Rakennussuojelun ja käyttötarkoituksen muutoksen tiekartta Asetuksella suojellun kiinteistön myynti ja käyttötarkoituksen muutos WAGER HENRIK 5.7.2018
Sisällysluettelo Tiivistelmä... 2 1. Lähtötilanne - Kiinteistön myynti... 3 2. Väline... 3 3. Prosessi ja viranomaistoiminta... 3 4. Prosessin kulku... 5 5. Prosessikuvaus - asemakaavoitus ja suojelu... 6 6. Prosessikuvaus - poikkeamismenettely ja suojelu... 6 Liitteet... 8 1
Tiivistelmä Asiakirjan tarkoituksena on kuvata prosessi, jossa valtio myy asetuksella suojellun kiinteistön asemakaavaalueella. Kiinteistön käyttötarkoitus on tarkoitus muuttaa, jotta se palvelee uuden omistajan tavoitteita. Käytettävissä on kaksi välinettä: kunnan / kaupungin tekemä poikkeamispäätös tai kunnan / kaupungin hyväksymä asemakaavan muutos. Kumpaankin prosessiin liittyy lausuntomenettely, jossa eri asiantuntijat arvioivat poikkeamisen tai asemakaavan vaikutuksia mm. kohteen rakennussuojeluarvoihin. Lausuntomenettelyn jälkeen prosessi etenee päätöksentekovaiheeseen, jossa poikkeamisen tai asemakaavan lopullinen sisältö laaditaan ja hyväksytään kunnassa. Päätökseen tyytymättömillä osallisilla on mahdollisuus hakea päätöksestä muutosta. Koska kohde on suojeltu asetuksella (asetus valtion omistamien rakennusten suojelusta 480/1985), kulkee kummankin prosessin rinnalla ELY-keskuksen omasta aloitteesta käynnistämä rakennusperintölain (laki rakennusperinnön suojelemisesta 498/2010) mukainen rakennussuojelu-prosessi. ELY-keskuksen tekemän suojelupäätöksen lopputulema riippuu kohteen suojelu-tavoitteista ja / tai suunnitteluvälineestä (poikkeaminen / asemakaava). Päätökseen tyytymättömillä osallisilla on mahdollisuus hakea päätöksestä muutosta. Kiinteistö saattaa sijaita myös asemakaava-alueen ulkopuolella, jonne ei tulla laatimaan asemakaavaa. Tällöin käyttötarkoituksen muutoksen välineenä on maankäyttö- ja rakennuslain lupamenettelyt ja suojeluvälineenä erityislaki. Kiinteistöllä voi myös sijaita useita rakennuksia, joista vain osa on suojeltu asetuksella. Mikäli esimerkiksi mahdollisten suojeluarvojen vuoksi on tarkoituksenmukaista, ELY-keskus saattaa laajentaa erityislain mukaisen suojeluprosessin koskemaan useampaakin kuin asetuksella suojeltua rakennusta. Prosesseissa on tärkeää, että eri osapuolten välinen yhteistyö on avointa ja viranomaisten kannanotot ovat selkeitä ja johdonmukaisia. 2
1. Lähtötilanne - Kiinteistön myynti (Senaatti-kiinteistöt) Asemakaava-alueella sijaitseva valtion omistama asetuksella suojeltu kiinteistö myydään. Alkujaan asuinrakennukseksi rakennettu kerrostalo on ollut pitkään virastokäytössä. Asemakaava on yli 13 vuotta vanha. Kiinteistö sijaitsee liike- ja toimistorakennusten korttelialueella, eikä siihen kohdistu suojelumääräyksiä. Kiinteistön siirtyessä pois valtiolta ja koska se on suojeltu Valtion omistamien rakennusten suojelusta annetulla asetuksella (asetus), ottaa ELY-keskus omasta aloitteestaan tutkittavaksi rakennuksen suojelemisen rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain (rakennusperintölaki) säännösten nojalla. (Ostaja) Kiinteistö halutaan palauttaa asuinkäyttöön. ELY-keskus käynnistää rakennusperintölain mukaisen suojeluprosessin. 