EUROOPAN PARLAMENTTI 2009-2014 Oikeudellisten asioiden valiokunta 12.11.2013 ILMOITUS JÄSENILLE (105/2013) Asia: Unkarin parlamentin perusteltu lausunto ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta (COM(2013)0534 2013/0255(APP)) Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevassa pöytäkirjassa N:o 2 olevan 6 artiklan mukaisesti kukin kansallinen parlamentti voi kahdeksan viikon kuluessa siitä, kun lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä koskeva esitys on toimitettu, antaa Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä neuvoston ja komission puheenjohtajille perustellun lausunnon syistä, joiden perusteella se arvioi, että kyseessä oleva esitys ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Euroopan parlamentin työjärjestyksen mukaan toissijaisuusperiaatteen noudattamiseen liittyvät asiat kuuluvat oikeudellisten asioiden valiokunnan toimivaltaan. Jäsenille lähetetään tiedoksi Unkarin parlamentin perusteltu lausunto edellä mainitusta ehdotuksesta. CM\1009473.doc PE523.049v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
LIITE Mietintö neuvoston asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta annetun ehdotuksen tarkastelusta toissijaisuusperiaatteen soveltamisen osalta sekä perustellun lausunnon antamisen edellytyksistä 1. Lainsäädäntötausta tarkastelulle toissijaisuusperiaatteen kannalta Toissijaisuusperiaate edellyttää, että päätökset tehdään aina matalimmalla mahdollisella tasolla. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 5 artiklan 1 mukaan EU:n toimenpide on toissijaisuusperiaatteen mukainen, jos toimenpidettä ei voida toteuttaa jäsenvaltioiden tasolla tai jos sen tavoite on tehokkaammin saavutettavissa EU:n tasolla ja EU:n toimenpiteellä luodaan lisäarvoa. Lissabonin sopimukseen liitetyn pöytäkirjan N:o 2 2 mukaan EU:n jäsenvaltion kansallisella parlamentilla on oikeus tarkastella Euroopan unionin lainsäädäntöehdotuksia lainsäädännössä säädetyn menettelyn mukaisesti toissijaisuusperiaatteen noudattamisen kannalta. Jos kyseinen parlamentin kamari katsoo, että ehdotus on periaatteen vastainen, se voi kahdeksan viikon kuluessa ehdotuksen toimittamisesta antaa EU:n lainsäätäjille perustellun lausunnon. Jos perusteltuja lausuntoja toimitetaan tietty määrä kyseinen määrä esitetään pöytäkirjassa N:o 2 ehdotuksen toimittaneen elimen, toisin sanoen Euroopan komission, on tarkasteltava lainsäädäntöehdotusta uudelleen ja lopulta se voi päättää peruuttaa sen. Menettelyn tavoitteena on tarjota kansallisille parlamenteille tarvittaessa mahdollisuus estää EU:n lainsäädäntöelimiä ylittämästä niille annettua toimivaltaa. Unkarin parlamentin Eurooppa-asioiden valiokunta voi tutkia EU:n lainsäädäntöehdotusta toissijaisuusperiaatteen soveltamisen kannalta Unkarin parlamenttia koskevan vuoden 2012 lain Nro XXXVI 71 artiklan I kohdan 2 alakohdan nojalla ja työjärjestyksen tiettyjä määräyksiä koskevan 30. syyskuuta 1994 tehdyn Unkarin parlamentin päätöksen Nro 46/1994 134/D artiklan I kohdan 2 alakohdan nojalla. Jos Eurooppa-asioiden valiokunta katsoo, että lainsäädäntöehdotus on toissijaisuusperiaatteen vastainen, se antaa Unkarin parlamentille mietinnön perustellun lausunnon edellytyksistä ja siihen liitettynä ehdotuksen päätökseksi raportin hyväksymisestä. Työjärjestyksen 134/D artiklan 3 kohdan mukaan parlamentti päättää täysistunnossa 15 päivän kuluessa mietinnön sekä päätösehdotuksen hyväksymisestä. Kahdeksan viikon määräaika perustellun lausunnon antamiselle on asiallinen, joten Unkarin parlamentin on suotavaa noudattaa sitä. 1 Ks. unionin lainsäädäntötausta toissijaisuusperiaatteen soveltamiselle, sovellettavalle menettelylle ja sen mahdollisille vaikutuksille liitteestä. 2 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja Euratomsopimuksen liitteenä oleva pöytäkirja N:o 2 toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta. PE523.049v01-00 2/7 CM\1009473.doc
