Köyhän miehen pohjoismainen malli Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus

2 2009 Köyhän miehen pohjoismainen malli Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus Helmikuu 2009

Helmikuu 2009 Lisätiedot: Joonas Rahkola joonas.rahkola@sak.fi puh.020 774 0189 SAK, PL 157 00531, Helsinki Tilaukset: SAK puh. 020 774 000

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 1 Köyhän miehen pohjoismainen malli Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus SISÄLLYS 1 Johdanto... 3 2 Pohjoismaisen mallin menestystekijät... 5 2.1 Pohjoismainen malli tuottaa taloudellista tehokkuutta... 7 2.2 Korkea verotus ei ole talouskasvun este... 10 2.3 Pohjoismainen malli on tehokkain tapa torjua köyhyyttä... 13 2.4 Pohjoismaisen mallin kehittämisestä... 17 3 Suomen sosiaalimenojen kehitys ja kansainvälinen vertailu. 20 3.1 Sosiaalimenojen ja niiden rahoituksen kehitys Suomessa... 20 3.2 Suomalainen hyvinvointivaltio ei yllä pohjoismaiselle tasolle... 23 4 Tulojen uudelleenjako ja sosiaaliturva vakuutuksena... 30 4.1 Tulojen uudelleenjako sosiaaliturvajärjestelmissä... 30 4.2 Sosiaaliturva ja riskien jakaminen... 31 4.3 Vakuutusluonteen vahvistaminen työttömyysturvassa... 33 5 Yhteenveto: kuinka haasteisiin on vastattava?... 38 Kirjallisuutta... 41

2 SAK Puheenvuoro 2/2009

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 3 1 JOHDANTO Suomalainen sosiaaliturva on voimakkaassa murrosvaiheessa. Nykyisen sosiaaliturvan katsotaan olevan monilta osin vanhentunut ja monimutkainen kokonaisuus, joka ei enää vastaa parhaalla mahdollisella tavalla nykyajan ja tulevaisuuden tarpeisiin. Polttavimmiksi ongelmiksi ovat nousseet järjestelmän heikentynyt kyky turvata kansalaisten toimeentuloa erilaisissa elämäntilanteissa, työn ja sosiaaliturvan yhdistämisen vaikeus muuttuneilla työmarkkinoilla, sosiaaliturvalainsäädännön ja byrokratian monimutkaisuus ja tilkkutäkkimäisyys sekä sosiaaliturvan pitkän aikavälin rahoituksellinen kestävyys. Näiden ongelmien ratkaisua varten valtioneuvosto asetti kesällä 2007 Sata-komitean, jonka tehtävänä on valmistella ehdotus sosiaaliturvan kokonaisuudistuksesta. Komitean määräaika on vuoden 2009 loppuun. Tämän työn tarkoitus on osaltaan tukea komitean työtä ja sen ehdotuksista käytävää keskustelua. Työssä tarkastellaan suomalaista hyvinvointivaltiota osana pohjoismaista mallia. Työn tarkoituksena on palata pohjoismaisen hyvinvointivaltion periaatteisiin ja valottaa niitä mekanismeja, jotka ovat olleet sen menestymisen taustalla. Tarkoitus ei ole tehdä kaiken kattavaa kokonaisanalyysiä, vaan nostaa tiiviisti esille niitä pohjoismaisen mallin nykyisyyden ja tulevaisuuden kannalta keskeisiä teemoja, jotka ovat muutoin saaneet vähemmän huomiota osakseen sekä koota yhteen teemaa käsittelevää kirjallisuutta. Luvussa 2 avataan pohjoismaista hyvinvointivaltioajattelua, ja niitä hyvinvointivaltioon liittyviä tekijöitä, jotka ovat lisänneet taloudellista tehokkuutta ja sosiaalista oikeudenmukaisuutta. Samalla osoitetaan, että nimenomaan hyvinvointivaltiorakenteilla on merkittävä rooli Pohjoismaiden taloudellisen menestyksen taustalla. Erityisesti kiinnitetään huomiota siihen, että pohjoismaiseen malliin kuuluva pyrkimys vähentää kansalaisten riippuvuutta markkinoista (dekommodifikaatio) on onnistuessaan johtanut yllättäen myös markkinoiden toiminnan tehostumiseen. Laaja julkinen hyvinvointivastuu ja kollektiivinen riskien jakaminen ovat tuottaneet taloudellisesti tehokkaita ja sosiaalisesti kestäviä lopputuloksia. Oikeudenmukaisuus ja tehokkuus näyttävät yhdistyvän Pohjoismaissa toisiaan tukevalla tavalla paremmin kuin missään muualla. Suomen sosiaaliturvajärjestelmä on totuttu näkemään osana pohjoismaista mallia. Luvussa 3 verrataan Suomen sosiaaliturvan tasoa ja rakennetta muihin Euroopan maihin ja erityisesti muihin Pohjoismaihin. Luvussa osoitetaan, että rakenteeltaan Suomen sosiaaliturva todella on pohjoismainen,

4 SAK Puheenvuoro 2/2009 mutta tasoltaan se jää selvästi jälkeen muista Pohjoismaista. Julkisen vallan suora vastuu kansalaisten hyvinvoinnista on Suomessa selkeästi suppeampaa kuin muissa Pohjoismaissa. Julkinen keskustelu on 1990-luvulta asti keskittynyt vahvasti sosiaaliturvan haitallisiin käyttäytymisvaikutuksiin ja kannustimien parantamiseen. Nykymuotoinen sosiaaliturvajärjestelmä on alettu nähdä taakkana, johon tulevaisuudessa ei ehkä ole varaa. Muutoksen taustalla on ensinnäkin taloustieteellisessä ajattelussa 1970-luvulta asti hallitsevassa asemassa ollut uusklassinen suuntaus, joka uskoo vahvasti markkinoiden kykyyn talouden tasapainottamisessa ja jossa tulonjako- ja oikeudenmukaisuuskysymyksille ei ole annettu suurta roolia, ja toiseksi kestävyysongelmat, joihin useiden julkisten talouksien katsottiin ajautuneen 1980-luvulta lähtien. Viime vuosina suhtautuminen hyvinvointivaltiojärjestelyihin on kuitenkin alkanut muuttua myös taloustieteessä. Erityisesti huomiota on saanut julkisen sosiaalivakuutuksen rooli taloudellista tehokkuutta lisäävänä vakuutusjärjestelynä. Tieteellisen keskustelun muutos ei ole kuitenkaan heijastunut kovinkaan näkyvästi julkiseen keskusteluun, jota käydään edelleen 1990-luvun lähtökohdissa. Näitä teemoja käsitellään luvuissa 2.4 ja 4. Myös tämä tarkastelu on sidottu vahvasti pohjoismaiseen kehykseen: erityinen painopiste on siinä, mitä useat esillä olleet uudistusehdotukset tarkoittaisivat pohjoismaisen järjestelmän periaatteiden toteutumisen kannalta. Luvussa 4 esitetään lisäksi muutamia konkreettisia ehdotuksia työttömyysturvajärjestelmän kehittämiseksi.