2. Väline Käyttötarkoituksen muutoksen osalta välineenä voi tulla kyseeseen maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) mukainen poikkeamismenettely tai asemakaavan muutos. Suojelukysymys ratkaistaan joko ELY-keskuksen tekemällä rakennusperintölain mukaisella rakennussuojelupäätöksellä tai MRL:n mukaisesti kunnan laatimalla asemakaavalla. 3. Prosessi ja viranomaistoiminta Poikkeamismenettely on tarkoitettu asemakaavan määräyksestä poikkeamiseen ja on osaltaan kaavallista harkintaa. Vanha asemakaava on edelleen voimassa ja voi aiheuttaa ongelmia, mikäli olosuhteissa tapahtuu muutoksia (kohde esimerkiksi tuhoutuu). Kaavan mukainen pääkäyttötarkoitus on edelleen voimassa, siitä on vain poikettu yhden hankkeen osalta. Poikkeaminen ei saa: Aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle eikä vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelua koskevien tavoitteiden saavuttamista (MRL 171 ). Asemakaavan muutoksella asemakaava päivitetään: Muun muassa pääkäyttötarkoitus muutetaan, tontille saattaa tulla lisää rakennusoikeutta sekä terveyteen ja viihtyvyyteen liittyvät kysymykset voidaan tutkia ja ratkaista laajemmin. Lisäksi rakennussuojelukysymys pystytään useimmiten ratkaisemaan asemakaavalla (sisätilat ja kiinteä sisustus suojellaan pääosin rakennusperintölailla). Maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimusten (54 ) mukaan rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. 3
Etuna rakennusperintölailla tapahtuvaan suojeluun on mahdollisuus suojelumääräyksestä poikkeamiseen, mikäli se on perustelluista syistä tulevaisuudessa tarpeen. a) Lausuntoprosessi asemakaavan / poikkeamispäätöksen valmisteluvaiheessa Kummankin prosessin valmisteluvaiheessa tulee ottaa huomioon mm. terveellisyys, turvallisuus ja viihtyisyys, melu- ja ilmanlaatukysymykset, liikenneratkaisut sekä rakennussuojelu. Mainitut seikat tulee huomioida lopullisessa päätöksentekovaiheessa. Kysymyksiin otetaan kantaa lausuntomenettelyssä. Lausunnon antavat: Kunnan asianomaiset hallintokunnat ja muut osallisena olevat viranomaiset. Suojeluviranomainen ottaa kantaa suojelukysymykseen poikkeamishakemuksesta tai asemakaavaluonnoksesta ja -ehdotuksesta antamassaan lausunnossa. Lausunnot ovat osaltaan poikkeamispäätöksen tai asemakaavan perusteena, mutta ne eivät sido päätöksen tekijää; tässä tapauksessa kuntaa tai kaupunkia. Viranomaisten lausunnot ovat asiantuntijalausuntoja. Ne eivät ole velvoittavia, mutta ne on syytä ottaa huomioon. Niitä joudutaan sovittamaan usein yhteen muiden tavoitteiden kanssa. Päätöksen (poikkeaminen tai asemakaava) tekevä viranomainen on se kunta tai kaupunki, jossa kiinteistö sijaitsee. Asemakaavan sekä poikkeamis- ja rakennuslupapäätösten sisältöjen osalta keskeistä on niiden lainmukaisuus. Hyväksytyn asemakaavan kaavamääräyksessä saatetaan edellyttää lausunnon pyytämistä museoviranomaiselta. Lupaviranomainen ei ole sidottu lausuntoon, mutta rakennussuojelun näkökulmasta sitä on hyvä noudattaa mahdollisuuksien mukaan. Poikkeamispäätöksen ehdossa saatetaan edellyttää lausunnon pyytämistä museoviran-omaiselta. Lupaviranomainen ei ole sidottu lausuntoon, mutta rakennussuojelun näkökulmasta sitä on hyvä noudattaa mahdollisuuksien mukaan. Rakennuslupa on myönnettävä lainvoimaisen poikkeamispäätöksen