Jyri Mäntylä. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen

Transkriptio

1 Jyri Mäntylä Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen

2 Jyri Mäntylä Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen Suomen Kuntaliitto Helsinki 2009

3 KIRJOITTAJA Jyri Mäntylä Valokuvat ovat kirjoittajan, ellei muuta mainita. Suomen Kuntaliitto ISBN (nid.) ISBN (pdf) Painopaikka: Kuntatalon paino, Helsinki Helsinki 2009 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09)

4 Sisältö 1 Johdanto 5 2 Järvi-Pohjanmaa Mikä on Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alue Mihin yhteistoiminta-aluetta tarvitaan Kuka yhteistoiminta-aluetta johtaa Mitä tarkoittaa järjestämisvastuun siirtyminen Voisiko Järvi-Pohjanmaan malli sopia muillekin 13 3 Tapahtumien taustaa eri toimijoiden osalta Vimpelin, Alajärven ja Soinin näkemykset kuntayhteistyöstä ennen Paras-hanketta Aluekuntamallia koskeva esitys elokuussa Kuntaliitokset tai terveyspiirit aluekuntamallin vaihtoehtoina syksyllä Alajärven, Kyyjärven, Perhon, Soinin ja Vimpelin yhteinen selvitys yhteistoiminta-alueesta käynnistyy joulukuussa Maakuntarajoja ei kyetä ylittämään 19 4 Järvi-Pohjanmaan neuvoston perustaminen ja yhteistyön periaatteista sopiminen Neuvottelut yhteistyön reunaehdoista ja yhteistoiminta-alueen perustaminen marraskuussa Samanaikainen kehitys ja Paras-hankkeen eteneminen lähialueilla Toimeenpanosuunnitelman valmistelua keväällä Alajärvi ja Lehtimäki valmistelevat kuntaliitosta Rannilan hanke Keskeiset muutokset: yhteislautakuntien perustaminen, tuotteistaminen ja tukipalvelujen eriyttäminen 25 5 Yhteistoiminta-alueen perustaminen käytännössä Viranhaltijavalmistelu Valmistelua koskeva toimeksianto ja työryhmien nimittäminen Tilanteen analysointi Työryhmien työn käynnistyminen Rajapintojen muodostuminen Prosessin aikataulutus Siirtyminen palvelujen tuotteistamiseen Raision tilaaja-tuottajamallin mukaisesti Tukipalvelujen ulkoistaminen ja eriyttäminen Käsitys yhteislautakuntien rakenteista ja palveluista täsmentyy Sopimus- ja johtosääntöluonnosten valmistelu Henkilöstöjärjestöjen rooli ja yhteistoiminta-alueen työsuhdeturvasta päättäminen Valmisteluvaiheen koulutus 46 Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen 3

5 Valmisteluun liittynyt tiedotus tiedotusvälineille ja kuntalaisille Valmisteluun liittynyt tiedotus johtaville luottamushenkilöille Valmisteluun liittynyt tiedotus henkilöstöjärjestöille ja henkilöstölle Valmisteluun liittynyt tiedotus asian valmistelijoille Ratkaisevat päätökset Yhteistyötä koskevien sopimusten käsittely valtuustoissa Yhteislautakuntien johtosääntöjen käsittely valtuustoissa Exit-kortti Täytäntöönpanoa koskevat päätökset Johtavien viranhaltijoiden rekrytointi Suurtuotekartan hyväksyminen Talousarviovalmistelun ohjeistus ja ongelmat talousarviovalmistelun aikatauluissa Valmisteluvastuun siirtyminen tuleville toimialajohtajille Tilitoimiston, yhteislautakuntien ja tilaajakuntien rajapintojen määrittely ICT:n integrointi koko yhteistoiminta-alueella Henkilöstöasioiden organisointi yhteistoiminta-alueella ja henkilöstön kuuleminen siirtymävaiheessa Täytäntöönpanovaiheen tiedotus Valmistelu eri toimijoiden näkökannalta Luottamushenkilöt Kunnanjohtajat Työryhmien ja alatyöryhmien työskentelyyn osallistuvat viranhaltijat Muu henkilöstö Sidosryhmät Kuntalaiset Valmistelun yksityiskohtia toimialoittain Perusturvan työryhmän valmistelusta Sivistystoimen työryhmän valmistelusta Maaseututoimen työryhmän valmistelusta Teknisen toimen työryhmän valmistelusta Vapaa-aikatoimen työryhmän valmistelusta Rakennusvalvonnan työryhmän valmistelusta Ympäristötoimen työryhmän valmistelusta Elinkeinotyöryhmän valmistelusta Hallintotoimen työryhmän valmistelusta Kokemukset valmisteluprosessista ja sen onnistumisesta Työryhmiltä saatu palaute valmistelun onnistumisista ja epäonnistumisista Yleinen ilmapiiri keväällä Valmistelun tekninen ja sisällöllinen lopputulos suhteutettuna tavoitteisiin Mitä olisi pitänyt tehdä toisin Mitä teimme oikein Pohdintaa yhteistoiminta-alueen toiminnan luonteesta ja tulevaisuudesta 145 4

