OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖ Muistio Opetusneuvos 5.5.2014 Jussi Pihkala VALTIONEUVOSTON ASETUS PERUSOPETUSASETUKSEN MUUTTAMISESTA 1 Johdanto 2 Nykytila Koulunkäyntiavustajien lukeminen osaksi opettaja-oppilassuhdetta liittyy hallituksen päätökseen rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanosta 29.11.2013. Sen mukaan koulunkäyntiavustajien huomioon ottaminen perusopetuksen opetusryhmiä muodostettaessa edellyttää perusopetuksen opetusryhmäkokoa koskevien säännösten muuttamista. Vuoden 1999 perusopetuslain (628/1998) uudistamisen jälkeen lainsäädännöllä ei ole erikseen säädelty opetusryhmien koosta muutoin, kuin erityistä tukea tarvitsevien oppilaiden, pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien ja vaikeasti vammaisten oppilaiden opetuksen osalta. Perusopetuslain 30 :n mukaan opetusryhmät tule muodostaa siten, että opetuksessa voidaan saavuttaa opetussuunnitelmassa asetetut tavoitteet. Perusopetusasetuksen (852/1998) 2 :ssä säädetään opetusryhmien muodostamisesta. Opetusryhmät muodostetaan vuosiluokittain. Jos opetuksen tarkoituksenmukainen järjestäminen sitä edellyttää, eri vuosiluokkien sekä esi- ja lisäopetuksen oppilaita voidaan kuitenkin opettaa samassa opetusryhmässä tai antaa opetusta yhdessä muun koulun tai oppilaitoksen oppilaiden kanssa. Perusopetukseen valmistavan opetuksen opetusryhmien muodostamisesta päättää opetuksen järjestäjä. Silloin kun opetusta annetaan perusopetuslain 17 :ssä tarkoitetuille oppilaille, jotka saavat erityistä tukea, saa opetusryhmässä olla, jäljempänä säädetyin poikkeuksin, enintään kymmenen oppilasta. Opetusryhmän enimmäiskoko voidaan ylittää, jos se on oppilaiden edellytysten tai opetuksessa käytettävän työskentelytavan takia perusteltua, eikä järjestely vaaranna opetusryhmässä opiskelevien oppilaiden opetuksen tavoitteiden saavuttamista. Perusopetuslain 25 :n 2 momentissa tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä oleville oppilaille annettavassa opetuksessa opetusryhmässä saa olla enintään kahdeksan oppilasta. Vaikeimmin kehitysvammaisista oppilaista muodostetussa opetusryhmässä saa olla kuitenkin enintään kuusi oppilasta. Jos tässä momentissa tarkoitetuille oppilaille annetaan opetusta samassa ryhmässä tai yhdessä niiden 2 momentissa tarkoitettujen oppilaiden kanssa, jotka saavat erityistä tukea, määräytyy opetusryhmän enimmäiskoko sen mukaisesti, minkälaista tukea saavia oppilaita ryhmässä on eniten. Jos tässä momentissa tarkoitetun oppilaan opetus annetaan yhdessä muiden kuin tässä tai 2 momentissa tarkoitettujen oppilaiden kanssa, saa opetusryhmässä olla enintään 20 oppilasta. Käytännössä erityisen tuen piirissä olevien oppilaiden opetus järjestetään joustavasti joko kokonaan yleisopetuksen piirissä tai osittain tai kokonaan erityisryhmissä ja kouluissa. Erityistä tukea saaneista oppilaista 19 prosenttia saa opetuksensa kokonaan yleisopetuksen ryhmässä ja 41 prosenttia kokonaan erityisryhmässä. Erityisen
