Heikki Helin Parasta ennen Kuntien talouden kehityksestä 2000-luvulla Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 1 HELSINGIN KAUPUNGIN TIETOKESKUS SUOMEN KUNTALIITTO
Heikki Helin ISBN 978-952-213-610-7 (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2010 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Tel 09 7711 Fax 09 771 2291 www.kunnat.net
Sisältö Tiivistelmä 4 Resumé 5 Abstract 6 1 Johdanto 7 2 Tutkimuksen tausta ja tavoitteet 8 3 Kuntatalouden kehitys 11 3.1 Toimintaympäristön jatkuva muutos 11 3.2 Kunnan ja valtion taloussuhteiden mallinnus 12 3.3 Kansantalouden kehitys 15 3.4 Toimintamenot 16 3.5 Verotulot 17 3.6 Valtionosuudet 21 3.7 Tulorahoituksen riittävyys 22 3.8 Taseen erien kehitys 28 3.9 Valtion vaikutus kuntien talouteen 29 3.10 Yhteenveto: Valtio pitänyt kuntatalouden sopivan kireänä 36 4 Vuosi 2007 40 4.1 Yleiskuva kuntataloudesta 2007 40 4.2 Tutkimuskuntien talous 2007 45 5 Tutkimuskuntien talouden kehitys 1988 2007 68 5.1 Tarkastelutapa 68 5.2 Asukasluvun kehitys 1988 2007 69 5.3 Toimintakulut ja -kate 2000 2007 71 5.4 Verotulot ja valtionosuudet 73 5.5 Kuntien tulorahoituksen riittävyyden hahmottelua 76 5.6 Taseen ali- tai ylijäämä 1997 2007 79 5.7 Tulos- ja rahoituslaskelman eriä kumulatiivisina 2000 2007 79 5.8 Palvelujen kustannusten muutos ja rahoitus 83 5.9 Talouden pitkä linja heikkojen ja vahvojen hahmottelua 86 5.10 Yhteenveto muutoksesta 93 6 Pohdintaa kuntatalouden ja tutkimuskuntien talouden tilasta 94 Lähteet 99 Liitteet 101 Parasta ennen 3
Tiivistelmä Kunnallistalous on 1990-luvun alun laman jälkeen joutunut toimimaan eräänlaisena valtiontalouden säätelyeränä. Valtio on tarkoituksellisesti pitänyt kunnallistalouden kireänä. Keskeisten peruspalvelujen rahoitusta on siirretty kuntien vastuulle. Valtion rahoitusosuus on supistunut. Valtio on keventänyt verotusta kuntien kustannuksella tai korvannut menetykset lisäämällä valtionosuuksia. Kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta on vähennetty eri perustein. Kansantalouden kehitys on 2000-luvulla ollut myönteinen. Siitä huolimatta kunnat ovat joutuneet ottamaan lisää velkaa vuosittain. Samalla kuntien toimintakulut ovat kasvaneet. Näitä seikkoja pidetään osoituksena siitä, että kunnat eivät osaa hoitaa talouttaan. Periaatteessa kuntien kassoista puuttuu paljon valtion rahaa, joka lain hengen mukaan olisi pitänyt maksaa kunnille. Tämä kehitys on otettava huomioon arvioitaessa kunnallistalouden kehitystä ja nykyistä tilaa. Arttu-hankkeen tutkimuskunnat ovat edustava otos Suomen kunnista. Niinpä niiden talouden kehitys on heijastellut koko kunnallistalouden kehitystä. Kunnan perusta ovat kuntalaiset. Karkealla tasolla kuntien asukasluvun kehitys antaa yleiskuvan kunnan kehityksestä. Kasvu heijastelee elinvoimaa ja väheneminen sen heikkenemistä. Asukasluvun kehitys on samansuuntainen kuin kunnan verotulojen kehitys, vaikka verotulojen kehitys ei täysin ole 2000-luvulla heijastellut kunnassa tapahtuvan taloudellisen toimeliaisuuden muutosta. Puolessa tutkimuskunnista asukasluku on kasvanut. Liitoskunnista (25) asukasluku väheni kuudessatoista. Taloudeltaan heikoille kunnille on tyypillistä negatiivisen vuosikatteen ja harkinnanvaraisten rahoitusavustusten suuri määrä yhdistyneenä negatiiviseen asukasluku- ja työpaikkakehitykseen. Taloudeltaan vahvoissa ja vahvistuvissa kunnissa asukasluku ja työpaikkojen määrä kasvavat. Kuntienkin kehitys on kiertokulkua. Vauraus pilkkoi entisiä emäpitäjiä ja nyt rahapula vie taas kuntia yhteen. Palvelut keskittyvät maakuntien keskuksiin Paras -hankkeesta riippumatta. Tämä koskee niin kunnallisia palveluita, valtion toimintoja, pankkeja, kauppoja kuin lehdistöäkin. Palvelut on järjestettävä nykyistä suuremmilla alueilla, mutta palvelut on tuotettava lähellä ja kohtuullisen kokoisissa yksiköissä. 4
Resumé Efter recessionen i början av 1990-talet har kommunalekonomin tvingats tjänstgöra som en slags statsfinansiell regleringspost. Staten har gått in för att hålla kommunalekonomin stram. En del av finansieringsansvaret för den centrala basservicen har överförts på kommunerna. Statens finansieringsandel har minskat. Staten har lindrat beskattningen på kommunernas bekostnad eller kompenserat bortfallet genom utökade statsandelar. Kommunernas andel av intäkterna från samfundsskatten har reducerats med olika motiveringar. Samhällsekonomin har utvecklats gynnsamt under 2000-talet. Ändå har kommunerna varje år varit tvungna att utöka sin skuldbörda. Samtidigt har kommunernas verksamhetskostnader ökat. Dessa omständigheter tolkas ofta som ett uttryck för att kommunerna inte klarar av att sköta sin ekonomi. I princip är det ändå så att det i kommunernas kassor saknas en betydande mängd statliga pengar som enligt lagens anda borde ha överförts till kommunerna. Denna utveckling måste tas i beaktande när man bedömer kommunalekonomins utveckling och nuläge. De kommuner som ingår i utvärderingsprogrammet Arttu bildar ett representativt urval. Deras ekonomiska utveckling återspeglar därför kommunalekonomins utveckling i dess helhet. Grundvalen för en kommun är dess invånare. Utvecklingen av invånarantalet ger i grova drag en bild av kommunens utveckling överlag. En ökning av invånarantalet återspeglar livskraft, medan en minskning signalerar tillbakagång. Utvecklingen av invånarantalet korrelerar med utvecklingen av kommunens skatteinkomster, även om skatteinkomsterna under 2000-talet inte till fullo har återspeglat förändringarna i kommunernas ekonomiska aktivitet. Invånarantalet har ökat i hälften av de kommuner som ingår i utvärderingsprogrammet. I de kommuner som gått samman (25 stycken) minskade invånarantalet i sexton. Kännetecknande för kommuner med en svag ekonomi är ett negativt årsbidrag och ett stort antal prövningsbaserade finansieringsunderstöd i kombination med en minskning av antalet invånare och arbetsplatser. I ekonomiskt starka och utvecklingskraftiga kommuner ökar däremot antalet invånare och arbetsplatser. Även kommunernas utveckling går ofta i cirklar. När de gamla modersocknarna hade uppnått ett betydande välstånd spjälkades de upp i mindre enheter, men nu tvingar bristen på pengar kommunerna att åter gå samman. Trots strukturreformen koncentreras tjänsterna alltjämt till landskapscentrumen. Det gäller kommunala tjänster lika väl som statliga funktioner, banker, butiker och tidningshus. Även om servicen måste tillhandahållas för större områden än tidigare ska den produceras lokalt och av enheter som inte är övermåttan stora. Parasta ennen 5
