Finanssikriisin reaalitaloudelliset vaikutukset Suomessa: alustava kokonaisarvio Valtioneuvoston kanslian raporttisarja 7/2011
Finanssikriisin reaalitaloudelliset vaikutukset Suomessa: alustava kokonaisarvio Valtioneuvoston kanslian raporttisarja 7/2011
Julkaisija VALTIONEUVOSTON KANSLIA Tekijät OSA 1: Jukka Pekkarinen ja Pekka Sinko OSA 2: Hanna Freystätter ja Veli-Matti Mattila (toim.) OSA 3: Mika Maliranta, Reijo Mankinen, Paavo Suni ja Pekka Ylä-Anttila LIITE: Eero Lehto, Jose Lahtinen ja Markku Lehmus KUVAILULEHTI 15.3.2011 Julkaisun laji Raportti Toimeksiantaja Valtioneuvoston kanslia Toimielimen asettamispäivä Julkaisun nimi Finanssikriisin reaalitaloudelliset vaikutukset Suomessa: alustava kokonaisarvio Tiivistelmä Raporttiin kootut kirjoitukset muodostavat ensi vaiheen kokonaiskuvauksen vuosien 2008 2009 finanssikriisin ja sitä seuranneen globaalin reaalitalouden taantuman välittymisestä Suomen talouteen. Tuotannon kansainvälisesti vertaillen voimakkaan pudotuksen taustalla oli ennen muuta vientimme painottuminen suhdanneherkkien investointihyödykkeiden kauppaan. Myös Nokian kannattavuuden heikkenemiseen liittynyt sähköteknisen teollisuuden toimintaylijäämän supistuminen vähensi Suomen bruttokansantuotetta, vaikka se ei ilmennytkään kuin pieneltä osin kotimaisten tuotannontekijätulojen ja alenemisena. Työttömyyden kasvua hillitsi laajamittainen lyhennettyyn työaikaan turvautuminen, jota työttömyysturvajärjestelmämme tuki. Näiden institutionaalisten erityispiirteiden ohella myös onnistuneet elvytystoimet myötävaikuttivat siihen, että yksityinen kulutus ja työllisyys säilyivät bruttokansantuotteen voimakkaaseen supistumiseen nähden suhteellisen vahvoina ja työttömyyden kasvu jäi odotettua pienemmäksi. Toisaalta osa taantuman negatiivisista reaalitaloudellisista vaikutuksista saattaa näkyä vasta viiveellä. Yhtenä hintana taantumasta on ollut julkisen talouden tasapainon heikentyminen, jonka saaminen tasapainoon noususuhdanteen aikana on entistäkin tärkeämpää. Avainsanat Finanssikriisi, taantuma, rakennemuutos, elvytys Sarjan nimi ja numero ISSN ISBN (painettu) Valtioneuvoston kanslian raporttisarja 7/2011 Kokonaissivumäärä Kieli 69 Fi Kustantaja Valtioneuvoston kanslia Julkaisu PDF:nä: www.vnk.fi/julkaisut Lisätietoja: julkaisut@vnk.fi Julkaisun jakelu ja välitys julkaisut@vnk.fi Luottamuksellisuus julkinen ISBN (PDF) Taitto Valtioneuvoston kanslia/politiikka-analyysiyksikkö Painopaikka Valtioneuvoston kanslia
Utgivare STATSRÅDETS KANSLI Författare DEL 1: Jukka Pekkarinen och Pekka Sinko DEL 2: Hanna Freystätter och Veli-Matti Mattila (red.) DEL 3: Mika Maliranta, Reijo Mankinen, Paavo Suni och Pekka Ylä-Anttila BILAGA: Eero Lehto, Jose Lahtinen och Markku Lehmus PRESENTATIONSBLAD 15.3.2011 Typ av publikation Rapport Uppdragsgivare Statsrådets kansli Datum då utredningen tillsattes Publikationens namn Finanskrisens realekonomiska konsekvenser i Finland: en preliminär helhetsbedömning Sammandrag De texter som ingår i rapporten bildar en preliminär helhetsbeskrivning av hur finanskrisen åren 2008 2009 och den globala recession i realekonomin som därefter följde avspeglades i Finlands ekonomi. Orsakerna till den i internationell jämförelse stora svackan i produktionen var framför allt att tyngdpunkten i vår export ligger på handel med konjunkturkänsliga investeringsnyttigheter. Också den minskning i rörelseöverskottet inom den elektrotekniska industrin som orsakades av framför alt Nokias försämrade lönsamhet minskade Finlands bruttonationalprodukt, även om den endast i marginell omfattning tog sig uttryck i att de finländska intäkterna av produktionsfaktorerna minskade. Arbetslöshetsökningen dämpades av en omfattande användning av förkortad arbetstid, vilket stöddes av vårt system med utkomstskydd. Vid sidan av dessa institutionella särdrag bidrog också lyckade stimulansåtgärder till att den privata konsumtionen och sysselsättningen bibehölls rätt starka i förhållande till den kraftigt minskade bruttonationalprodukten och att arbetslösheten ökade mindre än befarat. Däremot kan vissa av de negativa realekonomiska konsekvenserna av recessionen komma att märkas först med en fördröjning. En av följderna av recessionen är att balansen i den offentliga ekonomin har försvagats, och det är av allt större vikt att den fås i balans under konjunkturuppgången. Nyckelord Finanskris, recession, strukturförändring, stimulans Publikationsseriens namn och nummer ISSN ISBN (tryck) Statsrådets kanslis rapportserie 7/2011 Sidantal Språk 69 Fi Förläggare Statsrådets kansli Publikationen som PDF: www.vnk.fi/julkaisut Ytterligare information: julkaisut@vnk.fi Distribution och försäljning julkaisut@vnk.fi Sekretessgrad ISBN (PDF) Offentlig Layout Statsrådets kansli/enheten för politikanalys Tryckort Statsrådets kansli