6 1 Johdanto Tämän kirjan tarkoituksena on kuvata Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustamiseen johtaneita kunnallispoliittisia ratkaisuja ja yhteisen palvelutuotannon sekä tuotteistamisen käytännön toteuttamista. Paras-hankkeen* myötä suurin osa Suomen kunnista on joutunut tavalla tai toisella muuttamaan joidenkin palvelujen tuotantoon tai hankkimiseen liittyviä rakenteita. Olen itse osallistunut Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustamiseen ensin joulukuusta 2005 syyskuuhun 2007 Vimpelin kunnan kunnanjohtajana ja siitä lähtien maaliskuuhun 2009 saakka koordinaattorina. Huhtikuun 2009 alussa palasin päävirkaani johtamaan kuntaa, jonka toimintaperiaatteet ovat tyystin toiset kuin hankkeen alkaessa. Perusterveydenhuollon ja siihen läheisesti liittyvän sosiaalitoimen palvelujen järjestämiseksi Paras-hankkeen tavoitteiden mukaisesti suurin osa kunnista on valinnut etenemistavaksi kuntaliitoksen tai yhteistoiminta-alueen tien. Järvi-Pohjanmaalla muutos toteutettiin siten, että kuntien itsenäisyys säilyi mutta palvelutuotanto kokonaisuudessaan yhdistettiin. Muutos koski siten terveydenhuollon lisäksi muitakin kuntapalveluja. Yhteisen tuotannon järjestämisen lisäksi samassa yhteydessä siirryttiin tilaaja-tuottajamalliin ja eriytettiin tukipalvelut peruspalveluista omiin organisaatioihinsa. Toteuttamamme kolmiosainen muutosprosessi on Järvi-Pohjanmaan kuntien, Alajärven, Soinin ja Vimpelin, historiassa ainutlaatuinen. Suomessa on aiemminkin perustettu yhteislautakuntia, siirrytty tilaaja-tuottajamalliin ja eriytetty tai ulkoistettu ydintehtävien ulkopuolisia tukipalveluja. Tietääksemme missään muualla näitä muutoksia ei ole kuitenkaan toteutettu koko palvelutuotannon osalta ja samanaikaisesti. Valmisteluprojektimme päättyi vuoden 2009 alkuun, jolloin uudet yhteislautakuntia koskevat sopimukset tulivat voimaan ja kuntien palvelutuotanto siirtyi yhteislautakuntien hoidettavaksi. Nyt kun valmistelu on päättynyt, halusin kirjoittaa muistiin kokemuksia asian valmistelusta. Uskon, että Suomessa on muitakin kuntia ja yhteistoiminta-alueita, joilla on tarvetta kehittää omia toimintojaan samaan suuntaan ja samoin keinoin kuin me olemme tehneet. Saimme valmistelun aikana paljon apua muilta kehittämistyötä jo tehneiltä tahoilta. Haluamme nyt osaltamme tarjota * Paras-hanke velvoitti suurimman osan Suomen kunnista järjestämään perusterveydenhuoltonsa uudelleen. Uudelleenjärjestelyn tavoitteeksi asetettiin vähintään noin asukkaan väestöpohja. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen 5