Abstract Following the recession in the early 1990 s local economy in Finland has been used as a means of regulating central government finances. The state has intentionally kept the municipal finances tight. Part of the financial responsibility for the most important basic public services has been shifted to local authorities. The central government s share of funding has decreased. The state has reduced taxation at the expense of local authorities or compensated the losses by increasing central government transfers to local authorities. Local authorities share of corporate tax yield has been reduced on a variety of grounds. The Finnish national economy has developed favourably in the 2000 s. Nevertheless, local authorities have incurred more debt every year. Their operating costs have also increased. This is seen as an indication that local authorities are not able to manage their economy. Basically, local authorities have been denied a considerable amount of central government funds, which in the spirit of the law should have been transferred to them. This development must not be overlooked when evaluating the development and present state of municipal finances. The local authorities participating in the Assessment research programme ARTTU provide a representative sample of Finnish local authorities. Economic development in these local authorities has reflected the development seen in the municipal economy as a whole. Residents are the essence of local authorities. Changes in the number of residents give a rough picture of the development trend of local authorities. Population growth is a sign of viability, whereas a decline reflects decreased viability. Changes in the population size are parallel to the trends in tax revenue, even though in the 2000 s tax revenue trends have not fully reflected changes in the economic activities of local authorities. The number of residents has increased in half of the local authorities participating in the research programme. Of the 25 local authorities involved in a merger 16 experienced a decrease in the number of residents. It is typical of economically weak local authorities that they have a negative annual margin, they receive a large range of discretionary government transfers and the development of their total population and jobs is negative. In local authorities that already have a strong economy or where the economy is getting stronger, the number of residents and workplaces tends to grow. Progress usually comes in cycles and this is also true for local authorities. Former parishes were split up once they accumulated wealth; today, a shortage of money is bringing many municipalities back together. In spite of the project to restructure local government and services, most services are placed in regional centres. This applies to local services and central government functions, banks, shops and the press. While services must be provided for larger areas than before, they still need to be produced locally and by units of a reasonable size. 6
1 Johdanto Tutkimus on kolmijakoinen. Ensimmäisessä osassa (luku 3) kuvataan kuntatalouden yleistä kehitystä. Luku on taustaa kuntakohtaisen kehityksen ymmärtämiselle, koska kunnallistalous on osa kansantaloutta. Kunnallistalouden tila ei johdu yksin kuntien omista päätöksistä, vaan se on seurausta yleisestä talouskehityksestä ja valtion päätöksistä. Kuntien itsehallinnosta huolimatta valtio vaikuttaa ratkaisevasti kuntien keskeisiin tehtäviin (tehtävät, verot, valtionosuudet, maksut). Kunnallistalouden tarkastelu taustoittaa sitä kehitystä, mikä johti valtioneuvoston käynnistämään keväällä 2005 Paras-hankkeen kunta- ja palvelurakenteen uudistamiseksi. Ensin kuvataan kuntien toimintaympäristön muutosta (3.1) ja mallinnetaan kuntien ja valtion taloussuhteita (3.2). Sen jälkeen tarkastellaan karkealla tasolla kansantalouden kehitystä (3.3). Tämän jälkeen hahmotellaan kuntatalouden kehitystä: menojen kehitys (3.4), verotulot (3.5), valtionosuudet (3.6), tulorahoituksen riittävyys (3.7) ja taseen erät (3.8). Luvussa 3.9 kuvataan valtion vaikutusta kuntien talouteen. Valtio on keventänyt verotusta kuntien kustannuksella. Viime vuosina valtio on korvannut kevennyksistä aiheutuneet veromenetykset valtionosuuksien lisäyksillä. Yhteisöveron kuntaosuutta on pienennetty moneen kertaan eri perustein. Valtionosuusjärjestelmää on uudistettu hallituskausittain. Indeksitarkistuksia on tehty vajaina, eri perustein, ja kustannustenjaon tarkistuserien maksamista on lykätty. Käytännössä tämä on merkinnyt valtionosuuksien leikkauksia. Luvussa 3.10 kuvataan kokoavasti kuntatalouden kehitystä. Tutkimuksen toinen osa (luku 4) keskittyy tutkimuskuntien talouden poikkileikkaustarkasteluun. 40 tutkimuskunnan ja 25 liitetyn kunnan taloutta tarkastellaan vuoden 2007 tilinpäätöstietojen avulla. Tarkasteltavina ovat tulorahoituksen riittävyys, toimintakulut ja -kate, verotulot ja valtionosuudet, taseen yli- tai alijäämä sekä tulos- ja rahoituslaskelman ja taseen keskeisimmät erät. Kolmannessa osassa (luku 5) kuvataan tutkimuskuntien talouden linjaa pitemmän aikavälin tarkastelulla. Useimpien tarkastelujen aikaväli on 2000 2007. Tarkastelun kohteina ovat asukasluvun muutos (5.2), toimintakulut ja -kate (luku 5.3), verotulot ja valtionosuudet (5.4), tulorahoituksen riittävyys (5.5), taseen yli- tai alijäämä (5.6), tuloslaskelman ja rahoituslaskelman erien kehitys (5.7) sekä palvelukustannusten ja verorahoituksen muutos (5.8). Tämän jälkeen (5.9) hahmotellaan talouden pitkää linjaa 1980-luvun lopulla ja 1990-luvun alkupuolella käytössä olleen talousluvun sijoilla ja harkinnanvaraisten rahoitusavustusten saantikertojen määrällä. Toimintaedellytysten kehitystä kuvataan tarkastelemalla työpaikkojen muutosta. Luvussa 6 pohditaan yhteenvedonomaisesti kuntatalouden kehitystä ja tilaa sekä niiden taustalla olevia tekijöitä tutkimuskuntien kannalta. Parasta ennen 7