SISÄLLYS OSA 1 JOHDANTO... 7 OSA 2 Finanssikriisin vaikutuksista Suomen talouteen JOHDANTO JA YHTEENVETO... 11 1 SUOMEN TALOUS JA SIIHEN KOHDISTUNEET HÄIRIÖT... 13 1.1 Talouden tila ennen kriisiä... 13 1.2 Talouteen kohdistuneet häiriöt... 14 1.2.1 Vientimarkkinoiden kysynnän supistuminen... 15 1.2.2 Rahoitusmarkkinoiden toimintakyvyn heikkeneminen... 16 1.2.3 Talouden tuotantopotentiaalin äkillinen pienentyminen... 18 1.3 Euroopan julkistalouksien velkaongelmat... 19 2 SUOMEN TALOUDEN RAKENNE JA HÄIRIÖIDEN VÄLITTYMINEN... 20 2.1 Tuotannon ja viennin rakenteen merkitys... 20 2.1.1 Viennin maajakauma... 21 2.1.2 Viennin tuoterakenne... 21 2.1.3 Palveluvienti... 23 2.2 Kotimaisten rahoitustekijöiden merkitys... 24 2.2.1 Rahoitusmarkkinoiden ja reaalitalouden vuorovaikutus... 24 2.2.2 Yritysten velkaantuneisuus ja rahoitus... 26 2.2.3 Kotitalouksien velkaantuneisuus ja rahoitus... 28 2.3 Työmarkkinoiden kehitys... 29 2.3.1 Työttömyyden reaktio tuotannon pudotukseen... 29 2.3.2 Työmarkkinoiden rakenteelliset muutokset... 31 3 TALOUSPOLITIIKAN REAKTIO TAANTUMAAN... 33 3.1 EKP:n rahapolitiikka ja Suomi... 33 3.2 Finanssipolitiikka... 35 3.3 Rahoitusjärjestelmän tukitoimia... 38 4 FINANSSIKRIISIN PIDEMMÄN AIKAVÄLIN VAIKUTUKSISTA SUOMEN TALOUTEEN... 38 4.1 Lähiajan näkymät... 38 4.2 Rakennemuutoksen tila... 39 4.3 Talouden rakenteiden uudistuminen... 42 4.4 Julkisen talouden tilanne ja kestävyys... 44 OSA 3 Suhdanne- ja rakennekriisi yhtä aikaa? Toimiala- ja yritysrakenteen muutokset taantumassa Tiivistelmä... 49 1 Johdanto kriisin tausta... 49 2 Viennin, tuotannon ja tuottavuuden toimialoittainen kehitys kriisin aikana... 50 3 Työllisyyskehitys toimialoittain kriisin aikana... 60 4 Taantuman rakenteelliset ja pitkän aikavälin vaikutukset... 62 5 Johtopäätökset... 63 Lähteet... 64 LIITE Palkansaajien tutkimuslaitoksen laskelma finanssipolitiikan elvytyksestä... 65
JOHDANTO Vuosien 2008 2009 finanssikriisi ja sitä seurannut globaali reaalitalouden taantuma heijastuivat Suomen kokonaistuotantoon kansainvälisesti vertaillen poikkeuksellisen voimakkaasti. Vuonna 2009 kokonaistuotannon määrä jäi 8,2 prosenttia edellisvuotta pienemmäksi. Vaikka talous on sittemmin toipunut jopa arvioitua nopeammin, on tärkeää selvittää perusteellisesti, mitkä tekijät olivat taloutemme poikkeuksellisen suhdanneherkkyyden taustalla. Käynnistääkseen systemaattisemman taantuman jälkipyykin talousneuvoston sihteeristö pyysi joulukuussa 2010 Suomen Pankkia kokoamaan lähinnä sen omassa piirissä tehdyn aihepiiriin liittyvän tutkimus- ja selvitystyön raportoitavaksi talousneuvostolle. Lisäksi sihteeristö tilasi Elinkeinoelämän Tutkimuslaitokselta ja Palkansaajien tutkimuslaitoksesta suppeampiin erityiskysymyksiin keskittyvää täydentävää materiaalia. Suomen Pankin ja Etlan tuottaman materiaalin pääkohdat esiteltiin talousneuvostolle tammikuussa 2011 ja julkaistaan yhdessä tässä raportissa. Lisäksi raporttiin sisältyy Palkansaajien tutkimuslaitoksessa laadittu julkisen elvytyksen suuruusluokkaa ja vaikutuksia arvioiva laskelma. Suomen Pankissa laaditun, finanssikriisin vaikutuksia käsittelevän raportin mukaan tuotannon voimakkaan pudotuksen taustalla oli ennen muuta vientimme painottuminen suhdanneherkkien investointihyödykkeiden kauppaan, jonka supistuminen oli globaalisti erittäin voimakasta. Tämän seurauksena vientimme volyymi supistui 20 prosenttia vuonna 2009. Myös investoinnit pienentyivät rajusti, noin 17 prosentilla. Bruttokansantuotteen voimakkaaseen pudotukseen nähden yksityinen kulutus ja työllisyys säilyivät suhteellisen vahvoina ja työttömyyden nousu jäi arvioitua pienemmäksi. Tässä suhteessa Suomi menestyi monia muita maita paremmin. Osansa havaittuun kehitykseen oli elvyttävällä raha- ja finanssipolitiikalla, yritysrahoituksen