2 tuen oppilaista 40 prosenttia saa osan opetuksestaan yleisopetuksen ryhmässä ja osan erityisryhmässä. (Tilastokeskus 2013). Perusopetuslaki ei tunne käsitettä koulunkäyntiavustaja. Perusopetuslain 17 2 momentti sisältää käsitteen tulkitsemis- ja avustajapalvelut. Myös Tilastokeskus käyttää koulutustilastojen yhteydessä käsitettä tulkitsemis- ja avustajapalvelut. Toisaalta ammattikoodina Tilastokeskus käyttää käsitettä koulunkäyntiavustaja. Käytännössä kunnissa toimii ainakin koulunkäyntiavustajia, kouluavustajia, koulukohtaisia avustajia, henkilökohtaisia avustajia sekä koulunkäynnin ohjaajia. Erityisen tuen piirissä olevista oppilaista 54,6 %:lla eli 22 379:lla tuki sisältää Tilastokeskuksen (2013) mukaan avustaja- ja/tai tulkitsemispalveluita. Koulunkäyntiavustajia on koulutuksen toimialalla 9118 ja muilla toimialoilla toimivia 2218. (Tilastokeskus 2011). Avustajat voivat olla koulukohtaisia, ryhmäkohtaisia tai henkilökohtaisia. Käytetään myös nimikettä ohjaaja. Tilastoja ei ole saatavissa siitä, mitkä ovat ryhmien määrät perusopetusasetuksen 2 :n 3 momentissa määriteltyjen eri ryhmäkokomuotojen mukaisesti jaoteltuna. Opetuksen järjestäjästä riippuen vaihtelua avustajapalveluissa on paljon eikä tilastotietoja siitä ole saatavissa. Perusopetusasetuksen ryhmäkokomuotojen mukainen karkea arvio avustajaresursseista on seuraava; -3 5 avustajaa / enintään 6 oppilaan ryhmä (lähinnä vaikeimmin kehitysvammaisia ja autismin kirjon piiriin kuuluvia oppilaita, joilla myös pidennetty oppivelvollisuus) -1 3 avustajaa/enintään 8 oppilaan ryhmä (lähinnä pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevia oppilaita) - 1 avustaja/enintään 10 oppilaan ryhmä -1 2 avustajaa/yleisopetuksena tapahtuva enintään 20 oppilaan ryhmä (integroitujen erityisen tuen oppilaiden määrästä riippuen). 3 Ehdotetut muutokset Säätelyä ehdotetaan joustavoitettavaksi siten, että koulunkäyntiavustajat luettaisiin osaksi opettaja-oppilassuhdetta. Riittävien avustajapalvelujen lisäksi otettaisiin huomioon opetusryhmän toimintaan liittyvä opettajien yhteistyö, samanaikaisopetus sekä tiimi- ja yhteisopettajuus. Näin säätelyn joustavoittamisen yhteydessä varmistetaan oppilaiden oikeusturvan toteutuminen myös vaikeimmin vammaisten lasten ja nuorten osalta siten, että joustavoittaminen ei vaaranna opetusryhmässä opiskelevien oppilaiden opetuksen tavoitteiden saavuttamista. Opetusryhmiä koskevaa tilastointia kehitetään perusopetusasetuksessa säädettyjen ryhmäkokojen arvioimiseksi siten, että koulunkäyntiavustajat luetaan osaksi opettaja-oppilassuhdetta. Perusopetuksen 2 :ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaan 3 momentissa tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä oleville oppilaille annettavassa opetuksessa voisi olla enintään kahdeksan oppilaan sijasta enintään yhdeksän oppilasta, jos ryhmän toimintaan osallistuu säännöllisesti vähintään kaksi avustavaa henkilöä eikä järjestely vaaranna opetusryhmässä opiskelevien oppilaiden opetuksen tavoitteiden saavuttamista.
