RAPORTTI Nro VTT-R-08117-07 20.9.2007. Valtion vuokrajärjestelmän kehittäminen - yliopistot - vankilat

RAPORTTI Nro VTT-R-08117-07 20.9.2007 Valtion vuokrajärjestelmän kehittäminen - yliopistot - vankilat Pekka Pajakkala Paula Ala-Kotila Syyskuu 2007

1 Esipuhe Valtiovarainministeriö kutsui 27.2.2007 selvitysmiehen, jonka päätehtävänä on päivittää eri yliopistojen vuokratasoja koskevat tiedot markkinavuokriin nähden ja tehdä tarvittavat muutosehdotukset ja arvioida maksuperustelain toteutumista tilakustannusten osalta maksullisessa palvelutoiminnassa sekä tarkastella korjausten vuokravaikutuksia. Vuokratasoselvitys on tehty yliopistojen osalta. Lisäksi on tarkasteltu vankiloiden ajankohtaisia vuokra-asioita. Vuokratasoselvitys tehtiin osaraporttina ja se valmistui 27.4.2007. Tämä raportti on lopullinen selvitys, jossa vuokratasoselvityksen lisäksi esitetään vuokrajärjestelmän kehittämiseen liittyviä seikkoja, arvioidaan maksuperustelain toteutumista tilakustannusten osalta maksullisessa palvelutoiminnassa sekä korjaustoimenpinossa (liite 4). Työssä on käyty läpi myös ns. Yliopistojen vuokratyöryhmän asiaan liittyvät suositukset ja arvioida niiden toteutumista. Selvitysmieheltä odotetaan puolueetonta ulkoista arviointia edellä esitettyyn tehtävän asetteluun sekä toimenpide-ehdotuksia esiin nousseiden ongelmien korjaamiseksi. Selvitysmiehenä on toiminut Valtion teknillisen tutkimuskeskuksen, VTT:n asiakasjohtaja, johtava tutkija Pekka Pajakkala ja avustajana tutkija Paula Ala-Kotila. Selvitystyön tukena toimii ohjausryhmä, jonka puheenjohtajana toimii yksikön päällikkö, budjettineuvos Helena Tarkka valtiovarainministeriöstä ja ohjausryhmän muut jäsenet ovat opetusneuvos Jorma Karhu opetusministeriöstä, toiminnanjohtaja Hanna Kaleva Turun kauppakorkeakoulun Kiinteistötalouden instituutista, kiinteistöpäällikkö Esko Korhonen Jyväskylän yliopistosta, johtaja Juha Lemström Senaatti-kiinteistöistä, budjettineuvos Pekka Pelkonen valtiovarainministeriöstä ja erikoissuunnittelija Jukka Vanhala oikeusministeriöstä. Selvitysmies avustajineen on saanut eri tahoilta runsaasti asiaan liittyvää aineistoa. Aineistojen perusteella voi todeta, että tietoa Senaatti-kiinteistöjen ja erityisesti yliopistotilojen vuokra- ja tuottotasoista on kenen tahansa saatavissa runsaasti. Tiedot ovat suurelta osin myös internetissä. Sen sijaan markkinaehtoisten kiinteistösijoitusyhtiöiden vuokratasot selviävät vain Kiinteistötalouden Instituutin (KTI) ja Catella Kiinteistökonsultointi Oy:n raporteista, joista suurin osa löytyy myös internetistä. Keskeiset lähteet ovat olleet Senaatti-kiinteistöjen KTI:ltä tilaama aineisto markkinavuokrien kehityksestä ja eri tahojen haastattelut. Selvitystoimeksiannon yhteydessä on tehty 12 haastattelua (liite 6). Niissä mukana olleita henkilöitä oli 23 ja heitä haastateltiin pääosin henkilökohtaisesti. Haastatteluissa on käyty läpi selvitystoimeksiannon eri kohdat sekä kuultu haastateltavien näkökohtia vuokrakysymyksiin ja niiden ongelmiin. Selvitystyötä tehdessä on noussut esille runsaasti varsin yksityiskohtaisiakin kehittämistarpeita koskien sekä yliopisto- että vankilakiinteistöjä. Toimeksianto ei kuitenkaan mahdollista tarttumista läheskään niihin kaikkiin, vaan painottuu tehtävänannossa esitettyihin seikkoihin. Selvitysryhmä kiittää kaikkia selvitykseen osallistuneita osapuolia rakentavasta yhteistyöstä. Tampereella 22.9.2007 Pekka Pajakkala

2 VALTION VUOKRAJÄRJESTELMÄN KEHITTÄMINEN SISÄLLYSLUETTELO Esipuhe...1 Tiivistelmä...3 1 Selvitystyön käynnistämiseen johtaneet keskeiset syyt...5 2 Yliopistokiinteistöjen vuokrakysymykset...6 2.1 Vuokrien määräytymisperusteet ja vuokravertailu...6 2.1.1 Vuokravertailut ja neliövuokrat...8 2.2 Yliopistojen muut keskeiset tilakysymykset...13 2.3 Tilankäytön tehostaminen...16 2.3.1 Sisäisten vuokrien tilanne ja ohjausvaikutukset...16 2.4 Valtion maksuperustelain toteutuminen yliopistoissa...17 2.4.1 Kokonaiskustannukset ja niihin perustuva ulkopuolinen rahoitus...17 2.5 Ehdotukset yliopistojen tilahallinnan ja vuokramenettelyjen kehittämiseksi...19 3 Vankilakiinteistöjen vuokrakysymykset...20 3.1 Vankeinhoidon keskeiset muutokset vankilatilojen näkökulmasta...20 3.2 Tilakysymysten erityispiirteet ja keskeiset ongelmakohdat vankiloissa...22 3.3 Toimenpide-ehdotukset vankiloiden tilahallinnan kehittämiseksi...24 4 Valtion vuokrajärjestelmän muut kehittämistarpeet...25 4.1 Vapailla vuokramarkkinoilla tapahtuvat muutokset...26 4.2 Korjausten vuokravaikutukset...26 4.2.1 Valtion tilatarpeissa tapahtuvat muutokset...27 4.2.2 Ehdotukset valtion vuokrajärjestelmän kehittämiseksi...28 LIITTEET 1. Lyhenteitä ja yliopistojen kampukset...30 2. Kuullut henkilöt ja tahot...30 3. Kiinteistömarkkinat...31 4. Yliopistotiloihin liittyvä kuva-aineisto...38 5. Selvitysmiehen tehtävänanto...44 6. Kustannus- ja vuokrakäsitteitä...45 Lähteet...46