tukitoimilla, määräaikaisten lomautusten järjestelmällä ja työmarkkinoiden joustavuudella sekä osin näihin liittyen kotitalouksien korkealla pysyneellä luottamuksella. Etlassa laadittu raportti täydentää Suomen Pankin raporttia erityisesti taantuman toimialavaikutusten osalta. Etlan selvitys korostaa sähköteknisen viennin supistumista osin kansainvälisen kaupan rakenteeseen ja erityisesti Nokian markkinaosuuksien supistumiseen ja kannattavuuden heikkenemiseen liittyen. Selvityksen mukaan sähköteknisen teollisuuden toimintaylijäämän jyrkkä supistuminen vastaa noin 2 prosenttiyksikköä Suomen bruttokansantuotteen supistumisesta vuonna 2009. Sähköteknisen alan toimintaylijäämän supistuminen kuitenkaan vaikuttanut täydellä painolla kotitalouksien tuloihin, koska huomattava osa tulonmenetyksistä kohdistui erityisesti Nokian ulkomaisiin osakkeenomistajiin. Tämä havainto selittää osaltaan bruttokansantuotteen huomattavan supistumisen suhteellisen lieviä kotimaisia vaikutuksia. Sähköteknisen alan vienti ja tuotanto ovat toisaalta elpyneet hitaasti ja näyttäisivät jäävän pysyvästi taantumaa edeltävän tason alapuolelle. Kannattavuuden heikkenemisen negatiiviset reaalitaloudelliset vaikutukset tulevat osin näkyviin vasta viiveellä, kuten Nokian nyttemmin antama ilmoitus toiminnan supistamisesta ja henkilöstövähennyksistä osoittaa. Varsin yleisesti on lähdetty siitä, että oikea-aikainen ja osin kansainvälisesti koordinoitu rahaja finanssipoliittinen elvytys olivat tärkeässä osassa finanssikriisin ja sitä seuranneen taantu- 7
man lieventämisessä. Myös Suomessa julkinen valta pyrki lieventämään taantuman vaikutuksia sekä yritysrahoituksen saatavuutta turvaavilla erityistoimilla että yksityistä ja julkista kysyntää tukevalla vero- ja menoelvytyksellä. Julkisen elvytyksen vaikutuksen määrällinen arviointi on varsin haastava tehtävä, eikä kiistattomasti oikeaa menettelytapaa sen suhteen ole löydetty. Sihteeristön pyynnöstä Palkansaajien tutkimuslaitos laati laskelman, jossa elvytyksen mittaluokkaa ja vaikutusta kokonaistuotannon kasvuun arvioidaan PT:n käyttämällä laskutavalla ja kokonaistaloudellisen mallin avulla. Arvioidun meno- ja veroelvytyksen suuruus vuosina 2009, noin 1,5 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen oli eurooppalaista keskitasoa voimakkaampaa. Mallilaskelmien mukaan näiden toimien bruttokansantuotteen kasvua tukeva vaikutus oli kuitenkin varsin maltillinen, 0,7 prosenttiyksikön luokkaa. Elvytyksen mittaluokkaa koskevat tulokset ovat jossain määrin varovaisempia kuin vaihtoehtoisilla menetelmillä laaditut arviot. Myös PT:n arviota elvytyksen kasvua tukevista vaikutuksista voidaan pitää varsin varovaisina. Toisaalta on syytä huomata, että Suomen kannalta EU:n laajuinen elvytys saattaa periaatteessa olla vientikysynnän kautta merkittävämpi tekijä kuin kotimaassa tapahtuva elvytys sinänsä. Tästä näkökulmasta elvytystalkoisiin osallistuminen voi olla perusteltua, vaikka elvytyksen suorat kotimaiset vaikutukset jäisivätkin suhteellisen vähäisiksi. Raportista muodostuvan kokonaiskuvan perusteella voidaan arvioida, että Suomen talous on kaikkiaan hyvin suhdanneherkkä, mutta onnistuneet elvytystoimemme sekä institutionaaliset rakenteemme ovat onnistuneet ainakin osittain lieventämään taantuman ei-toivottuja vaikutuksia kansalaisten hyvinvointiin. Toisaalta osa taantuman negatiivisista reaalivaikutuksista saattaa näkyä vasta viiveellä. Yhtenä hintana taantumasta on ollut julkisen talouden tasapainon heikentyminen, jonka saaminen tasapainoon noususuhdanteen aikana on entistäkin tärkeämpää. Tähän raporttiin sisältyvät selvitykset ovat luonteeltaan alustavia ja palvelevat hyvin ensi vaiheen kokoavina arvioina. Systemaattista analyysia kriisin välittymisestä Suomen talouteen ja sen pidemmän ajan rakenteellisista vaikutuksista on syytä jatkaa. Raportin rakenne on seuraava: Osan 2 muodostaa Suomen Pankissa laadittu raportti Finanssikriisin vaikutuksista Suomen talouteen, jonka ovat toimittaneet Hanna Freystätter ja Veli- Matti Mattila. Osan 3 muodostaa Etlassa laadittu raportti Suhdanne- ja rakennekriisi yhtä aikaa? jonka ovat kirjoittaneet Mika Maliranta, Reijo Mankinen, Paavo Suni ja Pekka Ylä- Anttila. Liitteessä 1 esitetään Palkansaajien tutkimuslaitoksessa tehdyt laskelmat koskien finanssipoliittisen elvytyksen suuruusluokkaa ja sen vaikutusta bruttokansantuotteen kehitykseen vuosina 2009 ja 2010. Laskelmien teosta ovat vastanneet Eero Lehto, Jose Lahtinen ja Markku Lehmus. Suomen Pankin laatima osa 2 on julkaistu sellaisenaan BOF Online 1/2011 internetjulkaisuna. Osa 3 on puolestaan eräiltä, lähinnä Nokian viimeaikaista kehitystä koskevilta, osin täydennetty versio Etlan keskusteluaiheita-sarjassa julkaistusta raportista nro 1239. Liitteeseen sisältyviä PT:n laskelmia ei ole vastaavassa laajuudessa julkaistu aiemmin. 8
