- Alliance Environnement - Eurooppalainen taloudellinen etuyhtymä EUROOPAN KOMISSIO Maatalouden pääosasto Peltokasveja koskevien yhteisten markkinajärjestelyjen ja yhteisen maatalouspolitiikan suorien tukitoimien ympäristövaikutusten arviointi Tiivistelmä Heinäkuu 2007
GEIE ALLIANCE ENVIRONNEMENT muodostuu seuraavista organisaatioista: Tämän Euroopan komission rahoittaman tutkimuksen on tehnyt GEIE ALLIANCE ENVIRONNEMENTin puolesta Oréade-Brèche. Siinä esitetyt näkemykset ovat kirjoittajien omia, eivätkä välttämättä edusta Euroopan komission kantaa.
1. JOHDANTO Arvioinnin aiheena olivat peltokasveja koskevien yhteisten markkinajärjestelyjen ja suorien tukitoimien ympäristövaikutukset. Arviointi koski vilja,- öljy- ja valkuaiskasvien (peltokasvien) alalla kaikissa yhteisön jäsenvaltioissa vuosina 1988 2006 toteutettuja toimia. Kyseisen ajanjakson aikana peltokasvialalla sovellettiin pääasiassa kolmea seuraavaa tukitointa: - vuonna 1966 käyttöön otetut hintatukitoimet (neuvoston asetus (EY) N:o 136/1966), jotka toteutettiin interventiotoimien, vientitukien ja tuontirajoitusten avulla; - vuoden 1992 maatalousuudistuksessa voimaan tulleet tuotantoon sidotut suorat hehtaarituet (neuvoston asetus (EY) N:o 1765/1992); - YMP:n uudistuksessa vuonna 2003 käyttöön otetut tuotannosta irrotetut suorat tuet (neuvoston asetus (EY) N:o 1782/2003). Arvioinnissa tarkasteltiin lisäksi seuraavia aiheita: - kesannointi - non food- ja energiakasvituet (kesanto- ja viljelyaloille). Arvioijat selvittivät kunkin kohteen osalta järjestelmällisesti seuraavat kysymykset: - kunkin tukitoimen teoreettiset vaikutukset: arvioinnin tässä vaiheessa määriteltiin oletukset, joita tutkimustietojen käsittelyssä ja kenttätutkimuksissa oli tarkoitus mitata; - toimenpiteiden todelliset vaikutukset (empiirinen tutkimus), jotka erotettiin mahdollisuuksien mukaan ulkoisten tekijöiden vaikutuksista (esim. markkinat, tekniikan kehitys, muut YMP:n toimenpiteet jne.); - edellä kuvailtujen muutosten aiheuttamat ympäristövaikutukset biologiseen monimuotoisuuteen, luontotyyppeihin, veteen, maaperään, maisemaan, ilmanlaatuun ja ilmastoon. Arviointi perustui kyselytutkimuksiin, muista lähteistä saatuihin tietoihin (FADN, talousarviot, IRENA-indikaattorit jne.), itse tuotettuihin tietoihin (yhdeksän tapaustutkimusta ja tuottajakyselyt) sekä laajaan maatalouskäytäntöjen ympäristövaikutuksia koskevaan tutkimusaineistoon. 2. KESKEISET ARVIOINTITULOKSET 2.1 Ympäristötavoitteiden sisällyttäminen YMP:hen Ympäristötavoitteiden sisällyttämistä koskeva velvoite lisättiin Maastrichtin sopimukseen vuonna 1992. Sopimuksen 6 artiklassa määrätään, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi. Ympäristötavoitteiden sisällyttämiseksi yhteiseen maatalouspolitiikkaan laadittiin strategia, jonka painopisteenä oli kestävän, monitoimisen ja kilpailukykyisen maatalouden kehittäminen. 2.2 Hintatukitoimien vaikutukset Hintatukitoimien tavoitteena oli edistää yhteisön elintarviketuotantoa ja varmistaa hintojen kannattavuus ja vakaus viljelijöille. Kyseisillä toimilla peltokasvien hinnat pidettiin vuoteen 1992 asti huomattavasti maailmanmarkkinatasoa korkeampina. Siten ne paransivat selvästi peltokasvituotannon kannattavuutta ja saivat tuottajat kasvattamaan viljelyaloja ja tehostamaan tuotantoa. Ennen vuotta 1993 alan kehitykseen vaikuttivat myös muut tekijät, kuten tekniikan kehitys, maissin rehukäytön lisääntyminen (johon hintatukitoimet eivät vaikuttaneet), öljy- ja valkuaiskasvien markkinat sekä maidon YMJ:n uudistaminen maitokiintiöillä. Nämä tekijät edistivät voimakkaasti laidunten muuttamista pelloiksi ja tilojen erikoistumista tiettyyn tuotantosuuntaan. Hintatukitoimet olivat kuitenkin yksi merkittävimmistä taustavaikuttajista, koska ne nostivat kyseisten tuotteiden hinnat 30 prosenttia maailmanmarkkinahintoja korkeammiksi. 2