7 kokemuksiamme tarvittaessa muiden käyttöön. Valitsemiemme perusratkaisujen osalta tämä kirja voi toimia oman toiminnan ja lähialueyhteistyön kehittämisen ideoinnin pohjana. Kirjasta voi myös lukea käytännön kokemuksista eri toimialojen valmistelusta. Perusturvan ja sivistystoimen osalta suurin osa valmistelusta tehtiin alatyöryhmissä ruohonjuuritasolla, joten valitettavasti kirjasta ei löydy kovin yksityiskohtaisia ratkaisumalleja yksittäisten ammattialojen erityiskysymyksistä. Luvussa 2 on kuvattu Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen rakennetta ja toimintaperiaatteita. Luvut 3 ja 4 käsittelevät kuntayhteistyön taustaa ja valmistelulinjauksia. Luvussa 5 ovat yhteislautakuntien, tuotteistuksen ja tukipalvelujen eriyttämisen käytännön valmisteluun liittyvät toimenpiteet. Lukuun 6 on koostettu prosessin aikana keräämiämme kokemuksia. Kirjassa olevat taulukot, kuviot ja muu kuvamateriaali ovat valmistelutyössä käytettyä aineistoa. Niissä esitetyt tiedot ovat osin jo vanhentuneita, ja ne kuvaavat vain tuolloisessa valmisteluvaiheessa olleita suunnitelmia. Valokuvat ovat kirjoittajan ottamia, ellei muuta ole mainittu. Tarvittaessa voi tarkempaa toimialakohtaista tietoa valmisteluun liittyvistä kokemuksista ja ratkaisuista tiedustella valmisteluun osallistuneilta viranhaltijoilta. Lähes kaikki heistä ovat edelleen palveluksessamme. Yhteystiedot löytyvät Järvi-Pohjanmaan internetsivuilta. Eri kunnat, yhteistoiminta-alueet ja kehittämisprojektit poikkeavat luonnollisesti toisistaan, mutta otaksun, että kehittämistyöhön ryhtyvät tulevat kohtaamaan samoja ongelmia ja tekemään valintoja samantyyppisistä vaihtoehdoista, joita meillä oli. Olemme lyhyessä ajassa toteuttaneet itsellemme sopivaksi katsomamme mallin. Matkalla olemme tehneet myös virheitä, joista muut voivat ottaa oppia. Virheiden vastapainoksi saavutimme vielä enemmän onnistumisia ja kehitimme ratkaisuja ongelmiin, joiden olemassaolosta emme edes olleet tietoisia, ennen kuin ryhdyimme käytännön valmistelutyöhön. Yhteistoiminta-alueelle asetettujen varsinaisten tavoitteiden saavuttamisesta on liian aikaista puhua. Valmistelu kuitenkin onnistui, koska toiminta alkoi suunnitelmien mukaan Kirjassa käsiteltävien asioiden laajuuden ja useamman vuoden aikajänteen vuoksi kirjaa voi lukea myös jonkinlaisena historiikkina tai kertomuksena suuren kuntayhteistyöhankkeen vaiheista. Silloin tulee kuitenkin muistaa, että se perustuu vain yhden ihmisen muistikuviin ja näkemyksiin. Kirjan tarkoitus on ensisijaisesti dokumentoida tekemäämme valmistelutyötä muiden hyödynnettäväksi. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustamisen osalta tärkein asia on ehkä lopultakin se, että onnistumisellamme todistimme, että on sekä teoriassa että käytännössä mahdollista organisoida useamman kunnan palvelutuotanto ja johtamisjärjestelmä kokonaan uudelleen suhteellisen lyhyessä ajassa. Järvi-Pohjanmaalla siirryttiin käytännössä noin 14 kuukauden valmistelun pohjalta tilaaja-tuottajamalliin, jossa palvelutuotanto kokonaisuudessaan tuotteistettiin ja siirrettiin yhteisten tuotantolautakuntien alaisuuteen. 6