2 Tutkimuksen tausta ja tavoitteet 8 Kunta- ja palvelurakenneuudistushanke käynnistyi sisäasiainministeriön päätöksellä 11.5.2005. Ensimmäiset maininnat ovat valtioneuvoston päätöksessä valtiontalouden kehyksestä vuosille 2006 2009 1, jossa todettiin kuntatalouden säilyvän kireänä ja edellyttävän toimenpiteitä. Eräs toimenpide oli kunta- ja palvelurakenneuudistuksen Paras-hankkeen käynnistäminen. Hallituksen tärkein kuntataloutta koskeva ratkaisu ei ollut hallitusohjelmassa, jota muutoin on pyritty noudattamaan tarkasti. Asiasta säädettiin laissa kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta(169/2007, HE 155/2006 vp). Lain (1 1. mom.) tarkoituksena on luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Lain tavoitteena (1 2. mom.) on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö. Tavoitteellinen kunnan alue määritellään lain 5 1. momentissa. Kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Paras-hankkeen tarjoamat keinot luetellaan 4 :ssä: kuntaliitokset kuntien välinen yhteistyö kuntayhtymät muu yhteistyö uudet toimintatavat kaupunkiseutujen toimintaedellytysten vahvistaminen. Aluetavoitteiden yhdistävä tekijä on suurtuotannon etujen tavoittelu. Paras-arviointitutkimusohjelman (ARTTU) avulla pyritään saamaan systemaattista ja vertailukelpoista tietoa Paras-hankkeen muutosprosesseista ja muutoksen vaikutuksista erityyppisten kuntien sekä eri toimijoiden näkökulmista. Vuonna 2008 alkaneen viisivuotisen tutkimusohjelmakauden aikana selvitetään uudistuksen vaikutuksia kunnallisiin palveluihin, demokratiaan ja johtamiseen, henkilöstöön, kunta- ja paikallistalouteen sekä yhdyskuntarakenteen toimivuuteen. Kukin aihealue muodostaa oman tutkimusmoduulin. Hankekokonaisuuteen kuuluvat myös uudistuksen toimeenpanon suunnitteluvaiheen arviointi sekä uudistuksen kielellisten vaikutusten arviointi. Talousanalyysin kannalta ongelmia aiheuttaa väliin tulevana muuttujana talouden lama. Laman vuoksi kuntien verotulojen kasvu pysähtyy ja monissa kunnissa verotulot 1 Valtiovarainministeriö VM 5/214/2005 11.3.2005 Valtiontalouden kehykset vuosille 2006 2009
supistuvat. Tästä seuraa talouden tasapainotustoimia. Menoja pyritään leikkaamaan kaikista mahdollisista kohteista. On hyvin vaikeaa selvittää, mikä muutoksesta on Paras-hankkeen vaikutusta ja mikä lamasta johtuvien toimenpiteiden tulosta. Talousanalyysin tarkastelutapa noudattelee pitkälle KuntaSuomi 2004 -talousanalyysissa 2 hyväksi todettua tapaa. Siinä kunnat ryhmiteltiin kuntakoon mukaan. Tässä hankkeessa pohjana on tutkimuskuntien jako seuraaviin neljään ryhmään: kuntaliitoskunnat, syvenevän yhteistyön kunnat, muut kunnat ja kaupunkiseutukunnat. Seuraavassa kunnat ryhmiteltyinä näihin luokkiin. Taulukko 1. Tutkimuskuntien ryhmittely (Suomen Kuntaliitto). Perusryhmitys Kuntaliitoskunnat Tutkimuskunnat Hämeenlinna, Kajaani, Kemiönsaari, Lappeenranta-Joutseno, Mänttä- Vilppula, Raasepori, Salo, Seinäjoki, Vöyri-Maksamaa, Äänekoski Syvenevän yhteistyön Halsua, Hamina, Harjavalta, Hirvensalmi, Hollola, Karkkila, Kitee, kunnat Lempäälä, Pudasjärvi, Vimpeli Muut kunnat Juuka, Kirkkonummi, Kotka, Kuusamo, Lapua, Pello, Pori, Sipoo, Sodankylä, Varkaus Kaupunkiseutukunnat Jyväskylä ja Uurainen, Kuopio ja Siilinjärvi, Oulu ja Haukipudas, Turku ja Lieto, Vaasa ja Mustasaari Tarkastelun kuluessa on selvinnyt, ettei ryhmittely ole kovin hedelmällinen. Osassa kuvioista ja taulukoista kunnat esitetään luokittelun mukaisesti. Useissa hajontakuvioissa kuntia ei ole luokiteltu mitenkään. Tutkimuskunnat on valittu siten, että koko maa olisi maantieteellisesti edustettuna. 2 Hankkeen loppuraportti: Helin, Heikki, Jatkuva kriisin pelko. Kunnallistalouden myötä- ja vastamäkeä 1990 2003. KuntaSuomi 2004 -talousanalyysi 2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 52. ACTA nro 174. Suomen Kuntaliitto 2005. Parasta ennen 9
Tutkimusohjelmaan valittu 40 tutkimuskuntaa 10 kuntaa kustakin perusluokasta Pello Sodankylä Pudasjärvi Haukipudas Oulu Kuusamo TUTKIMUSKUNNAT 12.3.2008: 1. Halsua 2. Hamina 3. Harjavalta 4. Haukipudas 5. Hirvensalmi 6. Hollola 7. Hämeenlinna 8. Juuka 9. Jyväskyl ä 10. Kajaani 11. Karkkila 12. Kemi önsaari 13. Kirkkonummi 14. Kitee 15. Kotka 16. Kuopio 17. Kuusamo 18. Lappeenranta +Joutseno 19. Lapua 20. Lemp äälä 21. Lieto 22. Mustasaari 23. Mäntt ä,vilppula 24. Oulu 25. Pello 26. Pori 27. Pudasj ärvi 28. Raasepori (Tammisaari, Karjaa, Pohja 2009) 29. Salo 30. Seinäjoki 31. Siilinj ärvi 32. Sipoo 33. Sodankyl ä 34. Turku 35. Uurainen 36. Vaasa 37. Varkaus 38. Vimpeli 39. Vöyri-Maksamaa 40. Äänekoski Kajaani Vöyri-Maksamaa Halsua Mustasaari Vimpeli Juuka Vaasa Lapua Siilinjärvi Äänekoski Seinäjoki Kuopio Vilppula Uurainen Varkaus Jyväskylä Kitee Mänttä Pori Hirvensalmi Lempäälä Harjavalta Hämeenlinna Lieto Hollola Lappeenranta Karkkila Joutseno Kuntarajat: Tilastokeskus Turku ARTTU / Marianne Pekola Hamina - Salo Sipoo Kotka Kemi önsaari Raasepori Kirkkonummi Kuvio 1. Tutkimuskuntien sijainti (Suomen Kuntaliitto). Edellä lueteltiin 40 tutkimuskuntaa. Kuntajoukko kasvaa, koska mukana on 25 kuntaliitoskuntaa, joita tästä eteenpäin kutsutaan liitetyiksi kunniksi. Tilastoinnin kannalta kuntaliitoksia voi tapahtua kahdella tavalla. Yksi tai useampi kunta liittyy toiseen kuntaa. Tällöin säilyvät sen kunnan Kelan kuntakoodit, johon liitytään. Toisessa mallissa muodostetaan täysin uusi kunta, jolle annetaan uusi koodi. Tämänkaltaisten tilastollisten tutkimusten kannalta jälkimmäisestä tavasta aiheutuu ylimääräistä työtä. Liitettyinä kuntina käsitellään seuraavia 25:tä kuntaa: Dragsfjärd, Halikko, Hauho, Joutseno, Jyväskylän mlk, Kalvola, Karjaa, Kiikala, Kisko, Korpilahti, Kuusjoki, Lammi, Muurla, Nurmo, Perniö, Pertteli, Pohja, Renko, Suomusjärvi, Särkisalo, Tuulos, Västanfjärd, Vilppula, Ylikiiminki ja Ylistaro. Taulukko 2. Arttu-tutkimuskunnat kokoluokittain (Suomen Kuntaliitto). Kuntakokoluokka Tutkimuskunnat Alle 2 000 as. (N = 1) Halsua 2 000 5 000 as. (N = 5) Hirvensalmi, Pello, Uurainen, Vimpeli, Vöyri-Maksamaa 5 001 10 000 as. (N = 7) Kemiönsaari, Harjavalta, Juuka, Kitee, Karkkila, Pudasjärvi, Sodankylä 10 001 20 000 as. (N = 8) Mänttä-Vilppula, Lapua, Lempäälä, Haukipudas, Lieto, Mustasaari, Kuusamo, Sipoo 20 001 50 000 as. (N = 8) Hamina, Hollola, Kajaani, Kirkkonummi, Raasepori, Siilinjärvi, Varkaus, Äänekoski 50 001 100 000 as. (N = 9) Hämeenlinna, Jyväskylä, Kotka, Kuopio, Lappeenranta, Pori, Salo, Seinäjoki, Vaasa Yli 100 000 as. (N = 2) Oulu, Turku 10