Hintatukitoimet myötävaikuttivat vuoteen 1992 asti peltokasvialalla tapahtuneisiin muutoksiin. Voimaperäisen viljelyn nopea yleistyminen 1970-luvun alusta lähtien lisäsi tuotantopanosten käyttöä. Peltokasvien viljelyalat laajenivat pääasiassa laidunten kustannuksella, ja yhä useampien tilojen erikoistuessa eläin- ja viljelytuotanto alkoivat eriytyä toisistaan, ja se puolestaan pakotti tilat turvautumaan entistä monimutkaisempiin maanparannuskeinoihin (kemiallisten lannoitteiden käyttö) ja uusiin ruokintajärjestelmiin (eläinrehun käyttö). Hintatukitoimien myönteisistä vaikutuksista voidaan mainita peltokasvien viljelykierron monipuolistaminen öljy- ja valkuaiskasveilla, joiden osuus kasvoi vuoteen 1992 mennessä nollasta 16 prosenttiin peltokasvien viljelyalasta. Tämä vaikutti suotuisasti maaperään ja biologiseen monimuotoisuuteen. Kehityksellä oli merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tuotantopanosten (lannoitteet, käsittelyaineet ja vesi) käytön lisääntyminen aiheutti vesistöjen ja maaperän pilaantumista ja paikoitellen myös jokien rehevöitymistä (esim. peltokasveille levitettyjen fosfaattilannoitteiden annos hehtaaria kohti EU-15:ssä oli ennen vuotta 1992 noin 50 prosenttia suurempi kuin sen jälkeen). Mekaanisten laitteiden lisääntynyt käyttö hajotti maaperän rakennetta ja johti sen tiivistymiseen, jolloin maaperän mikroeläimistö ja -kasvisto köyhtyi ja eroosioriski kasvoi. Peltokasviviljelyn laajeneminen johti laidunmaan osuuden pienenemiseen (osuus käytössä olevasta maatalousmaasta väheni 60 prosentista vuonna 1975 noin 50 prosenttiin vuonna 1992), jota maitokiintiöiden käyttöönotto osaltaan edisti. Tämä aiheutti biologisen monimuotoisuuden vähenemistä, eroosioriskin voimistumista, veden laadun heikkenemistä ja orgaanisen aineksen osuuden vähenemistä maaperässä ja sitä kautta kasvihuonekaasupäästöjen kasvua. Tutkimusaineiston perusteella toimista on aiheutunut vahinkoa biologiselle monimuotoisuudelle, mikä ilmenee kasvi- ja eläinpopulaatioiden pienenemisenä ja merkittävien luontotyyppien (esim. kosteikot) vahingoittumisena tai vähenemisenä. Tilojen voimakas erikoistuminen sitä kautta, kun eläinten tuottamaa eloperäistä lannoitetta ei enää voitu hyödyntää pelloilla, monokulttuurin kehittyminen, pysyvien maisemanosien häviäminen ja muut vastaavat seikat aiheuttivat joillakin alueilla näiden kielteisten vaikutusten kasautumista. 2.3 Hehtaarimaksut Hehtaarimaksuja maksettiin pinta-alan mukaan, ja niihin liittyi mekanismeja, joilla pyrittiin rajoittamaan tukikelpoisen pinta-alan laajentamista. Tietyt täytäntöönpanoon liittyvät yksityiskohdat jätettiin jäsenvaltioiden harkintaan, jotta ne voisivat säädellä toimenpiteiden vaikutuksia paikallisesti. Hehtaarimaksut eivät lisänneet tuotantopanosten käyttöä vaan säätelivät viljelyn suhteellista tuottavuutta ja saattoivat edistää tiettyjen kasvien viljelyä muiden kustannuksella Hehtaarimaksut eivät kannustaneet tuottajia viljelyn voimaperäistämiseen, koska tuen määrä oli riippumaton tuotantomäärästä. Tuotantojärjestelmien tasolla ja maatalousvaltaisilla alueilla oli kuitenkin havaittavissa erikoistumista