3 Tiivistelmä Tämän selvitystyön käynnistäminen perustuu vuonna 2002 ilmestyneen opetusministeriön ja valtiovarainministeriön teettämiin selvitysmiesraportteihin Yliopistojen tilakustannuksista aiheutuvat ongelmat ja niiden korjaaminen, Valtion toimitilahallinnan ongelmat ja niiden ratkaiseminen sekä v. 2003 julkaistuun Yliopistojen vuokratyöryhmän raporttiin. Niissä ehdotettiin vuokrajärjestelmän toimivuuden ja vuokratasojen uudelleen tarkastelua viiden vuoden kuluttua. Lisäksi selvitystyöhön tuli mukaan vankilatilojen vuokrakysymysten tarkastelu. Toimitilat ovat tärkeä resurssi valtion toiminnoissa. Sen kustannusmerkitys on toiseksi suurin henkilöstömenojen jälkeen. Käynnissä oleva valtion tuottavuusohjelma kiinnittää runsaasti huomiota myös tilankäytön tehostamiseen. Tilojen käytön tehostaminen onkin keskeinen osa valtion tuottavuusohjelmaa ja on mukana mm. hallitusohjelmassa. Niinpä valtion budjettimenettelyssä ei osoiteta "korvamerkittyjä" toimitilavuokrarahoja ministeriöille. Ministeriöt jakavat edelleen yliopistoille tai muille yksiköille tulossopimusten perusteella toimintamenorahoitusta. Tällä hetkellä yliopistoille kohdennettavan rahoituksen määräytymisessä keskeinen asema on maisterin ja tohtorin tutkintotavoitteilla ja -toteutumilla. Yliopistot päättävät kuitenkin toimintamenorahoituksen kohdentamisesta tiedekunnille ja eri toiminnoille omien kriteeriensä perusteella. Toimintamenojen lisäksi yliopistot rahoittavat toimintaansa hankkimalla ns. ulkopuolista rahoitusta. Se koostuu muun muassa valtion talousarviosta tulevasta kilpaillusta tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksesta (Suomen Akatemia, Tekes, ministeriöiden rahoittamat hankkeet), EU:n ja säätiöiden rahoituksesta sekä elinkeinoelämälle tehtävästä palvelututkimustoiminnasta. Käypää vuokratasoa määriteltäessä verrattiin Senaatin yliopistokiinteistöjen keskimääräisiä bruttovuokria toimistomarkkinoiden vastaaviin. Yliopistotilat ovat kuitenkin erilaisia kuin toimistotilat eikä niiden vuokrille ole suoranaista ulkopuolista vertailupohjaa. Toimistotilojen vuokria on käytetty vertailussa siksi, että ne ovat paras mahdollinen vertailukohde, mutta ei silti suora vertailukohde. Yliopistokiinteistöjen ja toimistomarkkinoiden nettotuottoja ja käyttöasteita on käytetty tarkastelun tukena, vaikka niidenkin laskentaperusteet poikkeavat toisistaan. Yliopistojen toimitilavuokrasumman nousu on jatkunut myös viime vuosina. Nousu on pääosin aiheutunut investoinneista, joilla on rakennettu sekä uusia että vuokravaikutteisesti korjattu vanhoja tiloja. Yliopistojen rahoitus (budjetti + ulkopuolinen) on kuitenkin kasvanut samassa tahdissa, eikä toimitilakustannusten prosentuaalinen osuus rahoituksesta ole kasvanut vuoden 1996 jälkeen. Osuuden pitämiseen vakaana lähivuosinakin nähdään hyvät mahdollisuudet, vaikka peruskorjauksien myötä toimitilavuokrien nousu jatkuu edelleen. Yliopistokiinteistöjen keskimääräinen vuokra vuonna 2006 oli noin 9,5 euroa neliöltä. Senaatti-kiinteistöjen omistamien vertailuryhmänä toimineiden yliopistokiinteistöjen vuokrataso on Helsingissä ja pääkaupunkiseudulla selvästi matalampi kuin toimistokiinteistöillä. Yliopistokiinteistöjen vuokrat ovat kymmeniä prosentteja markkinavuokrien alapuolella. Useilla muilla kuin varsinaisilla kasvukeskuspaikkakunnilla yliopistojen vuokrat ovat markkinavuokrien tasolla tai jopa niiden yläpuolella. Helsingissä ja Espoossa sijaitsevien yliopistokiinteistöjen vuokria ehdotetaan nostettavaksi lähemmäksi käypää vuokratasoa. Korotusta tulisi tehdä n. 40 prosenttia. Muilla paikkakunnilla ei ole korotustarpeita. Vuokramuutokset tulee huomioida ao. yliopistojen budjettirahoituksessa. Yliopistojen toimitilakustannuksiinkin ja määriin vaikuttavat useat meneillään olevat ohjelmat ja hankkeet. Näitä ovat mm. valtion tuottavuusohjelma, yliopistojen rakenteelliset hankkeet, palvelukeskukset ym. Yliopistojen budjetin ulkopuolinen rahoitus on viime vuosina kasvanut aiempaa hitaammin. Ulkopuolisella rahoituksella tehdään yliopistoissa noin 10 000 henkilötyövuotta, eikä määrä ole kasvanut

4 vuoden 2002 jälkeen. Ongelmana on edelleen se, että ulkopuolinen rahoitus ei osallistu läheskään riittävästi yliopistojen toimitilakustannusten eikä laitekustannusten kattamiseen. Keskimäärin yliopistojen kokonaisrahoituksesta ulkopuolisen rahoituksen osuus on 36 prosenttia ja suurimmillaan yli 50 prosenttia. Yliopistot subventoivat ulkopuolisella rahoituksella tapahtuvaa toimintaa jättämällä kohdentamatta tila-, laite- ja muut kustannukset tai rahoittajat eivät hyväksy em. kustannuksia. Yliopistoilta sekä rahoittajilta puuttuu tieto näiden kustannusten oikeasta tasosta. Ulkopuolisrahoitteiselle toiminnalle tarvitaan oikeat hinnoitteluperusteet. Parannuskeinoina ovat toimiva sisäisen vuokrajärjestelmä ja tieto tilakustannuksista sekä todellisten tila- ja laitekustannusten hyväksyminen rahoituksessa (Tekes, Akatemia,...). Niin sanottuun. kokonaisrahoitusmalliin siirtyminen tuo mahdollisuudet toisaalta tilakustannusten määrittämiseen ja läpinäkyvyyteen ja toisaalta edellytykset siirtyä toimintatapaan, jossa rahoittajat ja toimeksiantajat maksavat kaikki kustannukset. Kokonaiskustannusmalliin siirtymisen tulisi tapahtua mahdollisimman nopeasti. Yliopistojen tilankäytössä on edelleen runsaasti tehostamisen varaa. Selvitystyössä tuli esiin muun muassa, että tilojen yhteiskäyttöisyys ja käyttöaste ovat alhaisia. Tilojen joustavuuteen ja muunneltavuuteen ei kaikissa yliopistoissa kiinnitetä riittävästi huomiota. Tilastrategiat yliopistoissa on pääosin laadittu, joskin niiden sisältö vaihtelee. Parhaat strategiat pyrkivät kehittämään tilankäyttöä strategisena osana yliopiston kokonaisstrategiaa ja tavoittelevat kustannustehokkuutta aidosti, kun taas toiset enemmänkin toteavat nykyisen tilanteen. Jotkin yliopistot, kuten Oulun yliopisto, ovat tarttuneet aiheeseen vakavasti ja ovat tehostaneet tilankäyttöään huomattavasti. Tilahallinnon keskeisenä lähtökohtana on tukea yliopistojen varsinaista toimintastrategiaa mahdollisimman hyvillä ja tehokkailla tilaratkaisuilla. Tilahallinnan tehostamiseen liittyy useita toimenpiteitä. Tilakysymyksissä tulee hakea ratkaisuja, jotka ovat hyödyllisiä sekä vuokralaisten, vuokranantajien että valtion kokonaisedun näkökulmasta. Vankilakiinteistöjen keskimääräinen vuokra Senaatti-kiinteistöille on 5 euroa/neliö. Kyse on kuitenkin pääomavuokrasta, kun em. yliopistovuokra on kokonaisvuokra. Ylläpitovuokra on ns. normaaleissa kiinteistöissä 2...3 euroa/neliö. Vankiloissa tilojen ylläpitoon liittyvien palvelujen toteutus on selvästi enemmän resursseja vaativaa. Tietoa ei ole saatavissa ja sen tuottaminen on ongelmallista. Vuokrasumma on kasvanut 30 prosenttia vuodesta 2001. Nousu on aiheutunut sekä uusista rakennuksista että tilojen luonteen muuttumisesta ja parannuksista, indeksikorotusten osuus on pieni. Vankilatilojen hallinta ja käytön tavoitteellinen ohjaus on selvästi jäljessä esimerkiksi yliopistotilojen vastaavasta. Tilojen käyttö koko toiminnan tukena, osana toiminnan strategiaa ja tilojen käytön tehokkuuteen liittyvien tavoitteiden asetanta tunnusluvuin puuttuu tai on toistaiseksi kehittymätöntä. Vankilakiinteistöjen ajankohtaiset ongelmat liittyvät vuokrasumman merkittäviin kasvupaineisiin lähivuosien, kun Turun vankila otetaan käyttöön ja vankiloissa on edelleen mittavia peruskorjaustarpeita. Keskeinen asia on myös tehdä toimintastrategiasta lähtevä toimitilastrategia kehysbudjetin pohjaksi siten, että toiminnan ja hankkeiden suunnittelussa painottuu tilojen käytön tehostaminen, yleiskäyttöisyys ja todellisten tarpeiden mukaisten vaatimusten hallinta. Vankilatiloihin liittyy kaksi keskeistä ongelmaa lähivuosina. Ensimmäinen on se, että kehysbudjetin mukaiset pääomavuokramenot kasvattavat merkittävästi osuuttaan kehysbudjetoiduista toimintamenoista. Ratkaisun tulee lähteä toisaalta voimakkaasta tilankäytön ja koko toiminnan tehokkuuden parantamisesta. Tämä merkitsee myös tiloista luopumista. Toinen ongelma on liian vähäinen panostus vankiloiden kunnossapitoon. Siihen käytetyt resurssit ovat pienentyneet merkittävästi kolmen viime vuoden aikana. Kiinteistökannan kunnon heikentyminen taas merkitsee lisääntyviä peruskorjaustarpeita. Kunnossapito tulisikin siirtää Senaatti-kiinteistöjen vastuulle ja siirtyä pääomavuokrasta kokonaisvuokraan. Myös tämä merkitsee lisäkustannuksia ja paineita vankeinhoidon toimintamenojen kasvuun. Toiminnan yleiseen tehostamiseen liittyvissä toimenpiteissä on syytä panna toimeen selvitysmies Wuolijoen ehdotukset. Tämä selvitys tuo lisää paineita toiminnan ja talouden tehostamiseen.