3 Kuntatalouden kehitys 3.1 Toimintaympäristön jatkuva muutos Kuntien toimintaympäristö on ollut jatkuvassa muutoksessa. Markku Temmeksen mukaan viime vuosikymmenien suomalaiset hallintouudistukset voidaan ryhmittää kahdeksi uudistusaalloksi tai harppaukseksi. Uudistukset ovat edenneet niissä pyrähdyksenomaisesti ilmeisesti patoutuneen uudistustarpeen purkauksena. (Temmes 1994, 43.) Temmes määrittelee vuodet 1967 1975 ensimmäiseksi sodanjälkeiseksi suureksi harppaukseksi. Se toi hallintokoneistoon aikaisemmin tuntematonta teknoratiaa kuten suunnittelutietoutta, atk:n ja ensimmäiset yritykset kehittää julkista johtamista liikkeenjohdolliseen suuntaan. Sen saavutuksia olivat ensimmäiset toimivat kuntasuunnittelu- ja sektorikohtaiset suunnittelujärjestelmät sekä laskentajärjestelmät. Kuvio 2. Sodanjälkeisen hallinnon kehittämistyön kaksi harppausta (Temmes 1994, 43). Toinen harppausten jakso oli vuosina 1987 1995. Harppausten välisenä aikana ei pelkästään odoteltu uudistuksia, vaan yhteiskunnan huomio kiinnittyi muihin ajankohtaisempiin kysymyksiin. Hallintoa pyrittiin vauhdittamaan vuonna 1980 organisoiduilla byrokratiatalkoilla. Varsinainen laajamittaisempi hallinnon kehittämistyö käynnistyi hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan asettamisella, kun pääministeri Holkerin hallitus aloitti työnsä 1987 3. Temmeksen mukaan uudistukselle oli ominaista keskitetyn kehittämistyön vähittäinen jäsentyminen selväpiirteisiksi avainhankkeiksi ja hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan kautta toteutunut varsin detaljoitunutkin poliittinen ohjaus. 1990-luvun vaihteessa valtio käynnisti monia uusia hankkeita. Temmes nostaa pääuudistuksiksi liikelaitos-, tulosohjaus- ja valtionosuusuudistuksen. Niitä tuki joukko 3 Temmes on koonnut tutkimuksensa liitteeseen hallinnon kehittämisen merkkipaaluja 1980- ja 1990-luvuilla. Temmes, Markku, Hallinto puntarissa. Hallintouudistusten arvioinnin mahdollisuudet ja edellytykset. 1994. Parasta ennen 11
hankkeita. Eräs tällainen oli vapaakuntakokeilu (Hoikka 1993). Uudistusten punaisena lankana oli lisätä vastuuorganisaatioiden toiminnallista ja taloudellista autonomiaa. Kunnat tuottavat tai organisoivat merkittävän osan kansalaisille suunnatuista julkisista palveluista. Valtio on osallistunut palvelujen rahoittamiseen myöntämällä kunnille valtionosuuksia. Tarkastelukauden alkupuolelle ajoittui kansantalouden lama, joka leikkasi valtion ja kuntien verotuloja. Kuntien valtionosuudet olivat keskeisimpiä kohteita, kun valtio teki leikkauksia selviytyäkseen lamasta. Leikkausten tekoa helpotti se, että vuonna 1993 oli siirrytty kustannusperusteisesta järjestelmästä laskennalliseen. Kuntien toimintaympäristö onkin ollut pyörteinen ja kuntien talouden pohjan kannalta keskeiset valtionosuus- ja verojärjestelmät ovat olleet jatkuvien uudistus- ja selvitysyritysten kohteena. Näiden hankkeiden ja muutosten runsautta havainnollistaa yhteenvedonomainen kuvio 3. Kuitenkin vain pieni osa hankkeista sai toteutuessaan aikaan muutoksia. Pekkarinen 2000-2001 Hiltusen esitys 1989 Kosken uudistukset Valtiosihteeri Sailaksen työryhmä 5.5.2001 Hallituksen esityksen 1991 Tilapäisratkaisu 1996 Valtiono suusjärjestelmän Valtionosuusuudistus 1993 Kokonaisuudistus 1997 VOS-työryhmä 2001-2002 muutokset 1.1.2006 Pöyhönen 1994 Kunta-valtio Kunnallistalouden neuvottelukunnan valtionosuusjaosto Relander 1995 neuvottelutyhmä VM: Valtio ja kunnallisen toiminnan rahoitus 14.2.2003 1997-1998 Sevonin työryhmä 2003-2005 Kuntien rahoitus ja valtiosuus työryhmä 25.1.12007- Vuosi jatko 1.6.2007 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Talousarvioasetelma KuntaL Euron käyttöönotto Kirjanpitoluokitukset Kirjanpitolaki Tasapainovaatimus Verouudistus ALV Kuntien hankintojen arvonlisäverotyöryhmä 2000-2001 Kuvio 3. Kuntien talouteen liittyviä uudistuksia ja uudistusyrityksiä vuosina 1989 2009. 3.2 Kunnan ja valtion taloussuhteiden mallinnus Kunnallistalouden kuvaamisessa keskeiseksi on muodostunut taloudellisen liikkumavaran käsite. Sitä on käytetty runsaasti yleisessä keskustelussa, mutta sitä ei ole määritelty täsmällisesti. Merkitys, sisältö ja eri tekijöiden painotukset ovat vaihdelleet esittäjän mukaan. Taloudellinen liikkumavara on samaistunut kunnallistalouden tilaan. Kunnallinen itsehallinto edellyttää, että kunnilla on tietyt taloudelliset resurssit tehdä itsenäisiä päätöksiä. Mikäli resursseja ei ole, kunta muistuttaa valtion toimeenpano-organisaatiota ilman itsenäistä päätösvaltaa. Olen tarkastellut taloudellista liikkumavaraa ja siihen liittyviä osatekijöitä useissa eri tutkimuksissa (Helin 1991). Periaatteessa kunnan taloudelliseen liikkumavaraan (kunnan taloudelliseen tilaan) vaikuttavat tekijät voidaan hahmottaa kuvion 4 mukaisesti. Liikkumavara on siten toisaalta kunnan omien päätösten ja toisaalta valtion toimenpiteiden seuraus. Näiden taustalla ovat kuntien erilaiset lähtökohdat (sijainti sekä erilaiset rakennetekijät) sekä kansantalouden ja kansainvälisen talouden kehitys. Valtio tasaa eroja kuntien tulopohjassa ja palvelujen tuotannossa. Toisaalta sijainti ja rakenne vaikuttavat kunnan omaan päätöksentekoon. Erilainen väestö- ja elinkeinorakenne edellyttävät erilaisia päätöksiä. 12
Kunnan sijainti- ja rakennetekijät Verot Valtion toimenpiteet Maksut Valtionavut Kunnan tehtävät Taloudellinen liikkumavara Kunnan omat toimenpiteet Kansantalous ja kansainvälinen talous Kuvio 4. Kunnan taloudelliseen liikkumavaraan vaikuttavat tekijät. Mitä enemmän kunnalla on taloudellista liikkumavaraa, sitä paremmat ovat sen mahdollisuudet omiin päätöksiin. Vaikka kunnan taloudellinen liikkumavara on monen eri tekijän yhteisvaikutuksen tulos, kuntatalouteen liittyvässä keskustelussa huomio kiinnitetään usein yhteen tai kahteen osatekijään eikä kokonaisuuteen. Veroprosentti Tulorahoituksen riittävyys Palvelut Konsernitase (lainat, vastuut) Tase (esim. lainat euroa/asukas) Kuvio 5. Kunnan taloudelliseen liikkumavaraan vaikuttavat tekijät. Useaan eri muuttujaan on päädytty myös kriisikuntien määrittelyssä käytetyissä kriteereissä. Niiden valintaa tosin ei ole perusteltu millään tavoin. Yleisen käsityksen mukaan kuntien itsehallinto on sitä vahvempi, mitä suurempi osa niiden tuloista tulee verotuloina. Valtio voi kuitenkin vaikuttaa ratkaisevasti kuntien verotuloihin lainsäädäntöä muuttamalla. Esimerkiksi yhteisöveroa on käytetty jonkinlaisena kuntien ja valtion suhteen tasapainotuseränä 4. Kuntien verotulot ovat tavallaan kuntien yhteisiä tuloja 5. 4 Vuonna 2000 valtiovarainministeriö halusi puolittaa kuntien indeksitarkistukset. Ne tehtiin kuitenkin täysimääräisinä, mutta samalla leikattiin kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta. 5 Alue- ja kuntaministeri Martti Korhosen vastaus (12.4.2001) edustaja Rakel Hiltusen kysymykseen, aikooko hallitus ottaa Parasta ennen 13
