Kuntajohtaminen 2015. suunta, sisältö ja välineet

Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet

TEKIJÄT Anni Jäntti Kaija Majoinen 2. uudistettu painos ISBN 978-952-213-535-3 (nid.) ISBN 978-952-213-553-7 (pdf) Suomen Kuntaliitto Painopaikka: Kuntatalon paino Helsinki 2009 Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Faksi (09) 771 2331 Tilausnumero 509286 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net 2

Esipuhe Hyvä johtaminen on kunnan menestystekijä Menestyvän kunnan ominaisuuksia ovat vahva elinkeinopohja, hyvä tulonmuodostus ja talous, monipuoliset koulutusmahdollisuudet, tehokkaat palvelut ja toimiva demokratia. Eittämättä myös hyvä johtaminen on kunnan strateginen menestystekijä. Kuntaliitossa on eri osapuolten yhteistyönä valmisteltu suosituksia kuntajohtamisen kehittämiseksi. Haastavassa toimintaympäristössä tarvitaan luottamushenkilöille suunnattuja tuotteita. Kuntaliittokonsernilla on tarjottavana monipuolista koulutusta ja konsultointia päättäjille. Heidän taitoalueitaan voidaan erityisesti hioa Johtajuus Akatemiassa. Myös useita oppaita ja työkaluja on laadittu valtuusto- ja hallitustyötä varten. Niin luottamushenkilö- kuin viranhaltijajohtaminen tapahtuu muuttuvassa toimintaympäristössä. Nyt tarvitaan jämäkkää muutosjohtajuutta. Kunnissakin on syytä ottaa käyttöön sovellus hyvästä hallinto- ja johtamistavasta niin ydinkunnan kuin koko kuntakonsernin osalta. Erityisesti on tarvetta hakea kunnanhallituksille strategisen toimijan roolia ja mallia. Kunnanjohtajien työn kehittämiseksi on tuotettu malli palkitsemisesta ja urasuunnittelusta. On tärkeätä arvioida tehtävän vaativuus ja määritellä palkkaus sen pohjalta. Koko johtamisen kirjo kuvataan tässä kehittämisasiakirjassa. Siihen on jo saatu kokemuksia eräistä pilottikunnista. Nyt on oikea aika panostaa hyvään kunnalliseen johtamiseen. Risto Parjanne toimitusjohtaja Suomen Kuntaliitto Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 3

4

Sisältö Esipuhe 3 1 Kuntajohtamisen kehittämisen lähtökohdat ja mahdollisuudet 7 Johtaminen on kunnan perustehtävän haltuunottamista 7 Hyvä johtaminen luo myönteistä kehitysspiraalia 8 Valtuuston ja muiden toimijoiden roolit kunnan johtamisessa 9 2 Kunnan johtamisen erityispiirteet 11 3 Kunnan rooli muuttuu entä johtaminen? 13 Kunnan roolin muutos ja sen vaikutus johtamiseen 13 Paras-hanke ja erilaistuvat kunnat 16 4 Strateginen hallitustyöskentely kunnissa 20 Strateginen hallitustyöskentely suuntaa tulevaisuuteen ja luo edellytykset hyvälle kuntajohtamiselle 21 Hyvä hallinto- ja johtamistapa kuntakonsernissa 22 Kunnanhallitukset toimikaudella 2004 2008 22 Perinteisestä työskentelystä kohti strategista hallitustyöskentelyä 24 Luottamushenkilön työssä tarvittavat taidot 26 Luottamushenkilöiden toimintaedellytysten turvaaminen 29 5 Kunnanjohtajan työn haasteet ja niihin vastaaminen 33 Kasvavat työn vaatimukset (pätevyys) 34 Kunnanjohtajien saatavuus 36 Rekrytointiprosessista 38 Johdon palkkaus ja palkitseminen 39 Johdon työhyvinvoinnin ja uudistumiskyvyn vahvistaminen 41 6 Johtamisen välineet 43 Hyvän hallitustyön periaatteet 43 Johtajasopimusmenettely ja sen kehittäminen 43 Kehityskeskustelut 45 7 Yhteenveto ja suositukset 46 I Strategisen hallitustyöskentelyn vahvistaminen 47 II Pätevien kunnanjohtajien saannin ja johtamistyön edellytysten varmistaminen 48 Aiheesta lisää 52 Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 5

6

1 Kuntajohtamisen kehittämisen lähtökohdat ja mahdollisuudet Kunnat ovat suurten muutosten keskellä ja tarvitsevat menestyäkseen hyviä strategioita sekä kykyä niiden toimeenpanoon. Tulevaisuussuuntautuneisuus, uudistumiskyky ja yhteistyötaidot ovat nousemassa entistä keskeisemmälle sijalle kuntaorganisaation tulevaisuuden hallinnassa. Hyvä johtaminen mahdollistaa myönteisen kehityksen syntymistä kunnan kaikessa toiminnassa. Strateginen johtamisjärjestelmä sekä toimiva yhteistyö poliittisen ja ammatillisen johdon välillä ovat keskeisessä roolissa, kun halutaan synnyttää kuntaan myönteinen kehitysspiraali ja vahvistaa sitä edelleen. Kuntajohtaminen on kokonaisuus, joka hyvin toimiakseen vaatii kehittämistyötä niin ydinkunnassa kuin koko kuntakonsernissa. Hyvä johtaminen on siis kunnan strateginen menestystekijä, joka vaikuttaa myönteisesti koko kuntakehitykseen ja luo perustan hyvälle kuntatyönantajatoiminnalle. Johtamisen merkitys korostuu erityisesti muutostilanteissa, joissa vaaditaan selkeää yhteistä näkemystä visiosta, toimintaa ohjaavia tavoitteita sekä uudistumis- ja toimintakyvyn vahvistamista organisaation eri tasoilla ja tehtävissä. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa on tähän asti keskiössä ollut hallinnon rakenteellisten muutosten valmistelu, joka konkretisoitui monilla alueilla vuoden 2009 alusta toteutuvina kuntafuusioina ja uusina yhteistoiminta-alueina. Muutos ei hiljene rakenteiden uudistamisen jälkeenkään, vaan jatkossa kohteena on enenevässä määrin palvelujen tuotantotapojen uudistaminen. Uudistamalla luodaan mahdollisuudet tarjota laadukkaita kuntapalveluja myös jatkossa tasavertaisesti maan kaikissa osissa. Vaikeassa taloustilanteessa kehittämistyö saa yhä suuremman merkityksen. Parhaiten uudistaminen onnistuu, kun se tehdään kuntalaislähtöisesti. Kuntalaisten äänen kuuleminen ja kuntalaisten tahtoon perustuva päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmä luovat pohjan elävälle kunnalliselle itsehallinnolle. Sen keskiössä ovat kuntalaiset. Johtaminen on kunnan perustehtävän haltuunottamista Kunnan johtaminen ja kuntastrategiat voidaan määritellä kunnan perustehtävän haltuun ottamiseksi muuttuvassa toimintaympäristössä. Kunnan johtamisen normatiivinen perusta on kuntalaissa, jonka ensimmäinen pykälä kuvaa kunnan toiminta-ajatuksen pelkistetysti: Kunta pyrkii edistämään asukkait- Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 7

tensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Kestävä kehitys kunnan perustehtävänä tarkoittaa myös paikallistalouden kasvun tuomaa jatkuvuutta alueella. Elinkeinopolitiikalla luodaan kunnille työpaikkoja, tuloja ja sitä kautta edellytyksiä hyvinvoinnille. Yritystoiminnan avulla kunta säilyy elinvoimaisena ja virkeänä. Kunnan on siis liittouduttava, verkostoiduttava ja kehitettävä kumppanuutta muiden toimijoiden kanssa. Näin johtaminen kohdistuu niin verkostoihin kuin kunnan omaan organisaatioon. Ydinkunnan johtamisen kehittämisen lisäksi korostuvat entisestään omistajaohjauksen ja konsernijohtamisen kehittämisen tarve kuin myös laajemman verkoston johtamisen taidot. Kunnan perustehtävänä on toimia asukkaidensa hyvinvointivastaavana. Tämä tarkoittaa vastuuta palvelujen järjestämisestä joko itse palveluja tuottamalla, yhteistyössä muiden kuntien kanssa, palveluja tilaamalla tai luomalla edellytyksiä markkinaehtoisten palvelujen kehitykselle. Lisäksi kunta on paikallisen demokratian areena, jossa tehdään päätöksiä elinkeinoelämän ja työllisyyden kehitysedellytyksistä, ympäristön viihtyvyydestä ja turvallisuudesta sekä muista asukkaiden hyvinvointiin liittyvistä asioista. Toimiva johtajuus ja kunnan johtamiskulttuuri ovat tärkeitä tekijöitä, joilla kunta voi ylläpitää ja kehittää kuntamainettaan. Yleisesti johtamiskulttuuriin luetaan kuuluvaksi arvot, johtamisjärjestelmä, johtamistyyli ja päätöksentekojärjestelmä. Johtamiskulttuurin tasoa voidaan arvioida ainakin johdon luotettavuudella ja rehellisyydellä sekä johdon ammattitaidolla, asiantuntemuksella ja vastuullisuudella. Kunnissa luottamushenkilöiden ja viranhaltijajohdon yhteistyökyky ovat johtamiskulttuurin rakentumisen ydinasioita. Tämä konkretisoituu yhteisenä vastuuna perustehtävästä sekä luottamuksena eri toimijoiden välillä. Hyvä johtaminen luo myönteistä kehitysspiraalia Kunnan tulevaisuuden kannalta on tärkeää, millainen johtamiskulttuuri kunnalla on. Lähitulevaisuudessa kunnat joutuvat entistä kovempaan kilpailuun työmarkkinoilla ammattitaitoisesta henkilökunnasta. Johtamisjärjestelmän toimivuus ja vetovoimainen johtamiskulttuuri on keskeinen edellytys sille, että kunta-alalle hakeutuu päteviä kunnanjohtajia, muita esimiehiä ja henkilöstöä. Hyvä johtamiskulttuuri on myös houkutin kunnallisvaaliehdokkaita hankittaessa. Hyvä maine houkuttelee ammattitaitoisen henkilöstön ja pätevien luottamushenkilöiden lisäksi yrityksiä, asukkaita ja pääomia. Se synnyttää luottamusta, on signaali palvelujen laadusta ja tarjoaa ilmaista positiivista julkisuutta. Kuntajohtamisen kehittämiseksi Kuntaliiton toimitusjohtaja Risto Parjanne asetti työryhmän valmistelemaan asiakirjaa kuntajohtamisen kehittämiseksi. Työryhmän tehtäväalueeseen kuuluivat hyvän hallitustyöskentelyn kehittämisperiaatteiden määrittely ja kuntien kanssa toteutettavan pilottihankkeen valmistelu ja ohjaus, kunnanjohtajien rekrytointiprosessin kehittäminen, 8

johtajasopimusmenettelyn edelleen kehittäminen sekä johtamistyön edellytysten turvaaminen mm. palkkausta kehittämällä. Lisäksi valmisteltiin ohje hyvästä hallinto- ja johtamistavasta (corporate governance) kuntakonsernissa. Tässä kehittämisasiakirjassa esitetään analyysi kuntajohtamisen nykytilasta ja keskeisistä kehittämishaasteista sekä esitetään työssä tähän mennessä nousseet keskeiset suositukset yhteisen arvioinnin ja jatkokehittämisen pohjaksi. Palkitseminen Hyvä johtaminen Hyvät tulokset Vetovoima Hyvä maine Hyvä hallitustyöskentely Strategia Hyvä johtaminen Kuva 1. Kunnan hyvän johtamisen myönteinen spiraali. Valtuuston ja muiden toimijoiden roolit kunnan johtamisessa Hyvä johtaminen muodostaa jatkumon, jossa jokaisen roolin on oltava selkeä ja työtapojen yhteensopivia. Koska kunta on itsehallinnollinen yksikkö, kunnan asukkaiden itsehallinnon ensisijainen toteuttaja on valtuusto. Nykyinen kuntalaki korostaa valtuuston vahvaa asemaa kunnan johtamisessa sekä kokonaisvastuuta kunnan toiminnasta ja taloudesta. Kunnanvaltuuston roolista ja tehtävistä säädetään kuntalaissa. Valtuusto asettaa kunnan ja kuntakonsernin toiminnan strategiset tavoitteet, käyttää kunnan päätösvaltaa ja vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta. Sen tehtäviin kuuluu mm. päättää toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä konserniohjauksen periaatteista, hallinnon järjestämisen, talouden, rahoituksen ja sijoitustoiminnan perusteista sekä hyväksyä talousarvio ja tilinpäätös ja päättää vastuuvapaudesta. Valtuuston on myös pidettävä huolta siitä, että kunnan Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 9

asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Kunnan muut toimielimet, kunnanhallitus ja lautakunnat sekä johtamisesta vastuussa olevat viranhaltijat toteuttavat valtuuston asettamaa strategiaa toiminnassaan ja päätöksenteossaan. Olennainen osa strategian ja tavoitteiden toteutumisen seurantaa on arviointi, jota tulisi tehdä kaikissa kunnan eri toiminnoissa ja kaikilla toiminnan tasoilla. Tarkastuslautakuntien tehtävänä on lopulta arvioida, ovatko valtuuston asettamat tavoitteet toteutuneet. Kuntaliitto on antanut suosituksen arvioinnista kuntien valtuustoille (2006). Tässä kehittämisasiakirjassa kuntajohtamisen ydintoimijoina nostetaan esille erityisesti kunnanhallitus ja kunnanjohtaja. Asiakirjaa laadittaessa lähtökohdaksi on otettu kuntalain säännökset kuntajohtamisen työnjaosta eli se, mikä tehtävä on valtuustolla, kunnanhallituksella, tarkastuslautakunnalla ja kunnanjohtajalla. Valtuustotyön arvioinnista, työn suunnittelusta ja valtuustotyön kehittämisestä Kuntaliitto on antanut aiemmin oman suosituksensa. Samoin on tehty uutta valtuustokautta 2009 2012 varten julkaisu valtuuston työn tueksi (Vastuullinen valtuutettu). Siinä korostetaan valtuutettujen vastuuta kunnan tulevaisuudesta, palvelujen uudistamisesta, alue- ja paikallistalouden kehityksen aktivoinnista, terveestä kuntataloudesta sekä hyvästä työnantajapolitiikasta. Kehittämistyön aikana on tunnistettu kuntien ja kuntayhtymien johtamistyön kehittämistarve laajemminkin. Esimerkiksi Suomen Akatemian terveydenhuollon tutkimusohjelman hankkeessa (HumaRe) on todettu, että sosiaali- ja terveydenhuollon johtamisjärjestelmä vaatii toimenpiteitä niin johtamisosaamisen kuin organisaatiorakenteiden ja toimivaltuuksien osalta (Kinnunen 2007). Myös uudenlaiset lautakuntarakenteet ja tilaaja tuottaja -toimintatapa vaikuttavat kunnan johtamiseen. Tähän haetaan ratkaisuja tilaaja tuottaja -toiminnan johtamista koskevassa Toimi 2010 -hankkeessa. Näiltä osin kehittämistyö jatkuu toisessa vaiheessa valtuustokaudella 2009 2012 10