5 Siirtyminen ilmaistaloudesta vastiketalouteen eli vuokran maksamiseen on valtionhallinnossa edelleen kesken. Vaikka vuokrien periminen aloitettiin vuonna 1996, maksetaan vuokrat edelleen monilla hallinnonaloilla päältä pois hallinnon ylätasolla ilman tehokkuuteen ohjaavia johtamistapoja ja tarpeeksi alas vietyjä sisäisiä vuokria. Asiassa piilee myös valtava käyttämätön säästöpotentiaali koskien koko valtionhallinnon tilankäyttöä. Tilankäyttäjät/vuokralaiset ovat pääosin tyytyväisiä Senaatti-kiinteistöjen toimintaan. Asioinnin Senaatti-kiinteistöjen kanssa koetaan sujuvan pääosin ongelmitta. Asiakaslähtöisyyden koetaan parantuneen ja Senaatti-kiinteistöjen kehittämisaktiivisuus on alan kärkeä, kuten alan keskeiselle toimijalle kuuluukin. Selvitystyössä kävi ilmi, että Senaatti-kiinteistöjen käyttämät poistoprosentit ovat suurempia kuin kiinteistömarkkinoilla toimivien keskeisten suurten kiinteistöjä omistavien yritysten. Tämä merkitsee vastaavasti pienempää tulosta. Toisaalta kuitenkin markkinatoimijat korottavat jatkuvasti kiinteistöjensä arvoa, mitä Senaatti-kiinteistöt ei tee. Lisäksi vuonna 1996 Senaatti-kiinteistöjen taseeseen otettujen kiinteistöjen tasearvot oli määritetty karkealla tasolla, koska siirtäminen koski valtavaa määrää kiinteistöjä. Asiaan vaikuttava seikka on myös se, että Senaatin vuokramenettelyyn kuuluu tilojen korjaaminen alkuperäiseen kuntoon, mikä ei ole normaali menettely markkinoilla. Edellä mainituissa seikoissa tulisikin siirtyä markkinoilla vallitseviin käytäntöihin eli myös tältä osin lähemmäksi markkinaehtoisia toimintatapoja. 1 Selvitystyön käynnistämiseen johtaneet keskeiset syyt Senaatti-kiinteistöjen tehtävänä on huolehtia vastuulleen annetuista kiinteistöistä ja kohtuullisin markkinaperusteisin ehdoin tarjota tiloja ensisijaisesti valtion virastoille ja laitoksille. Toiminnalla pyritään pääoman tehokkaaseen käyttöön ja tuottavuuteen sekä kiinteistöjen arvon säilymiseen ja vuokralaisuskollisuuteen. Edellä mainittujen seikkojen takia tulee aika ajoin tarkastella toimitilamarkkinoilla tapahtuneita muutoksia ja niiden kehitysnäkymiä valtion tilahallinnon näkökulmasta ja muuttaa valtion vuokrajärjestelmää tarvittavin osin. Yleinen kehitystrendi maailmalla on julkisen sektorin lähentyminen jatkuvasti muuttuviin markkinalähtöisiin toimitilamarkkinoihin. Vuoden 2000 jälkeen ilmeni kasvavaa tyytymättömyyttä yliopistojen vuokrakysymyksissä, ja asiaan kiinnitettiin huomiota muun muassa eduskunnassa korkeakoulujen kehittämislain yhteydessä, sivistysvaliokunnan mietinnössä sekä valtiontilintarkastajien kertomuksessa vuodelta 2000. Niinpä opetusministeriö kutsui selvitysmiehen selvittämään yliopistojen vuokraongelmia ja esittämään niihin ratkaisuja. Edellinen selvitysmiesraportti ilmestyi toukokuussa 2002. Sen ehdotuksesta asetettiin ns. yliopistojen vuokratyöryhmä, joka lähti toteuttamaan selvitysmiesraportissa esiin nostettuja toimenpiteitä ja käsittelemään muita asiaan liittyviä seikkoja. Ns. vuokratyöryhmän raportti valmistui vuonna 2003. Siinä esitettiin 17 toimenpidesuositusta. Tämä selvitysmiestoimeksianto perustuu osaltaan näissä raporteissa esitettyyn ehdotukseen vuokrajärjestelmän läpikäynnistä noin viiden vuoden kuluttua. Tavoitteena on tarkistaa erityisesti yliopistojen vuokratasot markkinavuokriin nähden, selvittää vankilakiinteistöjen vuokriin ja toimitilojen käyttöön liittyviä ongelmakohtia lähinnä rikosseuraamusalan kehittämistä koskevan selvitysmiesraportin pohjalta sekä käydä läpi valtion vuokrajärjestelmän vastaavuus ja muutostarpeet kiinteistömarkkinoilla tapahtuneisiin kehitysilmiöihin nähden. Selvitysmiehen tehtävänanto on liitteenä 4. Selvitystyössä koottiin ja analysoitiin kirjallista aineistoa, säännöksiä, valtiovarainministeriön, opetusministeriön, oikeusministeriön, yliopistojen, vankiloiden (RISE) ja Senaatti-kiinteistöjen toiminta- ja taloussuunnitelmia sekä -raportteja sekä asiaa käsitelleitä mietintöjä ja muistioita.