Kuntien lähtökohtana on, että kunnallisia veroja kootaan ennen kaikkea kunnan jäsenten yhteisiin tarpeisiin. Toisaalta kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan on voitu katsoa kohdistuvan ennen kaikkea kunnallishallintoon kokonaisuutena. Valtio voi vaikuttaa monin tavoin kuntien talouteen (kuvio 6). Eniten huomiota kiinnitetään kuitenkin valtionosuuksiin. Valtionosuuksien muutokseen ja niiden vaikutukseen kuntien talouteen liittyvät myös suurimmat joko tarkoitukselliset tai tahattomat tulkintavirheet. Miten valtio on sitten toimenpiteillään vaikuttanut kuntien talouteen? Kysymykseen vastaamiseksi ei ole löydettävissä tarkkaa eikä yksiselitteistä, euroina ilmaistavaa laskutapaa. Tarkimmat vastaukset ovat saatavissa valtionosuuksien ja verojen muutoksista, mutta niidenkin perusteista tiedot ovat epätarkkoja. Valtionosuus Kuntien tehtävät Kunnan talous Palvelumaksut Kunnallisen verotuksen verotusperusteet Kuvio 6. Valtion tavat vaikuttaa kuntien talouteen. Kuntien organisoimat palvelut rahoitetaan sekä verorahoituksella (verotulot + valtionosuudet) että maksuilla. Nämä ovat kietoutuneet vuosien varrella monimutkaiseksi vyyhdeksi, joka on kaukana yksinkertaisesta ja läpinäkyvästä järjestelmästä. Kokonaisuus on viime vuosina muuttunut entistä sekavammaksi päinvastaisiksi kirjatuista tavoitteista huolimatta. Kuvioon 6 ei ole merkitty eri osa-alueiden yhteyksiä. Verojen ja valtionosuuksien yhteen kietoutumista kuvaavat seuraavat piirteet: Kun valtionosuuksia on vähennetty, samalla on vähennetty joitain kuntien maksuja kuten kansaneläkemaksua ja arvonlisäveron takaisinperintää (1996, 2002). Valtionosuuteen on tehty täysimääräinen indeksitarkistus, mutta samalla on leikattu kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta. Verovähennysten pienentämisestä johtunut lisätuotto on imuroitu kunnilta eri tavoin. Verotusta on kevennetty ja se on kompensoitu lisäämällä valtionosuuksia. Valtionosuuksia on kompensoitu leikkaamalla jotain verotuksen vähennystä (2007). Tämän johdosta kuntien tulojen ja valtionosuuksien kehitystä kuvaavat lukusarjat eivät tilastoista suoraan otettuina anna oikeaa kuvaa 6, koska käsitteiden sisältö on muuttunut vuosittain. Valtio osallistuu sovitulla osuudella kunnilta edellyttämiensä palvelujen tuotantokustannuksiin. Se on kuitenkin livennyt osuudestaan mm. seuraavin tavoin: huomioon sen, että merkittävä verotulojen siirto Helsingiltä muille kunnille saattaa olla ristiriidassa uuden perustuslain kuntien itsehallintoa koskevien ja kansalaisten perusoikeuksia turvaavien säädösten kanssa. 6 Tämä antaa mahdollisuuden käyttää lukuja tarkoitushakuisesti. Näin on tehty varsinkin valtionosuuksien kasvun osalta, kun valtionosuuksia on lisätty kompensoiden verotuksen keventymisestä seurannutta verotulojen vähennystä. Tästä esimerkkeinä ovat ministereiden ja hallituspuolueiden kansanedustajien puheet. 14
Indeksitarkistukset on tehty vajaina. Laki mahdollisti vuoteen 2007 saakka tarkistuksen tekemisen 50 100-prosenttisena. Vajaiden tarkistusten vaikutus kumuloitui. Kustannustenjaon tarkistusten edellyttämiä valtionosuuksia ei maksettu lain mukaisesti heti, vaan lakia muuttaen muutaman vuoden viiveellä. Näin todellisuudessa valtionosuuksia leikattiin kyseisten vuosien osalta, vaikka esimerkiksi vuoden 2005 menettelyä virheellisesti kutsuttiin pakkolainaksi. Valtio on mahdollistanut palvelumaksujen korotuksen mutta netottanut maksutulon, ts. on vähentänyt valtionosuutta maksujen lisätulon verran vastoin valtionosuuslain henkeä, mikä on vähentänyt valtionosuutta. 3.3 Kansantalouden kehitys Kunnallistalous kehittyy samaan tahtiin kansantalouden kanssa. Kun valtiolla menee hyvin, menee yleensä kunnillakin hyvin. Tässä kansantalouden kehitystä kuvataan bruttokansantuotteen, valtion velan ja verotulojen kehityksen pitkillä aikasarjoilla (kuviot 7 9). 1980-luku oli kuntatalouden kannalta tasaista ja rauhallista kasvun aikaa. Kuntien verotulot kasvoivat eivätkä kuntien tulopohjaa uhanneet uudistukset. Seuraavalla vuosikymmenellä kaikki muuttui. Lama leikkasi kuntien verotuloja ja valtio leikkasi valtionosuuksia. Laman jälkeen verotulot alkoivat kasvaa ja erityisen nopeasti kasvoi kuntien osuus yhteisöveron tuotosta. Samaan tahtiin valtio leikkasi valtionosuuksia vuoteen 1998 saakka. Tämän takia kuntien verorahoituksen (verotulot + valtionosuudet) kasvu jäi hyvin vaatimattomaksi. Kuntatalous pidettiin sopivan kireänä (Sailas 2000). Mrd.euroa 200 150 100 50 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Kuvio 7. Bruttokansantuotteen volyymin vuosimuutos 1980 2010 (Tilastokeskus). Parasta ennen 15
Mrd. 80,0 70,0 60,0 Mrd. %:a BKT:sta Valtionvelka 1985 2010 % 80 70 60 50,0 50 40,0 40 30,0 30 20,0 20 10,0 10 0,0 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Lähde: Valtiokonttori, vuosien 2009-2010 ennusteet VM. 0 Kuvio 8. Valtion velka miljardia euroa ja prosenttia bruttokansantuotteesta 1985 2010 (Suomen Kuntaliitto). Mrd.e 50 40 30 20 10 0 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2010 Kuvio 9. Valtion verotulot 1975 2010 (valtiovarainministeriö). 3.4 Toimintamenot Kuntien toimintamenot kasvavat vuosittain. Menot ovat supistuneet ainoastaan pakon edessä 1990-luvun alun laman aikaan. Menojen kasvua ovat vauhdittaneet kunnille säädetyt uudet tehtävät. Viime eduskuntavaalien alla luvattiin palkankorotuksia matalapalkka-aloille ja erityisesti sairaanhoitoon. Valtio osallistuu uusien tehtävien kustannuksiin keskimäärin kolmasosalla. Näin ollen kaikki uudet velvoitteet lisäävät kuntien menoja ja kiristävät taloutta. 16