2 Kunnan johtamisen erityispiirteet Kunnan johtamistehtävä jakautuu useille henkilöille, jotka edustavat luottamushenkilöitä ja viranhaltijoita. Heillä kaikilla on tärkeä painoarvo kunnan johtamisen toimivuuden kannalta, vaikka johtamisen perustehtävän sisältö painottuu eri asioihin valtuustoilla, hallituksilla, lautakunnilla ja johtavilla viranhaltijoilla. Kunnan johtaminen on poliittisen ja ammatillisen johtamisen yhdistelmä, joka parhaalla mahdollisella tavalla toimiakseen vaatii osapuolten välistä hyvää yhteistyötä. Moniarvoisuus on kunnan johtamisen oleellisin piirre. Moniarvoisuus merkitsee sitä, että kunnan johtaminen on merkittäviltä osin poliittista. Näin ollen johtamisen prosessit sisältävät lukuisten erilaisten intressien edistämistä ja yhteensovittamista toisin kuin voittoa tavoittelevassa yrityksessä. Jo normatiivisesti kuntalain perusteella kunnan perustehtävään kuuluu monenlaisten, joskus keskenään ristiriitoihin ajautuvien tehtävien suorittaminen kuntalaisten hyvinvoinnin edistämiseksi. Oman lisänsä tuo erityislainsäädäntö, joka niin ikään asettaa keskenään osin ristiriitaisia tavoitteita kunnalle. Moniarvoisuutta lisää kuntalaisten ja kunnan alueella toimivien yhteisöjen tavoitteiden moninaisuus. Kuntakuorosta ei saa tekemälläkään yksiäänistä. Tämä asettaa myös kunnanjohtajan työlle erityisiä vaateita (Haveri 2007). Moniarvoisuus näkyy sekä kunnan johtamisjärjestelmässä että johtamisen käytännöissä ja keinoissa. Kunnan johtamisjärjestelmässä moniarvoisuuden koordinointi on valtuuston vastuulla. Jo kuntalain mukaan valtuusto on vastuussa tavoiteasettelun kautta kunnan strategisesta johtamisesta, arvovalinnoista, toiminnan päälinjoista ja arvioinnista. Käytännössä kunnan johtamisjärjestelmän ytimessä ovat kunnanhallitus ja kunnanjohtaja. Johtamisessa moniarvoisuus merkitsee, että johtajan on edistettävä yksittäisten palvelujen tehokkuuden tai vaikuttavuuden ohella monia muita arvoja kuten tasa-arvoa, oikeudenmukaisuutta tai yhteistä hyvää. Toimintaympäristön muuttuessa kunnat kohtaavat toiminnassaan yhä useammin kinkkisiä, ilkeitä ongelmia, joita ei voida ratkaista perinteisellä tavalla. Näihin on etsittävä helpotusta ylisektoriaalisen ja monien eri toimijoiden yhteistyön kautta. Monimutkaisuus on moniarvoisuuden lisäksi keskeinen kuntajohtamisen erityispiirre. Esimerkkeinä monimutkaisista asioista voidaan mainita ilmastomuutokseen, pitkäaikaistyöttömyyteen ja syrjäytymiskehitykseen, vanhusten turvattomuuteen ja yksinäisyyteen sekä lasten ja nuorten pa- Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 11

hoinvointiin liittyvät asiat. Kunnan toiminnalla ei pyritä niinkään yksittäisiin tuotteisiin ja tulossuorituksiin, vaan saamaan aikaan myönteistä vaikuttavuutta kuntayhteisön hyvinvointiin, elinvoimaan ja tulevaisuuden näkymiin. Moniarvoisuuden ja monimutkaisuuden johtamiseen liittyy avoimuus valmistelussa, mahdollisuus riittävään vuoropuheluun sekä näin muodostuva julkisuuden kontrolli, joka tarkoittaa, että tiedotusvälineet, kuntalaiset ja erilaiset eturyhmät seuraavat tarkalla silmällä mitä kunnissa tapahtuu. Tämä puolestaan korostaa prosessien merkitystä joskus lopputuotoksen kustannuksella. 12

3 Kunnan rooli muuttuu entä johtaminen? Kunnan roolin muutos ja sen vaikutus johtamiseen Kuntien tehtävien laajeneminen sekä toimintaedellytysten muuttuminen tuovat suuria paineita sekä kuntien luottamushenkilöille että ammatillisille johtajille. Maailma kuntien ympärillä on monella tapaa erilainen kuin vielä 1980- ja 1990-luvuilla. Tämä näkyy myös kunta-valtiosuhteessa ja globalisaation vaikutuksissa kuntien toimintaan. Globalisaation aikakaudella kunnat ja alueet ovat tärkeitä kansainvälisiä toimijoita, jotka tekevät yhteistyötä, mutta myös kilpailevat toistensa kanssa erityisesti Euroopan Unionin sisällä, mutta myös globaalilla tasolla. Toimintaympäristön muuttuessa kuntien roolissa tapahtuu muutoksia; muutos palvelujen tuottajasta palvelujen järjestäjäksi on näistä keskeisimpiä. Kunnan tehtävänä on järjestää hyvinvointipalvelut tuloksellisesti kuntalaisten muuttuvat tarpeet huomioon ottaen. Palvelujen järjestäjänä kunnille kuuluu myös julkisen vallan käyttöä, kuten yksilön etuuksiin ja velvollisuuksiin liittyvä viranomaispäätöksenteko, kunnallisveron sekä maksujen ja taksojen määrittely rahoituksen turvaamiseksi sekä valvonta. Kunnilla on oikeus itse päättää vastuullaan olevien palvelujen tuotantotavoista. Vaihtoehtoisia tuotantotapoja ovat kunnan ja kuntakonsernin oma palvelutuotanto, kuntien kesken yhteistyönä tuotettu palvelu sekä yksityisiltä yrityksiltä tai muilta yhteisöiltä hankittavat ostopalvelut. Palveluja järjestäessään ja tuottaessaan kunnat käyttävät myös entistä enemmän palvelusetelijärjestelmää. Suomalaisen kunnan perustehtävä on laaja: kunta ei vastaa pelkästään kuntalaisten palveluista, vaan myös yhdyskuntarakenteen kehittämisestä, elinkeinoelämän edellytysten luomisesta sekä ympäristön viihtyvyydestä ja paikallisdemokratian toimivuudesta. Näiden seikkojen vuoksi ja paikallistalouden kehityksen aktivoimiseksi on välttämätöntä huolehtia kunnan elinvoimaisuudesta. Kilpailukyky perustuu pitkälti paikallisyhteisön toimijoiden tehokkuuteen ja kykyyn käyttää yhteisiä kehittämisvoimavaroja sekä verkottua ylikunnallisesti eri toimijoiden kanssa. Paineita johtamisen uudistamiseen niin poliittisen kuin viranhaltijajohdon osalta luovat myös esimerkiksi tarve yhä suuremman tietomäärän hallitsemiseen ja laajempaan osaamiseen, toimijoiden roolin muuttuminen, paikallisten toimijoiden katoaminen taloudellisen muutoksen myötä ja muutos poliittisessa kulttuurissa ja käyttäytymisessä. Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 13