OSA 2 Finanssikriisin vaikutuksista Suomen talouteen Toim. Hanna Freystätter ja Veli-Matti Mattila
JOHDANTO JA YHTEENVETO Kansainvälisten rahoitusmarkkinoiden häiriötila kärjistyi syksyllä 2008 finanssikriisiksi, jonka vaikutukset levisivät nopeasti eri puolille maailmantaloutta. Kriisi vei Suomenkin talouden syvään taantumaan. Tässä selvityksessä tarkastellaan kriisin välittymistä ja vaikutuksia Suomen talouteen sekä arvioidaan sitä, millä tavoin kriisi on voinut muuttaa maamme pidemmän aikavälin kasvunäkymiä. Selvitys perustuu Suomen Pankissa vuosina 2009 2010 tehtyyn analyysiin. Lisäksi on hyödynnetty jonkin verran muiden tahojen tuottamaa materiaalia. 1 Koska kriisi osin jatkuu yhä julkistalouksien velkakriisin muodossa, selvityksessä esitetyt arviot ovat luonteeltaan alustavia. Kansainvälisen finanssikriisin laukaisema taantuma oli Suomessa monia muita maita syvempi tuotannon pudotuksella mitattuna. Osin tämä heijasti Suomen talouden voimakasta noususuhdannetta ennen kriisiä. Taloudessa alkoi tuolloin ilmetä enenevässä määrin merkkejä epätasapainoisesta kehityksestä. Suomen ulkopuolelta tulleet voimakkaat häiriöt jäähdyttivät talouden tilan nopeasti, ja bruttokansantuote supistui peräti 8 prosenttia vuonna 2009. Eniten vähenivät vienti ja yksityiset investoinnit, jotka olivat vetäneet talouden kasvua kriisiä edeltäneen noususuhdanteen aikana. Finanssikriisi oli nimensä mukaisesti ensisijaisesti rahoitusmarkkinoihin ja rahoituksen välitykseen liittynyt voimakas globaali häiriö. Myös Suomessa rahoituksen saatavuus vaikeutui ja sen ehdot kiristyivät yleisesti, mikä vaikutti erityisesti monien yritysten toimintaan. Yritysten rahoitusrakenteet muuttuivatkin selvästi kriisin alettua. Tästä huolimatta kriisin merkittävin vaikutus Suomen talouteen tuli kansainvälisen kaupan voimakkaan supistumisen kautta. Tämän myötä Suomen vienti supistui viidenneksellä vuonna 2009. Viennin vähenemistä voimisti se, että erilaisilla investointihyödykkeillä on suuri merkitys Suomen viennissä. Kriisin myötä investointitoiminta väheni yleisesti maailmantaloudessa. Samoin eri puolilla maailmaa käynnistynyt voimakas varastosopeutus vähensi monien suomalaisyritysten vientitoimituksia. Taloustilanteen nopean heikentymisen ja rahoituksen saannin vaikeutumisen myötä yksityiset investoinnit supistuivat 17 prosenttia vuonna 2009. Myös yksityinen kulutus väheni mutta vain hieman. Tähän vaikuttivat muun muassa veronkevennykset, jotka lisäsivät kotitalouksien käytettävissä olevia tuloja. Lisäksi EKP:n poikkeuksellisen keveä rahapolitiikka pienensi tuntuvasti paitsi yritysten myös kotitalouksien velanhoitokuluja. Tämä näkyi erityisesti asuntomarkkinoilla. Asuntojen hinnat eivät alentuneetkaan merkittävästi, mikä ylläpiti kotitalouksien nettovarallisuutta ja tuki osaltaan niiden kulutuskysyntää. Samoin yritysten suhteellisen alhainen keski-määräinen velkaantuneisuus ennen taantumaa vaimensi talouden ulkopuolelta tulleiden häiriöiden vaikutuksia. Toisenlaisissa olosuhteissa häiriöiden vaikutukset talouteen olisivat voineet muodostua paljon nyt koettua suuremmiksi. Kaiken kaikkiaan Suomen talous ajautui taantuman ja siihen reagoineen talouspolitiikan yhteisvaikutuksesta kaksijakoiseen tilaan. Vientisektorilla tilanne oli yleisesti vaikea, mutta samaan aikaan monilla kotimarkkina-aloilla koettiin vain pieni notkahdus kysynnässä. Kaksijakoisuus heijastui myös työmarkkinoille, mikä näkyi muun muassa palkankorotusvaatimusten ja tarjousten suurena erona etenkin eräillä palvelualoilla. 1 Selvitys on laadittu talousneuvostoa varten ja sen ovat toimittaneet Hanna Freystätter ja Veli-Matti Mattila Rahapolitiikka- ja tutkimusosastolta. Lisäksi Helvi Kinnunen on osallistunut finanssipolitiikkaa koskevan osuuden kirjoittamiseen. 11
