Metsänomistajan valinnanvapaus metsänhoidossa nykyisen oikeustilan ja uudistusehdotuksen vertailua Tero Laakso MMM, MH, OTK Itä-Suomen yliopisto
Mitä ja miten? HE: huomattavat sisällölliset muutokset, maanomistajan valinnanvapauden lisääminen MetsäL, HE 75/2013, VNA-l. 11.10.2013 HO:n tuomiot, HaO:n ja KHO:n päätökset Metsä- ja Ötökkälaista v. 2013 asti Lainoppia, miten sääntelyä tulee tulkita Normatiivisuus vs. empiirisyys Vain osa asioista mahdollista nostaa tässä esiin (5 kokonaisuutta)
MetsäL:n systematiikkaa Alueperustaisesti 1) MetsäL 5, 5a ja 8 2) MetsäL 6.1 ja 6.2 3) MetsäL 10.2 ja 10.3 KHO 2008:66, MetsäL 1 :n hyvä tuotto puun tuottoa eli kuutioita HE: Systematiikka säilyy lakitasolla (10-10 b :t, 5 b sekä 5, 5a, 8 ja 8a :t), 1 säilyy sanamuodoltaan Vrt. kuitenkin kasvatushakkuita koskeva VNA-l. 2.4, jossa säänneltäisiin MetsäL 5b :ssä (nyt 6 ) tarkoitetuissa erityiskohteissa kasvatuskelpoisen puuston vähimmäismäärästä Systemaattisesti ja sääntelyn tavoitteiden kannalta ajateltuna kasvatus- ja uudistushakkuita ei tehdä 6 :n kohteilla ja alueilla, 5 ja 5a : ää ei sovelleta, joten niitä koskeva valtuussäännöstäkään ei sovellu. PL 80, valtuussäännös?
Kasvatushakkuut, MetsäL MetsäL 5.1 jää riittävästi kasvatuskelpoista puustoa VNA 4.1 ensisijaisesti hyvälaatuisia ja kasvuisia, pääosin ylimpien latvuskerrosten puita vähintään VNA:n liitteen taulukon mukainen määrä riittävän tasaisesti jakautuneena puunkuljetusreitit, ojat ja ojalinjat mukaan ojitusalueilla voi olla - 10 % VNA:n liitteen 3 kohdan taulukko VNA 5.1 siitä, milloin taulukkoarvot saadaan alittaa
Eri-ikäisrakenteisen metsän kasvatus, MetsäL Metsänhoidon käsitteistöä: eri-ikäisrakenteinen, tasaikäisrakenteinen, yksijaksoinen, useampijaksoinen, latvuskerros, ryhmittäinen, puittainen Voidaan analysoida MetsäL:n eri sääntelykokonaisuuksissa, tässä MetsäL 5 :n alueilla (lisäksi esim. 5a ja 8 :n tilanteet) Lähtökohta: MetsäL:ssa ei nimenomaista säännöstä siitä, ei nim. om. käsketä tai kielletä MetsäL:ssa ei velvoiteta kasvattamaan tasaikäisrakenteisena tai yksijaksoisena -> arvioidaan normaalien kasvatus- ja uudistushakkuuta koskevien säännösten kautta
A: Kasvatushakkuusääntelyssä Jos hakkuun jälkeen jää riittävästi kasvatuskelpoista puustoa -> kasvatushakkuu Mitä tulee jättää? VNA 4 Riittävästi kasvatuskelpoista puustoa Ensisijaisesti hyvälaatuisia ja -kasvuisia Pääosin ylimpien latvuskerrosten puita VNA 5.1 :n tärkeä säännös: Liitteen 3 kohdan (TL: taulukko) mukainen kasvatuskelpoisen puuston vähimmäismäärä voidaan kasvupaikan kallioisuuden, kaksijaksoisen tai muuten tasaikäisestä poikkeavan metsikön (korostus TL) kasvattamisen taikka muun erityisen syyn vuoksi alittaa.