tai asemakaavan mukaisesti. b) Viranomaisten roolit Kaupungin hallintokunnat, lausunnonantaja Esimerkiksi kaupunginmuseo (rakennussuojelu) ELY-keskus, valtion viranomainen, lausunnonantaja / päätöksentekijä ELY-keskuksen tehtäviin kuuluvat muun muassa alueiden käyttö, kulttuuriympäristön hoito, luonnon monimuotoisuuden suojelu ja kestävä käyttö. ELY-keskus tekee erityislain (rakennusperintölain) mukaiset rakennussuojelupäätökset. Museovirasto, valtion viranomainen, lausunnonantaja Museoviraston tehtävänä on muun muassa toimia kulttuuriperinnön ja -ympäristön suojelusta vastaavana asiantuntijaviranomaisena. Se vastaa muinaisjäännösten sekä kulttuuriympäristön hoidosta ja valvonnasta. 4
Asetuksella suojeltujen kohteiden suojelua valvoo Museovirasto. Suojeltua rakennusta ei saa ilman Museoviraston lupaa muuttaa tai käyttää niin, että rakennuksen kulttuurihistoriallinen arvo vähenee. Korjaus- tai muutostyön sekä käyttötarkoituksen muutossuunnitelma on tehtävä yhteistyössä Museoviraston kanssa. Suunnitelmien luonnospiirustuksista on tarvittaessa pyydettävä museoviraston lausunto (Asetus valtion omistamien rakennusten suojelusta 480/1985, 6-8 :t). Asetussuojelun suhde poikkeamispäätökseen ja hyväksyttyyn asemakaavaan Asetuksella suojellulle rakennukselle on myönnetty rakennuslupa poikkeamispäätöksen tai asemakaavan mukaisesti. Museovirasto on lausunut sekä poikkeamishakemuksesta että rakennuslupahakemuksesta ja päätökset on tehty rakennussuojelun osalta Museoviraston edellyttämällä tavalla. Tämä tarkoittaa että: Korjaus- ja muutostyön sekä käyttötarkoituksen muutossuunnitelma on tehty yhteistyössä Museoviraston kanssa ja asetuksen 8 1 momentin mukaisesti. Korjaus- ja muutostyöt voidaan tehdä lainvoimaisen rakennuslupapäätöksen mukaisesti. Luonnospiirustuksista on syytä pyytää Museoviraston lausunto, mutta sitä ei edellytetä (8, 2 mom). Lopputulema on sama kuin yllä, mikäli rakennuslupa on myönnetty asemakaavan mukaisesti ja Museovirasto on lausunut sekä asemakaavasta että rakennuslupahakemuksesta. 4. Prosessin kulku a) Poikkeaminen -> vireille tulo -> kuuleminen ja lausunnot -> päätös - mahdollinen muutoksenhaku b) Asemakaavoitus -> vireille tulo, osallistumis- ja arviointisuunnitelma -> valmisteluvaiheen kuuleminen ja lausunnot -> ehdotusvaiheen kuuleminen ja lausunnot -> poliittinen päätöksenteko -> kaavan hyväksyminen - mahdollinen muutoksenhaku c) Rakennusperintölain mukainen suojelu -> vireille tulo -> kuuleminen ja lausunnot -> päätös - mahdollinen muutoksenhaku d) Valitusoikeus: Asemakaava: mm. kuntalaisilla ja asianosaisilla, kuten rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhdistyksellä, Museovirastolla ja ELY-keskuksella, lähinnä valtakunnallisesti merkittävistä tai maakunnallisesti merkittävistä asemakaavoista (MRL 191 ). Poikkeamispäätös: mm. viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa (esim. Museovirastolla ja ELYkeskuksella (milloin valtakunnallisesti tai maakunnallisesti erityisen merkittävä), tiettyjen kiinteistöjen omistajilla, kunnalla ja naapurikunnalla, toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen (MRL 191 ). Rakennuslupa: mm. tiettyjen kiinteistöjen omistajilla ja kunnalla (MRL 192). 5