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 5 2 POHJOISMAISEN MALLIN MENESTYS- TEKIJÄT Viime vuosina pohjoismainen malli ja sen menestystekijät ovat saaneet paljon huomiota osakseen. Toisinaan koko mallin olemassaolo on asetettu kyseenalaiseksi, koska Pohjoismaiden yhteiskunnat poikkeavat merkittävästikin toisistaan. Peruslinjana näyttää kuitenkin olevan, että yhteiskuntia yhdistäviä ja niitä muista maista erottavia tekijöitä on olemassa, jolloin pohjoismaisesta mallista puhuminen on mielekästä. Aloitetaan tarkastelu käymällä läpi pohjoismaisen talous- ja hyvinvointipolitiikan mallin perusteita. Tunnetuin ja laajimmin käytetty hyvinvointivaltioiden jaottelu on Esping- Andersenin (1990) klassinen luokittelu, jonka mukaan eurooppalaiset hyvinvointivaltiot ovat jaettavissa kolmeen luokkaan: pohjoismaiseen (sosialidemokraattiseen), mannermaiseen (konservatiiviseen) sekä anglosaksiseen (liberaaliin) ryhmään. Luokittelua laajennetaan usein lukemalla Etelä- Euroopan ja joskus myös Itä-Euroopan mallit omiksi kategorioikseen. Anglosaksisessa mallissa korostuvat individualismi ja markkinat hyvinvoinnin lähteenä. Mallissa hyvinvointipolitiikka on lähinnä residuaalista eli kaikkein köyhimmille ja huono-osaisimmille suunnattua. Mannermainen malli perustuu vahvasti työhön ja ammattikuntaan, ja niissä ensisijainen turvan lähde on perhe. Yksilön (perheen) saama sosiaaliturva perustuu mallissa voimakkaasti maksettuihin sosiaaliturvamaksuihin. Näin ollen sen ylläpitää ja vahvistaa sukupuolten ja luokkien välisiä yhteiskunnallisia eroja. Pohjoismaista mallia luonnehtii laaja hyvinvointivaltio ja julkinen hyvinvointivastuu. Julkinen valta takaa kaikille maassaan asuville kattavan toimeentuloturvan ja laadukkaat palvelut, jotka rahoitetaan yhteisesti verovaroin. Sosiaalipolitiikka ei pyri pelkkään minimitoimeentulon takaamiseen, vaan tavoitteena on kohtuullisen elintason takaaminen koko väestölle ja koko väestön vakuuttaminen keskeisten sosiaalisten ja taloudellisten riskien varalta julkisten järjestelmien kautta. Pyrkimys universaaliin tasa-arvoon on pohjoismaisen mallin keskeinen tavoite: kaikille kansalaisille taataan samat oikeudet riippumatta heidän yhteiskuntaluokastaan tai asemastaan markkinoilla (Esping-Andersen 1990). Yhteiskuntapolitiikka on perustunut vahvasti ajatukselle eriarvoisuuden epäoikeudenmukaisuudesta (Andersen 1993). Harvat Pohjoismaissa esiintyvät sosiaalipolitiikan muodot tai instituutiot ovat kuitenkaan ainutlaatuisia sinänsä, vaan samankaltaisia järjestelyjä löytyy myös useista muista maista. Pohjoismaiset järjestelmät eroavat muista

6 SAK Puheenvuoro 2/2009 nimenomaan sen osalta, miten nämä muodot ja instituutiot yhdistyvät harjoitetussa sosiaalipolitiikassa (Andersen 2008). Erityisesti koko väestölle suunnatut, yhteisesti rahoitetut ja julkisesti järjestetyt sekä laadukkaat sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelut ovat leimallisia Pohjoismaille. Julkisten palvelujen tavoitteena on taata kaikille kansalaisille tasa-arvoinen oikeus tyydyttää perustarpeitaan markkinoiden ulkopuolella. Niiden rooli elintasoerojen tasoittajana on pohjoismaisessa mallissa merkittävä, ja oleellinen sitä muista malleista erottava tekijä. Toimeentuloturvassa pohjoismaille on ominaista vähimmäisturvan ja ansioturvan rinnakkainen esiintyminen: kaikille kansalaisille on taattu tietty perusturva kansanvakuutuksena (asumisperusteisuus), mutta tulojen kasvaessa myös toimeentuloturvan taso kasvaa ansiosidonnaisen vakuutuksen myötä. Kaikille kansalaisille suunnatun perusturvan ja ansioturvan yhdistävällä strategialla on vastattu sekä maalais- että kaupunkilaisväestön erilaisiin tarpeisiin ja toisaalta koottu työläiset ja toimihenkilöt sekä yksityinen ja julkinen sektori samaan sosiaaliturvajärjestelmään (Palme 2007). Kansalaiset ovat saaneet tarvitsemansa sosiaalisen ja taloudellisen turvan julkisten järjestelmien kautta, jolloin tarve turvautua markkinoihin niiden hankkimisessa on ollut pientä, mikä on puolestaan taannut sosiaaliturvan ja samalla myös korkean verotuksen laajan poliittisen tuen. Julkisten palvelujen ja laajan toimeentuloturvan lisäksi Pohjoismaita yhdistävä tekijä ovat työmarkkinoiden rakenne ja pyrkimys täystyöllisyyteen. Työmarkkinat ovat vahvasti järjestäytyneet ja työmarkkinajärjestöillä on keskeinen rooli yhteiskunnallisessa päätöksenteossa. Palkanmuodostus on tavalla tai toisella koordinoitua ja työttömyys- sekä työllisyysturva ovat kattavia (Andersen ym. 2007). Lisäksi julkisen sektorin rooli työllistäjänä on suuri. Viime vuosina varsinkin onnistuneesti harjoitettu aktiivinen työvoimapolitiikka on saanut paljon kansainvälistä huomiota osakseen. Pohjoismaisen hyvinvointivaltion onnistuminen riippuu vahvasti korkean työllisyyden saavuttamisesta: sen ylläpito on mahdollista vain, jos mahdollisimman suuri osa väestöstä on töissä. Hyvinvointipolitiikan ja täystyöllisyyspolitiikan kiinteä yhteys onkin yksi merkittävä Pohjoismaita ja muita länsimaita erottava tekijä (Esping-Andersen 1990). Näyttäisi siltä, että korkea työllisyys, nopea kasvu ja sosiaalinen koheesio on onnistuttu yhdistämään Pohjoismaissa paremmin kuin missään muualla. Siirrytään seuraavaksi tarkastelemaan niitä mekanismeja, joiden kautta Poh-

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 7 joismainen hyvinvointivaltio tuottaa sekä taloudellista tehokkuutta että sosiaalista kestävyyttä. 2.1 Pohjoismainen malli tuottaa taloudellista tehokkuutta Lähes millä tahansa mittarilla mitattuna Pohjoismaat menestyvät taloudellisesti erittäin hyvin. Maiden elintaso on korkea, talouskasvu on nopeaa muihin kehittyneisiin maihin verrattuna ja myös liiketaloudelliset indikaattorit osoittavat poikkeuksetta Pohjoismaiden menestystä (esim. Saari 2006). Varsinkin taloustieteilijät pitävät maiden hyvää kehitystä joskus paradoksaalisena: ovathan maiden veroasteet poikkeuksellisen korkeita ja sosiaaliturvajärjestelmät massiivisia, minkä pitäisi tukahduttaa taloudellista toimeliaisuutta. Pohjoismaissa näin ei kuitenkaan ole käynyt. Näyttäisi siltä, että Pohjoismaissa onnistutaan hyödyntämään markkinamekanismia siellä, missä sillä on aidot edellytykset saavuttaa tehokas lopputulos, ja muualla on onnistuneesti luotettu julkisen vallan toimenpiteisiin markkinoilla syntyvien lopputulosten korjaamiseksi ja niiden parantamiseksi. Vaikka julkisen sektorin osuus koko taloudesta on Pohjoismaissa merkittävä, usein jää huomiotta, että julkisen vallan puuttuminen yksityiselle sektorille on niissä nykyisin vähäistä, korkeaa verotusta lukuun ottamatta (Andersen ym. 2007). Hyödykemarkkinoiden sääntely on Pohjoismaissa verrattain kevyttä verrattuna muihin EU-maihin (Conway ym. 2005). Myöskään työmarkkinoiden sääntely ei ole Pohjoismaissa mitenkään poikkeuksellisen voimakasta verrattuna esimerkiksi Keski- tai Etelä-Eurooppaan (OECD 2004). Julkisen sektorin suuri koko ei siis tarkoita välttämättä raskasta taloudellista sääntelyä. Tätä taustaa vasten Pohjoismaista mallia voidaan luonnehtia siten, että laaja julkinen sektori antaa markkinoiden toiminnalle lähtökohdat, ja antaa niiden takaamisen jälkeen markkinoiden toimia suhteellisen vapaasti. Näitä lähtökohtia ovat ensinnäkin kaikille kansalaisille tarjotut palvelut, kuten koulutus ja terveydenhuolto, jotka suoraan lisäävät markkinoiden käytössä olevien tuotannontekijöiden määrää, parantavat niiden laatua ja uudelleensuuntaavat niitä tehokkuutta edistävällä tavalla. Erityisesti koulutuksen merkitys tehokkuutta lisäävänä tekijänä näyttää olevan suuri (Headey ja Muffels 2008). Toiseksi korkeatasoiset ja koko kansalle suunnatut sosiaaliturvajärjestelmät suojaavat riskeiltä ja luovat sosiaalista turvallisuutta, mikä lisää vakautta ja avoimuutta riskien ottoon. Kollektiivisia riskienjakamismekanismeja käsitellään laajemmin luvussa 4.

