikaisesti tarjouksen tekemiselle varatun määräajan umpeuduttua. Usein tarjoukset avaa muu henkilö (tai toimikunta), kuin tarjousta myöhemmin käsittelevät henkilöt. On suositeltavaa laatia tarjousten avaamisesta avauspöytäkirja, jossa mainitaan ajan ja paikan lisäksi läsnäolijat, tarjousten lukumäärä ja tarjoajien nimet. Tarjousten käsittely on kaksivaiheinen prosessi. Ensimmäisessä vaiheessa hankintayksikkö varmistaa, että tarjoaja täyttää kaikki tarjoajalle asetetut soveltuvuusvaatimukset. Mikäli tarjoaja ei näitä vaatimuksia täytä, tarjoaja suljetaan pois kilpailusta. Hankintayksikkö voi mutta sen ei ole pakko pyytää tarjoajaa täydentämään tai täsmentämään tarjoajan soveltuvuuteen liittyviä selvityksiä ja muita asiakirjoja. Tämän jälkeen hankintayksikkö käy
läpi tarjoukset ja tarkistaa, että nämä ovat tarjouspyynnön mukaisia. Tarjouspyyntöä vastaamaton tarjous on hylättävä, mikäli tarjouksen puutteet vaikuttavat tarjousten vertailuun tai tarjousten vertailukelpoisuuteen. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajalta lisäselvityksiä saadakseen selvyyttä johonkin asiaan, mutta esimerkiksi tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen saattaminen tarjouspyynnön mukaiseksi syrjii muita tarjoajia ja on kiellettyä. Toisessa vaiheessa hankintayksikkö suorittaa tarjousten vertailun. Vertailu on suoritettava tarjouspyynnössä ilmoitetun valintaperusteen mukaan. Valintaperuste on aina joko halvin hinta tai kokonaistaloudellinen edullisuus, eikä sitä voi muuttaa jälkeenpäin. Jos valintaperusteeksi on valittu kokonaistaloudellinen edullisuus, tarjouspyynnössä on mainittava kokonaistaloudellisuuden vertailuperusteet, joista luonnollisesti ei voida poiketa enää vertailuvaiheessa. Vertailuperusteita voivat olla esimerkiksi laatu, hinta, käyttökustannukset, huoltopalvelut, toimitusaika- tai toteutusaika. Tärkeintä on, että kaikki vertailuperusteet mainitaan tarjouspyynnössä niin tarkasti, että tarjoaja tarjousta laatiessaan tietää, millä seikoilla tarjousvertailussa on merkitystä; esimerkiksi laatua ei voi käyttää vertailuperusteena ilman, että kerrotaan tarkemmin mitä laadulla tarkoitetaan. EUkynnysarvon ylittävissä hankinnoissa tulee ilmoittaa myös vertailuperusteiden painoarvot, esimerkiksi hinta 50 %, tuotteen ympäristöystävällisyys 30 % ja toimitusaika 20 %. Kansallisissa hankinnoissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys riittää, mutta yleensä on suositeltavaa käyttää etukäteen määriteltyjä painoarvoja koska se helpottaa vertailun tekemistä ja edistää hankinnan avoimuutta. 6. Hankintapäätöksen tekeminen Tarjousvertailun jälkeen hankinnasta on tehtävä kirjallinen hankintapäätös, joka on perusteltava riittävän selkeästi. Päätöksestä on käytävä ilmi kaikki ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Hankintapäätöksessä kannattaa erikseen myös todeta, ettei hankintapäätöksen tiedoksiannolla vielä synny sopimusta, vaan
hankintayksikön ja toimittajan välille syntyy sitova sopimus hankinnan kohteesta vasta, kun molemmat osapuolet ovat allekirjoittaneet hankintasopimuksen. Hankintapäätös lähetetään tiedoksi kaikille tarjoajille joko kirjeitse tai sähköpostilla. Jos päätös lähetetään sähköisesti, tarjoajan katsotaan saaneen päätöksestä tiedon sinä päivänä, jolloin viesti on vastaanottajan käytettävissä tämän vastaanottolaitteessa siten, että viestiä voidaan käsitellä. Jos hankintapäätös lähetetään kirjeitse, tarjoajan katsotaan saaneen päätöksestä tiedon seitsemäntenä päivän sen lähettämisestä, jollei tarjoaja näytä tiedoksiannon tapahtuneen myöhemmin. Hankintayksikön on liitettävä tekemäänsä päätökseen valitusosoitus, jossa selostetaan, miten asia on mahdollista saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi sekä ohjeet, joissa selostetaan, miten tarjoaja voi saattaa asian uudelleen käsiteltäväksi hankintaoikaisuna. 