8 2 Järvi-Pohjanmaa 2.1 Mikä on Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alue Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alue on Alajärven kaupungin sekä Soinin ja Vimpelin kunnan muodostama alue, missä asuu asukasta. Kunnat ovat yhdistäneet koko palvelutuotantonsa yhteisiin lautakuntiin ja siirtyneet tilaaja-tuottajamalliin, jossa itsenäiset kunnat määrittelevät oman palvelutasonsa ja yhteiset tuottajat tuottavat tarvittavat palvelut. Kartta 1. Järvi-Pohjanmaa sijaitsee Etelä-Pohjanmaan maakunnan koillisosassa. Karttaan on merkitty myös Järvi-Pohjanmaan lähimmät maakuntakeskukset. Kuviosta 1 nähdään, että perusturvalautakunta toimii paitsi tuottajana niin joiltakin osin myös tilaajana. Näin perusturvalautakunta päättää sekä tilaajana halutusta palvelutasosta että tuottajana käytännön järjestelyistä ja operatiivisesta toiminnasta. Kunkin organisaation perässä on suluissa sen henkilöstömäärä suuruusluokkana. Kunkin tuottajan osalta on mainittu, kuinka montaa tuotetta se tuottaa. Tuote saattaa olla Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen 7

9 esimerkiksi sivistyslautakunnan alainen Vimpelin kunnan kirjastopalvelut, jolle on määritelty nettomäärärahan lisäksi omat tavoitteet ja mittarit. Suurinta osaa tuotteista tuotetaan kolmea eri versiota: yksi Alajärvelle, yksi Soinille ja yksi Vimpelille. Kunnat tilaavat tuotetta, joista jokaiselle on määritetty hinta- ja laatukriteerit. Tekninen lautakunta tuottaa tukipalveluista ravitsemis-, puhdistus- ja tilapalvelut kaikille lautakunnille niiden tekemien tilausten perusteella. Järvinet Oy on kuntaomisteinen osakeyhtiö, joka tuottaa kaikki tilaajakuntien ja tuottajalautakuntien tarvitsemat tietotekniikka- ja tilitoimistopalvelut (ICT- ja TaHe-palvelut), joihin vaaditaan noin 20 henkilön työpanos. Elinkeinopalvelut tuottaa kuntien yhdessä omistama Järvi-Pohjanmaan Yrityspalvelu Oy, jonka omistajina on myös paikallisia yrityksiä. Ennen yhteistoiminta-alueen perustamista kunnat tuottivat suurimman osan palveluistaan omassa linjaorganisaatiossaan. Tuotteistuksen sijaan taloutta ja toimintaa ohjattiin perinteisellä talousarviomallilla. Suurinta osa tukipalveluista ei ollut keskitetty omiin yksiköihinsä, vaan ne olivat osana asianomaista peruspalvelutoimintaa. Luomaamme uuteen palvelutuotantojärjestelmään sisältyy kolme suurta muutosta: yhteisten lautakuntien perustaminen, tilaaja-tuottajamalliin siirtyminen ja tukipalvelujen eriyttäminen peruspalveluista, kuten opetuksesta ja terveydenhuollosta. Palveluista aiheutuvat kustannukset ovat kuntien talousarvioissa ostopalvelumäärärahoina. Siten valtuustot päättävät jatkossa vain hinnasta ja laadusta ja lautakunnat päättävät tavoista, joilla hinta- ja laatutavoitteet saavutetaan. 1. YHTEISLAUTAKUNNAT 2. TILAAJA-TUOTTAJAMALLI 3. TUKIPALVELUJEN ERIYTTÄMINEN JÄRVI-POHJANMAAN TILAAJAT JA TUOTTAJAT PERUSTURVALAUTAKUNTA (450) - järjestämisvastuun osalta tuottaja ja tilaaja - muuten tuottaja (YHT. 13 TUOTETTA) Lautakuntien kaikki kustannukset on tuotteistettu ja määrärahat ovat ostopalveluina tilaajakuntien talousarvioissa SOININ KUNTA (5) - tilaa tuotteet (hinta/laatu) - kv, kh, tark.ltk, konsernih. - verotulot ja VOSsit - 50 tuotetta as. VAPAA-AIKALTK (15) - 6 TUOTETTA TEKNINEN LTK (220) - viranomaispalvelut - tukipalvelut kaikille ravitsemispalvelut puhdistuspalvelut tilapalvelut kunnallistekniikan tukip. yleisten alueiden hoito - 7 TUOTETTA ALAJÄRVEN KAUPUNKI (20) - tilaa tuotteet (hinta/laatu) - kv, kh, tark.ltk, konsernih. - verotulot ja VOSsit - 60 tuotetta as. SIVISTYSLTK (540) TUOTETTA MAASEUTULTK (80) - 6 TUOTETTA JÄRVINET OY (20) - ICT - talous- ja hlöstöhallinto VIMPELIN KUNTA (6) - tilaa tuotteet (hinta/laatu) - kv, kh, tark.ltk, konsernih. - verotulot ja VOSsit - 52 tuotetta as. RAKENNUSLTK (6) - 3 TUOTETTA YMPÄRISTÖLTK (2) - 3 TUOTETTA JÄRVI-POHJANMAAN YRITYSPALVELU OY (4) - elinkeinopalvelut - kehittäminen Kuvio 1. Järvi-Pohjanmaan tilaajat ja tuottajat. Palvelujen tilaajat on kuvattu sinisellä ja tuottajat vihreällä värillä. 8