TL Johtopäätökset: Muuten tasaikäisestä poikkeavan metsikön kasvattaminen on kasvatushakkuuta Muuten tasaikäisestä poikkeavan metsikön kasvattamisessa taulukon ilmaisemat rajat voidaan alittaa Muuten tasaikäisestä poikkeavan metsikön kasvattaminen on jo säännöksessä määritelty VNA 5.1 :ssä tarkoitetuksi erityiseksi syyksi, muita perusteluja tällaisesta erityisestä syystä ei tarvita Vaikka taulukon rajat alitetaan, silti kyseessä on MetsäL 5.1 :ssä tarkoitettu riittävä määrä Tämän vuoksi kyse ei ole uudistushakkuusta eikä MetsäL 8.1 :n uuden puuston aikaansaamisvelvollisuutta synny -> Eri-ikäisrakenteisen metsän kasvattaminen on jo nykyisellään oikeudellisesti mahdollista
HE Kasvatushakkuusääntely L 2a.1 3 k. Kasvatushakkuulla tarkoitetaan puunkorjuuta, joka tehdään alueelle jäävän puuston kasvattamista taikka tämän ohella myös uuden taimiaineksen syntymistä edistävällä tavalla (lih. TL) L 5.1, Kasvatushakkuu on tehtävä siten, että kasvatushakkuun jälkeen alueelle jää riittävästi kasvatuskelpoista puustoa tasaisesti jakautuneena. VNA-l. 2. Hakkuun jälkeen oltava vähintään liitteen A- tai B-kohdan mukainen määrä kasvatuskelpoista puustoa Ajourat, ojat ja ojalinjat lasketaan mukaan Ojitetut alueet - 20 % A- ja B kohtien puuston määrästä
A- ja B-kohtien mukainen puuston vähimmäismäärä voidaan kasvupaikan kallioisuuden tai muun erityisen syyn vuoksi alittaa. Erityisen perusteltu syy on esitettävä mkilmoituksessa. VNA-l. 4. Ensisijaisesti jätettävä kasvamaan hyväkasvuisia ja -laatuisia puita. VNA-l. 3. Kasvatushakkuu on tehtävä siten, että hakkuun jälkeen alueelle jäävä kasv.kelp. puusto on tasaisesti jakautunut. Käsittelyalueen sisällä voi olla tasaisesti jakautuneena enintään 0,3 ha yhtenäisiä alueita, joilla on vähän tai ei lainkaan kasvatuskelpoista puustoa.
VNA-l:n liitteessä taulukot erikseen kasv.kelp. puuston vähimmäismäärälle tasaikäisrakenteisen metsän (A) ja eriikäisrakenteisen metsän (B) kasvatushakkuun jälkeen. Liitteen B-kohdasta ilmenee, että kun toteuttamistapana on mk-ilmoitukseen merkitty eri-ikäisrakenteisen metsän kasvatus, sovelletaan seuraavia vähimmäisrajoja. Tällöin voidaan poiketa jäljelle jäävän puuston tasaisesta jakautumisesta. -> mk-ilmoitus eli MO:n tahto ratkaisee, kumpaa taulukkoa sovelletaan (Ei esim. metsän tila) VNA 1.1 3 k. kasvatuskelpoisen puun r-lpm > 7 cm
TL: Johtopäätöksiä: Jos jäljelle jäävän puuston määrä ja laatu riittävät (ns. lakiraja täyttyy), ei seuraa uudistamisvelvollisuutta (L 5.2 ) Tällöin uudistamisvelvoite (L 8-8a, VNA-l. 8-13 ) ei koske syntyvää taimiainesta esim. eriikäisrakenteista metsää kasvatettaessa! Yläharvennukset mahdollisia Ojitetuilla alueilla rajat - 10 % -> - 20 % Jos jäljelle jäävän puuston määrä ja laatu eivät ole riittävät puuston kasvattamiseksi edelleen, kasvatushakkuusta aiheutuu metsän uudistamisvelvollisuus (L 5.2 )