8 SAK Puheenvuoro 2/2009 Julkisten palvelujen ja tulonsiirtojen lisäksi Pohjoismaisen mallin ominaispiirteenä on erilaisten markkinoiden toimintaa parantavien politiikkojen harjoittaminen, joista erityisesti aktiivinen työvoimapolitiikka on ollut viime vuosina laajan mielenkiinnon kohteena. Varsinkin Tanska on tullut tunnetuksi aktiivisen työvoimapolitiikan mallistaan, jossa työmarkkinoiden joustavuus on yhdistetty korkeaan toimeentuloturvaan. Vahvimmin Tanskan mallia luonnehtii kuitenkin pyrkimys työttömien nopeaan työllistymiseen pelkän työttömyyden aikaisen toimeentulon turvaamisen sijaan. Laajat hyvinvointivaltiot toimivat Pohjoismaissa paitsi talouden rakennemuutoksen seurauksien pehmentäjänä, myös rakennemuutosten mahdollistajana: kun julkinen valta vakuuttaa kansalaiset rakennemuutoksiin sisältyvien riskien varalta, kansalaisten valmiudet kohdata muutoksia ja olla niissä mukana vahvistuvat. Kun kansalaiset voivat luottaa saavansa muutostilanteissa elintasoaan turvaavaa sosiaaliturvaa, muutostilanteisiin liittyvien riskien seuraukset pienenevät. Pohjoismaiset taloudet ovat tässä mielessä joustavia ja dynaamisia: niissä tapahtuneet rakennemuutokset ovat olleet usein nopeita ja voimakkaita, mikä on pitänyt talouskasvun nopeana. Tässä on kyse hyvinvointivaltiorakenteiden talouden dynamiikkaa edistävistä vaikutuksista. Valmiutta nopeisiin muutoksiin ja muutoksiin sopeutumista pidetään taloudellisen menestyksen perusedellytyksenä. Hyvinvointivaltion rooli kyseisten ominaisuuksien tuottajana on merkittävä. Pohjoismaisten talouksien tässä esitetyt ominaispiirteet ilmenevät erityisesti niiden kyvyssä reagoida ja sopeutua globalisaatioon. Maita on totuttu pitämään globalisaation voittajina. Ne ovat olleet avoimia vapaalle kaupalle, ja täysimittainen osallistuminen maailmantalouteen on ollut niiden taloudellisen kasvun kulmakivi. Perusedellytyksenä avoimuudelle on ollut kansalaisten kokema sosiaalinen turvallisuus ja toimivat julkiset turvaverkot. Niiden ansiosta maailmantalouteen kiinnittymiseen liittyvät riskit eivät ole kenenkään kohdalla kohtuuttomat, mikä puolestaan mahdollistaa avoimen talouden yleisen hyväksynnän (esim. Rodrik 2007, Rodrik ja Mayda 2005). Tästä näkökulmasta pohjoismaista mallia voidaan kuvata hyvän kehänä, jossa kollektiivinen riskien jakaminen mahdollistaa talouden avoimuuden, joka puolestaan edistää talouskasvua ja hyvinvointivaltion tulopohjaa (kuvan lähde Korkman 2008):

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 9 Talouskasvu, tulopohja AVOIMUUS: Vapaa kauppa ja kiinnittyminen maailmantalouteen RISKIEN JAKAMINEN: Sosiaalivakuutus ja yhteisvastuu Avoimen talouden hyväksyntä Talouden avoimuuden ja hyvinvointivaltion välinen yhteys on kaksisuuntainen: ensinnäkin avoimuus lisää perustellusti taloudellisia ja sosiaalisia riskejä, jolloin sosiaalisen turvan kysyntä vahvistuu. Toisaalta olemassa oleva sosiaalinen turva lisää kansalaisten avoimuutta kansainväliselle kanssakäymiselle, koska tällöin he ovat suojattuja siihen sisältyvien riskien realisoitumisen kustannuksilta. Ihmisten ei siis tarvitse pelätä rakennemuutoksia. Ei olekaan mikään yllätys, että avoimimpia talouksia ovat juuri ne, joissa on laajimmat hyvinvointivaltiot. Kattavan sosiaaliturvan ja kansainväliselle kaupalle ja globalisaatiolle myönteisten asenteiden välinen yhteys on todettu myös empiirisesti (Andersen ym. 2007). Tässä yhteydessä on pidettävä mielessä, että julkisen sektorin laajuuden ja taloudellisen tehokkuuden välillä ei ole sinänsä havaittavaa yhteyttä (Kiander ja Lönnqvist 2002), vaan oleellista on nimenomaan se, mitä julkinen sektori tekee ja miten. Pohjoismaat ovat hyvä (tai paras) esimerkki onnistuneesti rakennetusta julkisesta sektorista: markkinat ja julkisen vallan rooli on osattu yhdistää toisiaan tukevalla tavalla. Työnjako on muodostunut sellaiseksi, että julkisten menojen osuus on noin puolet kokonaistuotannosta ja julkisen tuotannon osuus on noin 20 30 prosenttia kokonaistuotannosta. Ratkaisu näyttää osoittautuneen ilmeisen onnistuneeksi ja sektorien suuruuksien suhde näyttää muotoutuneen tasapainoiseksi. Taloustieteessä usein esillä oleva tehokkuus oikeudenmukaisuusvalintatilanne ei siis näytä pätevän Pohjoismaissa, vaan tehokkuus ja oikeudenmukaisuus on onnistuttu yhdistämään. Perinteinen ajatus tehokkuuden ja oikeudenmukaisuuden välisestä ristiriidasta (klassinen esitys Okun 1975) ei onnistu ottamaan riittävästi huomioon laajoihin hyvinvointivaltiorakenteisiin sisältyviä, sosiaaliseen turvallisuuteen liittyviä, taloudellista tehokkuutta edistäviä seikkoja (Andersen 2004, Sinn 1995 ja 1996). Markkinamekanis-

10 SAK Puheenvuoro 2/2009 min tuottama mikrotason dynamiikka ja hyvinvointivaltiorakenteiden tuottamaan makrotason dynamiikkaan yhdistyvät Pohjoismaissa toisiinsa sekä tehokkuutta että oikeudenmukaisuutta vahvistavalla tavalla. Mielenkiintoista tässä on se, että Pohjoismaiseen malliin sisältyvä nimenomainen pyrkimys markkinariippuvuuden vähentämiseen johtaa samalla myös itse markkinamekanismin toiminnan parempaan onnistumiseen. 2.2 Korkea verotus ei ole talouskasvun este Vaikka julkisen vallan suora sekaantuminen markkinoihin on Pohjoismaissa jokseenkin rajoitettua, julkisten menojen korkean tason rahoittaminen vaatii korkeaa verotusta, jonka kautta julkinen valta on vahvasti läsnä lähes kaikilla markkinoilla. Pohjoismaiden kokonaisveroasteet ovat maailman korkeimmat, tosin Suomen kokonaisveroaste on lähempänä muun EU:n kuin muiden Pohjoismaiden keskitasoa 1 : Kuva 1. Kokonaisveroasteet Pohjoismaissa ja EU-15:ssa, prosenttia BKT:sta (2006). Lähde OECD. 1 Kokonaisveroasteiden vertailua vaikeuttaa se, että sosiaalisten tulonsiirtojen veronalaisuus kasvattaa Pohjoismaiden kokonaisveroasteita. Tämän lisäksi useat etuudet, jotka Pohjoismaissa annetaan tulonsiirtona, annetaan monissa muissa maissa verovähennyksinä. Näiden seurauksena pelkkä kokonaisveroasteiden vertailu antaa liioitellun kuvan Pohjoismaiden verotuksen kireydestä.