10 2.2 Mihin yhteistoiminta-aluetta tarvitaan Yhteistoiminta-alueen perustamisen välitön syy on ollut Paras-hanke, mutta asiaan liittyy muitakin ulottuvuuksia. Ainoastaan elinkeinojen toimintaedellytysten säilyminen ja kehittyminen voivat turvata asuinolosuhteet Järvi-Pohjanmaalla. Kaikki Järvi-Pohjanmaan kunnat sijaitsevat yli 70 km:n etäisyydellä maakuntakeskuksista. Nämä kasvukeskukset voivat elinkeinojen kehittämisessä luottaa yksityisten ja julkisten palvelualojen kehittymiseen, mutta Järvi-Pohjanmaalla avainasemassa on jalostustoimiala. Palvelualan kasvua Järvi-Pohjanmaalla hidastavat valtion palvelujen suhteellinen vähäisyys, kuntien resurssipula ja väestön alhaisesta tulotasosta johtuva yksityisen kysynnän heikkous. Tämä tilanne on ollut sama jo pitkään. Vaikeuksista huolimatta alueelle on syntynyt valtakunnallisesti merkittävä metalli- ja alumiiniteollisuuden sekä rakennusalan ja mekaanisen puunjalostuksen keskittymä. Elinkeinojen kehittämisessä Järvi-Pohjanmaalla on hyvät lähtökohtaiset mahdollisuudet mutta samanaikainen onnistumisen pakko. Vain terve elinkeinoelämä takaa alueen elinkelpoisuuden. Paras-hankkeen lähtökohtana on ollut huoli väestön nopeasta ikääntymisestä. Huoli on koko maata ajatellen erittäin aiheellinen, mutta ongelman mittasuhteet ovat Järvi-Pohjanmaalla omaa luokkaansa. Seuraavassa on pylväsdiagrammeja väestönkehityksestä aikavälillä Ne perustuvat Paras-hankkeen pohjana käytettyyn Tilastokeskuksen vuoden 2007 väestöennusteeseen. Henkilöä 700 Järvi-Pohjanmaan yli 85-vuotiaat ALAJÄRVI SOINI VIMPELI Vuosi Kuvio 2. Järvi-Pohjanmaan yli 85-vuotiaiden lukumäärän odotetaan kasvavan vuosien 2005 ja 2020 välillä 368:sta 638 henkeen. Koska suuri osa sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksista kohdentuu vanhimman väestönosan palveluihin, odotettavissa on kustannustason nopea kasvu. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen 9