% 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0-1 -2-3 -4-5 -6 8,6 0,0-5,1-0,5 Kuntien ja kuntayhtymien toimintamenojen kasvuprosentit 1991 2010 5,0 5,6 1) 2,9 2,8 5,2 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08* 09e 10e 7,2 5,1 4,5 5,2 5,2 4,6 5,0 7,7 4,5 3,6 Lähde: Vuodet 1991 2008. Tilastokeskus. Vuosien 2009 2010 ennusteet Peruspalvelubudjetti 15.9.2009 1) Mm. opetustoimen ylläpitäjämallin vuosi 1997 ei ole vertailukelpoinen aikaisempien vuosien kanssa Kuvio 10. Kuntien ja kuntayhtymien toimintamenojen kasvuprosentit 1991 2010 (Suomen Kuntaliitto). Valtion puolella menojen kasvua on kauhisteltu 7. Puheilla on luotu mielikuvaa, etteivät kunnat ole osanneet hoitaa talouttaan, vaikka 2000-luku on ollut vahvan talouden aikaa. Valtio on kiristänyt kuntien taloutta ensinnäkin keventämällä verotusta kuntien kustannuksella ja maksamalla lain hengen mukaiset valtionosuudet vajaina tai jälkikäteen. Toiseksi uusista tehtävistä 8 kunnille koituu mittavat lisäkulut. 3.5 Verotulot Verotulojen kehitykseen vaikuttavat yleisen talouden kehityksen ohella verolainsäädännön muutokset. Vuonna 1993 toteutettiin ns. suuri verouudistus. Tämän lisäksi valtio on tehnyt päätöksiä verotuksen vähennyksistä, muuttanut kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta sekä korottanut kiinteistöveron ala- ja ylärajoja. Uutta verolainsäädäntöä sovellettiin ensi kerran vuodelta 1993 toimitetussa verotuksessa. Kunnille vuodesta 1993 alkaen maksettavat verot tulivat olemaan kunnan tulovero (kunnallisvero), kiinteistövero, osuus yhteisöverosta ja koiravero. Niistä on säädetty tuloverolaissa (30.12.1992/1535), kiinteistöverolaissa (20.7.1992/654) ja koiraverolaissa (29.6.1979/1590). Kiinteistöverolaki (654/92) tuli voimaan 1.8.1992. Kiinteistövero kannettiin ensimmäisen kerran vuodelta 1993. Kiinteistövero korvasi katumaksun, asuntotuloveron, kiinteistöjen hankintaveron ja manttaalimaksun. Kiinteistöveron käyttöönotto lisäsi verotuloja 9. 7 Kuntaministeri Mari Kiviniemi: Kuntien pitää myös karsia menoja. HS 12.2.2009. Kuntaministeri Mari Kiviniemi: Kuntien menokasvu on aivan hurja. HS 17.9.2009. Vanhasen terveiset kunnille: Laittakaa kulut kuriin. HS 25.3.2009. 8 Juvan kunnanjohtaja Heikki Laukkanen: Jokainen uusi velvoite tarkoittaa pienempää liikkumavaraa sekä kunnan taloudessa että palveluissa. Näinkö kuntien palvelut turvataan valtion mielestä? Suomen Kuvalehti 37/2009. Lehti jatkaa: Valtio väsyttää kunnat uusilla tehtävillä, lisääntyvällä ohjauksella, ministeriöiden hankkeilla ja hallinnollisilla laatikkoleikeillä, joilta puuttuu yhteinen punainen lanka. 9 Suomen Kaupunkiliiton laskelman mukaan vuonna 1992 kiinteistövero (433 milj. mk) korvasi katumaksun (64 milj. mk), asuntotulon veron (9 milj. mk) ja kiinteistötulon harkintaverotuksen (80 milj. mk). Kiinteistöveron määrä oli siten noin kolminkertainen sen korvaamien verojen ja maksujen määrään verrattuna. Parasta ennen 17
Kuntien verotulot 1990 2010, mrd. euroa Käyvin hinnoin kuntien tilinpäätösten mukaan 18 16 14 Kiinteistövero ym. Osuus yhteisöveron tuotosta Kunnallisvero 12 10 8 6 4 2 0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08* 09e 10e Lähde: Vuodet 1990 2008 Tilastokeskus. Vuodet 2009 2010 Kuntaliiton ennusteita. Kuvio 11. Kuntien verotulot 1990 2010 (mrd. euroa), käyvin hinnoin kuntien tilinpäätösten mukaan (Suomen Kuntaliitto). % 19,5 Kuntien keskimääräinen tuloveroprosentti sekä tuloveroprosenttia nostaneet kunnat 1985 2009 Kuntien lkm 19,0 18,5 18,0 17,5 17,0 16,5 16,0 15,5 38 56 79 81 101 87 101 105 114 125 9 5 10 77 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09* Keskimääräinen tuloveroprosentti Tuloveroprosenttia nostaneiden kuntien lkm (vuoden 2009 luku ei sisällä kuntaliitoksissa mukana olevia kuntia) 87 83 41 108 93 54 136 140 106 119 67 140 120 100 80 60 40 20 0 Kuvio 12. Kuntien keskimääräinen tuloveroprosentti sekä tuloveroprosenttia korottaneet kunnat 1990 2009 (Suomen Kuntaliitto). 18
Taulukko 3. Kuntien tuloveroprosentin kehitys 1990 2009 (Suomen Kuntaliitto). Vuosi Keski- Muutos Aritmeet- Muutos Kuntien lkm Korkein Alhaisin määräinen edell. tinen edell. tulovero-%: tulo- tulotulovero- vuodesta keskiarvo vuodesta nousi laski vero-% vero-% prosentti 1) %-yks. % %-yks. 2009* 18,59 0,04 19,25 0,10 672 42 21,00 16,50 2008 18,55 0,10 19,15 0,15 119 3 21,00 16,00 2007 18,45 0,06 19,00 0,13 106 3 21,00 16,00 2006 18,39 0,10 18,87 0,19 140 1 21,00 16,00 2005 18,29 0,17 18,68 0,18 136 1 21,00 16,00 2004 18,12 0,08 18,50 0,06 54 2 20,00 16,00 2003 18,04 0,26 18,44 0,11 93 2 20,00 15,50 2002 17,78 0,11 18,33 0,14 108 3 19,75 15,00 2001 17,67 0,02 18,19 0,04 41 6 19,75 15,00 2000 17,65 0,05 18,15 0,09 83 15 19,75 15,50 1999 17,60 0,07 18,06 0,10 87 10 19,75 15,50 1998 17,53 0,11 17,96 0,08 77 19 19,75 15,00 1997 17,42-0,09 17,88-0,03 10 44 19,75 15,00 1996 17,51-0,02 17,91-0,03 5 34 20,00 15,00 1995 17,53 0,00 17,94 0,01 9 8 20,00 15,00 1994 17,53 0,33 17,93 0,17 125 2 19,75 15,00 1993 17,20 0,32 17,76 0,16 114 0 20,00 14,50 1992 16,88 0,26 17,60 0,15 105 0 20,00 14,50 1991 16,62 0,15 17,45 0,14 101 1 19,00 14,00 1990 16,47 0,09 17,31 0,11 87 0 19,50 14,00 1989 16,38 0,08 17,20 0,13 101 1 19,50 14,00 1988 16,30 0,15 17,07 0,11 81 0 18,50 14,00 1987 16,15 0,10 16,96 0,09 79 1 18,50 13,50 1986 16,05 0,07 16,87 0,07 56 5 18,50 13,50 1985 15,98 16,80 38 2 18,75 13,50 1) Painotettu maksuunpantavaa kunnallisveroa vastaavilla verotettavilla tuloilla (ent. ansioäyrit) 2) Vuoden 2009 luvut eivät sisällä kuntaliitoksissa mukana olevia kuntia. *) Kuntaliiton tiedusteluun perustuva ennakkotieto Kuntien tuloveroprosenttien muutosten vaikutus kuntien verotuloihin 1997 2009, milj. euroa Milj. euroa (Keskim. Tuloveroprosentti v. 1996, 17,51 ja v. 2009, 18,59) 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0-100 Tv-%:n muutos -46-46 Ko. vuoden muutoksen vaikutus Aikaisempien vuosien muutoksen vaikutus Kuvio 13. Kuntien tuloveroprosenttien muutosten vaikutus kuntien verotuloihin 1997 2009, miljoonaa euroa 10 (Suomen Kuntaliitto). 10 Vuonna 1996 keskimääräinen tuloveroprosentti oli 17,51 ja 2009 se oli 18,59. 11 59 50 39 84 30 100 13 175 71 349 171 412 54 118 641 73 738 47 83 889 33 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09-0,09 0,11 0,07 0,05 0,02 0,11 0,26 0,08 0,17 0,10 0,06 0,10 0,04 %-yks. 539 861 Vuosien 1997-2009 tuloveroprosenttien muutosten johdosta kunnat saavat vuonna 2009 889 milj. euroa enemmän verotuloja Parasta ennen 19