6 2 Yliopistokiinteistöjen vuokrakysymykset Laissa Senaatti kiinteistöistä (19.12.2003/1196) määrätään, että " Senaatti-kiinteistöjen tehtävänä on tuottaa ja kehittää tilapalveluja ja niihin läheisesti liittyviä muita palveluja ensi sijassa valtion virastoille ja laitoksille sekä huolehtia hallinnassaan olevasta kiinteistövarallisuudesta. Senaatti-kiinteistöjen toimintaa säätelee lisäksi laki valtion liikelaitoksista (20.12.2002/1185). Valtiovarainministeriö asettaa sille vuosittaiset tulostavoitteet, jotka eduskunta vahvistaa. Eduskunnan asettaman tavoitteen mukaisesti yliopistoilta perittävien vuokrien tulee edustaa kohtuullista markkinaehtoista tasoa. Tarkempana tulkintana pidetään käypien markkinavuokrien alinta kvartiilia 1. Vuonna 2006 yliopistokiinteistöjen osalta tämä tavoite on eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta toteutunut. Vuoden 2007 tulostavoitteet on kirjattu seuraavasti: Senaatti-kiinteistöt on valtiovarainministeriön hallinnonalalla toimiva liikelaitos, joka huolehtii valtion kiinteistövarallisuuden hallinnasta, kehittämisestä ja toimitilojen vuokraamisesta pääosin valtioyhteisöön kuuluville. Valtion kiinteistöhallinnon ja kiinteistöpalvelujen kokoamista ja tehostamista jatketaan. Virastojen ja laitosten työympäristöjen parantamista jatketaan valtion toimitilastrategian mukaisesti. Valtionhallinnolle yhteisiä toimitila- ja asiantuntijapalveluja tarjoavaa Senaatti-kiinteistöt liikelaitosta ohjataan siten, että virastojen ja laitosten tilat tukevat toimintaa kustannustehokkaasti ja valtion kokonaisetu ja toiminnan yhteiskuntavastuullisuus varmistetaan, virastojen ja laitosten saatavana on tilakysymyksiin liittyviä asiantuntijapalveluita rakenteellisten ja toiminnallisten muutosten tueksi ja Senaatti-kiinteistöjen palvelukyky säilyy ja kehittyy. Senaatti-kiinteistöjen arvoperusta on yhteiskuntavastuullinen toiminta osana valtioyhteisöä. Tehtävänä on tarjota tilapalveluja, jotka ovat taloudelliselta, sosiaaliselta ja ympäristön näkökulmasta vastuullisesti tuotettu ja hinnoiteltu. 2.1 Vuokrien määräytymisperusteet ja vuokravertailu Pääomalle määritellään nykyisin tuottovaatimus myös julkisen sektorin toiminnassa. Myös ylläpitovuokran kohdentaminen kiinteistöille ja edelleen tiloille tuo esille tilojen merkittävän roolin toimintojen resurssina ja luo edellytykset tilojen tehokkaampaan käyttöön. Esimerkiksi Ruotsin eduskunnassa on esitetty vastikään (03/2007) kannanotto, että yliopistojen toimintaa ei tule tukea subventoiduilla tilavuokrilla ja että yliopistoilta vapautuviin tiloihin tulee voida ottaa myös ulkopuolisia vuokralaisia. Liiketoimintalähtöiset kiinteistömarkkinat toimivat siten, että pääomavuokran tuottovaatimus kasvaa lähinnä riskitekijän takia siirryttäessä suurista keskuksista pienempiin kaupunkeihin tai maaseudulle. Toinen tärkeä tekijä on rakennuksen käyttötarkoitus eli erikoisrakennuksilla riskitekijä on yleensä suuri. Riski muodostuu lähinnä jälleenmyynti- ja -vuokrausmahdollisuuksista eli siitä uhkaako kiinteistö jäädä käyttämättömänä vuokranantajalle, kun vuokrasopimus päättyy. Tämä asia on keskeinen esim. vankilakiinteistöissä. Vuokramarkkinoilla tilanne on kuitenkin muuttunut entisestä 1 Alakvartiili jakaa aineiston kahteen osaan siten, että 25 % arvoista on pienempiä kuin alakvartiili ja 75 % arvoista sitä suurempia

7 ja nykyään riskiä otetaan myös vuokralaisen saamiselle. Ennen kiinteistö saatiin myytyä vasta kun vuokrasopimukset oli jo tehty, nykyään kiinteistöt ostetaan riskillä uskoen, että vuokralaiset löytyvät. Muita näkökohtia uusien hankkeiden pääomavuokran määräytymiseen tulee valtion kiinteistöstrategiasta eli siitä, että syntyvä toimitilavuokra täyttää kohtuullisen markkinaehtoisuuden vaatimukset. Tätä voidaan tulkita niin, että vuokrataso sijoittuu käyvän vuokratason alakvartiiliin. Pääomavuokran liiallinen alhaisuus johtaisi puolestaan tilojen suhteelliseen edullisuuteen muihin resursseihin nähden, mikä näkyisi tilojen ylikysyntänä ja löysyytenä uusien hankkeiden tilamitoituksessa. Käypä vuokra ohjaa terveesti tasapainoon tilakustannusten ja muiden resurssien suhteen. Tilojen joustavuuden tulee olla keskeinen lähtökohta niin valtion / Senaatin peruskorjauksissa kuin uusien tilojen rakentamisessa. Tilatarpeiden muutosten syklit nopeutuvat ja tilojen kilpailukyky vuokramarkkinoilla on yhä tärkeämpi asia myös valtion tiloissa. Vuokrat tulee ohjausvaikutuksen takia kohdistaa sisäisellä vuokralla tilojen käyttäjille. Senaatin vuokra sisältää sekä ylläpito- että pääomavuokran. Ylläpitovuokra muodostuu kiinteistönhoidosta ja kunnossapidosta (liite 5) ja sen suuruus riippuu sovituista palveluista. Pääomavuokra sisältää poiston ja pääoman tuottovaatimuksen. Vanhoissa toimitiloissa vuokra määriteltiin vuonna 1995 kohtuulliseksi arvioidun vuokratason pohjalta ja sitä on korjattu elinkustannusindeksillä vuosittain. Uusinvestoinneissa se muodostuu poiston ja pääoman tuottovaatimuksen perusteella. Poisto kuvaa rakennuksen kulumisesta aiheutuvia kustannuksia. Senaatti-kiinteistöjen omistamista yliopistokiinteistöistä vain Helsingin Yliopisto on pääomavuokralla. Sen vuokrat on tässä raportissa saatettu vertailukelpoisiksi lisäämällä niihin hoitokulut erikseen perustuen Helsingin Yliopiston tekniseltä osastolta saatuihin tietoihin. Myös vankilatilat ovat pääomavuokralla Senaatti-kiinteistöiltä. Kokonaisvuokramenettelyä ollaan kokeilemassa myös vankilakiinteistöissä. Yliopistokiinteistöihin liittyvät omistajariskit ovat melko pieniä, koska yliopistot ovat valtion laitoksina vuokranmaksukykyisiä, ne sijaitsevat valtakunnallisissa tai maakunnallisissa kasvukeskuksissa joko niiden keskustassa tai välittömässä läheisyydessä, jolloin kiinteistöille on tyypillistä arvon nousu. Kiinteistöt ovat suuria ja tehokkaasti hoidettavissa ja korjattavissa. Yliopistojen vuokrasopimukset ovat pitkät (yleensä 15 vuotta). Yliopistokiinteistöjen vuokrausaste on yli 99 prosenttia, kun toimitilamarkkinoilla 95 prosentin käyttöaste koetaan normaaliksi. Senaatin yliopistokiinteistöjen käyttöaste ei kuitenkaan täysin kuvaa todellisuutta, sillä Senaatti-kiinteistöt siirtää tyhjäksi jäävät yliopistokiinteistöt Kehityskiinteistöjen toimialalle, jonka vuokrausaste on vain 70 prosenttia. Omistajariskien voidaan arvioida kasvavan yliopistolaitoksen edessä olevien merkittävien muutosten myötä. Edellä mainitusta huolimatta yliopistojen vuokranmäärityksessä käytettävän riskitekijän tulee olla alhainen.