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 11 Tässä luvussa käydään läpi niitä tekijöitä, joiden vuoksi verojen haitalliset käyttäytymisvaikutukset eivät välttämättä ole niin suuria, kuin yleensä on totuttu ajattelemaan. Oleellista näissä on julkisen sektorin menopuolen sekä työmarkkinainstituutioiden roolin huomioon ottaminen verotuksen vaikutusten analyysissä. Käsitys verotuksen haitallisuudesta perustuu useimmiten nimenomaan tarjontapuolen mikrotason osittaistarkasteluun, jossa makrotason tehokkuutta lisäävät vaikutukset sekä verojen käyttökohteet jäävät huomiotta. Edes mikrotason teoreettisessa analyysissä havaittavat verotuksen haitalliset vaikutukset eivät Pohjoismaissa kuitenkaan ole niin merkittäviä kuin useimmiten on esitetty, mikä johtuu maiden työmarkkinainstituutioista ja julkisesti tarjottavien palvelujen luonteesta. Toisaalta kaikkia sosiaaliturvan rahoittamiseen käytettäviä maksuja ei tule tarkastella verojen tavoin niiden säästöluonteen vuoksi. Tarkastellaan seuraavaksi jokaista teemaa lyhyesti erikseen. Pohjoismaisia työmarkkinoita luonnehtivat korkea järjestäytyneisyys, aktiivinen työvoimapolitiikka ja työmarkkinajärjestöjen vahva asema palkoista sopimisessa. Lisäksi työmarkkinajärjestöt osallistuvat myös laajemmin yhteiskunnalliseen päätöksentekoon erityisesti työelämän sääntelyn, sosiaaliturvan ja koulutuspolitiikan osalta. Institutionaalisesti keskittyneet työmarkkinat ja koordinoitu päätöksenteko tunnetusti vähentävät verojen haitallisia käyttäytymisvaikutuksia, koska koordinoidussa työmarkkinarakenteessa toimijat sisäistävät paremmin veroilla aikaan saatavat palvelut ja tulonsiirrot (esim. Summers ym. 1993). Samoin he sisäistävät palkanmuodostuksen kokonaistaloudelliset vaikutukset esimerkiksi inflaatioon. Edellinen voidaan nähdä myös siten, että koordinoidussa työmarkkinajärjestelmässä kyetään havaitsemaan verotuksen ja sosiaaliturvajärjestelmän tehokkuutta lisäävät vaikutusmekanismit ja ottamaan ne huomioon päätöksenteossa. Vaihtoehtoisessa hajautetussa järjestelmässä toimijoilla olisi sen sijaan vahvemmat motiivit yrittää välttyä yhteiseltä hyvinvointivastuulta, eivätkä he myöskään ottaisi palkanmuodostuksen kokonaistaloudellisia vaikutuksia yhtä laajamittaisesti huomioon. Se estäisi positiivisia taloudellisia vaikutuksia tuottavien hyvinvointivaltiojärjestelyjen laajenemisen kovin suureksi tai vaihtoehtoisesti uhkaisi murentaa jo olemassa olevia järjestelmiä. Merkittävä osa sosiaalimenoista käytetään koulutukseen, päivähoitoon, terveydenhuoltoon ja muihin sosiaalipalveluihin. Edellä on käyty läpi näistä koituvia makrotaloudellisia hyötyjä, jotka jo itsessään kumoavat verotuksen haitallisia vaikutuksia. Tämän lisäksi palveluiden rahoitukseen käytettyjen

12 SAK Puheenvuoro 2/2009 verojen haitallinen vaikutus kannustimiin kumoutuu osittain, kun myös mikrotasolla otetaan huomioon kyseisten verojen käyttökohde: osaa palveluiden rahoittamiseen käytettävistä veroista on kohdeltava kustannuksena, joka yksittäisen kuluttajan on kannettava kohdatakseen teoreettisessa mielessä vääristymättömät kannusteet (Blomquist ym. 2008). Osaa rajaverosta on tarkasteltava maksuna julkisista, tehokkuutta lisäävistä palveluista. Kun verorahoitteiset palvelut tukevat työllisyyttä, osa rajaverosta toimii tällöin kuten markkinahinta, heijastaen todellista päätöksenteon kannalta oleellista informaatiota, eikä tätä osaa ole syytä tarkastella päätöksentekoa vääristävänä (Blomquist ym. 2008). Verotusta on siis aina tarkasteltava yhdessä sen kanssa, mihin kerätyt verot käytetään. Tällöin perinteiset johtopäätökset verotuksen taloutta hidastavasta vaikutuksesta joudutaan arvioimaan uudelleen. Toinen mikrotasolla verotuksen vääristymiä pienentävä tekijä on maksettujen verojen yhteys niillä rahoitettaviin sosiaalietuuksiin. Pohjoismaisissa järjestelmissä perusturvaa on täydennetty ansiosidonnaisilla järjestelmillä, jotka rahoitetaan pääsääntöisesti palkansaajakorvauksista kerätyillä pakollisilla vakuutusmaksuilla. Näitä vakuutusmaksuja ei tulisi tarkastella kiinteänä osana verokiilaa, kuten useimmiten on tapana tehdä. Ensinnäkin johonkin etuuteen oikeuttavien sosiaaliturvakontribuutioiden vääristävät vaikutukset itsessään ovat tavanomaisia veroja pienemmät (Disney 2004, Lindbeck ja Persson 2003). Näin sen vuoksi, että tällaiset maksut tuottavat oikeuden nauttia sosiaalietuuksia jossain toisessa elämänvaiheessa, jolloin ne vastaavat luonteeltaan enemmän säästöjä kuin veroja (Bovenberg ja Sörensen 2004). Sosiaalivakuutusmaksujen tarkastelu verojen tavoin antaa näin ollen ylimitoitetun kuvan niiden haitallisista käyttäytymisvaikutuksista (OECD 2007, Lindbeck ja Persson 2003, Sinn 2000). Mitä vahvempi maksettujen vakuutusmaksujen ja saatujen etuuksien välinen linkki on, sitä pienempi maksujen vääristävä vaikutus on. Toiseksi ansiosidonnaisten järjestelmien olemassaolo kannustaa ihmisiä osallistumaan työvoimaan, jotta he pääsisivät näiden järjestelmien piiriin (Nickell 1997, Nickell ym. 2005). Perinteisesti sosiaaliturvan kannustavuutta on pyritty lisäämään leikkaamalla etuuksia tai tiukentamalla niiden ehtoja. Työperustaisen ansiosidonnaisen turvan olemassaolo työvoimaan kuulumisen kannusteena on merkittävä, ja se lisää kansalaisten tietoisuutta sosiaalivakuutuksesta. Pohjoismaiden työllisyysasteet ovat teollisuusmaiden korkeinta tasoa. Usein tämä asia esitetään niin, että Pohjoismaat ovat saavuttaneet korkean työlli-