Uudistushakkuut MetsäL 5a.1, edellytyksenä riittävä järeys tai ikä taikka erityiset syyt HE: ei enää näitä edellytyksiä -> lyhyet kiertoajat mahdollisia MetsäL 8.1, uudistushakkuusta seuraa uuden puuston aikaansaamisvelvollisuus Oikeuskirjallisuudessa ja käytännössä hakkuuna on pidetty puiden kaatamista, esim. tuulen kaatama puu ja sen korjuu ei ole hakkuuta HE 2a.1 2 k. Uudistushakkuulla tarkoitetaan puunkorjuuta, jossa käsittelyalue hakataan uuden puuston aikaansaamiseksi tarvittaessa jätettäviä säästö-, siemen- tai suojuspuita lukuun ottamatta avoimeksi alueeksi (lih. TL)
HE s. 18: Nykytilanteeseen muutoksena olisi uudistamisvelvoitteen muodostuminen alueelle myös metsätuhojen aiheuttaman kaatuneen puuston korjuun jälkeen. Katkomisella tarkoitettaisiin tässä tuhoalueen puiden käsittelyä, ei normaalia puiden kaatoa. Tähän muutokseen ei viitata HE:n suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevassa kpl:ssa (s. 46 51) Aktiivinen toimintavelvoite ÖtökkäL:n tai uuden MetsätuhoL:n perusteella, MO ei voi vaikuttaa uudistamisvelvollisuuden syntymiseen, laajat pinta-alat mahdollisia
HE 5a.1. Avoimen alueen oltava yli 0,3 ha., jotta pidetään uudistushakkuuna MetsäL:ssa ei nim. om. säännöstä uudistus- ja kasvatushakkuun rajanvedosta pinta-alan perusteella HE L 5a.2 Poikkeukset velvollisuudesta 1) Puuntuotannollisesti vähätuottoinen turvemaa, jolla runkopuun vuotuinen kasvu alle 1 m³/ha 2) Suomen metsäkeskuksen tai viranomaisen hyväksymän suunnitelman perusteella ennallistetaan alun perin avoin tai harvapuustoinen suo taikka perinneympäristö MetsäL:ssa ei poikkeuksia uuden puuston aikaansaamisvelvollisuudesta, kaikkia MetsäL 5a :n uudistushakkuualoihin kohdistuu MetsäL 1 :n hyvän tuoton tavoite
Luontainen uudistaminen MetsäL 5a.1 puuston, maaperän ja pintakasvillisuuden perusteella ennalta arvioiden riittävät edellytykset luontaisen taimiaineksen muodostumiseen Kirjoitettu hakkuun edellytykseksi, asiallisesti uudistamistavan edellytys VNA 10 luontaisen uudistamisen edellytyksistä: siementävä puusto tai riittävästi taimia, kuusen osalta selvää taimettumista ennen hakkuuta, havupuiden osalta 50 m reunametsäsääntö VNA 12 :n ns. välietappitaimikkosääntely eli riittävä määrä luontaisia tai täydentäviä viljelytaimia 3, 5, 7, 12 tai 15 vuotta perustamistoimenpiteiden loppuunsaattamisesta
HE L 8.3, Luontaista uudistamista käytettäessä on oltava edellytykset taimien syntymiselle VNA-l. 8 ja 9.2 pitkälti sama kuin MetsäL:n osalta, mutta - kuusen osalta ei edellytetä selvää taimettumista ennen hakkuuta - 50 m sääntöä laajennettu kaikkiin puulajeihin, ei vain havupuihin (vrt. eri puulajien perusbiologiset ominaisuudet ja per.oik. raj:n välttämättömyys) Ei enää ns. välietappitaimikkoa koskevaa säännöstä, mutta HE 8.2 :n velvollisuus tarvittaessa täydennysistutukseen tai -kylvöön säilyy, tarpeellisuuden tulkinta Vrt. VNA-l. 9.2 :n mukaan, jos uud.hakkuun jälkeen VNA 8 :ssä tarkoitetut luontaisen uudistamisen edellytykset eivät täyty, käsittelyalueelle on tehtävä MetsäL 2 a :ssä tarkoitettu viljely, onko em. huomioon ottaen tarpeen?