8 Toimitilavuokrien suojaaminen rahanarvon muutoksilta tapahtuu Suomessa pääasiassa sitomalla vuokrat sopimusten kestoajaksi elinkustannusindeksiin. Senaatti-kiinteistöjen perimät keskimääräiset vuokrat ja toimistokiinteistöjen markkinavuokrat vuosina 2005 ja 2006 on esitetty liitteen 3 taulukoissa 6 ja 7. 2.1.1 Vuokravertailut ja neliövuokrat Vuokratasoselvitystyössä koottiin ja analysoitiin kirjallista aineistoa, valtiovarainministeriön ja Senaatti-kiinteistöjen toiminta- ja taloussuunnitelmia sekä raportteja. Senaatti-kiinteistöjen omistamien yliopistokiinteistöjen keskimääräisiä bruttovuokria ja käyttöasteita verrattiin KTI:n vastaaviin tietoihin sekä Catella Kiinteistökonsultointi Oy:n markkinaraportteihin. Yliopistokiinteistöjen kokonaisvuokrien vertailussa huomioitiin mahdollisuuksien rajoissa toimistokiinteistöihin vertailukelvottomat yliopistojen rakennukset kuten varastorakennukset, kasvitieteelliset puutarhat, väestönsuojat, parkkihallit, saunat ja muut toimistotiloista poikkeavat rakennukset. Niiden merkitys on kuitenkin yleensä pieni. Kun nämä poistettiin vertailuaineistosta, nousivat Helsingin keskustakampuksen yliopistovuokrat vajaa 2 prosenttia (0,2 euroa), Kumpulassa vajaa 7 prosenttia ja Viikissä noin 5 prosenttia. Tampereen teknillisessä yliopistossa nousu oli yli 9 prosenttia, kun parkkitalo ja kalliosuoja poistettiin. Muissa yliopistoissa merkitys oli vähäinen. Valtion kiinteistöstrategian mukaisesti Senaatti-kiinteistöjen perimät yliopistojen vuokrat on määritelty kohtuullisin markkinaperusteisin ehdoin eli ovat yleensä alhaisempia kuin vastaavat markkinavuokrat yliopistojen läheisyydessä. Yliopistotilat ovat erilaisia kuin toimistotilat, sisältävät usein erityistiloja eikä niiden vuokrille ole suoranaista ulkopuolista vertailupohjaa. Lähinnä toimistot ja teknologiakeskukset voivat toimia vuokrien vertailupohjana. KTI:n raporteissa esiintyvät toimistot ovat haastatteluiden perusteella luultavimmin uutta kiinteistömassaa, kun taas yliopistokiinteistöt ovat vanhoja. Haastatteluissa kyseenalaistettiin toimistot vertailukohteena sekä myös markkinahinta. Nähtiin, ettei yliopistojen vuokrien tulisi edes olla keskimäärin markkinavuokran alakvartaalissa. Vuokrien ohella toinen tärkeä kiinteistöalan mittari on kiinteistöjen nettotuottoaste. Sillä tarkoitetaan pääomavuokraa per markkina-arvo (ao. vuoden alussa). Pääomavuokra on bruttovuokratuotot vähennettynä ylläpidon kustannuksilla eli kiinteistöyhteisön tuloslaskelman hoitokate. Senaatti-kiinteistöillä nettotuotto perustuu kirjanpitoarvoon, joten suoraa vertailua ei voi tehdä. Kuitenkin kiinteistöjen käyttötarkoituksen sekä sijainnin perusteella tapahtuvia vaihteluja voidaan tarkastella. Kiinteistöihin kohdistettu tuottovaatimus julkisessa hallinnossa ja toiminnassa on edelleen keskustelun kohteena. Yksittäisten kiinteistöjen tai tilojen osalta vuokrat saattavat poiketa huomattavastikin esitetyistä keskiarvoista, riippuen kohteen iästä, kunnosta ja laatu- ja varustetasosta. Kohdekohtaiseen tarkasteluun ei tässä yhteydessä kuitenkaan ole ollut mahdollisuutta. Määritelmien (esim. bruttovuokra) puolesta kunkin tahon (Senaatti-kiinteistöt, KTI, Catella) esittämät luvut ovat yhteneväisiä ja siten vertailukelpoisia keskenään. Markkinaperusteiset vuokraehdot ovat tärkeitä, koska yliopistojen toimitilajärjestelmä on yhä avoimempi. Yliopistot ovat voineet vuokrata tiloja ulkopuolisilta vuodesta 1990 lähtien ja niillä on myös mahdollisuus tilojen ulosvuokraukseen. Uusia tiloja on ollut mahdollisuus hankkia eri investoreilta vuodesta 1999 alkaen. Tilojen käypä vuokrataso ohjaa tilojen käytön tehokkuuteen ja säästöihin uusien tilojen hankinnassa. Yliopistojen neliövuokrat ovat nousseet vuodesta 2003 lähes 8 prosenttia kun taas vuoden 2006 aikana nousu on ollut vain neljännesprosentin suuruusluokkaa. Toimitilojen markkinavuokrat ovat

9 nousseet vastaavana aikana kymmeniä prosentteja. Viime vuoden aikana nousu on ollut pääkaupunkiseudulla reilut 7, Tampereella 9 ja Turussa jopa 23 prosenttia (liite 3). Senaatti-kiinteistöjen vuokrien voidaan taulukoiden perusteella todeta olevan alle nykyisen markkinavuokran eli osin selvästikin toimistotilojen markkinavuokrien alapuolella. Vuokrien suora vertailu toimistovuokriin ei ole relevanttia, koska tilat ovat hyvin erityyppisiä, mutta toimistotilat ovat melko yhtenäinen, eri puolilla maata oleva vuokramarkkina ja viiteryhmä.

10 Etelä- Suomi Pääkaupunkiseutu, neliövuokra 2006 30 /m 2 Senaatti Catella, toimistot KTI, toimistot 25 20 15 10 5 0 HSE HY SibA Shh TKK KuvA Lähde: Catella Property Group, KTI, Senaatti-kiinteistöt Kuva 1. Senaatti-kiinteistöjen yliopistokiinteistöjen neliövuokrien vertailu saman alueen toimistomarkkinoiden vastaaviin pääkaupunkiseudulla. Yliopistokiinteistöistä on poistettu ne erilliset rakennukset, joiden vertailukelpoisuus toimistotiloihin on pieni (varastorakennukset, kasvitieteelliset puutarhat, parkkihallit jne.). Turku, neliövuokra 2006 14 /m 2 12 10 8 6 4 2 0 Senaatti Catella, toimistot KTI, toimistot TKKK TY ÅA Lähde: Catella Property Group, KTI, Senaatti-kiinteistöt Kuva 2. Senaatti-kiinteistöjen yliopistokiinteistöjen neliövuokrien vertailu saman alueen toimistomarkkinoiden vastaaviin Turussa. Yliopistokiinteistöistä on poistettu ne erilliset rakennukset,joiden vertailukelpoisuus toimistotiloihin on pieni (varastorakennukset, kasvitieteelliset puutarhat, parkkihallit jne.). Åbo Akedemin vuokran korkeus johtuu pääosin uusista laboratoriotiloista. Lisäksi 70 prosenttia heidän tiloistaan on muita kuin Senaatti-kiinteistön tiloja.