7. Hankintasopimus Hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön on tehtävä voittaneen tarjoajan (tai voittaneiden tarjoajien) kanssa hankintasopimus, joka syntyy kirjallisen sopimuksen allekirjoittamisella. EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa hankintasopimus voidaan tehdä aikaisintaan 21 päivän kuluttua siitä, kun tarjoaja on saanut tai hänen katsotaan saaneen päätöksen ja valitusosoituksen tiedoksi (ns. odotusaika). Kansallisissa hankinnoissa ei ole odotusaikaa, mutta on suositeltavaa odottaa valitusaika loppuun ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista, ellei se hankinnan kiireellisyyden takia ole mahdotonta. Hankintasopimuksessa ei lähtökohtaisesti voida poiketa tarjouspyynnön ehdoista. Olennaiset sopimusmuutokset syrjivät muita tarjoajia ja johtavat käytännössä uuteen kilpailuttamisvelvollisuuteen. Sopimusneuvotteluissa voidaan kuitenkin sopia käytännön asioista ja tehdä pieniä täsmennyksiä yksityiskohtiin, esimerkiksi projektin toteuttamisaikatauluun.
8. Muutoksenhaku Hankintapäätökseen voi hakea muutosta kahdella eri tavalla. Tarjoaja voi tehdä valituksen markkinaoikeuteen tai hankintaoikaisuvaatimuksen suoraan hankintayksikölle. Markkinaoikeusvalitus ja hankintaoikaisuvaatimus ovat itsenäisiä ja toisistaan erillisiä oikeusturvakeinoja, joita voidaan käyttää rinnakkain. Markkinaoikeusvalitus on pääsääntöisesti tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen. Hankintaoikaisuvaatimus on vastaavasti tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut tiedon hankintayksikön päätöksestä valitusosoituksineen. Hankintayksikkö voi myös ottaa hankintaoikaisun käsiteltäväkseen omasta aloitteesta 60 päivän kuluessa siitä, kun hankintaoikaisun kohteena oleva päätös tai ratkaisu on tehty. Valituksen tultua vireille markkinaoikeus voi kieltää, keskeyttää tai sallia hankintapäätöksen täytäntöönpanon taikka määrätä hankintamenettelyn muutoin keskeytettäväksi väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa markkinaoikeusvalituksella on automaattinen lykkäävä vaikutus, joka tarkoittaa, että hankintayksikkö ei saa tehdä hankintasopimusta, jos asiasta on valitettu markkinaoikeuteen. Jos hankinta on tehty lainvastaisesti markkinaoikeus voi: kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan; kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa markkinaoikeus voi myös: määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;
määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun; lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua. Esimerkiksi yllä mainittu hyvitysmaksu voi tulla kyseeseen jos hankintayksikkö on jo solminut sopimuksen ja valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määrä ei saa ilman erityistä syytä ylittää kymmentä prosenttia hankintasopimuksen arvosta. Markkinaoikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallintooikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Lisätietoja julkisista hankinnoista antaa lakimiehemme Caspar Friberg (caspar.friberg@mklaw.fi, 050-3517766)