Kokonaisuudessaan Suomen työmarkkinat ovat selvinneet viime vuosien taantumasta melko hyvin. Työttömyys lisääntyi yhteensä noin 3 prosenttiyksiköllä, mikä oli vähemmän kuin aiempien kokemusten perusteella olisi voinut olettaa. Työttömyys myös alkoi vähentyä ennakoitua nopeammin. Suomen lomautusjärjestelmä samoin kuin työmarkkinoiden lisääntynyt joustavuus näyttävät selittävän merkittävässä määrin sitä, että taantuman vaikutukset työttömyyteen ja työllisyyteen eivät muodostuneet nyt nähtyä suuremmiksi. Tämä vuorostaan tuki yksityistä kulutusta. Myöskään työmarkkinoiden kohtaanto-ongelmat eivät ole ainakaan vielä olennaisesti pahentuneet. Pitkäaikaistyöttömyys on kuitenkin lisääntynyt, mikä kasvattaa riskiä rakenteellisen työttömyyden lisääntymisestä tulevaisuudessa. Finanssikriisillä ja sen laukaisemalla taantumalla voi olla pitkäkestoisia vaikutuksia maamme talouteen. Taantuman aikana talouden rakennemuutos näyttää hypähtäneen vauhdilla eteenpäin. Vientikysynnän supistumisen myötä teollisuustuotannon määrä väheni ja sen osuus kokonaistuotannosta pieneni lyhyessä ajassa tuntuvasti. Erityisesti investointihyödykkeitä tuottavan teollisuuden tilanne on monelta osin vaikea. Teollisen tuotannon siirtymisen Suomesta ja muista kehittyneistä maista kehittyviin maihin voidaan olettaa jatkuvan, kun globalisaatio pilkkoo tuotantoketjuja yhä pienempiin osiin. Lisäksi kriisin myötä hintakilpailu eri markkinoilla on kiristynyt selvästi, kun kysyntää on aiempaa vähemmän. Samaan aikaan kysynnän maantieteellinen painopiste on siirtymässä monilla aloilla yhä kauemmas Suomesta kehittyviin talouksiin. Nämä tekijät ovat yhdessä ajamassa teollista tuotantoa maamme rajojen ulkopuolelle. Teollisuuden tuotanto-osuuden pienentyminen voi olla kansantalouden kannalta ongelmallista, koska sekä työn tuottavuuden taso että sen kasvuvauhti ovat olleet monilla teollisuuden aloilla korkeaa luokkaa. Sen sijaan palveluissa tuottavuuskehitys on ollut yleensä heikompaa. Uhkana onkin, että teollisuuden merkityksen pieneneminen heikentää jatkossa talouden tuottavuuden ja siten bruttokansantuotteen kasvua. Tätä uhkaa voimistaa se, että väestön ikääntyminen on samaan aikaan paitsi vähentämässä työpanoksen määrää, myös lisäämässä erilaisten hoiva- ja terveydenhuoltopalveluiden kysyntää ja tuotantoa. Näissä palveluissa tuottavuuden kehitys on perinteisesti ollut hyvin vaatimatonta. Taantuman myötä Suomen julkisen talouden tila on heikentynyt voimakkaasti. Taantumaa edeltänyt tukeva ylijäämä on vaihtunut tuntuvaksi alijäämäksi. Samalla julkinen velka on lisääntynyt nopeasti. Julkisen talouden ja erityisesti valtiontalouden tilan heikentyminen kuvastaa paitsi taantuman vaikutuksia, myös finanssipolitiikan mittavaa päätösperäistä keventämistä. Suomen julkisen talouden hyvä tila ennen taantumaa antoi monia muita maita enemmän liikkumatilaa finanssipolitiikassa. On ilmeistä, että veronkevennyksillä ja muilla elvytystoimilla on kyetty pienentämään kasvu- ja työllisyysmenetyksiä taantuman aikana. Taantuman aikaansaama julkisen talouden tilan heikentyminen huonontaa oleellisesti Suomen talouden mahdollisuuksia kohdata ikääntymisen mukanaan tuomia rasitteita. Julkisen talouden kestävyysvaje onkin kasvanut tuntuvasti ja on nyt arviolta 5 6 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Ilman julkisen talouden tuloihin ja menoihin vaikuttavia merkittäviä muutoksia julkinen velka lähtee 2020-luvulla nopeaan nousuun, kun väestön ikääntymiseen liittyvien menojen kasvu kiihtyy. 12
1 SUOMEN TALOUS JA SIIHEN KOHDISTUNEET HÄIRIÖT 1.1 Talouden tila ennen kriisiä Vahva noususuhdanne edelsi kriisiä Suomen bruttokansantuote kasvoi voimakkaasti vuosina 2004 2007, keskimäärin 4 prosenttia vuosittain. Ripeä talouskasvu perustui viennin ja yksityisten investointien voimakkaaseen lisääntymiseen. Vuosina 2004 2007 viennin määrän vuosikasvu oli keskimäärin noin 9 prosenttia ja yksityisten investointien reilut 6 prosenttia (kuvio 1). Myös varallisuushinnat nousivat: asuntojen hinnat nousivat keskimäärin 6 prosenttia ja osakkeiden hinnat 2 keskimäärin yli 17 prosenttia vuosittain. Kuvio 1 180 Suomen bruttokansantuotteen ja keskeisten kysyntäerien kehitys 2000-luvulla. Q1/2000=100 170 160 150 140 130 120 110 100 90 2000 