TIETOHALLINTOMALLIN soveltamisohje julkiselle hallinnolle www.tietohallintomalli.fi
VALTIONVARAINMINISTERIÖN JA ICT STANDARD FORUMIN YHTEISTYÖ Julkisen hallinnon ICT-strategiassa on asetettu tavoite, että vuonna 2020 käyttäjien tarpeista lähtevät palvelut ja tiedot ovat helposti ja turvallisesti saatavilla. Tämä luo vaatimuksia julkisen hallinnon organisaatioiden tietohallinnon johtamisen ja organisaatioiden väliselle tietohallintoyhteistyön kehittämiselle. Tietohallinnon johtaminen tulee ottaa entistä kiinteämmäksi osaksi organisaatioiden johtamisjärjestelmiä ja toiminnan tavoitteiden toimeenpanomekanismia. Soveltamisohje julkiselle hallinnolle hyödyntää ICT Standard Forumin Tietohallintomallia. Ohjeen avulla luodaan edellytyksiä julkisen hallinnon organisaatioiden tietohallintojen toimintamallien kehittämiselle. Tietohallintoa kuvaavan yhteisen viitekehyksen ja kielen tarkoituksena on helpottaa myös organisaatioiden välistä yhteistyötä. Soveltamisohje on julkisen hallinnon yhteinen kehitysaskel Tietohallintomallin soveltamisesta julkisen hallinnon tietohallintotoimintaa tukevaksi viitekehykseksi. Timo Valli ICT-johtaja Valtionvarainministeriö Juha Huovinen Hallituksen puheenjohtaja ICT Standard Forum
TIETOHALLINTOMALLIN soveltamisohje julkiselle hallinnolle Verkkosivuilta löydät uusimmat artikkelit, julkaisut ja työkalut käyttöösi. Tämä kirja on tekijänoikeudella suojattu. Kirjasta tai sen osista voidaan ottaa vapaasti kopioita. Mikäli kirjasta tai sen osista tehdään edellä mainittuja kopioita, tulee tällaiset kopiot varustaa merkinnällä: Tekijänoikeudet ICT Standard Forum. ICT Standard Forum pidättää muut oikeudet kirjaan itsellään. Kirjaa käytettäessä tulee huomioida, että kirja sisältää aineistoa ja sisältöä, jotka saattavat olla kolmannen osapuolen immateriaalioikeuksin suojattuja. Tällaisen aineiston ja/tai sisällön käyttö saattaa edellyttää kolmannen osapuolen lupaa. Tällaista aineistoa ja materiaalia ovat mm. ITIL, COBIT, PMBOK, PRINCE2, ISO/IEC 2000, ISO/IEC 38500, CMMI. www.tietohallintomalli.fi www.ictstandard.org JULKAISIJA: ICT STANDARD FORUM Päätoimittaja: Ilari Heikkinen Toimittajat: Seppo Kainomaa, Pirjo Myyry ja Tuomo Malinen. Taitto: ICT Standard Forum Paino: Laine Direct Oy 1. painos julkaistu 2013 ISBN 978-952-67383-6-9 (rengaskirja) ISBN 978-952-67383-7-6 (PDF) ICT STANDARD FORUM
Sisällysluettelo 1 Johdanto...5 2 Tietohallinto ja liiketoimintayhteistyö...13 2.1 Esittely...14 2.2 Julkisen hallinnon tietohallinnon erityispiirteitä...15 2.3 Hallintomalli ja yhteistyö...18 2.4 Tietohallinnon vuosikello...23 6 Palveluiden johtaminen...66 6.1 Esittely...66 6.2 Jatkuvuuden varmistaminen...67 6.3 Tietoaineistoturvallisuus...72 7 Työkalut...77 7.1 Soveltamisohjeen esimerkkityökaluja...78 3 Strategia ja hallinto...27 3.1 Esittely...28 3.2 Tavoitteet, mittarit ja viestintä...29 3.3 Kokonaisarkkitehtuuri...33 Takakansi: Tietohallintomallin osa-alueet ja tehtäväkokonaisuudet...82 4 Hankinnat ja toimittajayhteistyö...39 4.1 Esittely...40 4.2 Julkisten hankintojen säädösperusta...41 4.3 Hankintastrategia...44 4.4 Markkinakartoitus ja esiselvitys...46 4.5 Hankinnat ja kilpailutusprosessi...49 4.6 Toimittajasuhteiden ja toimittajayhteistyö...51 5 Projektien johtaminen...55 5.1 Esittely...56 5.2 Kehitystyön johtaminen ja...57 5.3 Kehitysprojektien perustelu...59
1 JOHDANTO 1 JOHDANTO 4 5
1 JOHDANTO 1 Johdanto Taloussuunnittelu ja -seuranta Toimittajasuhteet, sopimus ja markkina-analyysit Päätös ja hyötyjen realisointi Palvelun jatkuva Valitut painotukset ICT Standard Forum on tuottanut ja ylläpitää Tietohallintomallia (3. uudistettu julkaisu 2012, www.tietohallintomalli.fi). Tietohallinto on toimintona samankaltainen organisaation toiminnan tarkoituksesta riippumatta. Tietohallintomalli soveltuu käytettäväksi niin yksityisissä ja julkisissa yrityksissä kuin julkisen hallinnon hallinnollisissa tai palveluja tuottavissa yksiköissäkin. Tietohallintomalli on koottu pääosin yritysten toimesta. Tämä soveltamisohje täydentää Tietohallintomallia julkisen hallinnon näkökulmasta. Soveltamisohjeessa malliin on lisätty sellaisia julkisen hallinnon toimintaan liittyviä reunaehtoja ja näkökulmia, joita yrityksillä ei