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 13 syyden korkeasta verotuksesta huolimatta ja ihmetellään, miten se on mahdollista. Ajattelun ongelmana on, että siinä jää huomiotta se, mitä veroilla saadaan aikaan. Kun julkisen sektorin menojen kokonaistaloudelliset vaikutukset ja niiden vaikutus myös verojen mikrotaloudelliseen luonteeseen otetaan tarkasteluun mukaan, johtopäätös muuttuu täysin. Näyttäisi ennemminkin siltä, että Pohjoismaat ovat taloudellisesti menestyneitä nimenomaan hyvinvointivaltiorakenteiden ansiosta, ei niistä huolimatta. 2.3 Pohjoismainen malli on tehokkain tapa torjua köyhyyttä Pohjoismainen malli on osoittautunut paitsi taloudellisesti tehokkaaksi, myös tehokkaaksi köyhyysriskin pienentäjäksi ja tulojen tasaajaksi. Tulonjaolla mitattuna Pohjoismaat ovat maailman tasa-arvoisimpia maita, joskin tuloerot ovat erityisesti Suomessa kasvaneet viimeisen viidentoista vuoden aikana merkittävästi (OECD 2008). Samoin Pohjoismaiden köyhyysasteet ovat maailman alhaisimpien joukossa. Tässä jaksossa käydään läpi niitä tekijöitä ja harjoitettua politiikkaa, joiden avulla tähän on päästy. Kolme perussyytä voidaan löytää: harjoitettu työllisyys- ja palkkapolitiikka, koko väestön kattava ja riittävän tasoinen toimeentuloturva sekä laajat julkiset palvelut. Näiden lisäksi tietysti myös progressiivinen verotus kaventaa tuloeroja. Kuva 2. Tuloepätasa-arvo eräissä OECD-maissa Gini-kertoimella mitattuna vuonna 2000. Mitä pienempi Gini-kertoimen arvo on, sitä tasaisempi on tulonjako. Lähde: OECD. Pohjoismaiden alhaisten tuloerojen taustalla on ensinnäkin korkea työssäkäyntiaste, jossa merkittävä tekijä on naisten työssäkäynti. Ansiotulot ovat jakautuneet Pohjoismaissa poikkeuksellisen tasaisesti, mitä voidaan ainakin

14 SAK Puheenvuoro 2/2009 osittain pitää vuosikymmeniä harjoitetun solidaarisen palkkapolitiikan ansiona. Palkkaerot ovat pysyneet suhteellisen vakaina jo pitkään. Kuva 3. Köyhyysasteet 30 OECD-maassa eri köyhyysmääritelmillä 2000-luvun puolivälissä. Köyhyysrajana käytetty 40 %, 50 % ja 60 % mediaanitulosta. Lähde: OECD. Tuloerot ovat kuitenkin kasvaneet merkittävästi viimeisen reilun kymmenen vuoden aikana. Niiden kasvu johtuu ensi sijassa funktionaalisessa tulonjaossa tapahtuneista muutoksista. Pääomatulojen osuus kansantulosta kasvoi nopeasti 1990-luvun lopussa ja jäi pysyvästi aiempaa korkeammalle tasolle (Kiander 2007, Pitkänen ja Sauramo 2007). Kyseinen muutos on osittain seurausta harjoitetusta maltillisesta tulopolitiikasta: 1990-luvun alusta asti reaalipalkat ovat kasvaneet työn tuottavuutta hitaammin, minkä seurauksena pääomatulot ovat kasvaneet (Kiander 2007). Osaltaan pääomatulojen kasvuun on vaikuttanut myös vuoden 1993 verouudistus, jossa ansio- ja pääomatulojen verotus eriytettiin toisistaan siten, että jo kohtuullisen kokoisia tuloja verotetaan kevyemmin pääomatulona. Tuloerojen kasvuun on myötävaikuttanut myös useiden sosiaalisten tulonsiirtojen tason heikko reaalinen kehitys. Ansiotulojen tasaisen jakautumisen lisäksi Pohjoismaissa on määrätietoisesti pyritty tuloerojen tasoittamiseen sosiaalipolitiikan keinoin. Pohjoismaiseen uudelleenjaon strategiaan kuuluvat rinnakkain esiintyvät ansiosidonnainen sosiaalivakuutus ja perusturva, joita on täydennetty kohdennetuilla etuuksilla (Palme 2007). Myös uudelleenjako on näin ollen rakennettu palvelemaan tasa-arvon lisäämisen ja yleisen eriarvoisuuden vähentämisen tavoitetta, eikä se tyydy pelkkään köyhyyden torjumiseen.

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 15 Pohjoismaiselle uudelleenjaon strategialle on ominaista koko väestön ottaminen mahdollisimman laajasti sosiaalisten tulonsiirtojen ja julkisten palvelujen piiriin. Tällä strategialla on onnistuttu torjumaan köyhyyttä kaikkein tehokkaimmin. Tässä on kyse tunnetusta uudelleenjaon paradoksista: mitä vahvemmin sosiaalietuudet on kohdistettu kaikkein pienituloisimmille, ja mitä vahvemmin ne on näin näennäisesti suunnattu köyhyyden torjumiseen, sitä heikommin köyhyyden torjumisessa onnistutaan. Tämä johtuu siitä, että vahvasti kohdennetut etuusjärjestelmät muotoutuvat poliittisessa prosessissa kattavampia järjestelmiä pienemmiksi (De Donder ja Hindriks 1998, Moene ja Wallerstein 2001). Kun sosiaaliturvajärjestelmästä hyötyvät muutkin kuin kaikkein pienituloisimmat, myös laajalla keskiluokalla on motiivi tukea sosiaaliturvaa poliittisesti, jolloin myös sosiaaliturvabudjetit kasvavat suuremmiksi (Koethenburger ym. 2008, Conde-Ruiz ja Profeta 2007). Oleellista tässä on, että sosiaaliturvan ollessa riittävän korkeatasoista vain harvalla yhteiskunnan jäsenellä on tarve turvautua markkinoihin turvansa hankkimisessa. Tällöin sosiaaliturva saa laajan poliittisen tuen. Vaikka kohdennettujen etuuksien tuloja uudelleenjakava vaikutus niihin käytettyjä resursseja kohden on suurempi kuin universaalien etuuksien, poliittisen prosessin seurauksena niihin käytetyt resurssit kokonaisuudessaan jäävät kattavampiin järjestelmiin käytettyjä resursseja pienemmiksi (Korpi ja Palme 1998). Tällöin myös niiden avulla saavutettava lopputulos on tasaarvomielessä heikompi. Erityisesti ansiosidonnaisten etuuksien rooli korostuu uudelleenjaon paradoksissa. Kattava perusturva ei yksin vielä ole riittävä ehto poliittisen tuen saavuttamiseksi, vaan sosiaalietuuksien on oltava myös riittävän ansiosidonnaisia. Jos sosiaalietuudet ovat yksinomaan tasasuuruisia, niiden taso ei riitä turvaamaan keski- ja hyvätuloisten ansiotasoa, jolloin nämä siirtyvät hakemaan turvaa yksityisen vakuutuksen kautta. Sosiaaliturvan universaalius ja riippumattomuus markkinoista murenevat: syntyy duaalinen järjestelmä, jossa köyhät saavat turvansa julkisesta vakuutuksesta ja muut markkinoilta. Tällöin julkisen vakuutuksen saama poliittinen tuki heikkenee, jolloin se edelleen rapautuu. Näin on käynyt esimerkiksi Britanniassa ja Kanadassa (Esping-Andersen 1990) Ruotsissa, Tanskassa ja Norjassa ansiosidonnaisissa etuuksissa on käytössä katot, joita korkeampia etuuksia ei makseta. Katot ovat erityisesti Ruotsissa ja Tanskassa jääneet pahasti ansiokehityksestä jälkeen ja niitä on myös suoraan leikattu, minkä seurauksena jotkut ansiosidonnaiset sosiaalietuudet muuttuvat käytännössä tasaetuuksiksi jo keskituloa pienemmillä palkoilla (Palme 2007). Tämä muodostaa selkeän uhan pohjoismaisen uudelleenjaon