2002 2004 2006 2008 2010 BKT Vienti Yksityinen kulutus Yksityiset investoinnit Lähde: Tilastokeskus. Erityisesti jakson loppua kohden taloudessa alkoi näkyä ylikuumenemisen merkkejä. Rakennusinvestointien osuus bruttokansantuotteesta nousi korkeimmilleen sitten 1990-alun, ja jopa eurooppalaisessa vertailussa rakentaminen oli Suomessa hyvin vilkasta. Etenkin toimitilarakentaminen lisääntyi vauhdikkaasti. Myös työmarkkinoilla alkoi ilmetä merkkejä epätasapainoisesta kehityksestä. Työttömyysaste laski vuoden 2004 alun 9 prosentista noin 6 prosenttiin vuoden 2008 alkuun mennessä samalla, kun useilla aloilla alkoi olla pulaa ammattitaitoisesta työvoimasta. Työmarkkinoiden kireyden lisääntyessä palkankorotukset nousivat talven 2007 2008 neuvottelukierroksella selvästi aiempia vuosia korkeammiksi. Tästä aiheutunut hintakilpailukyvyn heikkeneminen rasittaa yhä taloutta ja sen toipumiskykyä. Talouden ylikuumenemisen merkeistä huolimatta vaihtotase oli vuosina 2004 2007 selvästi ylijäämäinen. Ylijäämä tosin pieneni hieman jakson loppua kohden. Talouden voimakkaan kasvun ja sen tuottamien runsaiden vero- ja muiden tulojen myötä myös julkinen talous oli selvästi ylijäämäinen, ja julkinen velka supistui noin 34 prosenttiin suhteessa bruttokansantuotteeseen vuonna 2008. 2 OMX Helsinki yleisindeksi. 13
Finanssikriisi iski syksyllä 2008 Vuoden 2007 loppukesästä alkanut kansainvälisten rahoitusmarkkinoiden häiriötila kärjistyi syksyllä 2008 finanssikriisiksi, jonka vaikutukset levisivät nopeasti eri puolille maailmantaloutta. Talouden toiminta häiriintyi monissa maissa vakavasti ja tuotanto supistui. Kriisi vei Suomenkin talouden syvään taantumaan: vuonna 2009 bruttokansantuote supistui 8 prosenttia. Kehityskulku kääntyi siis nopeasti ja voimakkaasti päinvastaiseksi kuin mihin Suomessa oli vuosina 2004 2007 totuttu. Muihin kehittyneisiin maihin verrattuna Suomen kokonaistuotannon pudotus oli suurimpien joukossa (kuvio 2). Kuvio 2 160 Euroalueen ja eräiden euromaiden bruttokansantuotteen kehitys 2000-luvulla. Q1/2000=100 150 140 130 120 110 100 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Euroalue Saksa Suomi Kreikka Irlanti Lähde: Eurostat. 1.2 Talouteen kohdistuneet häiriöt Erityisesti vienti ja yksityiset investoinnit supistuivat poikkeuksellisen voimakkaasti ja nopeasti. Vienti supistui 20 prosenttia ja yksityiset investoinnit 17 prosenttia vuonna 2009. Varallisuushinnoista osakkeiden hinnat laskivat voimakkaasti jo vuonna 2008 kansainvälisiä markkinoita seuraten. Toisin kuin monissa muissa maissa, Suomen asuntohinnat notkahtivat kriisin takia vain hieman. Vuoden 2009 ensimmäisellä neljänneksellä vanhojen asuntojen hinnat olivat noin 5 prosenttia vuoden takaista alempana, ja ne alkoivat nousta jo vuoden 2009 jälkipuoliskolla. Kansantalouden syvän taantuman ja elvytystoimien seurauksena julkisen talouden tukeva ylijäämä muuttui nopeasti runsaan 2,5 prosentin alijäämäksi vuonna 2009. Samalla julkinen velka alkoi kasvaa voimakkaasti. Kriisi iski Suomeen monin eri tavoin Globaali finanssikriisi synnytti useita erilaisia häiriöitä sokkeja Suomen talouteen, joiden seurauksena bruttokansantuote supistui voimakkaasti. Tärkeimmät niistä olivat vientimarkkinoiden kysynnän supistuminen ja rahoitusmarkkinoiden toiminnan vaikeutuminen. Lisäksi talouden tuotantomahdollisuudet heikentyivät äkillisesti, kun osa vientiin suuntautuneesta pääomakannasta jäi vaille käyttöä ja työntekijöitä siirtyi työvoiman ulkopuolelle. Seuraavassa 14
käydään läpi näitä globaalista finanssikriisistä aiheutuneita häiriöitä. Luvussa 2 tarkastellaan häiriöiden välittymistä Suomen talouteen sekä talouden mekanismeja tai rakenteeseen liittyviä tekijöitä, jotka vahvistivat tai vaimensivat häiriöiden vaikutuksia. On syytä korostaa, että kriisistä toipuminen on edelleen kesken niin Suomessa kuin globaalisti. Lisäksi eräiden Euroopan maiden julkistalouksien velkaongelmien viimeaikainen kärjistyminen voi tuottaa vielä uusia häiriöitä Suomen talouteen. Tässä vaiheessa myös eri häiriöiden keskinäisen tärkeysjärjestyksen arviointi on vielä vaikeaa, ja haastetta lisää mahdollisten muiden toistaiseksi vaille huomiota jääneiden tekijöiden puuttuminen analyysistä. 