11 Keski-Suomi Tampere, Jyväskylä, Vaasa, neliövuokra 2006 14 /m 2 12 10 8 6 4 2 0 Senaatti Catella, toimistot KTI, toimistot TTY TaY Jy VY ÅA Vaasa Shh Vaasa Lähde: Catella Property Group, KTI, Senaatti-kiinteistöt Kuva 3. Senaatti-kiinteistöjen yliopistokiinteistöjen neliövuokrien vertailu saman alueen toimistomarkkinoiden vastaaviin Keski-Suomen yliopistokaupungeissa. Yliopistokiinteistöistä on poistettu ne erilliset rakennukset, joiden vertailukelpoisuus toimistotiloihin on pieni (varastorakennukset, kasvitieteelliset puutarhat, parkkihallit jne.). Pohjois- ja Itä-Suomi Muu Suomi, neliövuokra 2006 12 /m 2 10 Senaatti Catella, toimistot KTI, toimistot 8 6 4 2 0 JoY KuY LTY OY LY Lähde: Catella Property Group, KTI, Senaatti-kiinteistöt Kuva 4. Senaatti-kiinteistöjen yliopistokiinteistöjen neliövuokrien vertailu saman alueen toimistomarkkinoiden vastaaviin Pohjois- ja Itä-Suomen yliopistokaupungeissa. Yliopistokiinteistöistä on poistettu ne erilliset rakennukset, joiden vertailukelpoisuus on pieni toimistotiloihin(varastorakennukset, kasvitieteelliset puutarhat, parkkihallit jne.).kuopion yliopistossa sijaitsee uusia lääketieteellisen tiloja, jotka ovat muita tiloja kalliimpia.

12 10,00 % 9,00 8,00 Toimistokiinteistöjen nettotuottoasteet paikkakunnittain vuonna 2006 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 Lähde: KTI Helsinki Vantaa Turku Tampere Oulu M uu suomi Kuva 5. Toimistokiinteistöjen nettotuottoaste eräillä paikkakunnilla. Nettotuotto on alhainen paikkakunnilla, joilla on suuret, toimivat markkinat ja kasvavat mentäessä syrjäisille markkinoille. 9 % 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Nettotuottoasteet käyttötarkoituksen mukaan vuonna 2006 Toimistot Kaikki kiinteistöt Liiketilat Tuotannolliset tilat Lähde: KTI, Kiinteistöindeksi 2006 Kuva 6. Kiinteistöjen nettotuottoaste markkina-arvoon suhteutettuna kiinteistön käyttötarkoituksen mukaan Suomessa vuonna 2006. Toiminnallisesti nopeasti vanhenevilta kiinteistöiltä edellytetään suurempaa nettotuottoa.

13 Taulukko 1. Pääkaupunkiseudun yliopistojen vuokratason vertailu Catella Property Groupin ja KTI:n ao. alueen toimistojen bruttovuokriin vuonna 2006. Senaatti-kiinteistöjen vuokrat ovat juuri kyseistä kiinteistöä koskevia keskiarvoja, kun taas KTI:n vertailuarvot käsittävät kyseisen alueen osamarkkinan ala- ja yläkvartiilit. (Senaatti-kiinteistöt, KTI, Catella Property Group). Senaatti Toimistojen bruttovuokrat ( /m2/kk) Catella Ala- ja yläkvartiilit KTI Helsingin kauppakorkeakoulu 10,95 26 17,43-21,20 Helsingin YO, Pääomavuokralla 8,95 26 Sibeliusakatemia 10,73 15 14,02-18,07 Svenska Handelshögskolan 10,69 26 17,43-21,2 Teknillinen Korkeakoulu 11,02 21,5 14,94-21,26 Kuvataideakatemia 14,02 26 18,57-24,37 Taulukko 2. Pääkaupunkiseudun yliopistotilojen käyttöasteen vertailu toimistojen vastaaviin vuonna 2006. (Senaatti-kiinteistöt, KTI). Käyttöaste (%) Senaatti KTI Helsingin kauppakorkeakoulu 100 90,3 Helsingin YO 100 90,3 Sibeliusakatemia 100 90,3 Svenska Handelshögskolan 100 85,5 Teknillinen Korkeakoulu 96,4 Kuvataideakatemia 100 90,3 2.2 Yliopistojen muut keskeiset tilakysymykset Yliopistojen kokonaisrahoitus oli 2 mrd. euroa vuonna 2006 (kuva 7). Rahoituksesta tuli valtion budjetista vajaa kaksi kolmasosaa ja ulkopuolisista rahoituslähteistä hieman yli kolmasosa. Myös ulkopuolisesta rahoituksesta merkittävä osa tulee valtiolta (Suomen Akatemia, Tekes, ministeriöt yms.). Vuonna 2001 ulkopuolisen rahoituksen määrä oli jyrkässä kasvussa, mutta on tasoittunut vuoteen 2006 mennessä. Yliopistojen riippuvuus valtiolta opetusministeriön kautta saatavasta perusrahoituksesta on viime vuosina kasvanut jonkin verran. Yliopistoissa toimi vuonna 2006 lähes 10 300 ulkopuolisin varoin palkattua työntekijää (kuva 9). Toimitilakustannusten osuus yliopistojen budjettirahoituksesta on pysynyt melko vakaana koko sen ajan, jona tiloista on peritty vuokraa. Osuus on jatkuvasti 20 prosentin tasolla. Osuus kokonaisrahoituksesta oli lähes 14 prosenttia vuonna 2006 (kuva 10) ja on 2000 luvulla pysynyt myös vakaana. Ongelmana yliopistoissa on se, että ulkopuolinen rahoitus ei osallistu toimitilakustannusten maksamiseen. Rahoittajat eivät tyypillisesti hyväksy kaikkia kustannuksia rahoitusehdoissaan tai ulkopuolisilta ei veloiteta kaikkia kustannuksia. Kyse on myös siitä, että kokonaiskustannuksia ja sen osatekijöitä ei aina tunneta yliopistoissa eikä veloituksia osata tehdä.