ole. Samalla soveltamisohjeessa Tietohallintomallin käsitteistöä on sovitettu paremmin vastaamaan julkisessa hallinnossa vakiintunutta terminologiaa. Tietoturva, riskien ja laadunvarmistus Arkkitehtuuri ja rakennemuutosten Organisointi ja kyvykkyyksien johtaminen Strategia, hallinto- ja toimintamallit Neuvottelu, sopimukset ja päätöksenteko Tarvemäärittely, kilpailutus ja evaluointi Hankinta- ja toimittajastrategia Koulutus ja käyttöönotto Toteutus, testaus ja ohjaus Suunnittelu, organisointi ja käynnistys Valmistelu ja Business case Palvelutuotanto Palveluiden käyttöönotto Palveluiden suunnittelu Palvelustrategia Soveltamisohjeessa ei oteta kantaa kaikkiin Tietohallintomallin tehtäväkokonaisuuksiin. Ohjeessa on keskitytty lähinnä niihin Tietohallinomallin kohtiin, jotka eniten poikkeavat yritysmaailman ja julkisen hallinnon välillä. Soveltamisohjeen yhtenä tavoitteena on tukea kuntia ja kuntayhtymiä kehittämään kunta- ja palvelurakennemuutosten yhteydessä oman tietohallinnon toimintaa palvelutoiminnan tukena. Tietohallintomalli läpikäytiin kuntatoimijoiden ja muun julkisen hallinnon edustajien työpajoissa kevään 2013 aikana. Julkisen hallinnon erityispiirteiden lisäksi kehitystyössä nostettiin esiin painotuksia ja tarpeita, joita yhteisillä käytännöillä ja ohjeistuksilla voidaan tukea. Soveltamisohje koostuu näistä julkisen hallinnon erityispiirteistä, valituista lisäohjeistuksista ja viitteistä julkisen hallinnon muuhun ohjeistukseen. LIIKETOIMINTA- YHTEISTYÖ Liiketoiminnan STRATEGIA JA HALLINTO Tavoitteet, mittarit ja viestintä Ekosysteemien Konseptien HANKINNAT JA TOIMITTAJA- YHTEISTYÖ Prosessien PROJEKTIEN JOHTAMINEN Projektisalkun Kuva 1.1. Valitut painotukset soveltamisohjeen sisällössä. Perustiedon PALVELUIDEN JOHTAMINEN Jatkuvuuden 6 7
1 JOHDANTO Soveltamisohjeen kehitystyöhön ovat osallistuneet: STRATEGIA JA HALLINTO HANKINNAT JA TOIMITTAJA- YHTEISTYÖ PROJEKTIEN JOHTAMINEN PALVELUIDEN JOHTAMINEN Liiketoiminnan Tavoitteet, mittarit ja viestintä Ekosysteemien Konseptien Prosessien Projektisalkun Perustiedon Jatkuvuuden Strategia, hallinto- ja toimintamallit Hankinta- ja toimittajastrategia Valmistelu ja Business case LIIKETOIMINTA- YHTEISTYÖ Palvelustrategia Organisointi ja kyvykkyyksien johtaminen Tarvemäärittely, kilpailutus ja evaluointi Suunnittelu, organisointi ja käynnistys Palveluiden suunnittelu Arkkitehtuuri ja rakennemuutosten Toteutus, testaus ja ohjaus Palveluiden käyttöönotto Neuvottelu, sopimukset ja päätöksenteko Tietoturva, riskien ja laadunvarmistus Koulutus ja käyttöönotto Palvelutuotanto Taloussuunnittelu ja -seuranta Toimittajasuhteet, sopimus ja markkina-analyysit Päätös ja hyötyjen realisointi Palvelun jatkuva Kunta- ja palvelurakennemuutosten ICT tuen valmisteluryhmä Tommi Oikarinen, VM / JulkICT (hankep.); Juhani Heikka, Oulu; Matti Franck, Espoo; Sirpa Mäntynen, Kouvola; Kari Hyvönen, Kajaani; Sami Sulkko, Punkaharju; Yrjö Koivusalo, Varsinais- Suomen sairaanhoitopiiri; Jaakko Riihimaa, Seinäjoen koulutuskuntayhtymä; Mika Tammilehto, opetus- ja kulttuuriministeriö; Tiina Pesonen, sosiaali- ja terveysministeriö; Kai Karsma, työ- ja elinkeinoministeriö; Anu Hernesmaa, VM / KAO; Simo Tanner, Suomen Kuntaliitto; Heikki Talkkari, VM / JulkICT (siht.); Mikael Vakkari, VM / JulkICT (siht.). Julkinen hallinto Hankinta- ja toimittajastrategia Kuntasektori Julkisen hallinnon erityispiirteet + Kuntasektorin painotukset Kuva 1.2. E simerkki julkisen hallinnon näkökulmien huomioimisesta. Soveltamisohjeen liitteeksi on koottu käytännön työn avuksi esimerkkejä Tietohallintomallin soveltamisesta tyypillisissä rakennemuutoksiin liittyvissä tilanteissa ja joitain työkaluja ja tarkistuslistatyyppisiä työpohjia, jotka laadittiin ohjeen kirjoittamisen yhteydessä. Ohjeen rakenne on pyritty muodostamaan sellaiseksi että sitä voidaan tulevaisuudessa kehittää modulaarisesti lisätarpeiden ja yhteisen kehitystyön avulla. Erityiskiitokset seuraaville soveltamisohjeen laatimiseen osallistuneille asiantuntijoille Matti Ahola, Ville-Veikko Ahonen, Antero Anttonen, Axel Ek, Matti Franck, Matti Hakomäki, Matti Hartikainen, Juhani Heikka, Jukka Heikkilä, Ilari Heikkinen, Eija Heiskanen, Heli Helminen, Anu Hernesmaa, Mikko