Uudistaminen MetsäL:n sääntelyn peruskuvio (1,2 ja 3): 1) MetsäL 8.1, uudistushakkuun jälkeen saatava taloudellisesti kasvatuskelpoinen taimikko (TL: ns. tavoitetaimikko), - kasvatuskelpoisten puiden keskipituus 1,3 m - muu kasvillisuus ei välittömästi uhkaa, - VNA 14 ja liite, kasv. kelp. puulajit kasvupaikoittain - VNA 15 riittävä määrä (Lappi: 1100, 1000 ja 1000, muu maa 1300, 1200 ja 1100) ns. täydentäviä taimia enint. 20 %, Lapissa 50 %, Lapissa rajattu hieskoivuihin, muualla maassa ei - VNA 15, riittävän tasaisesti jakautuneena - EI SÄÄDETTY MÄÄRÄAIKAA MetsäL 8.1 :n taimikon aikaansaamiselle!
2) MetsäL 8.2, taimikon perustamistoimenpiteet tehtävä 3 v. uudistushakkuun päättymisestä - VNA 11.1, mitä perustamistoimenpiteet ovat ja milloin velvollisuus vesitalouden järjestelyyn -> E contrario: velvollisuutta vesitalouden järjestelyyn ei olisi muissa tapauksissa - VNA 11.3, tilanteet, joissa luontaista käytettäessä velvollisuus maanpinnan käsittelyyn -> E contrario: pakkoa ei olisi muualla. VNA 13, Metsää uudistettaessa viljellen perustamista koskevia toimenpiteitä ovat lisäksi istutus tai kylvö. Viljelyssä on käytettävä riittävä määrä mm. kooltaan uudistusalan olosuhteisiin sopivaa metsänviljelyaineistoa. MetsäL 8.1 :n velvollisuuden ja ns. tavoitetaimikon tulkintavaikutus MetsäL 8.2 :n perustamistoimenpiteiden tulkintaan? MetsäL 8.2 :n ns. täydentävä tulkinta?
3) Muut toimenpiteet MetsäL 8.3, Lisäksi tulee tarvittaessa huolehtia taimikon täydennysistutuksesta tai kylvöstä ja metsää luontaisesti uudistettaessa taimettumisedellytyksiä ylläpitävistä toimenpiteistä. Samoin tulee huolehtia aikaansaadun nuoren taimikon eloonjäämisen ja kehittymisen kannalta tarpeellisesta ruohon-, heinän- ja vesakontorjunnasta ja muusta jälkihoidosta. - MetsäL 8.1 :n velvollisuuden ja ns. tavoitetaimikon tulkintavaikutus MetsäL 8.3 :n tulkintaan?
HE, Uudistaminen Peruskuvio (1, 2 ja 3) säilyy sinänsä samana 1. L, Milloin uudistamisvelvoite täytetty? - Taimikko saatava aikaan 10, 15, 20 tai 25 vuodessa puunkorjuun päättymisestä - Riittävän tiheä, VNA-l: p S 1200, 1100, e S. 1500, 1100, poikkeuksena harju- ja dyynimetsät 500 kpl/ha - Taimet tasaisesti jakautuneet (Ei riittävän!) - Keskipituus 0,4 m - Muu kasvillisuus ei välittömästi uhkaa - Puulajit HE 8a.1, kasvupaikalle sopivilla? - VNA-l. hieskoivu täydentävänä puulajina 20, 50 % (huom. ei enää muita puulajeja!)