11 Prosenttia 5,00 Yli 85-vuotiaiden prosentuaalinen osuus väestöstä ,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0, Vuosi SUOMI JÄRVI-POHJANMAA Kuvio 3. Väestörakenteen lähtötaso on Järvi-Pohjanmaalla muuta maata epäedullisempi. Suhteellinen tilanne heikkenee kuitenkin dramaattisesti vuosien 2010 ja 2015 välillä, jolloin yli 85-vuotiaiden osuuden väestöstä ennustetaan kasvavan yli neljän prosentin. Ikääntymisestä johtuva haaste on Järvi-Pohjanmaalla lähes yhtä tärkeä asia kuin elinkeinoelämän toimintaedellytysten kehittyminen. Henkilöä Järvi-Pohjanmaan yli 85-vuotiaat ja vuotiaat YLI 85 V V. Vuosi Kuvio 4. Väestön vanhenemisen lisäksi työikäisten lukumäärän odotetaan vähenevän voimakkaasti. Työvoimatarjonnan supistuminen on haaste niin elinkeinoelämän kehittämiselle kuin julkisillekin palveluille. Jotta yritysten työvoimatarve voitaisiin tyydyttää, kuntien tulisi jatkossa kyetä hoitamaan varsinkin vanhusväestön kasvavat palvelutarpeet pienemmällä henkilökunnalla kuin nyt. Tärkein kuntien käsissä oleva keino on toiminnan tuottavuuden huomattava kasvattaminen. 10

12 Väestörakenteen muutos ja siihen reagointi ovat seuraavan vuosikymmenen keskeiset haasteet. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen tavoitteena ovat muun muassa elinkeinoelämän toimintaedellytysten kehittäminen, toiminnan tehokkuuden ja tuottavuuden lisääminen ja kuntien kustannusten hitaampi kasvu. Järvi-Pohjanmaalla kunnat ovat säilyneet itsenäisinä, mutta tuotanto on kullakin toimialalla yhdistetty. Kunkin toimialan tuottavuutta voidaan jatkossa kehittää yhteisen lautakunnan alaisuudessa. Nopean kasvun aloilla, kuten perusturvatoimessa, voidaan ottaa käyttöön uusia työskentelytapoja ja palveluperiaatteita. On selvää, että vanhenevan väestön tarpeisiin ei kyetä rakentamaan lähes kaksinkertaista määrää laitospaikkoja, saati sitten palkkaamaan niihin henkilöstöä, samalla kun yritykset kilpailevat keskenäänkin vähenevästä työvoimasta. Sen sijaan voidaan yhdessä kehittää avopalvelupainotteista palvelutarjontaa ja kasvattaa henkilöstön osaamista ja työn tuottavuutta. Rahojen lisäksi kunnilta ovat loppumassa myös työntekijät. Nyt kun mikään muu ei auta, asiat on ajateltava perusteellisesti uudella tavalla ja asetettava tärkeysjärjestykseen. Kuntaliitokset tai yhteistoiminta-alueet eivät pelasta vanhusväestön palveluja. Siihen pystyvät vain nykyistä tehokkaampi palvelutuotanto ja tarpeiden priorisointi. Kunnat eivät kykene omilla päätöksillään tasapainottamaan ikärakenteen muuttumisesta johtuvaa lakisääteisten palvelujen ja käytettävissä olevien resurssien epäsuhtaa. Siihen kykenee vain lainsäädännöstä ja sitä kautta lakisääteisistä palveluista päättävä eduskunta. Paras-hanke on osoittautunut sinänsä toimivaksi tavaksi käynnistää muutosprosesseja, mutta peruskysymystä se ei ole pystynyt ratkaisemaan. Lakisääteisiä palveluja ei nykyisillä resursseilla kyetä tuottamaan. Pohdittaessa kuntaliitoksiin, yhteistoiminta-alueisiin ja tuottavuuden kasvattamiseen tähtäävien toimenpiteiden vaikutuksia tämä tosiasia on aina pidettävä mielessä. Paras-hanke ei ratkaise väestön ikääntymisestä johtuvia resurssiongelmia. Ne ratkeavat vain lainsäätäjän päätöksillä, joilla subjektiiviset oikeudet määritellään uudelleen. 2.3 Kuka yhteistoiminta-aluetta johtaa Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueella on kolme erilaista toimintaa johtavaa toimielintä. Yhteistoiminta-alueen poliittinen päätöksentekijä on Järvi-Pohjanmaan neuvosto. Kukin kunta nimeää valtuustonsa ja hallituksensa puheenjohtajistosta viisi jäsentä neuvostoon. Neuvoston tehtävänä on muun muassa vastata kuntapalveluyhteistyön kokonaisuuden koordinoinnista. Neuvosto päättää alueen yhteistyön johtamisesta, huolehtii alueen edunvalvonnasta ja valmistelee esitykset peruskunnille (Vimpelille, Alajärvelle ja Soinille) alueyhteistyön kokonaiskehittämisestä. Neuvoston lisäksi yhteistoiminta-alueella on myös aluevaliokunta, jonka muodostavat kunnanjohtajat. Aluevaliokunta muun muassa valmistelee neuvostossa päätettävät asiat. Neuvoston ja aluevaliokunnan lisäksi on vielä kolmas toimielin, aluefoorumi. Se koostuu alueen kuntien kunnanhallitusten jäsenistä ja valtuustojen ja valtuustoryhmien puheenjohtajista. Aluefoorumi kokoontuu vähintään kerran vuodessa linjaa- Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen 11