14 2 200 2 000 1 800 1 600 Yliopistojen rahoituksen ja tilakustannusten kehitys, (milj. ) milj. Katkoviivalla vuonna 2001 tehdyt ennusteet Budjettirahoitus + ulkopuolinen rahoitus yhteensä 1 400 1 200 Budjettirahoitus (ei rakennusinvestointeja) 1 000 800 600 400 200 Ulkopuolinen rahoitus Tilakustannukset 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Lähde: Kota OnLine vuoteen 2006 VTT 2007 Kuva 7. Yliopistojen rahoituksen ja tilakustannusten kehittyminen (milj. ). Lähteenä käytettyyn opetusministeriön ylläpitämään KOTA- tietokantaan jokainen yliopisto syöttää itse omat tietonsa. Tästä johtuen tilakustannuksissa voi olla pientä horjuvuutta, vaikka on olemassa yhteisesti sovitut määritelmät tietosisällöstä. Tässä esitetyt luvut ovat arvioita. 240 Yliopistojen rahoituksen ja tilakustannusten kehitys, Indeksi 1996=100 220 200 180 160 140 Ulkopuolinen rahoitus Budjettirahoitus + ulkopuolinen rahoitus Budjettirahoitus (ei rakennusinvestointeja) 120 Tilakustannukset 100 80 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Lähde: Kota OnLine vuoteen 2006 VTT 2007 Kuva 8. Yliopistojen rahoituksen ja tilakustannusten kehittyminen, indeksi 1996=100

15 20000 htv Yliopistojen henkilötyövuodet (htv) budjetti- ja ulkopuolisin varoin 1996 2006 20000 htv 15000 OPM:n budjettirahoituksella Henkilötyövuodet arvio 2001 15000 10000 10000 5000 Ulkopuolinen rahoituksella 5000 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Lähde: Kota OnLine vuoteen 2006 VTT 2007 Kuva 9. Yliopistojen henkilökunta budjetti- ja ulkopuolisin varoin. Katkoviivalla vuonna 2001 tehdyt ennusteet. 0 Tilakustannusten osuus yliopistojen rahoituksesta (%) % 25 Tilakustannukset per budjettirahoitus Kehitysura vuoden 2001 vuokraehdoin (7%) 20 Vuoden 2001 toimenpide-ehdotusten mukainen kehitysura 15 10 Tilakustannukset per kokonaisrahoitus (budjetti + ulkopuolinen) 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Lähde: Kota OnLine vuoteen 2006 VTT 2007 Kuva 10. Tilakustannusten osuus yliopistojen rahoituksesta (%). Tilakustannusten osuus budjettirahoituksesta on pysynyt vakaana ja toteuma on mennyt alle vuoden 2002 selvitysmiesraportissa tehdyn ennusteen. Se perustui siihen, että valtaosa esitetyistä toimenpiteistä toteutetaan. Odotukset, että tilakustannukset nostavat jatkuvasti osuuttaan, eli syövät muita toimintamenoja, on osoittautunut aiheettomaksi.

16 Yliopistojen todellisista toimitilakustannuksista on vaikea saada täsmällistä tietoa. Yliopistot vuokraavat toimitilansa valtaosin Senaatti-kiinteistöiltä, mutta keskimäärin 1/5 1/4 tiloista on vuokrattu muilta vuokranantajilta. Vuokrien lisäksi yliopistot maksavat siivouksen, sähkön ja vaihtelevien käytäntöjen mukaisesti muita kiinteistönhoitokuluja itse. Tietoja täytyy näin ollen koota useista eri lähteistä. Kiinteistösijoitusyhtiöt ja teknologiakeskukset eivät pidä Senaatti-kiinteistöjä varsinaisesti kilpailijanaan vaan toimivat mielellään täydentävänä tilantarjoajina yliopistoille. Senaatti-kiinteistöjen toiminnan tehokkuus on kilpailukykyistä ja kehitystoiminta aktiivista, kuten alan keskeisen toimijan rooliin kuuluukin. Joillakin käyttäjillä on kuitenkin mielikuva korkeista vuokrista ja turhista voitoista, jotka valuvat yliopistoilta Senaatti-kiinteistöjen toisille toimialoille. Yliopistojen tila-asioissa koetaan ongelmallisena esimerkiksi ammattikorkeakoulujen käytäntö, jossa tilakustannuksia ei kohdenneta toiminnoille tai veloiteta osana palvelujen kustannuksia. Tällöin esimerkiksi yliopistojen täydennyskoulutus on eri asemassa kuin AMK:jen, tutkimuksessa AMK:t eivät kilpaile. Ongelmaksi koetaan myös se, että rakennerahastot tukevat muiden kuin yliopistojen toimitiloja. Yleinen käytäntö on, että myöskään sektoritutkimuslaitoksissa tilakustannuksia ei kohdenneta laitoksen eri yksiköille eikä veloiteta osana palvelujen kustannuksia. Yliopistot pyrkivät tukemaan kampusyhteistyötä sektoritutkimuslaitosten, ammattikorkeakoulujen ja välittäjäorganisaatioiden kanssa. Toimitilamenojen osuus yliopistojen kokonaisrahoituksesta (budjetti + ulkopuolinen) on noussut 2001 vuoden 13 prosentista lähes 14 prosenttiin vuonna 2006. Osuus ja jopa kehityssuunta vaihtelevat kuitenkin suuresti yliopistoittain. Toimitilamenojen osuus budjettirahoituksesta on pysynyt noin 20 prosentissa vastaavana aikana. Vuonna 2001 esitettyjen toimenpide-ehdotusten jälkeen toimitilakustannusten osuus olisi vuonna 2006 kokonaisrahoituksesta 13 prosenttia ja budjettirahoituksesta 21,4 prosenttia. Ennuste piti varsin hyvin paikkansa, vuonna 2006 toimitilakustannusten osuus kokonaisrahoituksesta 13,6 prosenttia ja budjettirahoituksesta 20,7 prosenttia.. Selvitysmiehen arvion mukaan toimitilakustannusten osuus kokonaisrahoituksesta on terveellä tasolla. Samoin yliopistot ovat Senaatti-kaudella saaneet merkittävän parannuksen toimitilojensa määrään ja laatuun ilman, että osuus toimintamenoista on juurikaan noussut. 2.3 Tilankäytön tehostaminen 2.3.1 Sisäisten vuokrien tilanne ja ohjausvaikutukset Vaikka yliopistojen, kuten muistakin Senaatin hallinnassa olevista tiloista on peritty vuokraa jo vuodesta 1996, on toimiva sisäinen vuokrajärjestelmä eli vuokrien kohdistaminen edelleen tiedekunnille, laitoksille tai oppituoleille käytössä vain osassa yliopistoja. Kuitenkin vasta talousyksiköille viety järjestelmä ohjaa tilankäytön tehokkuuteen ja tilakustannuksissa saavutetut säästöt tulee saada omaksi hyödyksi. Rahoituksen allokoinnin tulee tapahtua kaikilla tasoilla kokonaistoimintarahoituksena, jolloin ei vuokrien indeksinousua ja lisätiloja ei kompensoida, vaan rahoitus kokonaisuutena on resurssi, jolla johdetaan niin henkilöstö-, tila- kuin muita menoja. Näin saadaan tehokkaaseen tilankäyttöön ohjaava vaikutus. Helsingin yliopisto ja Oulun yliopisto tulivat tässä selvityksessä myönteisesti esille sellaisina toimijoina, jotka käyttivät sisäisiä vuokria tavoitteellisesti ohjauskeinona pyrittäessä toimivaan ja tehokkaaseen tilankäyttöön sekä toimitilakustannusten säästöön.