Valitus tutkitaan laillisuusperustein, ei tarkoituksenmukaisuusperustein, (esim. jokin toinen ratkaisu olisi parempi). Rakennusperintölain mukaisesta suojelupäätöksestä voi valittaa ympäristöministeriöön. Ympäristöministeriön päätöksestä voi valittaa hallinto-oikeuteen ja edelleen Korkeimpaan hallintooikeuteen. (Ympäristöministeriön rooli ensimmäisenä valitusviranomaisena on poistumassa tekeillä olevan rakennusperintölain uudistuksen yhteydessä.) 5. Prosessikuvaus - asemakaavoitus ja suojelu Kohteen siirryttyä pois valtion omistuksesta, Senaatti-kiinteistöt toimittaa kauppakirjat ELY-keskukselle, joka viimeistään tässä vaiheessa laittaa omasta aloitteestaan erityislain mukaisen suojeluprosessin vireille (ELY-keskus voi laittaa suojeluprosessin vireille milloin vain). ELY-keskus pyytää rakennussuojeluprosessiin liittyen lausunnot Museovirastolta, kaupungilta, omistajalta ja viereisiltä kiinteistöiltä. Kohteen tontilla on käynnistynyt tai käynnistymässä asemakaavoitus. Kaupunki pyytää asemakaavaan liittyen lausunnot ja mielipiteet osallisilta. Lausuntojen perusteella ilmenee, ettei kohteella ole sellaisia sisätiloja, jotka edellyttävät erityislain mukaista suojelua. Asianmukainen suojeluvälinen on MRL:n mukainen asemakaavoitus. Kaupunki laatii ja hyväksyy asemakaavan MRL:n edellyttämällä tavalla ja antaa asianmukaiset kaavamääräykset. Rakennus muun muassa suojellaan asemakaavalla. ELY-keskus tekee kielteisen rakennussuojelupäätöksen. Asetussuojelu lakkaa päätöksen tultua lain voimaiseksi. Lainvoimaisen asemakaavan mukaisesti voidaan hakea rakennuslupaa. Lupahakemuksesta on pyydettävä Museoviraston lausunto (Rakennusperintölaki 7 ), mikäli ELY-keskus ei ole vielä tehnyt lainvoimaista suojelupäätöstä. Lupa on myönnettävä, mikäli se on asemakaavan mukainen. 6. Prosessikuvaus - poikkeamismenettely ja suojelu Kohteen vaihdettua omistajaa, Senaatti-kiinteistöt toimittaa kauppakirjat ELY-keskukselle, joka viimeistään tässä vaiheessa laittaa erityislain mukaisen suojeluprosessin vireille (ELY-keskus voi laittaa suojeluprosessin vireille milloin vain). ELY-keskus pyytää rakennussuojeluprosessiin liittyen lausunnot Museovirastolta, kaupungilta, omistajalta ja viereisiltä kiinteistöiltä. Poikkeaminen käyttötarkoituksen muutoksesta tulee hakemuksesta vireille. Kaupunki pyytää siitä asianosaisten lausunnot ja mielipiteet. 6
Poikkeamispäätös tehdään MRL:n edellyttämällä tavalla. Mikäli tehdään myönteinen päätös, siinä voidaan asettaa ehtoja muun muassa suojelutavoitteiden turvaamiseksi (määrätään mm. korjaus-tavoista ja annetaan asemakaavaan verrattavia suojelun turvaavia ehtoja). Lainvoimaisen poikkeamispäätöksen mukaisesti voidaan hakea rakennuslupaa. Lupa- hakemuksesta on pyydettävä Museoviraston lausunto (Rakennusperintölaki 7 ), mikäli ELY-keskus ei ole vielä tehnyt lainvoimaista suojelupäätöstä. Rakennuslupa on myönnettävä, mikäli se on poikkeamispäätöksen mukainen. Poikkeamispäätös ei ole riittävä suojelun väline, minkä vuoksi kohde suojellaan erityislailla: ELY-keskus tekee myönteisen rakennussuojelupäätöksen. Asetussuojelu lakkaa, päätöksen saatua lainvoiman. 7