erot: - Määräaika taimikon aikaansaamiselle palautettaisiin - Taimien tilajärjestysvaatimus kiristyy (tasainen vs. riittävän tasainen), ei 0,3 ha:a vastaavaa määrittelyä - Keskipituusraja alenee ja siten uudistamisvelvollisuuden päättyminen aikaistuu - Puulajeja ei sidottu kasvupaikkaan ja puulajivalikoima siten laajempi (esim. rauduskoivu ja haapa karuilla kasvupaikoilla), vrt. kuitenkin 8a.1 kasvupaikalle sopivilla, esim. taimien koko? - ns. täydentävien taimien puulajit supistuvat muualla kuin Lapissa - Harju- ja dyynimetsien osalta minimitaimimäärien aleneminen => Ns. tavoitetaimikon osalta muutoksia
2) Taimikon perustamistoimenpiteet - L. 8.2, tarvittaessa on raivattava taimikon kasvua haittaavat puut ja pensaat, torjuttava heinittyminen, käsiteltävä maanpinta ja järjesteltävä vesitalous - L. 8.3 saatettava loppuun 3 vuotta puunkorjuun päättymisestä - VNA:ssa ei siten olisi enää esim. nimenomaista maanmuokkauspakkoa tietyissä tapauksissa - 1. HE s. 25: Ehdotus olisi merkittävä muutos nykyiseen verrattuna. 2. Vrt. L 8.5 laaja valtuussäännös säätää VNA:lla taimikon perustamistoimenpiteistä erilaisilla kasvupaikoilla! - Muistissa MMM:n v. 2009 kannanotot taimikoiden heikosta laadusta. 3) Muut toimenpiteet - L 8.2, Lisäksi em. Perustamistoimenpiteiden jälkeen on tarvittaessa huolehdittava taimikon täydennysistutuksesta ja - kylvöstä ja muusta jälkihoidosta. - L 8.1 :n tulkintavaikutus L 8.2 :n perustamis- ja muiden toimenpiteiden tarpeellisuuteen?
Rovaniemen HO 14.12.2007 t. 1156 MO:n mk-ilmoitus 8.8.2000, kuviot 61 ja 63 ilmoitettu kylvö ja laikutus, äestys tai vastaava Avohakkuu syyskuussa 2000 Ei tehty mk-ilmoituksen mukaisia tai muitakaan taimikon perustamistoimenpiteitä MO:n puolelta ilmoitettu 16.10.2005 metsäkeskukselle, että uudistamistapa muutettu luontaiseksi uudistamiseksi. Katselmusmittaus 6.9.2005: kasvatuskelpoisia taimia 595 kpl/ha (kuvio 61), 733 kpl/ha (kuvio 63)
Rovaniemen HO: - Metsän uudistamissäännöksen tarkoituksena on aikaansaada tietty uudistamistulos. Jos uudistusalalla on laiminlyönnistä huolimatta jonkun muun tekijän vaikutuksesta riittävästi hyväksyttävää taimiainesta kasvatuskelpoisen taimikon aikaansaamiseksi, laiminlyönnistä ei rangaista. -> TL 1: Pelkkä perustamistöiden tekemättä jättäminen säädetyssä määräajassa ei ole riittävää rangaistavuudelle, vaan lisäksi otettava huomioon, onko luontaisesti syntynyt sellainen määrä kasvatuskelpoisia taimia, että niistä voi kehittyä MetsäL 8.1 :n mukainen taimikko. -> TL: tukea sekamenetelmälle ja VNA 13 :n riittävän viljelymäärän tulkinnalle 5 v. määräajan päättyessä
Rovaniemen HO katsoi toteen näytetyksi, että uudistushakkuualueella ei ollut syksyllä 2005 riittävää määrää hyväksyttävää taimiainesta, jotta uudistushakkuualueelle saataisiin kohtuullisessa ajassa taloudellisesti kasvatuskelpoinen taimikko. HO:n mukaan riittävän ja hyväksyttävän taimiaineksen syntyminen olisi edellyttänyt, että maanomistaja olisi huolehtinut mkilmoituksessa ilmoittamiensa taimikon perustamista koskevien toimenpiteiden tekemisestä uudistushakkuualueella. -> TL 2. Uusi sitova etappi taimimäärälle viljelytapauksissa 5v. hakkuusta, ja tulkinta siitä, kuinka suuri on tämä riittävä taimimäärä perustamistoimenpiteille säädetyn määräajan päättyessä
-> TL 3. HO katsoi MO:n laiminlyöneen ilmoittamansa maanmuokkauksen. Ts. HO katsoi maanmuokkauksen kuuluneen MO:n velvollisuuteen eli osaksi taimikon perustamistoimenpiteitä, joilla tietty taimimäärä 5 v. hakkuusta olisi saatu aikaan. - vrt. VNA 11.3 (MMMP 5.2 ), jossa säädetään maanpinnan käsittelyvelvollisuus koskevaksi vain luontaista uudistamista ja vain tietyissä tapauksissa -> TL: MetsäL 8.2 :n velvollisuuden piiriin kuuluvat toimenpiteet ja niiden tarkempi sisältö määräytyvät itsenäisesti ja täydentävästi MetsäL 8.1 :ään nojaavan tavoiterationaalisen tulkinnan kautta.