Huovila, Kari Hyvönen, Harri Ihalainen, Arto Jalkanen, Antti Jokela, Tenho Jokelainen, Juho Jokinen, Juhani Jutila, Seppo Kainomaa, Tommi Kanto, Pekka Kantola, Kai Karsma, Kari Keinänen, Reijo Kemppainen, Matti Kinnunen, Timo Koivu, Yrjö Koivusalo, Pekka Kähkipuro, Christer Levander, Klaus Lindberg, Tuomo Malinen, Matti Matero, Riku Moisio, Jani Moliis, Marko Monni, Pirjo Myyry, Sirpa Mäntynen, Jari Nevalainen, Rami Nurmi, Olli Nykänen, Arto Näsi, Tommi Oikarinen, Jarkko Oksala, Leena Ollonqvist, Juhani Paavilainen, Tiina Pesonen, Kimmo Pettinen, Jukka Pitkänen, Markku Raitio, Hannes Rauhala, Juha Redsven, Jari Renko, Tuomo Riekki, Jaakko Riihimaa, Olli-Pekka Rissanen, Yrjö Saarikko, Ari Sainio, Ilkka Siissalo, Sami Sulkko, Kari Säkkinen, Antti-Olli Taipale, Heikki Talkkari, Mika Tammilehto, Jukka Tamminen, Simo Tanner, Marko Tanska, Minna Ulvila, Mikael Vakkari, Jussi Vira, Seppo Visala, Jukka Vornanen. 8 9
1 JOHDANTO Muistiinpanot Tietohallintomalli on syntynyt tarpeesta luoda tietohallinnolle selkeät, yksinkertaiset ja helposti sovellettavat johtamiskäytännöt. Tietohallintoa organisaation keskeisenä tukifunktiona tulee johtaa kuten mitä tahansa organisaation strategisesti merkittävää osaa. Ennen kaikkea tietohallintoa tulee johtaa liiketoiminnan tarpeista lähtien. 10 11
2 TIETOHALLINTO JA LIIKETOIMINTAYHTEISTYÖ 2 TIETOHALLINTO JA LIIKETOIMINTAYHTEISTYÖ 12 13
2 TIETOHALLINTO JA LIIKETOIMINTAYHTEISTYÖ 2.1 Esittely Tietohallintomallin ensimmäisessä luvussa on esitelty Tietohallintomallin perusolemus ja sen rooli organisaatiossa. Tähän kannattaa perehtyä ennen tämän soveltamisohjeen lukemista osoitteessa www.tietohallintomalli.fi/ tietohallintomalli. Tietohallintomallin liiketoimintayhteistyö-osa-alue koostuu kahdeksasta tehtäväkokonaisuudesta. Ohjeessa näitä tehtäväkokonaisuuksia käsitellään pääosin myöhemmin muiden osa-alueiden yhteydessä. Tietohallinto ja liiketoimintayhteistyö kohdassa otetaan esiin julkisen hallinnon toiminnan säädösperusta, tietohallinnon hallinto- ja organisointimallit, tietohallinnon ja substanssin sekä yli organisaatiorajojen menevä tietohallinnon yhteistyö. STRATEGIA JA HALLINTO HANKINNAT JA TOIMITTAJA- YHTEISTYÖ PROJEKTIEN JOHTAMINEN PALVELUIDEN JOHTAMINEN Liiketoiminnan Tavoitteet, mittarit ja viestintä Ekosysteemien Konseptien Prosessien Projektisalkun Perustiedon Jatkuvuuden Strategia, hallinto- ja toimintamallit Hankinta- ja toimittajastrategia Valmistelu ja Business case LIIKETOIMINTA- YHTEISTYÖ Palvelustrategia Organisointi ja kyvykkyyksien johtaminen Tarvemäärittely, kilpailutus ja evaluointi Suunnittelu, organisointi ja käynnistys Palveluiden suunnittelu Toteutus, testaus ja ohjaus Palveluiden käyttöönotto Kuva 2.1. Painotukset liiketoimintayhteistyö osa-alueella. Neuvottelu, sopimukset ja päätöksenteko Tietoturva, riskien ja laadunvarmistus Koulutus ja käyttöönotto Arkkitehtuuri ja rakennemuutosten Palvelutuotanto Taloussuunnittelu ja -seuranta Toimittajasuhteet, sopimus ja markkina-analyysit Päätös ja hyötyjen realisointi Palvelun jatkuva 2.2 Julkisen hallinnon tietohallinnon erityispiirteitä Suomen julkisen hallinnon toiminta ja julkisen vallan käyttö perustuu lainsäädäntöön ja julkisessa toiminnassa viranomaisten on noudatettava lakia (Suomen perustuslaki 11.6.1999/731). Julkinen hallinto toteuttaa ja edistää kaikessa toiminnassaan hyvää hallintoa ja oikeusturvaa hallintoasioissa sekä hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta (Hallintolaki 6.6.2003/434). Nämä vaikuttavat myös suoraan julkisen hallinnon tietohallinnon tehtäviin, toimivaltaan ja toimintaperiaatteisiin. Julkisen hallinnon tietohallintoa velvoittava lainsäädäntö muodostuu 1) viranomaisia ja toimintaa säätelevästä lainsäädännöstä sekä 2) yleisistä hyvää hallintoa, tietohallintoa, tiedona ja tiedon käsittelyä sekä tietoturvaa ja poikkeusoloihin varautumista ohjaavista säädöksistä. Tässä soveltamisohjeessa julkisen hallinnon tietohallinnon toimintaan liittyvien suositusten ja esimerkkien toteutuksessa on pyritty huomioimaan jälkimmäiseen kategoriaan liittyvät säädökset. Kukin tätä soveltamisohjetta hyödyntävä julkisen hallinnon viranomainen tai julkista palvelutehtävää toteuttava organisaatio voi täydentää ja tarkentaa ohjetta omaan toimintaa vaikuttavan lainsäädännön vaatimuksilla. Lainsäädännössä tietohallinnolla tarkoitetaan tukitoimintoa, jonka tehtävänä on tuottaa tietojenkäsittely- ja tiedonvälineitä ja -palveluja organisaation toiminnan ja palveluiden käyttöön. Julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta annetun lain (634/2011) 3 :n 1 kohdan mukaan tietohallinnolla tarkoitetaan tukitoimintoa (tietohallintolaki), jolla turvataan 14 15