2. Toissijaisuusperiaatteen noudattamisen osalta tarkastellut EU:n asetuksen oikeusperusta, tavoite ja pääasialliset säännökset 1 Euroopan komissio antoi 17. heinäkuuta 2013 ehdotuksen neuvoston asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta (COM(2013)0534, 2013/0255(APP)) (jäljempänä ehdotus ). Ehdotuksen oikeusperusta oli Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 86 artikla 2, jonka mukaan neuvosto voi jäsenvaltioiden yksimielisellä tuella perustaa Euroopan syyttäjänviraston nostamaan syytteitä unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavista rikoksista. Ehdotuksen päätavoitteena on luoda yhtenäinen eurooppalainen järjestelmä EU:n taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten tutkintaa ja syytteeseenpanoa varten, varmistaa tehokkaammat ja tuloksellisemmat tutkinta- ja syytetoimet sekä parantaa vilpillisesti hankittujen unionin varojen takaisinperintää. Ehdotuksessa uuden mallin perustamista perustellaan sillä, että petosten EU:n talousarviolle aiheuttamien menetysten, joiden arvioidaan olevan keskimäärin 500 miljoonaa euroa vuodessa, ja rikosten selvittäminen on eri tasoista eri jäsenvaltioissa. Ehdotuksen mukaan Euroopan syyttäjänvirastolla olisi yksinomainen toimivalta tutkia unionin taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia ja asettaa niiden tekijät ja niihin osalliset syytteeseen ja tuomittaviksi. Tämän osalta unionin jäsenvaltioiden aluetta pidetään yhtenäisenä oikeudellisena alueena 3, jolla Euroopan syyttäjänvirasto voi käyttää toimivaltaansa joutumatta turvautumaan vastavuoroiseen apuun rikosoikeudellisissa asioissa. Hajautetun rakenteen perusteella Euroopan syyttäjänviraston tutkintatoimet ja syytteeseen asettaminen tapahtuisi jäsenvaltioissa toimivien valtuutettujen Euroopan syyttäjien avulla. Valtuutetut (kahta toimea hoitavat) Euroopan syyttäjät, jotka kuuluisivat jäsenvaltioiden julkisen syyttäjän järjestelmään, välittäisivät ja koordinoisivat paikan päällä Euroopan syyttäjänviraston antamia ohjeita. 3. Eurooppa-asioiden valiokunnan toissijaisuusperiaatteen kannalta toteuttama tarkastelu Euroopan komission sekä julkishallinto- ja oikeusministeriön edustajat esittivät tietoja ehdotuksen tavoitteista ja pääkohdista Eurooppa-asioiden valiokunnan kokouksessa 23. syyskuuta 2013. Eurooppa-asioiden valiokunta totesi, että oli mahdollista tarkistaa 1 Unkarinkielinen versio asetusehdotuksesta löytyy seuraavasta osoitteesta http://eur-lex.europa.eii/lexüriserv/lexuriserv.do?uri=com :2Q13. o.cvr-i4:n:hu:pdf 2 1. Unionin taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten torjumiseksi neuvosto voi erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla asetuksilla perustaa Eurojustin pohjalta Euroopan syyttäjänviraston. Neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan. (...) (2)Euroopan syyttäjänvirastolla, joka on tarvittaessa yhteydessä Europoliin, on toimivalta tutkia unionin niitä taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia, jotka määritetään 1 kohdassa tarkoitetussa asetuksessa, sekä asettaa syytteeseen niiden tekijät ja niihin osalliset. Se toimii syyttäjän tehtävissä tällaisia tekoja koskevissa rikosasioissa jäsenvaltioiden toimivaltaisissa tuomioistuimissa. (3)Edellä 1 kohdassa tarkoitetuilla asetuksilla säädetään Euroopan syyttäjänviraston perussäännöstä, sen tehtävien hoitamista koskevista ehdoista, sen toimintaan sovellettavista ja todisteiden hyväksyttävyyttä koskevista menettelysäännöistä sekä Euroopan syyttäjänviraston tehtäviensä hoidossa toteuttamien menettelyyn liittyvien toimien oikeudelliseen valvontaan sovellettavista säännöistä. 3 Lukuun ottamatta Tanskaa ja todennäköisesti Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia niiden päätöksestä riippuen. CM\1009473.doc 3/7 PE523.049v01-00