3 Muilta osin ei esitetä muutoksia opetusryhmien koon säätelyyn. Perusopetusasetuksen 2 :n 2 momentin mukaiset enintään 10 oppilaan ryhmät jäävät tässä säästövaikutusten ulkopuolelle niiden rahoituksen kuuluessa osaksi kunnan peruspalvelujen valtionosuutta. 4 Taloudelliset vaikutukset Opetus- ja kulttuuriministeriön ryhmäkokoja koskevan selvityksen mukaan (2014:4) erityisopetusryhmiä on yhteensä noin 4 800. Pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevia oppilaita on Tilastokeskuksen (2013) mukaan yhteensä 11 109. Heistä vaikeimmin kehitysvammaisia oppilaita on 1 446, jotka pääsääntöisesti opiskelevat omissa korkeintaan kuuden oppilaan ryhmissä. Kaikista erityisen tuen oppilaista (41 000) 19 % opiskelee Tilastokeskuksen (2013) mukaan kokonaan yleisopetuksen piirissä. Tässä on lähdetty siitä, että myös pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevista oppilaista voidaan arvioida opiskelevan samassa suhteessa kokonaan yleisopetuksen piirissä. Näin ollen yleisopetuksena tapahtuvissa enintään 20 oppilaan ryhmissä voidaan arvioida opiskelevan noin 1 850 oppilasta. Kaikista pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevista 11 109 oppilaasta vaikeimmin kehitysvammaisten oppilaiden määrä 1 446 huomioon ottaen voidaan arvioida, että enintään 8 oppilaan ryhmissä opiskelee noin 7 800 oppilasta. Tarkempia tilastoja asiasta ei ole. Vaikka lähes 40 prosenttia erityisen tuen oppilaista opiskelee osittain integroituna yleisopetuksessa, tällöin on kyse kuitenkin opetuksen järjestelyistä, jotka eivät vaikuta myöskään pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien oppilaiden opetusryhmien kustannuksiin. Ryhmän opettaja, mahdolliset avustajat kuljetukset ja tilat tarvitaan joka tapauksessa. Näin pidennetyn oppivelvollisuuden piiriin kuuluvien enintään 8 oppilaan ryhmiä voidaan tällä hetkellä arvioida olevan noin 975 ryhmää. Ryhmän kasvattaminen yhdellä oppilaalla ja edellä kuvattujen reunaehtojen puitteissa merkitsee noin 867 ryhmää eli noin 108 opetusryhmää nykyistä vähemmän. Kokonaisuutena säästövaikutus olisi noin 12,96 miljoonaa euroa vuosikustannusten ollessa noin 15 000 euroa oppilasta kohti eli 120 000 euroa 8 oppilaan ryhmää kohti opetuksen järjestäjästä riippuen. Kyseiset kustannukset muodostuvat opetuksesta, avustajapalveluista, hallinnosta, ruokahuollosta, kiinteistönhoidosta, kuljetuksista ja oppilashuollosta. Henkilöstökustannusten osuus kokonaisuudesta on noin 76 prosenttia opetuksen järjestäjästä riippuen. Toimenpiteen säästövaikutuksen arvioidaan vuodesta 2017 lähtien olevan sekä valtion että kuntien talouteen yhteensä noin 12,96 miljoonaa euroa ja tästä valtion osuuteen noin 3,83 miljoonaa euroa. Valtionosuusprosenttina on käytetty 29,57 prosenttia. 5 Henkilöstövaikutukset Perusopetusasetuksen 2 :n 3 momentissa tarkoitetun pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien oppilaiden ryhmäkoon kasvattaminen enintään kahdeksasta oppilaasta enintään yhdeksään oppilaaseen merkitsee noin 108 (ryhmää) opettajan ja 108 324 koulunkäyntiavustajan nykyistä vähäisempää tarvetta opetuksen järjestäjästä riippuen.