1.2.1 Vientimarkkinoiden kysynnän supistuminen Syksyllä puhjennut 2008 globaali rahoitusmarkkinakriisi levisi nopeasti reaalitalouteen. Kansainvälinen kauppa väheni äkillisesti. Vuoden 2008 viimeisellä neljänneksellä ja vuoden 2009 ensimmäisellä neljänneksellä maailmankauppa supistui yhteensä vajaat 20 prosenttia kriisiä edeltäneeltä tasoltaan (kuvio 3). Teollistuneiden maiden vienti väheni suunnilleen saman verran. Myös Suomen vientimarkkinat eli Suomen viennin kohdemaiden yhteenlaskettu tuonti supistuivat nopeasti, kun lopputuotekysyntä pieneni, yritykset vähensivät varastojaan ja peruuttivat tuotannollisia investointejaan. Suomen vientimarkkinoiden supistuminen oli jopa hieman suurempaa kuin maailmankaupan väheneminen. Kuvio 3 260 Maailmankaupan ja eri maaryhmien tuonnin kehitys. Määrän indeksi, 2000 = 100 240 220 200 180 160 140 120 100 80 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Maailmankauppa Kehittyneiden talouksien tuonti Kehittyvien talouksien tuonti Lähde: CPB Netherlands. Koska suuri osa kansainvälisen kaupan piirissä olevista hyödykkeistä on suhdanneherkkiä teollisuustuotteita, viennin ja tuonnin kehitys vaihtelee normaalistikin suhdanteiden mukana enemmän kuin bruttokansantuotteen kasvu. Nykyistä kriisiä edeltäneiden maailmanlaajuisten laskusuhdanteiden aikana (vuosina 1981, 1991 ja 2001) kansainvälisen kaupan osuus maailman kokonaistuotannosta supistui kuitenkin vain muutamalla prosentilla. Nyt kauppa supistui huomattavasti enemmän. 15
Kaupan supistumiselle erilaisia selityksiä 3 Kansainvälisen kaupan voimakasta supistumista on pyritty selittämään eri tavoin. Eräs niistä liittyy kansainvälisiin tuotantoketjuihin. Kansainvälinen työnjako on syventynyt globalisaation myötä viime vuosina ja vuosikymmeninä, ja tuotantoprosessin aikana tuote (tai jotkin sen osat) saatetaan kuljettaa useita kertoja maasta toiseen. Tilastoihin kirjautuvat kauppavirrat voivatkin siten olla monta kertaa tuotantoprosessissa syntyvää bruttokansantuotteen lisäystä suurempia. Vastaavasti jos tuotantoketju purkautuu, kansainvälinen kauppa voi supistua huomattavasti enemmän kuin bruttokansantuote. Toisen selityksen lähtökohtana on rahoitusjärjestelmän keskeinen merkitys kansainvälisessä kaupassa ja finanssikriisin aiheuttama häiriö rahoitusmarkkinoiden toiminnassa. Yritykset tarvitsevat yleensä lyhytaikaista rahoitusta tuotantoprosessiensa ylläpitämiseen, tilattujen tuotteiden valmistamiseen ja niiden toimittamiseen asiakkaille. Jos tämän rahoituksen saanti vaikeutuu, se vaikuttaa nopeasti kauppavirtoihin. Pankeilla on tärkeä rooli kansainvälisessä maksuliikenteessä myös siinä mielessä, että viejäja tuojayrityksillä on tyypillisesti kiinteä suhde johonkin omassa maassaan toimivaan pankkiin. Jos viejäyrityksen käyttämä pankki luottaa tuojayrityksen käyttämään pankkiin, tuojayrityksen pankki voi toimia kauppaan liittyvän maksun takaajana. Finanssikriisin aikana monen pankin maksuvalmiuteen ja vakavaraisuuteen kohdistui suuria epäilyjä. Näissä olosuhteissa pankkien kyky hoitaa normaalia rooliaan kansainvälisessä maksuliikenteessä heikkeni selvästi. Edellä kuvattujen syiden ohella on ilmeistä, että kauppavaihdon supistumista edesauttoi myös yritysten voimakas varastosopeutus. Kun kysyntä monissa tuoteryhmissä äkillisesti väheni ja talouden näkymät muuttuivat hyvin epävarmoiksi, yritykset alkoivat nopeassa tahdissa pienentää loppu- ja välituotevarastojaan. Varastosopeutus jatkui yleisesti vuoden 2009 alkupuolelle asti, osin kauemminkin. 1.2.2 Rahoitusmarkkinoiden toimintakyvyn heikkeneminen Kriisi vaikeutti rahoituksen saatavuutta Vaikka finanssikriisin alkuperä oli Suomen talouden ulkopuolella, kriisin aiheuttama rahoitusmarkkinoiden toiminnan häiriintyminen välittyi nopeasti myös Suomeen kansainvälisen rahoitusjärjestelmän kautta. Suomen rahoitussektorin hyvä tila ennen kriisiä kuitenkin vaimensi häiriön vaikutuksia. Rahoitusmarkkinoiden kriisiytymisen myötä pankkien välisten markkinoiden toiminta järkkyi pahasti, mikä näkyi erilaisten riskilisien voimakkaana kasvuna (kuvio 4). Tämän seurauksena sekä yritysten että kotitalouksien luotonsaanti vaikeutui monissa maissa. Siltä osin kuin pankkirahoitusta oli niille tarjolla, sen ehdot (korkomarginaali, vakuusvaatimukset ym.) yleensä olivat selvästi aiempaa tiukemmat. 3 16 Ks. Euro & talouden Talouden näkymät -erikoisnumero 2/2009, kehikko 7.