suurempia tukia saaviin ja enemmän tuotantopanoksia vaativiin kasveihin (etenkin maissiin). Tuen osuus bruttomarginaalista oli kuitenkin huomattava: se oli viljojen osalta 30 40 prosenttia, ja saattoi tietyillä alueilla ja tietyissä kasvilajeissa (esim. soija tai kasteltu maissi) nousta 60 70 prosenttiin. Tämä vaikutti voimakkaasti vuoroviljelyyn ja viljelykiertoon, joissa suosittiin runsaasti tuotantopanoksia kuluttavia tai enemmän ympäristöhaittoja aiheuttavia kasveja. Maissin ja kasteltujen viljelmien eriyttäminen aluejakosuunnitelmissa edisti osaltaan maissinviljelyn kehitystä ja voimisti sitä kautta peltokasvinviljelyn kielteisiä ympäristövaikutuksia. Hehtaarimaksut edistivät viljelykierron erikoistumista peltokasveihin, mutta erot peltokasvien tukimäärissä edistivät vuoteen 2000 asti öljy- ja valkuaiskasvien ottamista peltokasvien viljelykiertoon. 3
Peltokasveille myönnettyjen tukien vuoksi viljelykierrossa erikoistuttiin näihin kasveihin, mikä johti lyhytikäisten laidunten vähenemiseen (esim. Itä-Anglia) tai monokulttuurin säilymiseen (esim. durumvehnä Basilicatassa). Tästä aiheutui melko kielteisiä ympäristövaikutuksia. Samalla öljy- ja valkuaiskasveille vuoteen 2000 asti maksettu huomattava tuki kuitenkin edisti niiden ottamista viljelykiertoon, ja viljeltyjen alojen määrä kasvoi peltokasveihin erikoistuneilla tiloilla. Monipuolistaminen vaikutti suotuisasti etenkin maaperään ja biologiseen monimuotoisuuteen. Tasausmaksut edistivät jonkin verran peltokasvien viljelyn laajentamista laidunten kustannuksella. Tukijärjestelmän houkuttelevuus vaikutti osaltaan siihen, että peltokasvien viljelyala (velvoitekesannointi mukaan luettuna) kasvoi 2,5 miljoonaa hehtaaria (5 prosenttia) vuosina 1992 2004. Lisäksi FADN:n tietojen perusteella tehty tuotantojärjestelmien tuottavuuden analyysi osoittaa hehtaarimaksujen lisänneen laidunten viljelykäytön houkuttelevuutta (laidunkasvatusta harjoittaville) karjankasvattajille, kun 3 prosenttia laidunmaista ja tarkemmin sanottuna 0,5 prosenttia pysyvistä laitumista menetettiin peltokasvien viljelyyn. Tästä aiheutui kielteisiä ympäristövaikutuksia (ks. tarkemmat tiedot hintatukitoimia käsittelevästä luvusta) Toimenpiteet saattoivat kannustaa tuottajia pensasaitojen, puusaarekkeiden jne. hävittämiseen Agenda 2000 -ohjelman käynnistämiseen asti. Tukeen oikeutettujen pinta-alojen mittaustavan vuoksi korvaukset ovat Agenda 2000 -ohjelman voimaantuloon asti saattaneet tietyissä jäsenvaltioissa kannustaa tuottajia pysyvien maisemanosien hävittämiseen tappioiden välttämiseksi tuettujen pinta-alojen laskemisessa mutta myös tuen määrän maksimoimiseksi (esim. Itä-Anglia, Midi Pyrénées ja Basilicata). 2.4 Tilatukijärjestelmä Vuoden 2003 maatalousuudistuksessa käyttöön otetun tilatukijärjestelmän periaate on, että tukia maksetaan aikaisempien viitemäärien eli viljelijöiden aikaisemmin nostamien tukien perusteella eivätkä ne riipu tuotantotoiminnasta tai tuotannon määrästä. Koska järjestelmä on otettu käyttöön vasta äskettäin, empiirisen tutkimuksen tekeminen tilatukijärjestelmän vaikutuksista on ollut vaikeaa. Tätä välinettä voitiin kuitenkin analysoida teoreettisella tasolla. Koska tuki on irrotettu tuotannosta, se ei vaikuta suoraan tuottajien käyttäytymiseen, sovellettiinpa mitä tukimallia hyvänsä. Tilatukimaksuihin liittyy lisäksi täydentäviä ehtoja, joilla muun muassa varmistetaan maataloustoiminnasta mahdollisesti aiheutuvia kielteisiä ympäristövaikutuksia ehkäisevien säädösten soveltaminen. Tilatukijärjestelmän pitäisi näin ollen olla ympäristölle suotuisampi verrattuna siihen, mikä tilanne olisi ilman tukitoimia. 