2 TIETOHALLINTO JA LIIKETOIMINTAYHTEISTYÖ julkisten hallintotehtävien hoitaminen tieto- ja viestintäteknisiä menetelmiä ja keinoja hyväksikäyttäen. Tässä ohjeessa tietohallintolain näkökulmaa tietohallinnosta laajennetaan näkemällä tietohallinto osana organisaatioiden yleisjohtamista sekä sisällyttämällä tietohallintoon myös organisaation toiminnassaan tarvitsema tiedon. Ensimmäinen laajennus tuo soveltamisohjeen lähtökohdiksi organisaatioiden omat päätöksentekorakenteet ja toimivaltajaon. Jälkimmäinen kohta laajentaa tietohallintoa ohjaavaa lainsäädäntöä myös tiedona koskeviin perussäännöksiin, mm. laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999, julkisuuslaki) ja arkistolaki (831/1994). Näin tietohallintoon voidaan katsoa kuuluvaksi myös: Käsiteltävien ja säilytettävien tietojen määrittely, tiedon elinkaaren ja siihen liittyvien säilytysaikojen sekä -muotojen, tietojen suojaustason ja tiedonsaantioikeuksien määrittely Tietojen julkisuuteen, salassapitoon, tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvien vaatimuksien mukaisesta toiminnasta huolehtiminen Asiakirjallisen tiedon tilan kirjaamis- ja rekisteröintitoimintojen avulla Tietopalvelun tuottaminen ja hoitaminen Kuva 2.2. Tietohallintomallin soveltamisohjeessa on otettu huomioon julkista hallintoa ohjaava lainsäädäntö, hallinnon käytännöt ja suositukset. Lainsäädännön lisäksi julkisen hallinnon tietohallintoa ja tiedona ohjaavat yhteiset suositukset, kriteeristöt sekä hyvä käytännöt, jotka yleisesti perustuvat kansainvälisiin vakiintuneisiin tietohallinnon ja palvelutoiminnan johtamisja laadunmalleihin. Tietohallintomallin termillä liiketoimintayhteistyö tarkoitetaan organisaatioon sen yhtenä osana kuuluvan tietohallinnon ja muun varsinaisesta toiminnasta vastaavan organisaation välistä yhteistyötä. Yleisempänä vastaavana terminä voitaisiin käyttää esim. avaintoimintoyhteistyö, mutta vakiintuneen käsitteen puuttuessa ja selvyyden vuoksi, tässä soveltamisohjeessakin käytetään termiä liiketoimintayhteistyö. 16 17
2 TIETOHALLINTO JA LIIKETOIMINTAYHTEISTYÖ 2.3 HALLINTOMALLI JA YHTEISTYÖ Tietohallintomalli esittää yleisen ratkaisun organisaatioyksikön ja siihen kuuluvan tietohallinnon hallintomalliksi ja keskinäisen yhteistyön järjestämisperustaksi. Kunnalliseen päätöksentekoon tietohallinnon näkökulmasta vaikuttavat kuntalain lisäksi erityisesti hallintolain ja julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) sekä tietohallintolain (634/2011) ja valmiuslain (1552/2011) säännökset. Ohessa on kaksi esimerkkiä julkisen hallinnon organisaatioiden hallintomalleista: 1) kuntaorganisaatio ja 2) valtionhallinnon organisaatio. Jokaisen organisaatioyksikön on kuvattava oma hallintomallinsa käytössä olevien nimikkeiden ja rakenteiden mukaisesti. Julkisen hallinnon toimielinten ja organisaatioiden hallintomalleissa johtaminen ja toimivalta perustuvat yleensä lainsäädäntöön ja organisaatioiden oman toimivaltansa nojalla vahvistamiin tarkentaviin sääntöihin. Johtamisen organisointi on usein perustaltaan hierarkkista. Valtionhallinto on organisoitu ylimmällä tasolla valtioneuvostoksi ja valtioneuvostolle omaan toimialaansa kuuluvien tehtävien valmistelusta vastaaviksi ministeriöiksi. Valtion keskushallintoon kuuluu edellä mainittujen lisäksi myös virastoja, laitoksia ja muita toimielimiä sekä alueellisia ja paikallisia viranomaisia (Suomen perustuslaki 11.6.1999/731). Kunnallisen itsehallintoon sisältyvät ylimmät päätöksentekorakenteet ja toimivalta on määritetty kuntalaissa (365/1995), jonka mukaisesti kunnan päätösvaltaa käyttää kunnan valtuusto. Kunta päättää hallintonsa järjestämisestä ja hallinnon järjestämiseksi valtuusto hyväksyy tarpeelliset johtosäännöt, joissa määrätään kunnan eri viranomaisista sekä niiden toiminnasta, toimivallan jaosta ja tehtävistä. Kunnan hallintomenettely on kuvattu kunnan hallintosäännössä. Kunnan toimielimiä ovat valtuuston lisäksi kunnanhallitus (vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä valtuuston päätösten valmistelusta, täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta), lautakunnat ja johtokunnat, niiden jaostot sekä toimikunnat. Kunnan hallintoon kuuluvat myös tytäryhteisöt, joissa kunnalla on kirjanpitolain (1336/1997) tarkoitettu määräysvalta. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin. Kuva 2.3. Kuntaorganisaation hallintomalliesimerkki. Kuva 2.4. Valtionhallinnon hallintomalliesimerkki. 18 19
2 TIETOHALLINTO JA LIIKETOIMINTAYHTEISTYÖ Tietohallinnon organisointi voidaan tehdä keskitetysti, hajautetusti tai osittain keskitetysti. Keskitetyssä mallissa kaikki resurssit raportoivat tietohallinnosta vastaavalle (tietohallintojohtajalle), jolloin nopea päätöksenteko ja nopea reagointi uusiin tarpeisiin mahdollistuu. Hajautetussa organisointimallissa tietohallinnon resurssit ovat toimialoilla ja ne vastaavat oman tietohallintonsa päätöksenteosta. Hajautettu malli voi edellyttää myös palvelujen hankintojen ja hankintaosaamisen järjestämistä hajautetusti. Osittain keskitetyssä mallissa on keskitetty osa resursseista ja päätöksenteosta yhteiseen tietohallintoon ja valitut osat on sijoitettu toimialoille. Keskitetty tietohallinto mahdollistaa helpommin tehokkaan konsernimaisen ohjauksen ja resurssien ohjaamisen koko organisaation tasolla. Organisointitarpeisiin vaikuttaa myös tietohallinnon palvelutuotannon ulkoistuksen määrä ja toimittajamäärä. Organisaation on tietohallintostrategiassa päätettävä hallinto- ja organisointimallista. Organisoinnin keskittämisasteen ja/tai keskitettävien toimintojen päätöksentekokriteereinä voidaan tarkastella: Päätöksenteko resursseista Päätöksenteko kehittämisestä Arkkitehtuurin Hankintojen järjestäminen Kehittämishankkeiden Jatkuvan palveluntuotannon järjestäminen Tietohallinnon tehokkuuden Organisaation sisäisen liiketoimintayhteistyön lisäksi menestyksellinen tietohallinto tunnistaa ulkoiset sidosryhmät. Käytännön esimerkkejä yhteistyökohteista ovat kilpailutukset ja tietojärjestelmien hankinta, koulutuksen järjestäminen, tietohallintostrategia, kokonaisarkkitehtuurityö, tietoliikenne, tietoturva, sähköisen asioinnin viitearkkitehtuurit ja kansallisiin palveluihin liittyminen. Hyvän ennakointikyvyn omaava tietohallinto on aktiivinen sidosryhmäyhteistyössä ja pystyy ennakoimaan vaikutukset omassa toiminnassaan. Tavoitteellisen toiminnan dokumentoinnissa voi apuna käyttää Sidosryhmäyhteistyön lomakepohjaa (www.tietohallintomalli.fi/tyokalut). Loppukäyttäjät Pääkäyttäjät Toimialajohto Johtoryhmä Kunnanjohtaja / Ministeriö / Viraston ylin johto Sidosryhmäyhteisö "Palveleva" Itsepalvelu & Vuorovaikutus "Osaava" Projektit & Konseptit Strategia ja hallinto "Järkevä" Infra Sovellukset Projektit Hankinnat ja toimittajayhteistyö Mittarit & Johtamismalli "Johtajuus" Aloitteellisuus & Päätöksenteko "Mahdollistaja" Vuorovaikutus "Arvostettu" Yhteisöt & Mielipiteet Kuva 2.5. Julkisen hallinnon tietohallinnossa tavanomaisesti huomioitavia sidosryhmiä. Kaupunginhallitus & Valtuusto / Valtioneuvosto Asiakkaat Mielipidevaikuttajat Hallintomallissa kuvataan päätöksenteon ja organisoitumisen lisäksi toimintaperiaatteet, keskeiset suunnittelu-, raportointi- ja valvontaprosessit ja vastuut. Prosessien ja vastuiden kuvaamiseen voidaan käyttää RACI-matriisia (www.tietohallintomalli.fi/tyokalut). 20 21
2 TIETOHALLINTO JA LIIKETOIMINTAYHTEISTYÖ Julkisessa hallinnossa tehdään yhteistyötä yli organisaatiorajojen monessa muodossa ja tasolla. Kevyimmillään kategoriassa 1 yhteistyö käynnistyy nopeasti ja joustavasti, mutta vaikuttavuus on rajallista. Kategorioittain yhteistyö syvenee ja vaatii laajempia päätöksentekovaltuuksia ja vaikuttavuus kasvaa. Yhteistyömuodot yritysten ja kansalaisten kanssa ovat kehittymässä tietotekniikan verkostoitumisen myötä. Julkisen hallinnon ICT-strategia asettaa tavoitteeksi asiakas- ja käyttäjälähtöisen tietotekniikan kehittämisen ja tämä edellyttää nykyistä kiinteämpää ja monipuolisempaa yhteistyötä kohderyhmien kanssa. 