16 SAK Puheenvuoro 2/2009 strategian toimivuudelle tulevaisuudessa. Strategian onnistumiselle on välttämätöntä, että ansioturvaa ja vähimmäistason etuuksia kehitetään rinnakkain. Niiden asettaminen vastakkain johtaa pahimmillaan koko uudelleenjaon poliittisen tuen murenemiseen. Suomessa ansiosidonnaisten etuuksien kattojen ongelmallisuus havaittiin jo 1970-luvulla. Sairausvakuutuksessa katoista luovuttiin vuonna 1982 toteutetussa Sove-uudistuksessa, jossa etuuksien tasoa korotettiin ja niistä tehtiin veronalaisia. Nykyisen kaltainen ansiosidonnainen työttömyyspäiväraha ilman kattoja otettiin käyttöön vuoden 1984 työttömyysturvauudistuksessa. Kolmas tuloeroja tasoittava ja niiden haitallisia vaikutuksia lieventävä tekijä ovat Pohjoismaille tyypilliset laajat julkiset palvelut. Ensinnäkin laadukkailla ja tasa-arvoisilla koulutuspalveluilla taataan kaikille kansalaisille tasavertaiset mahdollisuudet tulojen hankkimiseen. Lisäksi myös muut sosiaali- ja terveyspalvelut tasoittavat oikein toimiessaan koko väestön tulonhankkimismahdollisuuksia pitämällä esimerkiksi kansalaisten työkyvystä huolta. Palvelut tasoittavat elintasoeroja myös sitä kautta, että ne itse asiassa pienentävät tuloeroista johtuvaa epätasa-arvoa: mitä laajemmin yksilöt voivat julkisten palvelujen kautta tyydyttää tarpeitaan markkinoiden ulkopuolella, sitä vähemmän käytettävissä olevalla tulolla on merkitystä. Hyvinvointipalvelujen näkeminen osana tulojen uudelleenjakostrategiaa on taloudellisesti tehokasta: pelkän vero- ja tulonsiirtojärjestelmän kautta tapahtuvalla uudelleenjaolla katsotaan olevan haitallisia kannustinvaikutuksia työn tarjontaan ja kysyntään. Julkisten palvelujen avulla näitä ongelmia voidaan lieventää. Ensinnäkin julkiset palvelut itsessään ovat työvoimavaltaisia, mikä lisää työvoiman kysyntää suoraan. Toiseksi useat julkiset palvelut, kuten päivähoito, ovat työn tarjontaa täydentäviä ja sitä lisääviä. Pohjoismainen tulojen uudelleenjaon strategia toimi erittäin hyvin 1990- luvulle asti. Sen jälkeen tuloerot ovat kääntyneet voimakkaaseen kasvuun. Uudelleenjaon strategia ei ole ottanut huomioon tuloerojen kasvun taustalla olevaa pääomatulojen kasvua. Perinteiset uudelleenjaon välineet eivät pysty kovinkaan tehokkaasti tasoittamaan pääomatulojen kasvun kautta syntyvää tuloepätasa-arvon kasvua. Ensinnäkään niiden avulla ei ole onnistuttu vaikuttamaan pääomatulojen jakautumiseen ja toiseksi pääomatulot ovat varsinkin Suomessa varsin kevyesti verotettuja, jolloin ne jäävät uudelleenjakopolitiikan ulkopuolelle. Jos tuloerojen kasvua halutaan hidastaa tai eroja pienentää, pääomaa on verotettava kireämmin tai on pyrittävä tasoittamaan pääomatulojen jakautumista.

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 17 Toisinaan tuloerojen kasvun väitetään olevan luonnollinen ja välttämätön talouskasvun seuraus tai jopa sen edellytys. Väitteelle ei löydy tukea reaalimaailmasta. Tilanne on pikemminkin päinvastoin: niissä maissa, joissa tulonjako on tasainen, talouskasvu näyttää olleen nopeinta, kun vertailu tehdään riittävän pitkällä aikavälillä. Toki on niin, että tuloeroilla on taipumus kasvaa noususuhdanteiden alussa, mutta tällaiset suhdanneluonteiset muutokset tuloerojen tasossa eivät riitä osoittamaan kasvun ja tuloerojen rakenteellista yhteyttä. Esimerkiksi viime vuosikymmeninä Länsi-Euroopan nopeimmin kasvanut talous on Irlanti, jossa tuloerot ovat pienentyneet lähes koko nopean kasvun ajan (OECD 2008). 2.4 Pohjoismaisen mallin kehittämisestä Sosiaaliturvaa koskevan valtavirtakeskustelun sävy muuttui tunnetusti Suomessakin 1990-luvulla selvästi: vahva yhteisen vastuunkannon ideologia muuttui pikkuhiljaa yksilön vastuuta ja individualismia korostavaksi ideologiaksi. Taustalla oli ensinnäkin hyvinvointivaltiojärjestelmissä ilmenneet todelliset ongelmat niiden kasvettua suuriksi, minkä seurauksena alettiin ajatella, että niiden kasvuvaihe oli ohi. Toinen taustatekijä oli taloustieteessä 1970-luvulta asti vallinnut ajattelutapa, jossa hyvinvointivaltiorakenteet oli nähty lähinnä taakkana, eikä niiden tuottamiin hyvinvointia lisääviin vaikutuksiin ollut kiinnitetty juurikaan huomiota ennen kuin aivan viime vuosina. Nämä yhdessä 1990-luvun laman myötä syntyneen julkisen talouden rahoituskriisin kanssa ovat määrittäneet vahvasti keskustelua, jota hyvinvointivaltion tulevaisuudesta ja sen aiheuttamista sekä sen kohtaamista ongelmista on käyty. Vaikka akuutista rahoituskriisistä selvittiin, ja tieteellinen ajattelukin on alkanut muuttua, keskustelun sävy ei ole oleellisesti muuttunut. Tässä luvussa tarkastellaan joitain aiheeseen liittyviä keskeisiä teemoja. Huomio kiinnitetään siihen, mitkä lähtökohdat esitetyissä toimenpiteissä usein unohtuvat, ja toisaalta siihen, mitä ongelmia usein esitettyihin uudistusajatuksiin liittyy. Edellä on osoitettu, kuinka kattava hyvinvointivaltio lisää taloudellista tehokkuutta ja kuinka se on osoittautunut parhaaksi keinoksi lisätä yhteiskunnallista tasa-arvoa ja vähentää köyhyyttä. Tätä taustaa vasten on paradoksaalista, että sosiaaliturvan kattavuus näyttää nykyisin muodostavan esteen sen kautta linjan tapahtuvalle parantamiselle tai edes nykyisen tason ylläpitämiselle, jolloin suunta on kohti kohdennetumpaa turvaa (Kangas 2008). Tulonsiirrot ovat Suomessa rapautuneet lähes kautta linjan 1990-luvun puolivälistä alkaen, ja palvelujen saatavuus sekä niiden laatu ovat monissa tapauksissa heikentyneet ainakin alan ammattilaisten arkikokemuksen perusteella.

18 SAK Puheenvuoro 2/2009 Suomalaista poliittista keskustelua näyttää edelleen vaivaavan jonkinlainen puladiskurssi (Kangas 2008). Lama-ajan akuutti rahoituskriisi hyvinvointipolitiikan rajoitteena on korvautunut todellisella tai kuvitellulla pitkän aikavälin kestävyysongelmalla. Tässä kehikossa sosiaaliturvan laajamittaiset parannukset nähdään lähinnä raskaiden menoautomaattien luomisena, mikä rajaa todelliset, sosiaaliturvaa aidosti parantavat uudistukset politiikkavaihtoehtojen ulkopuolelle. Kehityksen luontevana suuntana näyttää olevan joko sosiaaliturvajärjestelmien hidas purkaminen tai niiden kehittämättä jättäminen, mikä on jo johtanut turvan heikkenemiseen ja julkisen hyvinvointivastuun kaventumiseen. Puladiskurssia seuraava sosiaaliturvan kattavuutta uhkaava kehitys näkyy esimerkiksi Sata-komitean työssä, jossa on ehdotettu pienimpien eläkkeiden nostamista eläketakuun avulla ja pienimpien, toimeentulonormin alle jäävien perusturvaetuuksien kohdennettua korotusta ns. tulotakuun avulla. Molemmissa on kyse kaikkein pienituloisimmille räätälöityjen tulonsiirtojen luomisesta, mikä paitsi lisää byrokratiaa, on myös universaalin sosiaalipolitiikan mallin kanssa ristiriidassa: tämä olisi askel kohti mallia, jossa etuudet suunnataan vain kaikkein heikoimmassa asemassa oleville. Tunnetusti kyseisen kaltainen politiikka onnistuu huonoiten köyhyyden torjunnassa. Kun sosiaaliturvan kehittämisen rajoitteena pidetään keinotekoisen tiukkoja julkisen talouden rajoitteita ja niiden nojalla lisäturva suunnataan vain hyvin köyhille, murennetaan pohjoismaisen mallin perusteita. Kaikissa Pohjoismaissa on edetty tähän suuntaan: Ruotsissa ja Tanskassa etuuksien maksimimäärän määräävät tulokatot ovat jälkeenjääneitä (Palme 2007), jolloin ansiosidonnaisuus ja siten vakuuttavuus jäävät heikommiksi. Suomessa on keskusteltu ja ehdotettu perusturvan parantamista ansioturvan kustannuksella, missä on käytännössä kyse samasta asiasta kuin Ruotsin ja Tanskan tulokattojen jälkeenjääneisyydessä. Kaikessa sosiaaliturvan kehittämisessä on tulevaisuudessakin oltava lähtökohtana, että perusturva saadaan riittävän tasoisista, syyperusteisista etuuksista, joita on täydennetty riittävän korkeatasoisella ansioturvalla. Mikäli lyhytnäköisen osittaisoptimoinnin ja pula-ajattelun seurauksena lisäresursseja ei kohdenneta kattavasti koko sosiaaliturvaan, seurauksena on väistämättä universaalisuuden rapautuminen. Se puolestaan johtaa sosiaaliturvan taloudellista tehokkuutta ja sosiaalista oikeudenmukaisuutta edistävien mekanismien heikkenemiseen ja pidemmällä aikavälillä myös keskiluokan hyvinvointivaltiolle antaman poliittisen tuen heikkenemiseen. Kankaan (2008)