Verkostot ja hallinta Eräs merkittävimmistä näkyvissä olevista muutoksista on se, että yhä suurempi osa paikallisen politiikan suunnittelusta ja toteutuksesta tapahtuu erilaisten verkostojen kautta. Erityisen tärkeitä kunnan tulevaisuuden kannalta ovat elinkeinopoliittiset verkostot, joissa on kuntien ja yritysten lisäksi monia muita toimijoita, kuten yritys- ja tiedepuistoja, paikallisia oppilaitoksia ja järjestöjä. Kunta ei suoraan ohjaa tai kontrolloi näiden toimintaa, vaan joutuu käyttämään uudentyyppisiä tapoja saadakseen tahtonsa toteutumaan paikallisen politiikan muotoutumisessa. Usein kunnanjohtajalla on näissä verkostoissa verkostostrategian määrittäjänä keskeinen rooli, koska hänellä on laaja kosketuspinta paikallisiin yrityksiin ja muihin toimijoihin. Verkostot koostuvat itsenäisistä toimijoista, jotka käyvät vaihtokauppaa erilaisista resursseista, kuten tiedoista, taidoista ja rahoituksesta saavuttaakseen omia tavoitteitaan. Verkostot muodostavat hallinnan ytimen julkista hallintoa kuvattaessa. Hallinta (governance) viittaa johtamiseen tilanteessa, jossa kunta ei voi ratkaista ongelmia tai pysty vastaamaan kehittämishaasteisiin yksin, vaan niihin on pyrittävä vaikuttamaan yhdessä sidosryhmien kanssa ja usein osana erilaisia verkostoja. Elinkeinojen kehittäminen ja kestävä kehitys saadaan aikaan ja palvelut tuotetaan useiden kuntien, kolmannen sektorin ja yritysten välisen vuorovaikutusverkoston kautta. Olennaista muutokselle on institutionaalisten rajojen murtuminen. Perinteisesti omilla toimintavoillaan ja omilla alueillaan toimivat yritykset, julkinen sektori ja järjestöt toimivat nyt yhdessä samoilla alueilla ja osin yhteisillä toimintatavoilla. Institutionaalisten rajojen murros johtaa markkinoiden, hierarkioiden ja verkostojen sekoittumiseen. Yritykset Järjestöt, vapaaehtoissektori Markkinat Valtio, kunnat Verkostot Hierarkiat Kuva 2. Institutionaalisten rajojen murros. (Lähde: Haveri 2007) 14

Hallinta merkitsee uudenlaisia johtamisen ja koordinoinnin välineitä, sopimussuhteita ja organisointimalleja, projektien ja ohjelmallisen kehittämisen lisääntymistä. Toimintaa rajaavat perinteisten virallisten sääntöjen, kuten lakien, lisäksi epäviralliset normit, joita ovat esimerkiksi eettiset käytännöt, hyvän johtamisen periaatteet ja toimintatavat. Hallinta edellyttää eri osapuolten välisen ymmärryksen löytämistä tilanteissa, joita usein leimaavat erilaiset tavoitteet ja toimintakulttuurit. Hallinnan mekanismit ovat yksi keino pyrkiä vastaamaan ns. ilkeisiin ongelmiin, jotka liittyvät moniin toimijoihin. Hallinta ei kuitenkaan takaa kaikkien ongelmien ratkaisua ja niiden hallittavuutta, vaikka voidaan sanoa, että se luo paremmat mahdollisuudet vastata monimutkaisiin ongelmiin, kuin perinteinen hierarkkiseen toimintamalliin perustuva byrokraattinen hallinto. Keskeisiä hyvän hallinnan periaatteita ovat toimijoiden sitoutuminen, läpinäkyvyys, tasa-arvon agenda, kestävyys ja tilivelvollisuus. Hallinnassa korostuu nimenomaan paikallisen johtamisen merkitys (Haveri 2007). Kansainväliset johtamisen suuntaukset Kuntien johtamisen kehittäminen on entistä enemmän sidoksissa eurooppalaisiin ja kansainvälisiin vaikutteisiin. Eurooppalaisissa kunnissa on yleisesti nähtävissä kahdenlaisia tapoja, joilla pyritään vastaamaan tehokkuuden ja demokratian haasteisiin. Nämä suuntaukset ovat joiltakin osin keskenään ristiriitaisia. Ensimmäinen on ns. uuden julkisjohtamisen (New Public Management, NPM) mukainen, yksityisen sektorin johtamisopeista johdettu ismi, joka korostaa perinteisen julkishallinnon purkamista hajauttamalla päätösvaltaa, siirtämällä sitä luottamushenkilöiltä viranhaltijoille ja korostamalla valtuuston roolia strategisen tason päätöksentekijänä, ei yksittäisten kysymysten ratkaisijana. Esimerkkeinä uuden julkisjohtamisen mukaisista organisointitavoista ovat myös ns. könttäsummabudjetointi, tulosalueiden ja -yksiköiden taloudellisen itsenäisyyden korostaminen, toimintojen yhtiöittäminen ja liikelaitostaminen. Toinen, jatkuvasti enemmän huomiota saava suuntaus on kansalaisyhteiskunnan vahvistuminen. Tähän kuuluu erilaisia tapoja, joilla kunnallista demokratiaa pyritään uudistamaan ja kuntalaisia aktivoimaan sekä saamaan järjestöjä mukaan kunnallisten palvelujen tuottamiseen. Kiinnostus yhteisiin asioihin vaikuttamiseen ei enää kanavoidu poliittisten puolueiden kautta. Rinnalle ja osittain tilalle on tullut vaikuttaminen kansalaisjärjestöjen kautta. Vaikuttaminen kanavoituu myös käyttäjädemokratiana ja asiakaspalautejärjestelmien kautta. Järjestäytyneen toiminnan ohella yhä enemmän näyttää saavan jalansijaa myös omaehtoinen vaikuttaminen, joka näkyy henkilökohtaisissa valinnoissa, esimerkiksi kulutusvalinnoissa. Kansalaisyhteiskunnan vahvistuminen liittyy keskeisesti hallinnan periaatteisiin. Hallinta korostaa kansalaisyhteiskunnan merkitystä ja kehottaa vah- Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 15

vistamaan kuntalaisten osallisuutta ja aktiivisuutta sekä yhteistyötä eri sektoreiden välillä. Myös kuntalaissa edellytetään valtuuston huolehtivan kunnan asukkaiden ja palvelunkäyttäjien osallistumisedellytyksistä ja vaikutusmahdollisuuksista kunnan toimintaan. Tämä luo edellytykset demokratian vahvistumiselle, vaikka voikin hankaloittaa asioiden käsittelyä kunnan hallinnossa ja johtamisessa. Johtamisen kannalta kansalaisyhteiskunnan vahvistuminen tarkoittaa uusien toimintatapojen käyttöönottoa kunnan päätöksenteossa ja palvelutuotantoprosessissa. Perinteinen edustukselliseen demokratiaan pohjautuva vaikuttaminen saa enenevässä määrin rinnalleen uusia osallistumisen ja vaikuttamisen muotoja. Palvelujen uudistamisessa ja palveluinnovaatioiden johtamisessa on tärkeää saada palvelujen käyttäjät osallistumaan tarpeen mukaan jo suunnitteluvaiheeseen. Kunnan toimintaan ja johtamiseen vaikuttaa siis voimakkaasti kaksi hyvin erityyppistä, keskenään ristiriitaistakin suuntausta. Yhtäältä kunnan johtaminen ammentaa yritysmäisestä toimintatavasta, toisaalta liikutaan järjestöille ominaisella alueella. Nämä molemmat poikkeavat perinteisestä kunnan toimintatavasta ja luovat siten oman haasteensa johtamisen kehittämiseen erilaisten kehityskulkujen ristipaineessa. Kansainvälisessä kunnallishallinnossa käytetty pormestarijärjestelmä on saanut jalansijaa myös Suomessa. Suomessa käytössä oleva pormestarijärjestelmä korostaa valtuuston vahvaa roolia, koska valtuusto valitsee pormestarin. Tampere on ottanut pormestarimallin käyttöön ensimmäisenä suomalaisena kuntana. Myös Pirkkala siirtyy pormestarijärjestelmään vuoden 2009 alusta alkaen. Suomen kunnanjohtajajärjestelmä onkin kansainvälisessä vertailussa erityinen. Aika näyttää siirrytäänkö Suomessa laajemminkin luottamushenkilöpormestarijohtoisuuteen. Keväällä 2009 julkistettiin ministeri Kiviniemen asettamien selvityshenkilöiden Kirsi Hämäläisen, Kari Prättälän ja Aimo Ryynäsen selvitys kuntajohtamisen tilasta. Siinä esitettiin, että suoralla vaalilla valittavaa pormestaria ei voida istuttaa nykyiseen kuntajohtamisjärjestelmään, vaan tarvitaan kokonaisvaltaisempaa muutosta. Kokemusten kartoittamiseksi valtiovarainministeriö käynnistää kokeilun, johon pyydetään vapaaehtoisia kuntia. Kokeilu käynnistyy keväällä 2010. Paras-hanke ja erilaistuvat kunnat Kunta- ja palvelurakenneuudistus ja sen toteuttaminen kunnissa asettaa kuntajohtamisen uusien ratkaisujen eteen. Paras-uudistus konkretisoituu kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun puitelain (169/2007) raameissa tehtävinä erilaisina strategisina valintoina: kuntafuusioina, uusina yhteistoimintaalueina ja -organisaatioina sekä kaupunkiseuduilla yhteistyön tiivistämisenä asumisen, liikenteen ja maankäytön osalta. Asiakaslähtöisten palvelujen saatavuus yli kuntarajojen on myös keskeinen tavoite. Erilaisten strategisten valin- 16