Milj. 2600 2400 2200 2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 202 202 202 Arvio verokevennysten vaikutuksesta kuntien verotuloihin 1997 2010, milj. euroa 438 236 494 587 93 56 757 50 120 990 113 120 1622 1598 1470 24 128 1349 121 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10* 359 1741 119 2115 374 2490 375 827 Ko. vuoden kompensoitu verotulomenetys Aikaisempien vuosien kompensoidut verotulomenetykset Ko. vuoden kompensoimaton verotulomenetys Aikaisempien vuosien kompensoimattomat verotulomenetykset Vuosien 1997-2010 verokevennysten johdosta kunnat saavat vuonna 2010 2,5 mrd. euroa vähemmän verotuloja, joista kompensoimatta on yli 800 milj. euroa Kuvio 14. Verovähennysten korotusten sekä tuloveroprosenttien muutosten vaikutus kuntien verotuloihin 1997 2010, miljoonaa euroa (Suomen Kuntaliitto). Suomen Kuntaliiton laskelmien mukaan valtio on keventänyt kuntien verotusta lähes 2,1 miljardilla eurolla vuosina 1997 2009. Tästä kunnille on kompensoitu 1,3 miljardia euroa (kuvio 8). Kompensoimatta on jäänyt 0,8 miljardia. Samaan aikaan kuntien veroprosenttien korotusten vaikutus on ollut 0,9 miljardia euroa (kuvio 14). Kunnallisen verorasituksen kiristymistä on kuvattu veroprosenttien korotuksilla. Veroprosentin muutos ei kerro suoraan kuntalaisen verorasituksen muutosta, koska valtio on keventänyt verotusta. Tuloveroprosentin ohella on syytä tarkastella kunnallista veroastetta prosentteina ansiotuloista. Ero näiden kahden luvun välillä on kasvanut. Yhteisöveron voimakas kasvu 1990-luvun jälkipuoliskolla yllätti kaikki. Se, ettei veron kuntakohtainen jako vastannut kunnissa toimineiden yritysten maksamia veroja, koettiin epäoikeudenmukaiseksi. Valtio käytti kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta tasauseränä kuntien ja valtion suhteessa. Yhteisöveroon puuttumisesta seurasi erilainen kuntien kohtaanto: Kuntien osuus yhteisöveron tuotosta on puoliintunut. Merkittävin muutos oli arvonlisäveron palautusten kuittaaminen yhteisövero-osuudesta. Kunnat, joiden yhteisövero asukaslukuun suhteutettuna ylitti keskiarvon, menettivät. Kiinteistöveron tuotto vastaa suurissa kaupungeissa 0,8 1,5 veroprosentin tuottoa. Kiinteistöveron tuotto on vakaa ja se voi vähetä vain, jos kunta itse päättää alentaa veroprosenttiaan. Veroprosenttien korotusten lisäksi kiinteistöveron tuottoa on viime vuosina kasvattanut kiinteistöjen ja tonttien verotusarvojen tarkistus. Muualla Euroopassa kiinteistöveron merkitys paikallishallinnon tulolähteenä onkin huomattavasti suurempi kuin Suomessa. 20
Mrd. euroa 3,0 2,5 2,0 1,5 1998 Kuntaryhmän osuus 44,8 40,0 % 2000 Kuntaryhmän osuus 40,0 36,39 % 2001 Kuntaryhmän osuus 35,29 % 2002 Kuntaryhmän osuus 23,22 % 2003 Kuntaryhmän osuus 19,75 % 2005 Kuntaryhmän osuus 22,03 % 1,0 0,5 0 1996 Verokanta 25 28 % 2001 Verokanta 28 29 % 2005 Verokanta 29 26 % 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Kuvio 15. Kuntien osuus yhteisöveron tuotosta 1993 2009. Mrd. euroa 1,0 Yleinen kv. % 0,9 0,2-0,4 Vak.asunto 0,8 0,2-0,4 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Yleinen kv. % 0,5-1,0 Vak.asunto 0,22-0,5 Rakentamaton rakennuspaikka 1,0-3,0 pääkaupunkiseudulla 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Kuvio 16. Kiinteistövero 1993 2009. 3.6 Valtionosuudet Valtio on vuosittain tehnyt valtionosuuksiin liittyviä ratkaisuja. Niitä hahmotellaan kuviossa 17. Valtionosuuksiin vaikuttaneita toimenpiteitä on kuviossa neljää tyyppiä: valtionosuuksien leikkaukset, kustannustenjaon tarkistukset, indeksitarkistukset ja verokevennysten kompensaatiot. Valtio on leikannut valtionosuuksia. Kuntaliiton laskelmien mukaan leikkaukset olivat vuosina 1993 2000 noin 2,4 miljardia euroa. Valtio on maksanut vuosina 2001 2007 indeksitarkistukset vajaina. Täyden korotuksen ja toteutuneen korotuksen ero oli yhteensä 379 miljoonaa euroa. Kunnilta jäi kuitenkin vajaiden tarkistusten takia saamatta noin 1,6 miljardia euroa. Tämän verran valtio käytti lain sille suomaa oikeutta livetä maksuosuudestaan. Parasta ennen 21
Vuoden 2005 virheellisesti pakkolainaksi kutsuttu kustannustenjaon tarkistusrahojen jaksottaminen kolmelle vuodelle merkitsi sitä, että kunnilta jäi vuosina 2005 ja 2006 saamatta valtionosuuksia noin 650 miljoonaa euroa. Kyse ei ollut pakkolainasta vaan valtionosuuksien leikkauksesta. Vuoden 2001 tarkistuksen maksulykkäys leikkasi kyseisen vuoden valtionosuutta 216 miljoonalla eurolla. Kuvio osoittaa, että valtionosuuksiin on tehty muutoksia vuosittain. Kuvion vasemmassa alareunassa on vuosina 1993 2000 tehtyjen leikkausten määrä 2 462 miljoonaa euroa. Oikeassa alareunassa on indeksitarkistusten suuruus 2001 2007. Vuosien 2001 2003 indeksitarkistukset tehtiin 50-prosenttisina ja vuosien 2004 2007 indeksitarkistukset 75-prosenttisina. Vajaa tarkistus merkitsi sitä, että valtion osuus palvelujen rahoituksessa kaventui. Täyden korotuksen ja toteutuneen korotuksen ero oli yhteensä 379 miljoonaa euroa. Kunnilta jäi kuitenkin vajaiden tarkistusten takia saamatta noin 1,6 miljardia euroa. Valtionosuuksien kehitystä kuvaavan viivan alapuolelle on merkitty verotulojen kevennysten kompensaatiot. Ne ovat lisänneet kuntien valtionosuuksia 1,2 miljardia euroa. Kuvion yläosassa on kustannustenjaon tarkistusten korvaaminen kunnille. Vuosina 1993 ja 1997 tarkistuksia ei tehty. Vuosien 2001 ja 2005 tarkistuksia (433 + 485 milj.) ei maksettu ajallaan, vaan maksuja lykättiin seuraaville vuosille. Vuonna 2007 loppuosa tarkistuksesta (185 milj. euroa) korvattiin kunnille verotuloina. Milj. euroa 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 1993 Ei tarkistusta 1997 Ei tarkistusta Kela-maksun kuittaus Kustannusten jaon tarkistus 216 2001 433 Maksu 2001, 2002 216 50 2005 485 Pakkolaina Maksu 2005-2007 Lisäksi 185 veroina 2007 119 81 81 24 128 128 121 359 Kompensaatiot 2001-2009 113 374 3 000 2 000 Valtionosuuksien leikkaus 1993-2000 2 462 2001, 2002, 2003 ind.tark. 50 % 2004, 2005, 2006, 2007 ind.tark. 75% 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Kuvio 17. Kuntien valtionosuuksien kehitys ja niihin liittyvät muutokset 1993 2009 (milj.),. 3.7 Tulorahoituksen riittävyys 22 Kuntien talouden arvioinnin kriteerit vaihtelevat. Se, milloin kuntien talous on heikko, hyvä tai erinomainen, vaihtelee esittäjän mukaan 11. Arvioinnin perusteet ovat myös ajan kuluessa muuttuneet. Kuntatalouden kehityksen tulkinta ei ole helppoa. Viime vuosina on uutisoitu kuntatalouden vahvistuneen, mutta samanaikaisesti kuntien velka on kasvanut joka vuosi 2000-luvulla 12. Vahvistuuko kuntatalous, jos otetaan lisää velkaa? 11 Viime oli vuosi [2008] oli kuntataloudelle erinomainen (hallinto- ja kuntaministeri Mari Kiviniemi, Rahoitus- ja talousfoorumi 11.2.2009). Kuntatalous oli vuonna 2008 keskimäärin historiallisen vahva (edellisen hallituksen kuntaministeri Hannes Manninen, Rahoitus- ja talousfoorumi 11.2.2009). 12 Vuoden 2008 tilinpäätösuutisissa todettiin usein kunnan saaneen puskuria edessä olevaa varten. Näin siitä huolimatta, että kunnan velkamäärä kasvoi.