ehdotuksen toissijaisuusperiaatteen mukaisuus, koska kahdeksan viikon määräaika perustellun lausunnon antamiselle päättyisi 28. lokakuuta 2013. Eurooppa-asioiden valiokunta arvioi 14. lokakuuta 2013 pidetyssä kokouksessaan ehdotuksen toissijaisuusperiaatteen mukaisuutta ja esitti seuraavat huomiot: Eurooppa-asioiden valiokunta totesi, että SEUT-sopimuksen 86 artikla tarjoaa oikeusperustan Euroopan syyttäjänviraston perustamiselle. Samalla Eurooppa-asioiden valiokunta tarkasteli Euroopan syyttäjänvirastolle osoitettua oikeusperustaa, ja päinvastoin kuin ehdotuksessa (11 artiklan 4 kohta ja 14 artikla), se katsoi, että toimivalta ei voisi olla yksinomaista. Eurooppa-asioiden valiokunta kannatti ehdotuksen tavoitetta, mutta painotti, että suunnitellut järjestelyt eivät saa rajoittaa suhteettomasti jäsenvaltioiden suvereniteettia rikosasioissa eivätkä vaarantaa jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaisten riippumattomuutta. Eurooppa-asioiden valiokunta katsoi, että ehdotuksen tavoite voitaisiin saavuttaa ottamalla käyttöön eurooppalainen tutkintamääräys tai vahvistamalla nykyisiä yhteistyövälineitä rikosoikeuden alalla sekä edistämällä tiiviimpää yhteistyötä jäsenvaltioiden tutkintaviranomaisten ja syyttäjäviranomaisten välillä Euroopan syyttäjänviraston koordinoimana. Eurooppa-asioiden valiokunta oli samaa mieltä siitä, että toimenpiteitä on toteutettava, jotta toiminta olisi tehokkaampaa, mutta katsoi, ettei ole osoitettu, kuinka se onnistuisi ehdotetulla syyttämismallilla. Ylikansallinen organisaatiomalli johtaisi nimenomaan lukuisiin käytännön ongelmiin, varsinkin mitä tulee liitännäistoimivaltaan (ehdotuksen 13 artikla), oikeuspaikan valintaan (ehdotuksen 27 artiklan 4 kohta) ja todisteiden hyväksyttävyyteen (ehdotuksen 30 artikla), sekä siihen, että tietyt jäsenvaltiot osallistuisivat Euroopan syyttäjänvirastoon kun taas toiset eivät, ja mitä tulee Euroopan syyttäjänviraston ja jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaisten väliseen suhteeseen. Eurooppa-asioiden valiokunta painotti, että Euroopan syyttäjänviraston valtuuttaminen harjoittamaan toimivaltaansa suoraan tai asian käsittelyn siirtäminen erityispiirteiden käsitteen perusteella, jota ei ollut helppo tulkita (ehdotuksen 6 artiklan 5 kohta ja 18 artiklan 5 kohta), viittasivat kuitenkin keskitettyyn rakenteeseen, joka olisi hajauttamisen vastainen. Siitä ei syntyisi aitoa lisäarvoa, vaan se tekisi täytäntöönpanosta epävarmaa. Euroopan syyttäjänvirastolle annettu yksinomainen toimivalta antaa määräyksiä (ehdotuksen 6 artiklan 5 kohta) puolestaan kyseenalaistaisi valtuutetun Euroopan syyttäjän mahdollisuuden toimia viranomaisena jäsenvaltion oikeusjärjestelmässä ja institutionaalisessa järjestelmässä. Tarkastellessaan ehdotusta toissijaisuusperiaatteen kannalta Eurooppa-asioiden valiokunta kiinnitti huomiota seuraaviin seikkoihin: Tähän mennessä ei ole hyväksytty EU:n rikoslakia tai rikosprosessilakia. On olemassa vain joitakin perustavaa laatua olevia prosessuaalisia periaatteita ja takeita, ja joitakin tilanteita on yhdenmukaistettu. Vastaavasti ehdotuksen 25 artiklan 1 kohdassa esitettyä yhtenäisen oikeudellisen alueen käsitettä ei myöskään voida tulkita rikosasioita koskevassa yhteistyössä tähän mennessä saavutettujen tulosten valossa. Kyseisiin rikoksiin unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvat petokset ja niihin liittyvät rikokset ei ole sovellettu EU:n yhdenmukaistamista, koska ehdotusta direktiiviksi unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin 1 ei ole tähän mennessä hyväksytty. Ei siis ole täysin selvää, mitkä rikokset kuuluisivat Euroopan syyttäjänviraston toimivaltaan. 