tojen seurauksena kuntien johtamisjärjestelmä erilaistuu. Yhteistä kuitenkin on se, että muutosten toteuttaminen edellyttää hyvää ja vahvaa poliittista ja ammatillista johtamista sekä ammatillisten intressien sijasta kokonaisvaltaisen, strategisen näkemyksen vahvistamista. Henkilöstövoimavarojen johtaminen muutoksessa nousee ammatillisen johtamisen keskiöön. Kuntaliitoskunnat v. 2009 32 kuntaliitosta, joissa mukana 99 kuntaa Yhteistoimintakunnat 260 kuntaa 37 vastuukuntamallilla 21 ky-mallilla 16 kahden kunnan liitosta Vastuukunnat (isäntäkunnat) 37 kuntaa Sopimuskunnat 84 kuntaa 16 monikuntaliitosta Kuntayhtymäkunnat 104 kuntaa Järjestämisperuste ei tiedossa 9 yt-aluetta 35 kuntaa Kuva 3. Johtamisen erilaiset miljööt. Kuntaliitoksista ja uusien kuntien muodostamisesta (jäljempänä käytettäessä sanaa kuntaliitos, tarkoitetaan molempia) on tullut yhä varteenotettavampi vaihtoehto vastata toimintaympäristön muutospaineisiin. Yhä useammalla alueella PARAS-uudistus konkretisoituu monikuntaliitoksina sekä nopealla aikataululla toteutettavina fuusioina. Vuoden 2009 alussa toteutui 32 kuntaliitosta, joissa oli mukana 99 kuntaa. Kuntien lukumäärä väheni 67:llä. Merkille pantavaa on, että näistä fuusioista yli puolet on ns. monikuntaliitoksia. Kuntaliitokset eivät jää tähän, vaan odotettavissa on ns. kuntaliitosten toinen aalto. Kuntien yhdistyminen, kuntafuusio, on prosessi, jossa haetaan suuria muutoksia rakenteisiin, toimintaan, käytettävissä olevien resurssien uudelleen kohdentamiseen sekä kunnan vetovoimatekijöiden vahvistamiseen. Kuntafuusio on myös toimintakulttuureihin vaikuttava muutos. Monen kunnan ja kuntayhtymän sekä lukuisten työyksiköiden muodostamassa uudessa kokonaisuudessa on monia erilaisia toimintakulttuureita, jotka näkyvät johtamistavoissa, hallinnollisissa käytännöissä sekä työn tekemisen tavoissa. Uuden kunnan syntyessä eri työyhteisöissä on monia eri toimintakulttuureita, joiden yhteensovittamisessa tarvitaan toimivaa lähiesimiestyötä ja henkilöstöhallinnon ammattilaisten tukea. Liitosprosessin johtamista voidaan sanoa johtajuuden kypsyyskokeeksi, ilmeneehän suurissa fuusioprosesseissa aina merkittävää muutosvastarintaa. Tämä muutosvastarinta voi tulla niin henkilöstön, esimiesten, kuntalaisten kuin eri sidosryhmien taholta. Se voi ilmetä julkisen vastustuksen lisäksi esimerkiksi Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 17

puhumattomuutena, faktojen vääristelynä, sovittujen asioiden unohtamisena, aikatauluista poikkeamisena sekä myöhästelynä. Muutosvastarintaa voidaan vähentää muutostarpeen huolellisella ja avoimella perustelemisella, faktoilla ja tulevaisuuden visioilla. Avoin ja laaja viestintä muutoksen merkityksestä eri ryhmille sekä riittävä keskusteluyhteys johtajien ja henkilöstön välillä ovat keskeisiä onnistumisen edellytyksiä. Muutoksessa tarvitaan läsnä olevaa johtajuutta. (Laamanen 2008.) Kuntien taitavassa yhdistymisessä strategiatyö on keskeisessä merkityksessä. Erityisesti se korostuu Paras-hankkeen myötä yleistyneissä monikuntaliitoksissa. (Koski 2008). Tällöin erityisesti uuden valtuuston on tärkeä päästä paneutumaan toimintaympäristön muutospaineisiin sekä tulevaisuuden mahdollisuuksiin ja uhkiin ja rakentaa niiden pohjalta strategiaa uudelle kunnalle. Johtamisjärjestelmän toimivuudella luodaan edellytykset sille, että strategia ei jää vain julkikirjatuiksi toiveiksi, vaan se konkretisoituu käytännön toimintana organisaation eri tasoilla. Tiivistetysti kuntaliitosprosessin johtamiseen liittyvät erityisesti seuraavat johtamisen haasteet: Uuden kunnan strategia ja sen toimeenpano Toimintatapojen uudistaminen (usein uuden kunnan toiminnassa lähdetään myös soveltamaan esimerkiksi tilaaja-tuottaja -toimintatapaa) Muutoksen johtaminen, henkilöstön ja johdon toiminta- ja uudistumiskyvystä huolehtiminen Erilaisten toimintakulttuurien yhteensovittaminen Uuden kunnan asemointi toimintaympäristöönsä ja yhteistyöverkostojen rakentaminen Arvioivan työotteen aikaansaaminen. Toimintakulttuureihin liittyvät jännitteet ovat yksi merkittävimmistä ammatillisen johdon kohtaamista haasteista. Fuusioprosesseista tehdyissä tutkimuksissa on pystytty erottamaan kuusi kuntafuusioissa vaikuttavaa toimintakulttuuria eli kehittämiseen, politiikkaan, johtamiseen ja valtasuhteisiin, hallinnollisiin käytäntöihin, työyhteisöön sekä työn tekemiseen liittyvät toimintakulttuurit. Vuorovaikutteinen ja läsnä oleva henkilöstövoimavarojen hallinta ovat ilmeisen merkittäviä onnistuneelle kuntafuusiolle (Stenvall et al. 2007). Yhteistoiminta on kuntaliitoksen ohella keskeinen keino turvata ja järjestää kuntien hyvinvointipalvelut. Yhteistoiminta-alueen tehtävät voi hoitaa joko kuntayhtymä tai yksi kunta eli vastuu-/isäntäkunta, jolloin tehtävien hoitamista varten perustetaan yhteinen toimielin. Lisäksi on yksittäisiä tapauksia, joissa perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvän sosiaalitoimen tehtävät rakentuvat sairaanhoitopiirien kautta. Vuonna 2009 yhteistoimintaalueiden piirissä oli 260 kuntaa, joista suunnitelmien mukaan muodostuu 21 18