Kuvio 4 Vakuudettomien ja vakuudellisten korkojen ero pankkien välisillä markkinoilla. 4,0 Vakuudettomien ja vakuudellisten 3 kk:n korkojen erot, %-yksikköä 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5 2007 2008 2009 2010 2011 Iso-Britannia Euroalue Yhdysvallat Lähde: European Banking Federation, British Bankers Association ja Bloomberg. Korkoerot on laskettu libor/euribor-koroista ja OIS/repo-koroista. Myös arvopaperimarkkinoiden toiminta häiriintyi tuntuvasti eri maissa. Markkinoiden vähäinen likviditeetti ja sijoittajien voimakas riskien karttaminen vaikeuttivat yleisesti rahoituksen saantia. Sijoittajien luottamuspula kasvatti niin finanssi- kuin muiden yritysten rahoituskustannuksia ja laski niiden osakekursseja (kuvio 5). Riskien lisääntynyt karttaminen vähensi myös pääoman kansainvälistä liikkuvuutta, kun pankit ja sijoittajat myönsivät rahoitusta usein ensisijaisesti kotimaisille asiakkailleen. Omaisuushintojen lasku taas pienensi omaisuuden vakuusarvoja ja siten heikensi monien yritysten luottokelpoisuutta. Kuvio 5 30 Yritysten joukkovelkakirjalainojen riskilisien (korkoerojen) kehitys. Prosenttiyksikköä 25 20 15 10 5 0 2007 2008 2009 2010 2011 BBB-luokitellut lainat B-luokitellut lainat Lähde: Merrill Lynch. Korkoero on laskettu suhteessa AAA-luokiteltuihin yritysten jvk-lainoihin. Lainat ovat euromääräisiä ja niiden maturiteetti on noin 8 vuotta. 17
Myös Suomessa rahoituksen saanti vaikeutui Globaalin finanssikriisin takia myös suomalaisten yritysten rahoitustilanne huonontui, vaikka Suomen rahoitusjärjestelmä ei ollut juuri altistunut niille tapahtumille, jotka käynnistivät kriisin. Rahoitusmarkkinoiden ongelmien vaikutukset alkoivat näkyä suomalaisissa ja muissa pohjoismaisissa pankeissa jo vuoden 2007 lopulla. Täydellä voimalla vaikutukset ilmenivät finanssimarkkinoiden tilan kriisiydyttyä vuoden 2008 aikana. Tuolloin luottotappiot alkoivat kasvaa ja pankkien tulokset heikentyä. Kriisin myötä pankit tiukensivat Suomessakin luottojensa ehtoja. Yritysten rahoitusongelmat heijastuivat myös Suomen vientiin, kun lyhytaikaisen rahoituksen ja pankkitakausten saanti vaikeutui. Suomalaisten pankkien ja muiden rahoituslaitosten maksuvalmius ja vakavaraisuus pysyivät kuitenkin finanssikriisin vakavuudesta huolimatta kansainvälisessä vertailussa hyvinä. Suomalaisilla pankeilla ei ollut tarvetta purkaa velkaantuneisuuttaan toisin kuin useiden muiden maiden pankeilla. Suomalaiset arvopaperimarkkinat kärsivät kriisistä pankkeja enemmän. Suomalaisten yritysten rahoituksen saanti sekä kotimaisilta että ulkomaisilta markkinoilta vaikeutui ja rahoituksen hinta nousi. Sen seurauksena monet suuret yritykset, jotka olivat aiemmin tukeutuneet markkinoilta hankittavaan rahoitukseen, siirtyivät takaisin kotimaisten pankkien lainaasiakkaiksi. 1.2.3 Talouden tuotantopotentiaalin äkillinen pienentyminen Talouden rakenne muuttunut kriisin myötä Suomen teollisuustuotantovaltainen talouden rakenne on muuttunut hiljalleen kohti palveluvaltaisempaa suuntaa. Kriisin myötä teollisuustuotannon määrä ja sen osuus kokonaistuotannosta putosivat kuitenkin lyhyessä ajassa tuntuvasti, ja samalla teollisuuden työllisyys heikentyi. Vientikysynnän supistuttua Suomen teollisuuden arvonlisäys pieneni lähes viidenneksellä vuonna 2009. Eniten väheni teknologiateollisuuden ja metsäteollisuuden tuotanto. Myös työllisyydessä muutokset olivat rajuja mutta tuotantoa pienempiä. Kaiken kaikkiaan taantuma muutti Suomen talouden rakennetta kertaheitolla vähemmän teollisuusvetoiseen suuntaan. Tätä ilmiötä voidaan tarkastella talouteen kohdistuneena häiriönä: Kun maailmantalouteen iski kriisi, joka supisti maailmankauppaa ja etenkin investointitavaroiden kysyntää tuntuvasti, investointihyödykkeitä vientiin tuottavan suomalaisen teollisuuden pääomakanta muuttui osin taloudellisesti hyödyttömäksi. Vastaavankaltainen ilmiö nähtiin vuonna 1991, kun Suomen Venäjän-viennin romahdus muutti kertaheitolla Venäjän-vientiin suuntautuneen pääomakannan taloudellisesti liki hyödyttömäksi.4 Vastaavasti myös nykykriisissä Suomen talouden pääomakantaan kohdistui häiriö, joka "tuhosi" osittain pääomakannan taloudellista arvoa ja merkitystä. 4 18 Ks. Freystätter, H.: Financial factors in the boom-bust episode in Finland late 1980s and early 1990s. Tulossa Bank of Finland Research Discussion Papers -sarjassa.