2.3 Tietohallinnon vuosikello Organisaatiota ja sen osana tietohallintoa johdetaan strategisen suunnittelun ja tavoitteen asettelun sekä vuosisuunnittelun ja vuositavoitteiden avulla. Strategisen tason tavoitteet, niiden saavuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet ja niiden saavuttamista mittaavat mittarit asetetaan useaksi vuodeksi. Strategisia tavoitteita ja suunnitelmia tulee tarkastella ja ylläpitää vuosittain. Mahdolliset strategiset muutokset ajoittuvat usein keväälle. Keväällä päivitetyn strategian mukaisesti asetetaan syyskaudella seuraavaa vuotta silmälläpitäen vuositavoitteet, suunnitellaan toimenpiteet ja niiden toteutumisen mittaaminen. Julkisessa hallinnossa strategiakausi on tyypillisesti neljän vuoden mittainen, mutta budjetointi tehdään vuositasolla. Kuva 2.7. Strategiakauden jakaantuminen budjettikausiin. Taulukko 2.6. Julkisen hallinnon yhteistyömuotoja. Suunnittelussa ja johtamisessa jatkuva toiminta erotetaan organisaation toiminnan ja palveluiden kehittämisestä. Jatkuvan toiminnan tavoitteet asetetaan ja niihin pyritään päivittäisjohtamisen keinoin. Muutos- ja kehitystavoitteet asetetaan jatkuvasta toiminnasta erillisinä ja niihin pyritään muutos- ja kehityshankkeiden sekä -projektien johtamisen keinoin. 22 23
2 TIETOHALLINTO JA LIIKETOIMINTAYHTEISTYÖ Tietohallinnon suunnittelu ja päätöksenteko on sopeutettava koko organisaation aikatauluihin ja vuosikelloon. Julkisessa hallinnossa vuotuinen taloussuunnittelu ja -ohjaus määrittää perusajoituksen. Tietohallintomalli suosittelee keskeisten tapahtumien ja ajoituksen merkitsemistä vuosikalenteriin toiminnan synkronoinnin ja tiedottamisen vuoksi. Liiketoimintayhteistyö on organisaation ICT-toiminnan pääasiallinen ja tärkein ohjausmekanismi. Liiketoimintayhteistyö yhdistää kaikkia muita Tietohallintomallin neljää osa-aluetta ja ohjaa niiden tavoitteita, toimintatapoja ja toiminnan kohteita. Sujuvalla liiketoimintayhteistyöllä varmistetaan, että organisaation strategiaa ja liiketoimintojen tahtotilaa toteutetaan myös tietotekniikan avulla. Kuva 2.8. Esimerkki tietohallinnon vuosikellosta. 24 25
3 STRATEGIA JA HALLINTO 3 STRATEGIA JA HALLINTO 26 27
3 STRATEGIA JA HALLINTO 3.1 Esittely 3.2 Tavoitteet, mittarit ja viestintä Tietohallintomallin Strategia ja hallinto -osa-alueella on viisi tehtäväkokonaisuutta ja kaksi liiketoimintayhteistyön -osaaluetta. Näihin kannattaa tutustua osoitteessa www.tietohallintomalli.fi/malli/strategia-ja-hallinto/johdanto. Tässä soveltamisohjeen kohdassa tarkastellaan lähemmin julkisen hallinnon organisaation tietohallinnon tavoitteiden asettamista ja mittaamista sekä kokonaisarkkitehtuurin kytkemistä osaksi toimintaa ja toiminnan muutosta. Rakennemuutosta käsitellään ohjeen liitteenä olevassa tietohallintomallin soveltamisesimerkissä (www.tietohallintomalli.fi/tyokalut). Tietohallinnolla on strategisia, taktisia ja operatiivisia tavoitteita, joiden saavuttamista se mittaa. Tietohallinnolle tavoitteita asettaa organisaatio, jota se palvelee. Tietohallinto osallistuu tavoitteiden määrittelyyn. Yksittäisen organisaation tietohallinto on osa julkisen hallinnon tavoitehierarkiaa, jota kuvaa oheinen kuva. LIIKETOIMINTA- YHTEISTYÖ STRATEGIA JA HALLINTO Liiketoiminnan Tavoitteet, mittarit ja viestintä Strategia, hallinto- ja toimintamallit Organisointi ja kyvykkyyksien johtaminen Arkkitehtuuri ja rakennemuutosten Tietoturva, riskien ja laadunvarmistus Taloussuunnittelu ja -seuranta Kuva 3.2. Organisaation strategiasta tietohallinnon toimintasuunnitelmaan. HANKINNAT JA TOIMITTAJA- YHTEISTYÖ PROJEKTIEN JOHTAMINEN PALVELUIDEN JOHTAMINEN Ekosysteemien Konseptien Prosessien Projektisalkun Perustiedon Jatkuvuuden Tarvemäärittely, Neuvottelu, Toimittajasuhteet, Hankinta- ja kilpailutus ja sopimukset ja sopimus ja toimittajastrategia evaluointi päätöksenteko markkina-analyysit Suunnittelu, Toteutus, Päätös ja Valmistelu ja Koulutus ja organisointi ja testaus ja hyötyjen Business case käyttöönotto käynnistys ohjaus realisointi Palvelun Palvelustrategia suunnittelu käyttöönotto tuotanto Palveluiden Palveluiden Palvelu- jatkuva Tietohallinnon on tunnistettava liiketoimintayhteistyön osapuolet ja oltava aktiivisesti mukana organisaationsa suunnittelutyössä. Näin tietohallinnolle syntyy mielekkäät tavoitteet ja toisaalta tietotekniikan mahdollistamat hyödyt osataan ottaa suunnittelussa huomioon ja tietohallinnon tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavat resurssit saadaan hyväksytettyä päätöksentekoelimissä. Kuva 3.1. Painotukset strategia ja hallinto osa-alueella. Tietohallintostrategia ylläpidetään kerran vuodessa kiinteässä vuoropuhelussa organisaation johdon kanssa. Tietohallin- 28 29