kuntayhtymää ja 37 vastuukunta-/isäntäkuntamallilla toimivaa yhteistoiminta-aluetta. Osassa yhteistoiminta-alueita päätös organisoinnista on vielä joulukuussa 2009 tekemättä. Yhteistoiminta-alueiden hallinnan osalta kunnilla on lähivuosina ratkaistavanaan monia kriittisiä kysymyksiä. Yksi keskeinen asia on se, miten kunnat kykenevät säilyttämään vaikutusvaltansa yhteistoiminta-alueiden toiminnan ja talouden ohjauksessa. Erityisen keskeiseksi muodostuu se, miten poliittinen johtajuus löytää oman roolinsa ja pystyy toimimaan vastavoimana professionaaliselle asiantuntijavallalle. Kolmas tärkeä haaste on sosiaali- ja terveystoimen johtaminen, eli kuinka niistä saadaan toimiva kokonaisuus. Riskinä on, että ne eriytyvät uuden yhteistoiminta-alueen ja kuntien sisällä erilliseen sosiaalisektoriin ja terveyssektoriin. On tärkeää turvata myös yhteistoiminta-alueelle siirrettyjen palvelujen ja kunnan muiden, esimerkiksi opetus- ja kulttuuripalvelujen yhteys. Yhteistoiminta-alueen sisällä isäntäkuntamalliin siirtyminen merkitsee sitä, että kuntien roolit erilaistuvat yhden kunnista toimiessa ns. vastuukuntana eli isäntäkuntana ja muiden ollessa ns. sopimuskuntia. Isäntäkuntamalliin siirtyminen merkitsee johtamisen kannalta erilaisia haasteita, jotka vastuukunnan osalta voidaan tiivistää seuraavasti: Vahvojen professioiden ( kunta kunnassa ) johtaminen Yhteislautakunnan toimivuuden varmistaminen Uusien roolien sisäistäminen, järjestämisvastuun kantaminen Muutoksen johtaminen Sopimuskuntien luottamuksen ansaitseminen Sopimuskuntien välillä olevien jännitteiden vähentäminen ja yhteistyökulttuurin vahvistaminen. Muut sopimuskunnat siirtävät yhteistoiminnan alaan liittyvät toiminnot isäntäkunnalle. Tuotanto-organisaatio on yhä useammin kunnallinen liikelaitos tai liikelaitoskuntayhtymä. Näin muodostuu toiminnoiltaan ns. riisuttuja kuntia, joilta siirtyy suuri osa tehtäviä ja ammattilaisia uuden yhteistoimintaorgaanin palvelukseen. Johtamisen haasteet voidaan näissä kunnissa pelkistää seuraavasti: Uusien roolien omaksuminen poliittisessa ja ammatillisessa johtamisessa Luottamushenkilöorganisaation tehtävien väheneminen ja muuttuminen Edunvalvonnan ja seurannan merkityksen korostuminen suhteessa yhteistoimintaelimeen Johtaminen pienemmän ammattilaisjoukon kanssa, toiminnan sopeuttaminen uuteen tilanteeseen. Kuntaorganisaation johtamisesta kuntayhteisön johtamiseen Tilaajaroolin ja osaamisen vahvistaminen. Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 19

4 Strateginen hallitustyöskentely kunnissa Hyvän hallitustyöskentelyn ohjeistus tai good corporate governance, kuten vastaava ulkomainen termi kuuluu, on ollut jo vuosia kannustamassa osakeyhtiöiden hallituksia parempiin suorituksiin omassa työskentelyssään. Kiteytetysti todeten hyvä hallitustyöskentely yrityksissä on ohjaamista, johtamista, valvomista, sitouttamista ja järjestelmällisyyttä. Varsinaisessa ohjeistuksessa otetaan kantaa ja kannustetaan miettimään erilaisia menettelytapoja hyvän mahdollistamiseksi (Keskuskauppakamarin suositus listayhtiöiden hallinnointi- ja ohjausjärjestelmistä (Corporate Governance) 2003). Kuntien hallitustyöskentelyn kehittäminen voidaan jakaa kahteen pääsuuntaukseen: ydinkunnan hallitustyöskentelyn kehittäminen strategiseen suuntaan ja kuntakonsernin hyvän hallinnon ohjeistuksen kehittäminen. Kuntaliiton kehittämistyössä on keskitytty näihin molempiin. Hyvää hallitustyöskentelyä koskeva suositus ja opas ovat valmistuneet vuonna 2008 ja Hyvää hallinto- ja johtamistapaa koskeva suositus kuntakonsernissa (corporate governance) vuonna 2009. Keskusteluun hyvästä johtamisesta kuntasektorilla, johon mm. hyvän hallitustyöskentelyn kirjallisilla suosituksillakin pyritään, kannustavat talouden vaikeat näkymät. Nämä seikat uhkaavat kansallisen kilpailukykymme yhtä keskeistä pilaria eli kuntalaisille tarjottavia peruspalveluja. Niiden turvaaminen on mahdollista varmistaa luomalla edellytyksiä mm. strategiselle hallitustyöskentelylle, jossa korostuu tulevaisuuden toimintaympäristöön suuntautuva työskentely. Toinen hallitustyön kehittämiseen kannustava seikka löytyy kunnanjohtajan ammatin kiinnostavuuden hiipumisesta. Kunnanhallituksen keskeisen kumppanin kunnanjohtajan ammatin kiinnostavuuteen, työhyvinvointiin ja jaksamiseen vaikuttaa keskeisesti hyvän hallitustyöskentelyn taso. Kolmas keskeinen kehittämisen peruste nousee poliittisesta johtajuudesta itsestään ja sen merkityksestä kunnallisen itsehallinnon toteutumiselle. Strateginen hallitustyöskentely suuntaa tulevaisuuteen ja luo edellytykset hyvälle kuntajohtamiselle Strategiselle hallitustyöskentelylle on tunnusomaista ennakointi, kaukonäköisyys ja tulevaisuussuuntautuneisuus. Hallitus vastaa siitä, että kunnan strategiaprosessi on toimiva. Näin sen tehtävänä on huolehtia, että valtuustolla 20

on riittävästi foorumeita strategian käsittelyyn sekä välineet raportoinnin ja seurannan varmistamiseksi. Kunnanhallituksen tehtävänä on olla strateginen suunnannäyttäjä, visionääri, joka pystyy varautumaan toimintaympäristön muutokseen ja ratkomaan yllättäviäkin haasteita. Strategista hallitustyöskentelyä toteuttava kunnanhallitus ei tyydy reagoimaan, vaan on ennakoiva: heikkoja signaaleja tulkitsemalla muutoksiin voidaan varautua ja suunniteltuja päätöksiä tehdä hyvissä ajoin. Kunnanhallitus on kunnanjohtajan esimies ja keskeisin johtamiskumppani. Kunnan johtaminen on poliittisen ja ammatillisen johtamisen yhdistelmä, joka parhaalla mahdollisella tavalla toimiakseen vaatii osapuolten välistä hyvää yhteistyötä. Kunnanjohtaja on vastuussa hyvästä, ammattitaitoisesta valmistelusta. Kunnanjohtajan tulee luoda edellytyksiä hallituksen työskentelylle, olla strateginen ja kerätä muutossignaaleja päätöksenteon tueksi. Vastaavasti hallitus luo hyvällä työskentelyllään edellytykset kunnan johtamiselle. Tuen antaminen kunnanjohtajalle on osa hyvää hallitustyöskentelyä. Kunnanjohtaja on vastuussa hyvästä, ammattitaitoisesta valmistelusta. Kunnanjohtajan tulee sparrata hallitusta, olla strateginen ja kerätä signaaleja päätöksenteon tueksi. Kunnan johtaminen on poliittisen ja ammatillisen johtamisen yhdistelmä, joka parhaalla mahdollisella tavalla toimiakseen vaatii osapuolten välistä hyvää yhteistyötä. Hallitus luo hyvällä työskentelyllään edellytykset kunnanjohtajan työlle. Tuen antaminen kunnanjohtajalle on osa hyvää hallitustyöskentelyä. Kuva 4. Kunnanjohtajan ja hallituksen toimiva yhteistyö kunnan hyvän johtamisen edellytyksenä. Kunnanhallitus on kunnan poliittisen johtamisen ytimessä. Sen valmistelussa ja päätöksenteossa kanavoituu poliittisen johtamisen linjaukset ja tahto. Kunnanhallituksen puheenjohtajan rooli ja merkitys yhteistyökumppanina kunnanjohtajan suuntaan on erityinen. Kunnallinen itsehallinto on kuntalaisten itsehallintoa, joka toteutuu edustuksellisena valtuuston, hallituksen ja muiden toimielinten kautta. Kunnanhallituksella strategisena päätöksentekoelimenä Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 21