Milloin kuntien talous on tasapainossa? Miten paljon kunnan tuloslaskelmassa pitäisi olla vuosikatetta, että sen määrä olisi riittävä? Siitä ollaan yhtä mieltä, että kunnan talous ei ole kunnossa, jos vuosikate on miinusmerkkinen 13. Kansanomaisesti negatiivisen vuosikatteen kuntia on kutsuttu syömävelkaisiksi. Tällöin kunnan juoksevat menot ovat suuremmat kuin tulot. Tulorahoituksen riittävyyden arvioinnissa on vakiintunut käyttöön tunnusluku, joka osoittaa vuosikatteen prosenttiosuuden poistoista. Vuosikate prosenttia poistoista = 100 * (Vuosikate/Poistot) Perusoletus on, että mikäli vuosikate on poistojen suuruinen, kunnan tulorahoitus on riittävä. Tämä edellyttää, että poistojen määrä vastaa keskimääräisiä vuotuisia korvausinvestointeja 14. Myllyntauksen 15 mukaan tulorahoitus on ylijäämäinen, kun vuosikate ylittää poistot ja alijäämäinen, kun vuosikate alittaa poistot. Tuloslaskelman ongelma on siinä, että poistot ovat liian pienet. Suurten kaupunkien vuoden 2006 tilinpäätösten yhteydessä tutkittiin poistojen ja korvausinvestointien suhdetta. Karkea vertailu osoitti, että poistojen määrä on kolmasosan liian pieni. Tästä seuraa, että tuloslaskelman antama kuva kunnan taloudesta on liian myönteinen. Negatiivinen vuosikate on merkki heikosta tulorahoituksesta. Kunnan talouden kriisiytymisen merkkinä voidaan pitää sitä, että vuosikate on negatiivinen kahtena tai useampana vuotena peräkkäin. Kuviossa 18 esitetään negatiivisen vuosikatteen kuntien määrä vuosina 1990 2008. Vuoden 2000 suuri määrä johtuu paljolti kirjaustavan muutoksesta. 200 150 100 50 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Kuvio 18. Negatiivisen vuosikatteen kunnat 1980 2008. 13 Vuoden 1948 kunnallislakiin otettu säännös koskien pääomatulojen ja -menojen sekä varsinaisten tulojen ja menojen käyttörajoituksista ja tasapainottamisesta. Sen mukaan pääomatuloja ei saanut käyttää varsinaisten menojen rahoittamiseen. Varsinaisilla menoilla tarkoitettiin menoja, joita nykyisin kutsuttaisiin käyttömenoiksi. Talousarvion tasapainottamisessa tämä tarkoitti, että pääomatulot eivät saaneet olla pääomamenoja suuremmat. Kiellon varsinaisena tarkoituksena oli estää käyttöomaisuuden myynnistä saatavien varojen käyttäminen kunnan juoksevan menoihin. Kun pääomatulot kokonaisuudessaan ohjattiin käyttöomaisuusinvestointeihin, säilyi kunnan kantavarallisuus vähentymättömänä. Pääomatuloa oli myös lainanotto, eikä varsinaisia menoja voitu näin muodoin rahoittaa lainalla. Vuoden 1976 kunnallislaissa pääomatulojen käyttörajoitus poistettiin. 14 Korvausinvestoinneilla tarkoitetaan tällöin poistonalaisten investointien omahankintamenoa, joka saadaan vähentämällä hankintamenosta valtionosuudet ja muut rahoitusosuudet. 15 Myllyntaus, Oiva, Kuntatalouden ohjaus. Budjetoinnin ja kirjanpidon teoriaperusteita ja kehityssuuntia. Suomen Kuntaliitto. Helsinki 2002. Parasta ennen 23
Negatiivisen vuosikatteen kuntien määrää kasvattaa kuntien pieni koko. Ongelmien kasautumista kuvaa se, että joillakin kunnilla vuosikate on ollut negatiivinen monta kertaa. Vähintään 6 kertaa vuosikate oli negatiivinen 42 kunnassa vuosina 1990 2007. Tällä jaksolla oli 1 157 negatiivisen vuosikatteen tapausta. Niistä lähes kolmannes oli liitoskunnissa. Vuosikate on 2000-luvulla ollut poistoja suurempi lukuun ottamatta vuosia 2003 2005 (kuvio 19). Vuosikatetta tarvitaan investointien rahoittamiseen. Investointien tulorahoitus - tunnusluku kertoo, paljonko investointien omahankintamenoista on rahoitettu tulorahoituksella. Investointien tulorahoitus, % = 100 x vuosikate / investointien omahankintameno Omahankintameno saadaan vähentämällä investoinneista niihin saadut rahoitusosuudet. Poistot ovat kuitenkin pienemmät kuin investointien omahankintamenot. Vuosikate ei ole minään vuonna 2000-luvulla kattanut investointien omahankintamenoa (kuviot 20 ja 21). 2 500 2 000 Poistot Vuosikate 1 500 1 000 500 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Kuvio 19. Vuosikate ja poistot 1997 2007 (milj. euroa). 24
3 500 3 000 Inv. omahankintameno Vuosikate 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Kuvio 20. Kuntien vuosikate ja investointien omahankintameno 1988 2007 (milj.). 140 120 100 80 60 40 20 0 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Kuvio 21. Investointien tulorahoitus prosenttia 1988 2007. Parasta ennen 25
700 600 500 400 300 200 100 0 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08* Vuosikate Poistot Investointien omahankintamenot Kuvio 22. Kuntien vuosikate, poistot sekä investoinnit, euroa/asukas 1993 2008. 3 500 3 000 Nettomenot Myyntitulot Rahotusosuudet 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Kuvio 23. Nettoinvestoinnit, myyntitulot ja rahoitusosuudet (milj. euroa) 2000 2007. Kuntien tulorahoitus ei riittänyt investointien rahoittamiseen. Velanoton tarvetta vähensivät omaisuuden myynnistä saadut tulot. Vuosikatteen riittävyyden arviointitavat ovat muuttuneet vuosien varrella, eikä yksiselitteistä tapaa ole. Vuosikate euroa/asukas ei ole käyttökelpoinen kuntien välisessä vertailussa. Siihen vaikuttaa merkittävästi toiminnan organisointi. Kunnissa, joilla on laajaa liiketoimintaa, luku on suurempi kuin muissa kunnissa. Vuosikatteen pitää niissä riittää myös liiketoiminnan investointien rahoittamiseen. Asukaslukuun suhteutettua vuosikatetta kuitenkin käytetään 16. Joskus on esitetty tietty euromäärä/asukas jonkinlaisena normina. Valtiovarainministeriön julkaisussa tarjotaan 100:aa euroa asukasta kohti (Talouspolitiikan strategia 2008, s. 66). 16 Peruspalveluohjelmassa 2010 2013 vuosikatteesta: Yksittäisten kuntien tilannetta tarkastellen vuosi 2008 oli varsin kohtuullinen. Vuosikate oli edelleen selvästi vahvin yli 100 000 (590 euroa/as.) ja heikoin alle 2 000 (150 euroa/as.) asukkaan kunnissa. 26