3 STRATEGIA JA HALLINTO tostrategiassa huomioidaan myös strategisten toiminnan ja palvelujen kehittämisprojektien suunnitelmat sekä alueelliset ja valtakunnalliset kehitysvaatimukset. Tietohallintostrategian tavoitteet asetetaan yhdensuuntaisesti tukemaan organisaation strategisten tavoitteiden saavuttamista. Mikäli organisaatio on huomioinut tietohallinnon tavoitteet strategiassaan voidaan siitä suoraan johtaa tietohallinnon toimenpidesuunnitelma ilman erillistä tietohallintostrategiaa. Vuosisuunnittelussa strategiasuunnitelman ensimmäinen vuosi tarkennetaan usein toiminta- ja taloussuunnitelmaa laadittaessa organisaation johdon kanssa käytävässä vuoropuhelussa tietohallinnon vuositavoitteiksi. Tavoitteiden asettamisen yhteydessä tietohallinnon on sovittava mittareista, joilla tavoitteiden saavuttamista mitataan. Tavoitteita asetettaessa on jo sovittava tunnusmerkeistä, joiden perusteella voidaan todeta tavoite osittain tai kokonaan saavutetuksi. Mittareita on määriteltävä tarpeeksi, mutta ei liikaa. Tavoitteiden saavuttamisen ja ohjauksen kannalta keskeiset tekijät on saatava tasapainoisesti huomioitua. Toisaalta liian laaja mittaristo vie huomion olennaisesta ja tulee kalliiksi ylläpitää. Turhien kustannusten välttämiseksi on päätöksenteosta ja mittaustuloksiin reagoinnista vastuullisen henkilön säännöllisesti kyseenalaistettava mittaamisen tarpeellisuus. Tietohallinnon on tarpeen määritellä myös mittareita, joiden perusteella se voi ennakoida tavoitteiden saavuttamista ja siten ohjata toimintaa suunnitellun ajanjakson sisällä. Jokaiselle mittarille asetetaan suunnitteluajanjaksoittain tavoitearvo ja päätöksiä vaativat raja-arvot. Tietoon perustuvassa johtamisessa pidemmälle ehtineet organisaatiot analysoivat mitattujen tulosten historiaa ja lisäksi valitsevat lisäksi omien mittaustulosten vertailukohdaksi alan parhaiden toimijoiden vastaavat toteuma-arvot. Historia- ja vertailutietoja käytetään oman toiminnan kehittämisen ohjaamisessa. Luotettavien mittaustulosten ja vertailukelpoisuuden saavuttamiseksi on mittarin määrittely tehtävä huolellisesti. Mittareiden määrittelyn avuksi on laadittu erillinen työkalupohja (www.tietohallintomalli.fi/tyokalut). Yksittäisistä mittareista voidaan koota käyttötarkoituksen mukaan mittaristoja. Mittaristoja voidaan käyttää tietohallinnolle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen viestimiseen eri sidosryhmille ja tietohallinnon johtamiseen. Mittariston ajantasaisuus ja havainnollisuus varmistaa, että tarvittaviin toimenpiteisiin voidaan viipymättä ryhtyä. Mittariston kokoamiseen on laadittu erillinen työkalupohja (www.tietohallintomalli.fi/ tyokalut). Tietohallinnon tavanomaisimpia mittareita ovat Kustannukset (sovellusalueittain, kehitysprojekteittain ja perustietotekniikka omanaan) Tärkeimpien projektien projekti-indikaattorit (esim. liikennevalot määriteltynä resurssien, aikataulun ja tulosten suunnitelman mukaisuudella) ICT-palvelukyky tietohallinnon palveluittain tai palvelukoreittain Tyytyväisyys (päättäjät, käyttäjät, työtekijät, tuentarvitsijat tukipalvelujen ratkaisuihin) Kokonaisarvio tietohallinnon toiminnasta ja palvelukyvykkyydestä 30 31