on keskeinen merkitys kunnallisen itsehallinnon toteuttajana. Hyvä hallinto- ja johtamistapa kuntakonsernissa Hyvällä hallinto- ja johtamistavalla (good corporate governance) tarkoitetaan yhtiön hallinnointi- ja ohjausjärjestelmää, joka määrittelee yritysjohdon eli hallituksen ja toimitusjohtajan roolin, velvollisuudet ja heidän suhteensa osakkeenomistajiin. Kuntalakiin on vuonna 2007 otettu täsmälliset säännökset kuntakonsernista. Kuntakonsernin määrittelyllä on merkitystä muun muassa valtuuston tavoitteenasettelussa, konsernijohdon tehtävissä, esteellisyyden säätelyssä, konsernitilinpäätöksen laadinnassa, toimintakertomuksessa, tytäryhtiöiden tiedonantovelvollisuudessa sekä tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan tehtävissä. Hyvän hallinto- ja johtamistavan ohjeistuksella voidaan täydentää muun muassa kuntalakiin ja osakeyhtiölakiin perustuvia menettelytapoja sekä kuntien konserniohjeita. Ohjeistuksella voidaan yhtenäistää tytäryhtiöiden johtamis- ja hallintokäytäntöjä ja siten varmistaa, että tytäryhtiöissä toteutuvat terveet liikeperiaatteet, riittävä avoimuus, tulostietojen oikeellisuus, asianmukainen sisäinen valvonta, ja riskien hallinta. Näin voidaan myös varmistaa, että kunnan omistuksia hoidetaan tarkoituksenmukaisesti, luotettavasti ja tehokkaasti kuntakonsernin kokonaisetu turvaten. Ohjeistus on tarpeen lähinnä sellaisissa kuntakonserniin kuuluvissa tytäryhtiöissä, joilla on erityistä merkitystä kuntakonsernille tytäryhtiön harjoittaman liiketoiminnan laajuuden tai sen erityisen yhteiskunnallisen perustehtävän vuoksi. Tytäryhtiöiden tulee toiminnassaan noudattaa ohjeistuksessa ilmeneviä periaatteita. Kunnanhallitukset toimikaudella 2004 2008 Hallitustyön kehittäminen alkaa luontevasti hallitusten koon, miehityksen, käsiteltyjen asioiden ja toimintatapojen arvioinnilla. Kuntalaissa ei ole säännöksiä hallituksen jäsenten lukumäärästä. Suosituksena on ainoastaan, että hallitukseen valittaisiin pariton määrä henkilöitä, jotta äänestettäessä äänet eivät täydessä kokoonpanossa voisi mennä tasan. Kuntaliiton tekemän selvityksen mukaan Manner-Suomen kunnissa hallituksen koko valtuustokaudella 2005 2008 on pienimmillään seitsemän henkilöä ja suu- 22

rimmillaan 15. Suurimmassa osassa kuntia on käytössä joko 7- tai 9-jäseninen hallitus. Edelliseen valtuustokauteen verrattuna 7-jäseniset hallitukset ovat vähentyneet ja vastavuoroisesti 11-jäseniset kokoonpanot ovat lisääntyneet. Vain 15 kunnassa on toiminnassa jäsenmäärältään parillinen hallitus. Hallitusten keskimääräinen koko suurenee kuntakokoluokan kasvaessa. Alle 3 000 asukkaan kunnissa on keskimäärin kahdeksan jäsentä hallituksessa, kun taas yli 45 000 asukkaan kunnissa noin 12 jäsentä. Suurimmat, 15-jäseniset hallitukset ovat yli 100 000 asukkaan kaupungeissa: Espoossa, Helsingissä ja Vantaalla. Jäsenet ovat keskimäärin 49-vuotiaita, valtuutettuja jäsenistä on n. 88 prosenttia. Kunnittain valtuutettujen osuus hallituksessa vaihtelee 14 100 prosentin välillä. Liki puolessa kuntia kaikki hallituksen jäsenet ovat myös valtuutettuja. Edellisellä valtuustokaudella valtuutettuina toimivien hallitusjäsenten osuus oli pääsääntöisesti sitä suurempi mitä suuremmasta kunnasta oli kyse. Nyt erot ovat tasoittuneet ja tällaista eroa ei ole havaittavissa. Millaista kokemusta hallituksen jäsenillä on tällä luottamushenkilökaudella ollut aiemmista luottamustehtävistä? Noin kolmannessa on mukana ensi kertaa. Aikaisempaa hallituskokemusta sekä kokemusta hallitustyöskentelystä on noin puolella jäsenistä. Ensikertalaisista noin puolet on toiminut aikaisemmin lautakunnassa. Hallitusjäsenistä naisia on 46 prosenttia. Puolet hallitusjäsenistä työskentelee yksityisellä sektorilla. Oman kunnan palveluksessa on 14 prosenttia ja kuntasektorilla yleensä 25 prosenttia. Puheenjohtajista noin 15 prosenttia on ensimmäistä kertaa hallituksessa. Muu taho 13 Hallitusten jäsenten työnantaja 2005, % (N = 3 633, tietojen kattavuus 88 %) Valtio 8 Yhdistys/järjestö/ kirkko 4 Kuntasektori 25 Muu kunta tai kuntayhtymä 10 Yksityinen 50 Oma kunta 14 Kunnan määräysvallassa oleva yhdistys/säätiö 1 Muu taho sis. eläkeläiset, opiskelijat, työttömät Kuva 5. Hallituksen jäsenten työnantajat vuonna 2005. Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 23

Perinteisestä työskentelystä kohti strategista hallitustyöskentelyä Hallituksen rooli ja tehtävät Kunnanhallituksen rooli kunnan johtamisjärjestelmässä on historiallisen kehityksen tulos. Perinteisesti hallituksella on keskeisiä hallinnollisia tehtäviä ja velvollisuuksia valmistellessaan valtuuston päätettäväksi menevät asiat, pannessaan ne täytäntöön sekä valvoessaan valtuuston päätösten lainmukaisuutta. Hallitus vastaa myös kunnan hallinnosta ja taloudesta sekä kuntakonsernin johtamisesta. Se valvoo myös valtuuston alaisten lautakuntien päätöksentekoa. Kunnanhallitus voidaan myös määritellä kuntalain vaatimaksi valtuuston alaiseksi monijäseniseksi, kollegiaaliseksi toimielimeksi, jonka tehtävänä on huolehtia yhteisöllisestä omistajuudesta kunnassa. Tämä yhteisöllinen omistajuus (corporate governance) korostaa hallituksen harjoittamaa poliittista johtajuutta haluttujen tulosten aikaansaamiseksi. Yhteisöllinen omistajuus korostaa tarvetta katsoa yli erottavien ristiriitojen vastakkainasettelun sijasta. Siinä korostuu vastuu kuntayhteisön tulevaisuudesta. Kuntaorganisaation oman talouden rinnalla se kohdistaa huomion koko kuntayhteisön paikallistalouteen ja sen kehitysedellytyksiin. Tämän päivän teknologia tarjoaa oivan mahdollisuuden luoda katsaus nykyisten kunnanhallitusten käsiteltävien asioiden luonteeseen ja laajuuteen, koska toimielinten pöytäkirjat ovat löydettävissä kuntien www-sivuilta. FCG:n ja Kuntaliiton vuonna 2008 toteuttamassa hallitustyön kehittämispilotissa mukana olevista kunnista (Espoo, Hausjärvi, Jyväskylä, Järvenpää ja Kuopio) tehty pöytäkirja-analyysi osoitti, että hallitukset kokoontuvat pääosin kesäkautta lukuun ottamatta joka viikko, osassa kuntia joka toinen viikko. Käsiteltävien asioiden määrä oli vuodessa jopa yli kuusisataa. Laajempana johtopäätöksenä voidaan todeta, että valtaosa käsiteltävistä asioista on rutiiniasioita, jälkikäteisreagointia tai vastaamista ulkopuolelta asetettuihin kysymyksiin. Varsinaiset strategiset linjaukset ja päätökset tehdään usein muualla. Rutiinityöskentelyyn keskittyvän hallituksen vaikutusvalta jää vähäiseksi ja se tuottaa vain vähän lisäarvoa kuntayhteisön johtamiseen. Käsiteltävien asioiden luonteen ja laajuuden määrittää kunnan kulloinenkin tilanne ja yhteisesti sovittu kehittämissuunta. Kesätaukoa lukuun ottamatta kerran viikossa pidettävät ja useita tunteja kestävät, pääosin rutiiniasioissa pitäytyvät kokoukset syövät mahdollisuuksia valmistella strategiatyyppisiä asioita. Ne heikentävät myös kyvykkyyttä reagoida ennakoivasti esille nouseviin kysymyksiin. Strategisen kunnanhallituksen keskeinen tunnuspiirre on, että se pohtii ja puntaroi asioita etukäteen, minkä tulisi näkyä myös hallituksen työtavoissa. Vuosittaista työohjelmaa suunnitellessaan strateginen hallitus huolehtii siitä, 24