1 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin (COM(2012)0363). Unkarinkielinen versio direktiiviehdotuksesta löytyy PE523.049v01-00 4/7 CM\1009473.doc
Ehdotuksessa (vaikutustenarviointi, 3.2.2. kohta) katsotaan, että eurooppalaista lisäarvoa syntyy lähes automaattisesta lisäyksestä syytteeseen asettamisten ja tuomioiden määrissä jäsenvaltioissa, mutta ei oteta huomioon, että joissain jäsenvaltioissa näiden rikosten syytteeseenasettamisaste on jo kiistattoman korkea. 4. Eurooppa-asioiden valiokunnan lausunto toissijaisuusperiaatteen soveltamisesta Eurooppa-asioiden valiokunta katsoo, että Euroopan syyttäjänviraston yksinomainen toimivalta (ehdotuksen 11 artiklan 4 kohta ja 14 artikla) ylittäisi SEUT-sopimuksen 86 artiklassa esitetyn toimivallan, koska viimeksi mainitussa artiklassa ei osoiteta Euroopan syyttäjänvirastolle yksinomaista toimivaltaa Euroopan syyttäjänviraston ylikansallinen malli rajoittaisi suhteettomasti jäsenvaltioiden suvereniteettia rikosoikeuden alalla Euroopan syyttäjänvirastolle annettu yksinomainen toimivalta antaa määräyksiä (ehdotuksen 6 artiklan 5 kohta) kyseenalaistaisi valtuutetun Euroopan syyttäjän mahdollisuuden toimia viranomaisena jäsenvaltion syyttäjäviranomaisessa ehdotuksessa ei ole riittävällä tavalla osoitettu, että Euroopan syyttäjänviraston menettely olisi tosiasiallisesti tehokkaampi kuin menettely nykyisessä tilanteessa; liitännäistoimivaltaa (ehdotuksen 13 artikla), asian käsittelyn siirtämistä (ehdotuksen 18 artiklan 5 kohta), oikeuspaikan valintaa (ehdotuksen 27 artiklan 4 kohta) ja todisteiden hyväksyttävyyttä (ehdotuksen 30 artikla) koskevien säännösten osalta ilmenisi lukuisia täytäntöönpano-ongelmia ehdotuksessa ei riittävällä tavalla osoiteta unionin toimien todellista lisäarvoa. Edellä esitetyn perusteella Eurooppa-asioiden valiokunta katsoo, että ehdotus asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta (COM(2013)0534, 2013/0255(APP)) on toissijaisuusperiaatteen vastainen. seuraavasta osoitteesta http://ec.europa.eu/anti fraud/documents/pif-report/pif proposal hu.pdf CM\1009473.doc 5/7 PE523.049v01-00
Liite Menettely lainsäädäntöehdotusten tarkastelemiseksi toissijaisuusperiaatteen kannalta ja sen mahdolliset vaikutukset SEUT-sopimuksen 5 artiklassa toissijaisuusperiaate määritetään seuraavalla tavalla: 3. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Unionin toimielimet soveltavat toissijaisuusperiaatetta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti. Kansalliset parlamentit valvovat toissijaisuusperiaatteen noudattamista mainitussa pöytäkirjassa määrätyn menettelyn mukaisesti. (4) Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Unionin toimielimet soveltavat toissijaisuusperiaatetta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan mukaisesti. Lissabonin sopimuksen liitteenä olevan pöytäkirjan N:o 2 6 artiklassa määrätään ehdotusten tarkastelusta toissijaisuusperiaatteen soveltamisen kannalta seuraavaa: Kansallinen parlamentti tai kansallisen parlamentin kamari voi kahdeksan viikon kuluessa siitä, kun lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä koskeva esitys on toimitettu unionin virallisilla kielillä, antaa Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä neuvoston ja komission