4 Opettajat Suomessa 2013 raportin mukaan (Opetushallitus 2014:8) erityisluokanopettajista ja erityisopettajista 78,3 % on muodollisesti kelpoisia antamaan opetusta hoitamassaan tehtävässä. Näin ollen koko valtakunnan tasolla opetusryhmien määrän aleneminen myös opettajien eläköityminen huomioon ottaen ei oleellisesti vaikuta opettajien työmarkkina-asemaan. Koulunkäyntiavustajia on koulutuksen toimialalla 9 118 ja muilla toimialoilla toimivia 2 218. (Tilastokeskus 2011). Koulunkäyntiavustajan kelpoisuudelle ei ole asetettu kelpoisuusvaatimuksia perusopetuslaissa eikä opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetussa asetuksessa (986/1998). Koulunkäyntiavustajan ammattiin on olemassa koulunkäyntiavustajan ammattitutkinto ja koulunkäyntiavustajan erikoisammattitutkinto. Vuoden 2010 alusta lukien koulunkäyntiavustajan ammattitutkinto on yhdistetty koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminnan ohjaajan ammattitutkinnon kanssa. Samalla tutkinnon nimi on muutettu koulunkäynnin ja aamu- ja iltapäivätoiminnan ohjauksen ammattitutkinnoksi. Koulunkäyntiavustajat työskentelevät sekä opetusalalla että sosiaali- ja terveysaloilla. He tukevat ja ohjaavat eri-ikäisiä ja kulttuuritaustaltaan erilaisia ihmisiä niissä toiminnoissa, joissa he eivät kehitysvaiheensa, vammansa tai sosiaalisen tilanteensa vuoksi selviydy itse. Valtakunnan tasolla opetusryhmien määrän aleneminen ei oleellisesti vaikuta koulunkäyntiavustajien työmarkkina-asemaan myös eläköityminen huomioon ottaen heidän työskennellessään koulukohtaisina, ryhmäkohtaisina tai henkilökohtaisina avustajina sekä myös muilla toimialoilla. 6 Vaikutukset lapsiin 7 Asian valmistelu Ryhmäkokosäätelyn joustavoittamisen yhteydessä varmistetaan oppilaiden oikeusturvan mukainen oikeus saada opetusta ikäkautensa ja edellytystensä mukaisesti ja siten, että joustavoittaminen ei vaaranna opetusryhmässä opiskelevien oppilaiden opetuksen tavoitteiden saavuttamista. Tässä yhteydessä opettajien yhteistyö sekä tiimi- ja yhteisopettajuus korostuvat. Opetusryhmässä tulee aina olla opetuksesta vastaava opettaja, jolla on opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen mukainen opettajan kelpoisuus. Joustaviin opetusjärjestelyihin liittyy tavoitteiden ja opetettavan aiheen ja aineen mukaisesti vaihtelevien opetusryhmittelyjen käyttö. Ne perustuvat opettajien yhteistyöhön, samanaikaisopetukseen sekä tiimi- ja yhteisopettajuuteen. Kaikki tuen muodot huomioiden yli puolessa luokista opettajat opettavat yhdessä samassa luokassa eli opetus tapahtuu samanaikaisopetuksena. Noin viidenneksessä kouluista toteutuu tiimi- ja yhteisopettajuus, joka liittyy systemaattisempaan ja suunnitelmallisempaan opettajien yhteistyön tapaan ja jolle on olemassa toimintaa ylläpitävä vakiintuneempi rakenne. Esityksen mukainen opetusryhmän koon kasvattaminen yhdellä oppilaalla edellyttäisi myös ryhmän toimintaan liittyviä riittäviä avustajapalveluita. Samanaikaisopetukseen, tiimi- ja yhteisopettajuuteen sekä riittäviin avustajapalveluihin liittyvällä monipuolisella osaamisella pystyttäisiin myös vanhempien ja huoltajien nykyistä asiantuntevampaan kohtaamiseen, joka tukisi kodin ja koulun yhteistyötä.
5 8 Voimaantulo 9 Toimivalta Esitys on valmisteltu virkatyönä opetus- ja kulttuuriministeriössä. Asetuksen valmistelu käynnistyi rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanoa koskevan päätöksen 29.11.2013 jälkeen vuoden 2013 lopussa. Valmistelu pohjautui mm. lakiin perusopetuslain muuttamisesta (642/2010), perusopetusasetukseen (852/1998) ja sen 2 :ään (21.10.2010/893), missä säädetään opetusryhmien muodostamisesta, eduskunnan sivistysvaliokunnalle tehtyihin selvityksiin koskien kolmiportaisen tuen toimeenpanoa (opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2014:2) sekä opetusryhmien nykytilaa (opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2014:4). Asetus ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä elokuuta 2015. Perusopetuslain (628/1998) 48.