17 Sisäisten vuokrien ohjausmekanismin käytön laajuudesta tulee tehdä kartoitus. Oulussa ohjausmekanismi on otettu käyttöön vasta vuosi sitten. Sisäisen vuokran järjestelmän tuottama työmäärä nähtiin ongelmaksi. Jyväskylän yliopistossa v. 2005 tehdyn opinnäytetyön (Hänninen 2003) mukaan sisäiseen vuokrajärjestelmään siirtyminen on käynnistynyt jo useissa yliopistoissa. Joissakin yliopistoissa on vielä käytössä malli, jossa hallinto maksaa tilat keskitetysti. Tämä ei kuitenkaan sovellu isoja tilamassoja käsittävillä yliopistoilla tarkempaan tilojen käytön seurantaan eikä tehosta tilankäyttöä. Esimerkiksi Jyväskylän yliopistolla tilojen tarve muuttui, kun tiloille määriteltiin hinta. Sisäisen vuokrajärjestelmään siirtyminen edellyttää järjestelmää ja ohjelmaa, jolla sisäiset vuokrat voidaan helposti laskea ja laskutus hoitaa oikein. Opinnäytetyön mukaan mikään ohjelma ei kuitenkaan ole osoittautunut ylivoimaisesti parhaaksi ja ohjelmien kehittämiseen tulisikin panostaa. Sisäisen vuokrajärjestelmän käyttöönotto edellyttää myös tilatietojen päivitystä. Päivitys olisi hyvä tehdä vuokranantajan kanssa yhteistyössä ja rakennuspiirustusohjelmaa käyttäen. Sisäisen vuokrajärjestelmän etuna on selvästi tehokkaampi ja tehostuva tilojen käyttö. 2.4 Valtion maksuperustelain toteutuminen yliopistoissa Valtion vuokrajärjestelmän tulee tukea myös valtion maksuperustelakia eli sitä, että valtion laitosten eri palveluista peritään vähintään niiden tuottamisesta syntyneet kustannukset. Yliopistoissa tämä merkitsee kokonaiskustannusten määrittämistä ja tähän raporttiin liittyy tilakustannusten määrittäminen osana kokonaiskustannuksia. Asian merkitystä yliopistoille kuvaa se, että yliopistoissa tehdään ulkopuolisen rahoituksen turvin noin 10 000 henkilötyövuotta ja joiden tilakustannuksiin ulkopuolinen rahoitus ei pääosin osallistu. Myöskään laitekustannuksia ei pääsääntöisesti kateta ulkopuolisella rahoituksella, työtä varten hankittavia laitteita lukuun ottamatta. Asia on etenemässä kahdella tavalla. Valtiovarainministeriön johdolla on toiminut ns. kokonaiskustannustyöryhmä, jonka väliraportti julkaistiin 30.6.2007. Toinen tärkeä asia on em. yliopistojen sisäinen vuokrajärjestelmä, joka paitsi tehostaa tilankäyttöä, antaa mahdollisuuden tilakustannusten kohdentamiseen osaksi kokonaiskustannuksia. 2.4.1 Kokonaiskustannukset ja niihin perustuva ulkopuolinen rahoitus Valtiovarainministeriön johdolla toimineen työryhmän tarkoituksena oli selvittää kokonaiskustannusmallia yhteisrahoitteisten hankkeiden budjetoinnissa ja seurannassa. Työryhmä toimi ajalla 11.4.2006 30.6.2007. Tuloksena syntyi väliraportti http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/03_tyoryhmamuistiot/20070209kok ona/name.jsp.). Työryhmä koostui Valtiovarainministeriön, Valtiokonttorin, Valtiontalouden tarkastusviraston, Tekesin, Suomen Akatemian, Sisäasiainministeriön, Sosiaali- ja terveysministeriön, Opetusministeriön, Työministeriön, Helsingin kauppakorkeakoulun, Kuopion yliopiston ja Lappeenrannan teknillinen yliopisto henkilöstöstä. Hankkeen tavoitteena oli kehittää mahdollisimman yhtenäiset kustannusten laskentaa ja raportointia koskevat periaatteet, luoda yhtenäisyyttä valtionhallinnon eri toimijoiden kesken ja yhtenäistää periaatteita myös puiteohjelma- ja rakennerahastohankkeisiin.

18 Työryhmä ehdottaa seuraavia toimenpiteitä: 1 Kokonaiskustannusmallia Yhteisrahoitteisessa toiminnassa päätettäisiin siirtyä kaikissa valtion talousarviosta rahoitusta myöntävissä tai talousarvion kautta rahoitusta välittävissä viranomaisissa sekä yhteisrahoitteisiin toimintaan tai hankkeisiin osallistuvissa valtion toimintayksiköissä kokonaiskustannusmalliin. 2 Rahoitusehtojen yhdenmukaistaminen Valtioneuvoston olisi seuraavan hallituskauden (vuoden 2007 eduskuntavaalien jälkeen) tarkoituksenmukaista linjata siirtyminen valtion antamassa ja välittämässä rahoituksessa kokonaiskustannusmalliin ja kokonaiskustannusmallin rahoitusperiaatteet kaikkia hallinnonaloja ja niiden viranomaisia poliittisesti sitovalla tavalla. 3 Kustannusten laskentaperiaatteet Rahoitettavan kustannuspohjan laskemistavan tulee perustua kustannuslaskennassa yleisesti hyväksyttyihin laskentamenetelmiin. Mm. erilliskustannukset kohdistetaan laskentakohteelle osin välittömänä kustannuksena ja osin välillisenä kustannuksena eli yleiskustannuksena. Yhteiskustannukset on aina pakko kohdistaa välillisinä kustannuksina. Toimitilakustannukset kuten vuokrat, sähkö, lämmitys ja vesi sekä ulkopuolelta ostetut korjaus- ja kunnossapitopalvelut, siivous, vartiointi, ympäristöhuolto sekä muut ulkopuoliset palvelut voidaan käsitellä yleiskustannuksena. Kalliiden erityistilojen kuten puhdastilojen käyttökustannukset sekä vain tiettyä tarkoitusta varten vuokrattujen tilojen kustannukset käsitellään lopullisen laskentakohteen välittömänä kustannuksena. Sellaisista tiloista, joita ei käytetä organisaation varsinaisessa toiminnassa, aiheutuvia kustannuksia seurataan omana lopullisena laskentakohteenaan. esim. kulttuurihistoriallisesti arvokas rakennus, jota ei käytetä yliopiston perustoiminnoissa. 4 Kustannusten hyväksyminen Koska kustannusten laskenta perustuu yleisesti hyväksyttyihin laskentamenetelmiin ja koska rahoitettava kustannuspohja lasketaan näiden samojen periaatteiden mukaan, rahoittajaviranomaisten tulee hyväksyä näiden periaatteiden mukaisesti lasketut kustannukset. 5 Toteuttajan kustannuslaskentajärjestelmän erityisesti yleiskustannusten laskentaperiaatteiden etukäteishyväksyminen Hankehallinnon tehokkuus, oikeusvarmuus, tasapuolisuus ja rahoittajaviranomaisen tarve varmistautua kustannusten tukikelpoisuudesta puoltavat varsinkin rakennerahastohankkeissa sitä, että toteuttajan kustannuslaskentajärjestelmä ja erityisesti yleiskustannusten laskentaperiaatteet voidaan jo etukäteen todeta asianmukaiseksi. Muilta osin on puututtu työajan kohdistamistapaan, työajan kohdentamisen aikaväliin ja tarkkuustasoon sekä yliopisto-opettajien työaikaa koskeva virkaehtosopimuksen ja työajan kohdistamisen sallittavuuteen. Tämän selvitystoimeksiannon näkökulmasta kokonaiskustannustyöryhmän esittämät toimenpiteet ovat kannatettavia, vaikuttavat merkittävästi yliopistojen tilojen käyttöön kattamalla niistä syntyviä kustannuksia sekä ohjaamalla tilankäytön tehokkuuteen. Toimitilakustannusten käsittely yleiskustannuksena, mutta erityistilojen käsittely välittömänä kustannuksena on oikea ratkaisu. Sitä on sovellettu mm. VTT:ssä, jonka rahoituksesta valtaosa tulee maksullisista toimeksiannoista, Tekesin, EU:n tai muista rahoituslähteistä. Kokonaiskustannusmenettelyyn siirtymisen toivotaan tapahtuvan pikaisesti. Tällä hetkellä yliopistot subventoivat merkittävästi sekä maksullisia toimeksiantoja että ns. täydentävällä rahoituksella (Te-