puheenjohtajille perustellun lausunnon syistä, joiden perusteella se arvioi, että kyseessä oleva esitys ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. (...) Unkarin parlamentista annetussa vuoden 2012 laissa N:o XXXVI sekä parlamentin työjärjestyksessä, jotka perustuvat edellä mainittuihin määräyksiin, säännellään tarkastelua toissijaisuusperiaatteen kannalta. Tämän perusteella Eurooppa-asioiden valiokunta on toimivaltainen tarkastelemaan EU:n lainsäädäntöehdotuksia toissijaisuusperiaatteen soveltamisen kannalta. Jos valiokunta katsoo, ettei periaatetta ole rikottu, menettelyn valiokuntavaihe päättyy. Jos Eurooppa-asioiden valiokunta katsoo, että lainsäädäntöehdotus on toissijaisuusperiaatteen vastainen, se antaa työjärjestyksen 134/D artiklan I kohdan 2 alakohdan nojalla Unkarin parlamentille mietinnön perustellun lausunnon edellytyksistä ja siihen liitettynä ehdotuksen päätökseksi mietinnön hyväksymisestä, ja parlamentin on tehtävä päätöksensä 15 päivän kuluessa. Kun mietintö perustellun lausunnon edellytyksistä on hyväksytty, parlamentin puhemies toimittaa välittömästi perustellun lausunnon Euroopan komission ja neuvoston puheenjohtajille sekä Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä ilmoittaa tästä samanaikaisesti hallitukselle. Perusteltujen lausuntojen vaikutus riippuu siitä, kuinka moni jäsenvaltioiden parlamenteista katsoo kahdeksan viikon aikana EU:n lainsäädäntöehdotuksen olevan toissijaisuusperiaatteen vastainen. PE523.049v01-00 6/7 CM\1009473.doc
Kullakin 28 jäsenvaltion parlamentilla on tässä menettelyssä kaksi ääntä (yhteensä 56 ääntä). Perustelluilla lausunnoilla voi olla todellista vaikutusta EU:n päätöksentekoon kyseisestä EU:n lainsäädäntömenettelystä riippuen jos yksi neljäsosa, yksi kolmasosa tai jäsenvaltioiden parlamenttien enemmistö katsoo, että toissijaisuusperiaatetta on rikottu. Pöytäkirjan N:o 2 7 artiklan mukaisessa keltaisen kortin menettelyssä ehdotusta on tarkasteltava uudelleen, jos yksi kolmasosa jäsenvaltioiden parlamenteista (19 ääntä) katsoo tietyn esityksen olevan toissijaisuusperiaatteen vastainen. Tarkasteltuaan esitystä uudelleen sen antanut elin voi päättää joko pitää voimassa esityksensä, muuttaa sitä tai peruuttaa sen. (Huom. 2009. yhden kolmasosan kynnys on ylitetty 1. joulukuuta 2009 jälkeen vain yhden kerran. Sen seurauksena EU:n ehdotus peruutettiin.) Oranssin kortin menettely, jota sovelletaan, kun jäsenvaltioiden parlamenttien enemmistö (29 ääntä) katsoo tietyn esityksen olevan toissijaisuusperiaatteen vastainen, koskee tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (aiemmin yhteispäätösmenettely) annettuja ehdotuksia: siinä edellytetään uudelleen tarkastelua, mutta viime kädessä ehdotuksen tehnyt elin ei tarkastele toissijaisuusperiaatteen noudattamista, vaan tämän tarkastaa unionin lainsäätäjä neuvosto tai Euroopan parlamentti ja tämän jälkeen ehdotus voidaan hylätä äänten enemmistöllä. (Näin ei ole vielä koskaan tapahtunut.) Nyt tarkasteltavana olevan EU:n lainsäädäntöehdotuksen oikeusperusta on SEUT-sopimuksen 86 artikla, mikä edellyttää yksimielistä hyväksyntää neuvostossa, jotta ehdotus voidaan hyväksyä. Sovellettava lainsäädäntömenettely on erityinen lainsäätämisjärjestys. Tällaisessa tapauksessa ei voida soveltaa oranssin kortin menettelyä, ja keltaisen kortin menettelyn kynnysarvo on tässä tapauksessa yksi neljäsosa, eli 14 ääntä (sen määräyksen mukaan, johon pöytäkirjan N:o 2 7 artiklan 2 kohdassa viitataan). Jos kynnysarvo saavutetaan, Euroopan komission on tarkasteltava esitystä uudelleen ja se voi päättää joko pitää voimassa esityksensä, muuttaa sitä tai peruuttaa sen. CM\1009473.doc 7/7 PE523.049v01-00