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 19 mukaan suomalaista riisuttua pohjoismaista mallia on riisuttu jo niin paljon, että tulokset alkavat näkyä kasvavina yhteiskunnallisina juopina. Mallia ei voida enää kehittää riisumalla sitä lisää, tai edessä on siirtyminen periaatteiltaan täysin toisenlaiseen sosiaaliturvajärjestelmään.

20 SAK Puheenvuoro 2/2009 3 SUOMEN SOSIAALIMENOJEN KEHITYS JA KANSAINVÄLINEN VERTAILU Tässä luvussa tarkastellaan ensin lyhyesti sosiaalimenojen tasoa ja kehitystä Suomessa. Sen jälkeen Suomen sosiaalimenojen tasoa sekä yksittäisten etuusjärjestelmien etuuksien tasoja verrataan muihin Euroopan maihin, erityisesti muihin Pohjoismaihin. Vertailu osoittaa, että Suomen sosiaaliturvan taso on eurooppalaista keskitasoa ja selvästi muita Pohjoismaita alhaisempi. Sosiaalimenoilla tarkoitetaan julkisin varoin katettujen sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannuksia, sosiaalivakuutuksen etuuksia ja viimesijaista toimeentuloturvaa sekä näiden hallinnointikuluja. Palveluista merkittävimmät ovat perusterveydenhuolto, erikoissairaanhoito, vanhusten ja vammaisten laitoshoito sekä kotipalvelut, päivähoito, omaishoito sekä muu kuntien vastuulla oleva sosiaalihuolto kuten päihde- tai perhehuolto. Koulutuspalvelut eivät ole mukana sosiaalimenoissa. Sosiaalivakuutuksen keskeiset osat ovat eläkevakuutus, sairausvakuutus ja työttömyysvakuutus. Viimesijaisena toimeentuloturvana on toimeentulotuki. 3.1 Sosiaalimenojen ja niiden rahoituksen kehitys Suomessa Kuva 4. Suomen sosiaalimenojen kehitys 1980 2006, vuoden 2006 hinnoin, tuhatta euroa. Lähde: Stakes. Reaalisesti sosiaalimenot ovat kasvaneet tasaisesti 1980-luvun alusta. 1980- luvulla sosiaalimenot kasvoivat keskimäärin 6,2 prosenttia vuodessa. 1990-

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 21 luvun alussa syvä lama kasvatti sosiaalimenoja nopeasti. Menojen kasvu pysähtyi 1990-luvun loppupuolella, jolloin laman aikana aloitetut säästötoimet alkoivat näkyä myös sosiaalimenojen tasossa. Menolisäyksiä tuohon aikaan ei juurikaan tehty, minkä seurauksena useiden sosiaalietuuksien reaaliarvo aleni ja kaikkien etuuksien taso jäi jälkeen yleisen ansiotason kehityksestä. 2000-luvun alussa sosiaalimenot ovat jälleen kasvaneet absoluuttisesti. 2000-luvulla tapahtuneen menojen kasvun taustalla on ollut lähinnä eläkemenojen ja terveydenhuoltomenojen kasvu. Tulonsiirroissa erityisesti perusturvaetuudet ovat jääneet jälkeen ansiotason kehityksestä. Ansioturvan taso sen sijaan kasvaa ansiotason mukana, koska etuudet on määritelty prosentteina tuloista. Poikkeuksena on työttömyysturva, joka ei etuuden määräytymisperusteen rakenteen vuoksi täysin seuraa ansiokehitystä: ansiosidonnainen työttömyyspäiväraha koostuu perusturvan tasoisesta perusosasta ja ansiosidonnaisesta ansio-osasta. Näistä vain jälkimmäinen kehittyy ansiotason mukana. Perusosa kehittyy samoin kuin peruspäiväraha ja työmarkkinatuki. Ellei näihin tehtäisi säännöllisiä tasokorotuksia, myös ansiosidonnaisen työttömyysturvan taso rapautuisi. Kuva 5. Suomen sosiaalimenot suhteessa BKT:hen 1980 2006, prosenttia. Lähde: Stakes. Suhteessa BKT:hen sosiaalimenot kasvoivat tasaisesti lähes koko 1980- luvun. Vuosikymmenen lopussa sosiaalimenojen BKT-osuus laski nopean talouskasvun myötä. 1990-luvun alussa sosiaalimenojen osuus BKT:stä kasvoi laman myötä voimakkaasti. 1990-luvun lopussa sosiaalimenojen suhteellinen taso palasi 1980-luvun lopun tasolle, ja on pysytellyt siinä. Sosiaaliturvan rahoituksen pääperiaatteena on Suomessa ollut, että etuuksien ansiosidonnaiset osat rahoitetaan palkansaajien ja työnantajien sosiaalivakuutusmaksuilla ja valtio rahoittaa perusturvaosuudet. Palvelut ovat kuntien ja valtion verovaroin ja osin myös asiakasmaksuin rahoittamia. Vaikka rahoituksen perusperiaatteista on jo pitkään vallinnut yksimielisyys, rahoi-

22 SAK Puheenvuoro 2/2009 tusrakenteessa on tapahtunut merkittäviäkin muutoksia, jotka eivät ole selitettävissä yksinomaan järjestelmän rakenteen muutoksilla. Kuva 6. Sosiaalimenojen rahoitusosuudet, prosenttia. Lukujen lähde: Stakes. Sosiaalimenojen rahoitus on muuttunut 1980-luvun alkuun verrattuna siten, että rahoitusvastuuta on siirtynyt työnantajilta vakuutetuille sekä valtiolta kunnille. Työnantajien rahoitusosuus on pitkällä aikavälillä laskenut siten, että vuonna 1980 se oli 50 prosenttia ja vuonna 2006 38 prosenttia kaikista sosiaalimenoista. Vakuutettujen maksuosuus on noussut vuoden 1980 8 prosentista vuoden 2006 12 prosenttiin. Työeläkemaksut muodostavat vakuutettujen ja työnantajien maksuosuuden suurimmat erät. Eniten on noussut kuntien rahoitusosuus lähinnä kunnille asetettujen uusien velvoitteiden ja valtionosuusmuutosten myötä. Kuntien rahoitusosuus oli 13 prosenttia vuonna 1980 ja 19 prosenttia vuonna 2006. Valtion ja muiden rahoituslähteiden osuus on pysynyt yhteensä noin 30 prosentissa koko kyseisen ajanjakson lukuun ottamatta 1990-luvun alun lama-aikaa, jolloin kyseinen osuus kävi huomattavasti korkeammalla, enimmillään 38 prosentissa vuonna 1992. Suurin rakenteellinen muutos maksuosuuksissa tapahtui 1990-luvun laman aikana, jolloin työnantajien osuus aleni merkittävästi ja vakuutettujen maksuosuus vastaavasti kasvoi. Laman jälkeen molempien maksuosuudet lähenivät hieman lamaa edeltänyttä tasoa, mutta eivät koskaan saavuttaneet sitä. 2000-luvulla maksuosuudet ovat pysyneet hyvin vakaina.