3 STRATEGIA JA HALLINTO 3.3 Kokonaisarkkitehtuuri Kokonaisarkkitehtuuri kuvaa, kuinka organisaation prosessit, tiedot ja järjestelmät toimivat kokonaisuutena. Kokonaiskuvausta hyödynnetään organisaation tavoitteiden ja niiden toimeenpanon suunnittelussa, kehitystyön kohdentamisessa ja kehityksen aiheuttaman muutoksen tunnistamisessa. Kokonaisarkkitehtuurin tarjoaman kokonaiskuvauksen avulla on mahdollista myös paremmin varmistaa, että kehityshankkeille asetetut tavoitteet toteutuvat. Kuva 3.3. CAF mallin kytkentä tietohallinnon mittareihin, esimerkkinä prosessit. (Viite: VM CAF 2013) Tietohallinnon mittaristo koostuu organisaation tietohallinnolle asettamien tavoitteiden saavuttamisen mittaamisesta, tietohallinnon tuottamien palvelujen laadun mittaamisesta ja tietohallinnon sisäisen tehokkuuden mittaamisesta. Tietohallinnon toiminnan ja tulosten mittaamisen viitekehyksenä voidaan julkisessa hallinnossa käyttää CAF -arviointimallia (Common Assessment Framework), joka on EU-jäsenmaiden yhteistyönä kehitetty julkisen sektorin organisaatioiden laadunarviointimalli. Julkisessa hallinnossa käytetty kokonaisarkkitehtuurin suunnittelumenetelmä (JHS 179) jäsentää kokonaisarkkitehtuurin toiminta-, tieto-, tietojärjestelmä- ja teknologianäkökulmiin sekä arkkitehtuurin suunnittelua ohjaaviin yhteisiin periaatteisiin. Menetelmän tarkoitus on kytkeä yhteen organisaation tavoitteet, tavoitetta tukeva toiminta, toiminnan tarvitsema tietoa sekä toimintaa toteuttavat tukevat tietojärjestelmät. Kokonaisarkkitehtuurin periaatteisiin kuuluu, että kokonaisarkkitehtuurin avulla hallinnoitava sisältö suunnitellaan toiminnan tarpeista, johon vaikuttavat olemassa olevat säädökset, organisaation itselleen asettamat säännöt sekä erilaiset toiminnan järjestämismallit ja palveluiden tuotantomallit. Tietohallintolain (Laki julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta 10.6.2011/634) mukaan jokaisen julkisen hallinnon viranomaisen on suunniteltava ja kuvattava kokonaisarkkitehtuurinsa. Kokonaisarkkitehtuurin kuvaamisen tarkoituksena on edistää tietojärjestelmien yhteentoimivuutta, joka osaltaan luo paremmat edellytyksen julkisen hallinnon toiminnan tehostamiselle ja palveluiden parantumiselle. Kokonaisarkkitehtuurin toteutuksesta ja ylläpidosta 32 33
3 STRATEGIA JA HALLINTO organisaatiossa vastaa se toimielin, joka vastaa organisaation hallinnosta (esimerkiksi kunnissa kokonaisarkkitehtuurin hallinnasta vastaa kunnanhallitus, koska se vastaa kuntalain 23.1 :n nojalla kunnan hallinnosta). Organisaatioiden kokonaisarkkitehtuurin laatimisen lisäksi Suomen julkisessa hallinnossa on organisoitu myös koko julkisen hallinnon toiminnallisten kokonaisuuksien kokonaisarkkitehtuurin suunnittelu- ja ylläpitorakenne: julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuuri. Koko julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurityön avulla koordinoidaan ja kehitetään julkisen hallinnon organisaatioiden välistä yhteentoimivuutta suunnittelemalla ja kuvaamalla yhteisiä arkkitehtuureja. Kokonaisarkkitehtuurin johtaminen ja : Kokonaisarkkitehtuurityötä johdetaan ja hallitaan kokonaisarkkitehtuurin mallin avulla. Hallintamallissa määritellään kokonaisarkkitehtuurin, hyödyntäminen ja ylläpito osana organisaation toimintaa. Kokonaisarkkitehtuurin mallissa määritellään yleensä an liittyvät roolit ja vastuut, hallinnan organisointi sekä hallinnan toteuttamiseksi sovitut ohjaus- ja toimintamallit. Hallintamalli tulee olla jokaisella julkisen hallinnon organisaatiolla, jotta se voi toteuttaa mm. tietohallintolaissa säädettyjä vaatimuksia oman kokonaisarkkitehtuurin toteuttamisessa. Kokonaisarkkitehtuurin mallin tarkoituksena on varmistaa, että kokonaisarkkitehtuurityö tuottaa riittävästi tietoa päätöksenteon tueksi sekä tavoitteiden toteuttamiseksi. Parhaimmillaan kokonaisarkkitehtuuri tarjoaa tavoitteiden ja toteutuksen vuosisuunnittelua varten tilannekuvan koko organisaatiosta sekä arvioi suunniteltujen muutosten vaikutuksia suhteessa nykytilanteeseen. Tällöin kokonaisarkkitehtuurin avulla hallitaan organisaation kehityskokonaisuutta ja kokonaisarkkitehtuuri toimii yhtenä projektisalkkuun valittavien kehittämiskohteiden valintaperusteena ja -kriteerinä. Kuva 3.4. Yksittäisen organisaation ja koko julkisen hallinnon yhteinen kokonaisarkkitehtuuri. Tietohallintolain mukaan julkisen hallinnon viranomaisten on otettava oman kokonaisarkkitehtuurinsa suunnittelussa huomioon julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin ja toimialakohtaisten kokonaisarkkitehtuurien tuottamia yhteentoimivuuden kuvaukset ja määritykset. Kuva 3.5. Kokonaisarkkitehtuuri osana strategia- ja toiminnan suunnitteluprosessia sekä tavoitteiden toimeenpanoa. 34 35