LIITTEET Rakennussuojelua koskeva keskeinen lainsäädäntö Maankäyttö- ja rakennuslaki 132/1999, (MRL) Kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Asemakaavan sisältövaatimusten mukaan rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää (9, 54 ). Mikäli rakennus todetaan selvityksissä arvokkaaksi, tulee sille antaa suojelumääräykset. Asemakaava on alueidenkäytön suunnittelun väline, eikä sillä voi pääsääntöisesti suojella sisätiloja ja kiinteää sisustusta. Porrashuoneet ja aulatilat on mahdollista suojella asemakaavalla. Laki rakennusperinnön suojelemisesta 398/2010 (Rakennusperintölaki) Rakennusperinnön säilyttämiseksi voidaan suojella rakennuksia, rakennelmia, rakennusryhmiä tai rakennettuja alueita (3 ). Suojelu voi koskea myös rakennuksen osaa, rakennuksen kiinteää sisustusta taikka muuta rakentamalla tai istuttamalla muodostettua aluetta. Kiinteällä sisustuksella tarkoitetaan ovia, ikkunoita, listoja, tulisijoja, pinnoitteita, teknisiä laitteita, kiintokalusteita tai muuta näihin verrattavaa sisustusta sekä rakennuksen käyttötarkoituksen mukaisia, siihen pysyvästi kiinnitettyjä koneita ja laitteita (3 ). Esityksen rakennuksen suojelemiseksi voi tehdä omistaja, valtion viranomainen (mm. Museovirasto), kunta, jonka alueella rakennus sijaitsee, maakunnan liitto ja toimialueellaan sellainen rekisteröity yhteisö, jonka toimialaan kuuluu kulttuuriperinnön vaaliminen (5 ). ELY-keskus voi kieltää rakennuksen kulttuurihistoriallista merkitystä vaarantaviin toimenpiteisiin ryhtymisen (vaarantamiskielto). Vaarantamiskielto on kuitenkin määrättävä aina, kun suojelun turvaaminen sitä välttämättä edellyttää (6 ). Luovutettaessa asetuksella suojeltu valtion omistama rakennus toiselle, ELY-keskuksen on pantava vireille rakennuksen suojelua koskeva asia (11 ). Asetus valtion omistamien rakennusten suojelusta 480/1985 on kumoutunut Uudet valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (VAT) 1.4.2018 1. Toimivat yhdyskunnat ja kestävä liikkuminen 2. Tehokas liikennejärjestelmä 3. Terveellinen ja turvallinen elinympäristö 4. Elinvoimainen luonto- ja kulttuuriympäristö sekä luonnonvarat; koskevat valtakunnallisesti merkittäviä kulttuuriympäristöjä, www.rky.fi 5. Uusiutumiskykyinen energiahuolto VAT:it konkretisoivat valtakunnallisesti merkittävissä asioissa alueidenkäytön suunnittelun tavoitteita. VAT:it eivät laajenna kaavojen sisältövaatimuksia. 8
Valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla ei ole välittömiä oikeudellisia vaikutuksia yksittäisen rakennusluvan, poikkeamisluvan tai suunnittelutarveratkaisun myöntämisedellytyksiin maaseudulla tai muualla. Vaikutukset yksittäiseen rakennushankkeeseen ja maankäyttöön muutoin välittyvät kaavoituksen kautta kaavoille laissa säädettyjen sisältövaatimusten rajoissa. Valtion viranomaisten tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttö- tavoitteet ja edistää niiden toteuttamista. VAT:it tulee huomioida kaavoituksessa. Kulttuuriympäristöjä koskevan 4. tavoitteen mukaan: Luonnon- ja kulttuuriympäristöjen kestävä käyttö toteutuu turvaamalla niiden alueellinen moni-muotoisuus ja ajallinen kerroksisuus. Alueidenkäytössä on tarpeen tunnistaa valtakunnallisesti arvokkaat maisemaalueet, valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt sekä arkeologisesti merkittävät kohteet ja ne ottaa huomioon siten, että niiden arvot turvataan. 9