että strategiatyö on keskeisellä paikalla niin valtuuston kuin hallituksen omassa työohjelmassa. Strategisen hallituksen työtapoja ovat perinteisten kokousten lisäksi esimerkiksi keskustelutilaisuudet, työseminaarit ja hallituksen iltakoulut. Toimivaa strateginen hallitustyö on silloin, kun tehty strategia ohjaa muita johtamisen ydinprosesseja: budjettivalmistelua, maakäytön suunnittelua, organisaatiorakenteiden muuttamista. Tärkeä osa strategista hallitustyötä on vielä varmistaa strategian toimeenpano ja seuranta. Hallitustyön säännöllinen arviointi ja arviointitiedon hyödyntäminen ovat osa strategisen hallituksen toimintaa. Strategiselle kunnanhallitukselle on tärkeää luoda kunnanjohtajaan rakentava vuorovaikutussuhde, jossa myös osapuolten vahvuudet määrittävät keskinäistä työnjakoa. Poliittisen ja operatiivisen johdon vastuut ja työnjaot on sovittu ja kunnassa on käytössä hyvä hallintotapa johtajasopimuksineen ja muine välineineen. Kun hallitus on strateginen, se tukee toimivaa johtoa strategian toteuttamisessa. Perinteinen hallitustyöskentely Nykyhetken toimintaympäristöön keskittyvä Lyhyen aikavälin asioihin paneutuva Yksittäisiin asioihin paneutuva Perinteisiä työtapoja käyttävä (pääasiassa kokoukset) Poliittisten ryhmien eroja korostava Kuntaorganisaation sisäisiin asioihin keskittyvä Muutosvastarintaa ylläpitävä Oman toiminnan arviointi satunnaista Strateginen hallitustyöskentely Tulevaisuuden toimintaympäristöön suuntautuva Strategiatyöhön ja ennakointiin panostava Keskeisiin painopisteisiin suuntautuva Monipuolisia työtapoja käyttävä (esim. työseminaarit, iltakoulut) Yhdistäviä ja täydentäviä tekijöitä painottava Myös sidosryhmäsuhteita korostava Muutosjohtamiseen keskittyvä Oman toiminnan arviointi säännöllistä ja tietoa käytetään toiminnan suuntaamiseen Kuva 6. Kunnanhallitusten perinteinen ja strateginen työskentelytapa. Hallituksen kokoonpano Hallitusten jäsenmäärän optimikokoa voidaan haarukoida ääripäiden avulla, jolloin sen tulisi olla riittävän suuri takaamaan ajatusten monipuolisuus ja erilaisuus, mutta riittävän pieni ollakseen toimiva. Pelkästään ryhmädynamiikan lainalaisuuksista johdettuna riittävän kokoinen olisi seitsemän jäsentä, koska vuorovaikutussuhteiden määrä kasvaa tästä eteenpäin erittäin nopeasti jäsenmäärän kasvaessa. Esimerkiksi seitsemänjäsenisessä ryhmässä ryhmän sisäisten suhteiden määrä on vajaa 1000, kun yhdeksänjäsenisessä ryhmässä se on jo lähes 10 000 (Lönnqvist 1998). Kuntaliitosten vauhdittuminen lisää toisaalta paineita kasvattaa demokratian varmistamiseksi hallituksen jäsenmäärää, jolloin voi muodostua jopa 15-jäsenisiä hallituksia, erityisesti siirtymävaiheen ajaksi. Kuntajohtaminen 2015 suunta, sisältö ja välineet 25

Sen lisäksi mitä kuntalain 35 :ssä (vaalikelpoinen valtuustoon) ja tasaarvolain 4 a :ssä (naisia ja miehiä kumpiakin vähintään 40 %) todetaan, kriteerejä taitavalle ja hyvälle hallitusjäsenyydelle voisivat olla ainakin seuraavat jäseniin kohdistuvat taitovaatimukset ja -ominaisuudet: Pystyvät rakentavaan yhteistyöhön kuntalaisten parhaaksi Tuovat lisäarvoa kunnan kehittämiseen Täydentävät osaamisellaan toisiaan Pystyvät käyttämään aikaa ja energiaa hallitustyöskentelyyn riittävästi Tiedostavat vastuut ja velvollisuudet. Hallituksen kokoonpanossa on tärkeää kiinnittää huomiota monipuoliseen eri tahojen edustavuuteen siten, että yksittäinen taustajoukko ei ole yli- eikä aliedustettuna. Luottamushenkilöiden rooli on yksi vaativimmista tehtävistä sekä poliittisilla areenoilla että luottamushenkilöiden käytännön työssä. Kunnallisen luottamushenkilön rooli on muuttunut entistä vaativammaksi. Jotta luottamushenkilö voisi onnistua työssään, on tärkeää käydä keskustelua kunnissa ja poliittisissa järjestöissä luottamushenkilöiltä vaadittavista taitovaatimuksista. Luottamushenkilön työssä tarvittavat taidot FCG on kehitellyt johtavien luottamushenkilöiden johtamiskoulutuksen käyttöön (Johtajuus Akatemia) luottamushenkilön taitokehikon. Taitokehikon laadinnassa on hyödynnetty Iso-Britanniassa jo sovellettua mallia (Improvement and Development Agency (IDeA)). Kehikko koostuu kuudesta eri taitoalueesta, joille on määritelty myönteisen ja kielteisen käyttäytymisen tunnusmerkit. Hallituksen jäsenille on määritelty yleisen taitokehikon lisäksi kaksi muuta taitoaluetta. Taitokehikkoa voidaan käyttää apuna myös hallituksen jäseniä valittaessa. Kuntayhteisön johtajuus -taitoalueeseen liittyviä taitoja ovat oppiminen, toimiminen ja paikallisesti tärkeiden huolenaiheiden ymmärtäminen. Kuntayhteisön johtajuudessa taitava luottamushenkilö sovittelee asioita oikeudenmukaisesti ja rakentavasti rohkaisten luottamukseen edustamalla yhteisön kaikkia sektoreita. Taitamaton luottamushenkilö puolestaan on esimerkiksi epärealistinen sen suhteen, mitä voidaan saavuttaa eikä lunasta lupauksiaan. Normit ja valvonta -taitoalueen kriteerien mukaan taitava luottamushenkilö ymmärtää ja toimii oikeudellisia menettelytapoja noudattaen, arvioi perusteluja ja tekee päätöksiä, jotka ovat tasapainossa paikallisten tarpeiden ja toimintaperiaatteiden kanssa. Luottamushenkilö myös varmistaa asioiden etenemisen ja tarvittaessa puuttuu asioihin. Kielteisenä toimintatapana on esimerkiksi se, että ei tarkista tosiasioita päätöksenteossa. 26