KHO 13.6.2007 t. 1621, Turun HaO 23.8.2006, 06/0244/1 MO:n mk-ilmoitus, uudistetaan istuttamalla koivuja. MO:n mukaan alue hakattu 1998-1999. Katselmus 15.8.2005, todettu, ettei hakkuualueella ole MetsäL:n vaatimukset täyttävää taimikkoa Metsäkeskuksen päätös korjaavista toimenpiteistä. Kasvatettavaa taimikkoa haittaavien lehtipuiden ja aliskasvoskuusten raivaus, maanmuokkaus rinteessä kaivinkoneella kääntömätästäen ja alavilla osilla ojitusmätästäen lukuun ottamatta lounaiskulmassa olevaa noin puolen ha:n suuruista hieskoivun taimikkoa sekä kuusen taimien istutus tiheyteen 2000 kpl/ha tai rinteessä männyn istutus tiheyteen 2000 kpl/ha. Kuitenkin taimikkoon kokonsa puolesta sopivat kasvatettaviksi kelvolliset jo olemassa olevat männyn ja kuusen taimet sekä kuvion alavalla osalla olevat hies- tai rauduskoivun taimet voidaan lukea mukaan em. taimimääriin. HaO ja KHO: ei syytä muuttaa.
-> TL1: Maanmuokkaus kuuluu MO:n velvollisuuksiin, jos se on tarpeen MetsäL 8.1 :n taimikon aikaansaamiseksi. Näin VNA 11.3 :n sanamuodosta huolimatta. -> TL2: Maanmuokkauksen toteuttamistapa voidaan määrätä yksityiskohtaisesti ja maanmuokkaukseen voi sisältyä maan vesitalouden järjestelyä (ojitus) -> TL3: Istutus tiheyteen 2000 kpl/ha, tietyt olemassa olevat taimet voidaan laskea mukaan eli tukea sekamenetelmälle - Johtopäätösten vetämisessä (esim. taimimäärä) otettava huomioon hakkuusta kulunut aika ja että vo:n toimenpiteiltä tulee edellyttää suurempaa varmuutta onnistumisesta kuin MO:lta - ks. myös KHO 11.12.2009 t. 3546, Turun HaO 29.8.2008 t. 08/05554/3, valitus teettämisuhan täytäntöönpanosta
Uudistaminen, yhteenvetoa - L 8.1 :n velvollisuus ja ns. tavoitetaimikko muuttuvat - L 8.2 :n toimenpiteiden tarpeellisuuden selkeä kytkentä suoraan em. tavoitetaimikon aikaansaamiseen, tämä ajatus säilyy - L 8.5 laaja valtuussäännös - Toimenpiteiden tarpeellisuuden tulkinta metsäkeskuksessa tai VNA:ssa, valvonta mahdollinen useassa vaiheessa -> toimenpidekeskeinen, yksityiskohtainen, ajallisesti etupainotteinen sääntelystrategia - vrt. uudistamissääntelyn primääri tavoite ja vaihtoehtoinen, lopputuloskeskeinen sääntelystrategia - vrt. hallinnon keventämisen tavoite, mo:n valinnanvapauden lisäämisen tavoite - Sääntely raskas verrattuna 0,3 ha:n pienaukkoihin, niissä lopputulos ratkaisee kasvatushakkuiden jatkon, ei se, millä toimenpiteillä lopputulos on saatu