13 maan strategisia kysymyksiä ja arvioimaan yhteistoiminta-alueen toimintaa. Sillä ei kuitenkaan ole varsinaista päätösvaltaa. Kuten edeltä käy ilmi, yhteistoiminta-alueen päätösvalta liittyy toiminnan kehittämiseen ja arviointiin. Palvelutuotantoon liittyvä todellinen päätösvalta on kuntien valitsemilla valtuustoilla, jotka päättävät yhteislautakuntien tuottamien palveluiden tilaamisesta. Järvi-Pohjanmaan neuvosto on kuitenkin tosiasiassa hyvin merkittävä toimielin, koska käytännössä kaikki merkittävät alueelliset kehittämishankkeet lähtevät liikkeelle neuvoston esityksestä. Esimerkiksi yhteisen palvelutuotannon valmistelutavasta päätti Järvi-Pohjanmaan neuvosto. Koska yhteistoiminta-alueen kuntien päätösten tulee olla keskenään samanlaiset, neuvoston on valmisteltava asiat niin perusteellisesti, että kunnat voivat hyväksyä esitykset samansisältöisinä. Kuva 1. Järvi-Pohjanmaan neuvoston kokous toukokuussa 2009 Vimpelissä. Eturivissä vasemmalta I varapuheenjohtaja Esko Ahonen Alajärveltä, puheenjohtaja Kari Lakaniemi Vimpelistä ja II varapuheenjohtaja Mikko Rasinmäki Soinista. Takarivissä vasemmalta Raimo Vistbacka Alajärveltä, Reijo Hongisto Vimpelistä, Yrjö Koivukoski Vimpelistä, Anne Niemi Vimpelistä, Kirsti Joensuu Alajärveltä, Esko Rintamäki Alajärveltä, Juha-Pekka Keisala Soinista, Rami Puro Soinista, Jaakko Keisala Soinista ja Kauko Ukonmäki Alajärveltä. Kuvasta puuttuvat Mikko Källi Soinista ja Martti Lassila Vimpelistä. 2.4 Mitä tarkoittaa järjestämisvastuun siirtyminen Paras-lainsäädännön mukaan yhteistoiminta-alueella perusterveydenhuollon ja siihen läheisesti liittyvän sosiaalitoimen järjestämisvastuu siirtyy yhteiselle toimielimelle eli yhteislautakunnalle, johtokunnalle tai kuntayhtymälle. Järvi-Pohjanmaalla tilanne on sinänsä selkeä ja lainsäädännön mukainen. Järjestämisvastuu on kuntien sopimuksilla siirretty perusturvalautakunnalle. Järvi-Pohjanmaan tilaaja-tuottajamallissa tämä 12