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 23 3.2 Suomalainen hyvinvointivaltio ei yllä pohjoismaiselle tasolle Julkinen hyvinvointivastuu ei ole Suomessa mitenkään poikkeuksellisen laajaa muihin eurooppalaisiin hyvinvointivaltioihin verrattuna (Heikkilä ym. 2005). Erityisesti muihin Pohjoismaihin verrattuna julkisen vallan vastuu on melko suppeaa. Tässä luvussa verrataan Suomen sosiaaliturvan rakennetta ja tasoa muihin eurooppalaisiin maihin ja erityisesti muihin Pohjoismaihin. Tarkastelun pääpaino on toimeentuloturvassa. Vaikka rakenteeltaan Suomen sosiaaliturva on erityisesti toimeentuloturvan osalta selkeästi pohjoismaisen mallin mukainen, Suomea ei kuitenkaan aina lueta pohjoismaiseen kategoriaan varauksetta, koska hyvinvointivaltion koko (sosiaalimenojen tasolla ja niiden BKT-osuudella mitattuna) on Suomessa selvästi muita Pohjoismaita pienempi. Samoin toimeentuloturvan taso on Suomessa yleisesti alhaisempi kuin muissa Pohjoismaissa. Lisäksi Suomessa sosiaali- ja terveyspalvelut ovat muita Pohjoismaita vahvemmin maksuperusteisia, eli Suomessa yksilöiden vastuu on suurempaa. Suomen mallia onkin usein kutsuttu riisutuksi pohjoismaiseksi malliksi. Muihin EU-maihin verratessa havaitaan, että Suomen sosiaalimenot suhteessa BKT:hen ovat sekä koko EU:n keskitasoa että euromaiden keskitasoa alhaisemmat ja selvästi alhaisemmat kuin muissa Pohjoismaissa (Norjaa lukuun ottamatta): Kuva 7. Sosiaalimenojen tasoja eri EU-maissa 2005, prosenttia BKT:sta. Lukujen lähde: Stakes.

24 SAK Puheenvuoro 2/2009 Sosiaalimenot ovat korkeimmat pohjoismaisen mallin sosiaaliturvan maissa sekä mannermaisen tyypin maissa. Suomen sosiaalimenojen suhteellinen taso on kummankin tyypin kaikkia muita maita alhaisempi, mutta korkeampi kuin Itä- ja Etelä-Euroopan maissa. Pelkkä sosiaalimenojen tasojen vertailu eri maiden välillä ei riitä antamaan kovin kattavaa kuvaa sosiaaliturvan eroista, koska sosiaaliturvajärjestelmät poikkeavat rakenteellisesti niin paljon toisistaan, että suora menojen tason vertailu erityyppisten järjestelmien välillä ei ole mielekästä. Järjestelmät poikkeavat vahvasti sen osalta, ketkä ovat sosiaaliturvan piirissä, millaisia palveluja järjestelmät tarjoavat ja minkä sosiaalisten riskien varalta järjestelmiin kuuluvat ovat vakuutettuja. Lisäksi samat etuudet annetaan joissain maissa sosiaalisten tulonsiirtojen muodossa ja toisissa maissa verovähennyksinä. Etuuksien verokohtelu on eri maissa erilaista, mikä edelleen vaikeuttaa sosiaalimenojen tason vertailua samalla tavalla kuin veroasteidenkin. Suora sosiaalimenojen tasojen vertailu sopii näin ollen lähinnä sellaisten maiden väliseen vertailuun, joiden järjestelmät ovat rakenteeltaan samankaltaisia. Suomen kannalta käyttökelpoisia vertailukohtia ovat tällöin muut Pohjoismaat, Alankomaat 2 ja jossain määrin myös Itävalta. Kyseisiin maihin verrattuna Suomen sosiaalimenot suhteessa BKT:hen ovat ilmeisen alhaiset. Havainto saa lisätukea, kun verrataan sosiaalimenojen absoluuttista tasoa asukasta kohden: Kuva 8. Sosiaalimenojen ostovoimakorjattuja tasoja eri EU-maissa, eruoa/asukas/vuosi 2005. Lukujen lähde: Stakes. 2 Alankomaat luetaan toisinaan pohjoismaiseen ja toisinaan mannermaiseen kategoriaan. Maan sosiaaliturvan rakenne on lähellä Pohjoismaita, mutta on niistä poiketen vahvasti perhekeskeinen muiden keskieurooppalaisten järjestelmien tavoin.

SAK Suomalainen sosiaaliturva ja mallin tulevaisuus 25 Kun verrataan sosiaalimenojen määrää asukasta kohden (kuva 8), Suomen sosiaalimenot jäävät selvästi jälkeen nimenomaan niistä maista, joiden järjestelmä on rakenteeltaan samankaltainen. Näissä maissa (Pohjoismaat ja laajasti ymmärrettynä myös Alankomaat sekä Itävalta) sosiaalimenot ovat yli 8000 euroa asukasta kohden vuodessa ja menojen taso on silmiinpistävän samanlainen (lukuun ottamatta Norjaa, jossa taso on selvästi korkeampi). Sen sijaan Suomessa taso on noin 20 prosenttia kyseisiä maita alhaisempi, alle 7000 euroa asukasta kohden. Pelkän alhaisemman euromäärän lisäksi Suomen vertailuasemaa heikentää se, että vertailuhetkellä Suomen työttömyys oli selvästi vertailumaita korkeampi, mikä tunnetusti lisää sosiaalimenoja. Jos työllisyystilanne olisi ollut Suomessa yhtä hyvä kuin muissa mainituissa maissa, Suomen sosiaalimenot olisivat todennäköisesti olleet vielä alhaisemmat, koska työttömyyden hoitoon tarvittavat menot olisivat olleet pienemmät. Paitsi että Suomessa julkiset palvelut ovat muita Pohjoismaita kehittymättömämpiä ja niitä rahoitetaan laajemmin asiakasmaksuin, Suomen sosiaaliturvan alhainen taso muihin Pohjoismaihin verrattuna näkyy selvästi myös toimeentuloturvassa. Perusturvaetuudet tai eri vakuutusjärjestelmien minimietuudet ovat Suomessa yleisesti muita Pohjoismaita alhaisempia. Taulukossa 1 on esitetty etuuksien minimitasoja eläkkeiden, työttömyysturvan ja sairausvakuutuksen osalta sekä myös lapsilisän tasot. Kaikkien etuuksien taso on Suomessa alhaisempi kuin muissa Pohjoismaissa. Vertailuja tehdessä on kuitenkin syytä pitää mielessä, että maiden toimeentuloturvajärjestelmät poikkeavat jossain määrin toisistaan (Suomen ja Ruotsin lähes identtisyyttä lukuun ottamatta), jolloin yksioikoisesta etuustasojen vertailusta ei kannata vetää liian pitkälle meneviä johtopäätöksiä, vaan niihin on suhtauduttava suuntaa-antavina. Taulukko 1. Eräiden etuuksien perusturva/minimitasoja Pohjoismaissa 2008, euroa kuukaudessa (valuuttamuunnokset tehty marraskuussa 2008). Lähteet: Kela, Försäkringskassan, Norsk Arbeids- og velferdsetaten (NAV), Arbejdsdirektoratet, Tanskan sosiaaliministeriö (Velfærdsministeriet). Kansaneläke Työttömyysturva Sairaus tai van Lapsilisä*** Naimaton Naimisissa hempainpainpäiväraha Suomi 558 495 527 380 100 Ruotsi 730 650 691 542 106 Tanska 663 663 * n/a 130 Norja 642 546 642 3900** 112 * Vain ansiosidonnainen järjestelmä ** Kerran maksettava könttäsumma *** Ensimmäisestä lapsesta Myös ansiosidonnaisissa etuuksissa Suomen taso on muita samantyyppisen sosiaaliturvan maita selvästi alhaisempi, lukuun ottamatta suurituloisten (yli