2.5 Kesannointi Vuoden 1992 maatalousuudistuksessa käyttöön otettujen kesannointitoimien vaikutuksesta kesannolle jätetyt alat 1 kasvoivat 2,49 miljoonasta hehtaarista 4,35 miljoonaan hehtaariin (lisäystä 75 prosenttia) 2. Tutkimusten mukaan kesannoinnin (80 prosenttia kesannointivelvoitteen alaisista pinta-aloista) ympäristövaikutukset etenkin veteen, maaperään, biologiseen monimuotoisuuteen, luontotyyppeihin ja maisemaan ovat kaiken kaikkiaan erittäin suotuisat. Tämä johtuu etenkin kesannoidun maan peittämistä koskevasta velvoitteesta sekä viljelyyn verrattuna vähäisemmästä lannoitteiden ja kasvinsuojeluaineiden käytöstä. 1 Paitsi Espanjassa, jossa kesantomaiden pinta-alat ovat pitkällä aikavälillä olleet merkittäviä. 2 Keskiarvot vuosilta 1990 1992 ja vuosilta 1993 2003. Jälkimmäinen ajanjakso on tarkoituksellisesti pidempi velvoitekesannoinnin prosenttiosuuksissa esiintyneiden merkittävien vaihtelujen huomioimiseksi. 4
2.6 Energiakasvituki Energiakasvituella, jonka suuruus on 45 euroa hehtaarilta, voidaan laskea energiakasvisadon kannattavuuskynnystä vastaavaan ravintokasvisatoon verrattuna. Tuen vähäisen määrän vuoksi sen vaikutus on kuitenkin rajallinen (esim. DEIAGRAn tietojen mukaan energiakasvituen osuus on Niedersachsenin ja Haute Normandien tiloilla noin 16 prosenttia energiarapsin bruttomarginaalista) ja ilmenee vain silloin, kun energia- ja ravintokasvisatojen hinnat ovat hyvin lähellä toisiaan tai kun bruttomarginaali on vaatimaton. Sen vuoksi taattua enimmäispinta-alaa ei edelleenkään ollut saavutettu vuoteen 2006 mennessä, ja merkittävä osa energiakasvien tuotannosta tapahtui yhä tukijärjestelmän ulkopuolella (38 prosenttia vuonna 2005). Tämä merkitsee, että tuottajien valintoihin ovat vaikuttaneet pääasiassa muut tekijät, esimerkiksi markkinahinnat, lähialojen kehitys ja kansalliset politiikat. Energiakasvien viljelyä on kehitetty enimmäkseen vähentämällä vastaavasti ravintokasvien viljelyaloja, mutta myös korvaamalla (etenkin korvaamalla viljoja rapsilla). Energia- ja ravintokasvien viljelytekniikoissa ei juuri ole eroja, joten viljelyn vaikutukset ovat samat. Energiakasvien viljelyn kehittäminen kuitenkin lisäsi rapsin ja vähäisemmässä määrin myös maissin voimaperäistä viljelyä, ja nämä kasvit ovat ympäristövaikutukseltaan haitallisempia kuin niiden syrjäyttämät talviviljat. Suurimmassa osassa viime vuosina tehdyistä elinkaarianalyyseistä on osoitettu biopolttoaineiden edut fossiilisen energian kulutuksen ja kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisessä, tosin joissakin tutkimuksissa on saatu myös päinvastaisia tuloksia. Tutkimuksissa kuitenkin korostuvat voimaperäisen tuotannon viljelyvaiheessa ilmenevät ympäristövaikutukset, jotka näyttävät olevan kaikkein yleisimpiä. Niitä ovat maaperän ja vesien happamoituminen, vesistöjen rehevöityminen, biologisen monimuotoisuuden heikkeneminen, kesantomaiden korvaaminen jne. Kyseisten tuotantoalojen yhteenlasketusta ympäristötaseesta ei näin ollen voida esittää lopullisia päätelmiä, ennen kuin on punnittu tarkasti nyt todettuja eri ympäristövaikutuksia, ja asiasta käydään yhä tiivistä tieteellistä keskustelua. 2.7 Non food -kesannointijärjestelmä Suurin osa non food -tuotannosta kesantomaalla liittyy energiakasveihin (non food -kesannointijärjestelmään kuuluvista aloista 88 97 prosenttia koostui öljykasveista, pääasiassa rapsista vuosina 1993 2006). Toimenpiteellä on kannustettu tuottajia kesantomaiden viljelyyn sallimalla kesannointivelvoitteen alaisille viljelijöille energiakasvien tuotanto non food -kesannointijärjestelmässä. Siitä huolimatta velvoitekesannoinnin piiriin kuuluvien non food -kesannointialojen keskimääräinen osuus EU-15:ssä kasvoi vain 20 prosenttia vuosina 1995 2006 (EU-12:ssa keskimäärin 16 prosenttia vuosina 1993 1995) ja vaihteli tutkituissa jäsenvaltioissa Espanjan 6 prosentista Saksan 33 prosenttiin. Kesantomaihin sisältyvien viljelyyn kelpaamattomien alueiden lisäksi non food -kesannointijärjestelmän laajentamiselle asettavat rajoituksia useat muut, etenkin viljelyominaisuuksiin liittyvät tekijät, kuten rapsin pitkä viljelykierto. Tietyissä tapauksissa rajoittavia tekijöitä voivat olla myös paikallisen tuotannon puuttuminen sekä toisinaan Blair House -sopimuksessa asetetut ehdot (tuotannon enimmäismäärä on 1 miljoona soijajauhoekvivalenttitonnia). Kesantomaalla tapahtuvan energiakasvien viljelyn kehittämisellä on jokseenkin epäsuotuisa ympäristövaikutus, sillä kesantoja korvataan usein voimaperäisesti viljellyillä energiakasveilla; tosin myönteisiäkin kokemuksia on, esimerkiksi Suomessa viljelty ruokohelpi (Phalaris arundinacea). 5
3. SUOSITUKSET 3.1 Tukitoimia koskevat suositukset Säännöksiä voimaan saatettaessa on syytä varmistaa, että vaatimus ympäristötavoitteiden sisällyttämisestä YMP:hen on otettu asianmukaisesti huomioon. Järkevintä on suosia tulotukia, jotka vaikuttavat mahdollisimman vähän tuottajien käyttäytymiseen. Peltokasvituotannon kielteisiä vaikutuksia rajoittavia toimenpiteitä on edelleen syytä jatkaa ja tarvittaessa tehostaa. Toimenpiteet voivat olla joko sitovia (kuten täydentävät ehdot) tai vapaaehtoisia (kuten maaseudun ympäristötoimenpiteet). 3.2 Kesannointia koskevat suositukset Vaikka kesannointivelvoite poistettaisiin kokonaan tai vähennettäisiin nollaan prosenttiin, on aiheellista ottaa käyttöön väline, jolla varmistetaan tilojen ekologisten infrastruktuurien säilyttäminen ja kehittäminen jollakin tietyllä pinta-alalla, jolla käytetyn maatalousmaan (KMM) osuus ylittää viljelyyn kelpaamattomien alojen keskimääräiset pinta-alat. 3.3 Energiakasvitukia koskevat suositukset Mikäli halutaan saavuttaa kesannoinnilla tavoitellut ympäristöedut, non food -kesannointijärjestelmästä, joka usein johtaa kesantomaiden korvaamiseen voimaperäisesti viljellyillä pelloilla, kannattaa luopua (paitsi silloin, jos viljelystä ei aiheudu merkittäviä ympäristövaikutuksia). Tuki on tuotantosuunnasta riippumatta järkevää sitoa jonkinlaiseen kannustimeen sellaisen tuotannon edistämiseksi, jossa viljelyn ympäristövaikutusten huomioon ottamisessa mennään vielä tukia täydentäviä ehtoja pidemmälle. Kannustimet voivat olla erilaisia, esimerkiksi ympäristölle suotuisimpien viljelyolojen valinnasta myönnettäviä ympäristömerkkejä (ilmasto- ja maaperäolosuhteisiin mukautettujen viljelykasvien valinta, ympäristöä säästävät käytännöt, herkkien luonnonalueiden suojelu jne.). Näillä toimenpiteillä voitaisiin varmistaa, että kuluttajat käyttävät ainoastaan ympäristöä säästävillä tuotannonaloilla tuotettuja biopolttoaineita. Vain näillä edellytyksillä voidaan energiakasvien viljelyn ja biopolttoaineiden katsoa tukevan kestävää maataloutta ja kehitystä. Toisen sukupolven biopolttoaineiden lupaavat edut huomioon ottaen vaikuttaa aiheelliselta panostaa voimakkaasti niiden tutkimukseen ja kehittämiseen. 6