14 tarkoittaa sitä, että järjestämisvastuun alaisen toiminnan osalta perusturvalautakunta toimii sekä tilaajana että tuottajana. Tämä on johtanut siihen, että perusturvalautakunta on toiminnassaan itsenäisempi kuin muut lautakunnat. Sille on annettu enemmän vastuuta ja enemmän toimivaltaa kuin muille lautakunnille. Määrärahat toimintaan osoittaa kuitenkin jokaisen kunnan valtuusto omissa talousarviopäätöksissään. Kun valtuustoilla ja yhteisellä toimielimellä on yhteinen näkemys siitä, miten järjestämisvastuun alaista toimintaa kehitetään, asia ei ole ongelma. Järvi-Pohjanmaalla lautakunnan itsenäinen asema on korostanut sen merkitystä. Se on näkynyt muun muassa siten, että kuntien keskushallinnot ovat neuvotelleet yhdessä perusturvatoimen kanssa nimenomaan strategisen tason kysymyksistä, kuten valtakunnallisten laatusuositusten käyttöönotosta. Mikäli perusturvalautakunnalla ja valtuustoilla kuitenkin olisi erilaisia näkemyksiä palveluja koskevista ratkaisuista, syntyisi melko erikoinen tilanne. Kuka päättäisi asioista viime kädessä, jos järjestämisvastuu on lautakunnalla ja rahoitusvastuu valtuustolla? Järjestämisvastuun siirtymisen tosiasiallinen merkitys tuntuu olevan vielä osittain avoin. On selvää, että valtuustot päättävät edelleen talousarvioissaan myös järjestämisvastuun alaiselle toiminnalle osoitettavista määrärahoista. Kuitenkin hieman tulkinnanvaraista on se, mikä on valtuustojen todellinen ohjausvalta suhteessa yhteistoiminta-alueen perusturvalautakuntaan. Se, mikä tulee olemaan järjestämisvastuun siirtymisen seurausten tarkka tulkinta, jäänee oikeuskäytännön määriteltäväksi. Käytännössä Järvi-Pohjanmaan tilaaja-tuottajamallissa perusturvalautakunta on kuitenkin selvästi itsenäisempi kuin muut lautakunnat. 2.5 Voisiko Järvi-Pohjanmaan malli sopia muillekin Yhteistoiminta-alueita on tähän asti perustettu nimenomaan perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen palveluiden tuottamiseksi. Mikäli Paras-hankkeen seurauksena perustetut yhteistoiminta-alueet koetaan toimiviksi, on todennäköistä, että yhteistyö laajenee muillekin toimialoille. Perusturvan jälkeen suurin toimiala on sivistystoimi, jonka piiriin on joissakin kunnissa sijoitettu myös vapaa-aika-, kirjasto- ja kulttuuritoimi. Tuntuisi luonnolliselta, että yhteistyön mukanaan tuomia etuja lähdettäisiin hakemaan seuraavaksi euromääräisesti merkittävän sivistystoimen piiristä. Ympäristönsuojelun, rakennusvalvonnan ja maaseututoimen toimialat ovat rahallisesti pienempiä, mutta niiden tehtävät on määritelty melko tarkkaan lainsäädännössä. Suuri osa niihin liittyvästä päätöksenteosta tehdään lakeihin ja asetuksiin perustuvina viranhaltijapäätöksinä. Tarve kunnallispoliittiseen ohjaukseen on siten vähäisempi kuin muilla toimialoilla, ja tarvittava poliittinen ohjaus on helppo järjestää laajemmallakin alueella. Mikäli terveydenhuollon ja sosiaalitoimen yhteistoiminta-alueet onnistuvat toiminnassaan, on suorastaan todennäköistä, että yhteistoiminta laajenee ainakin joillakin alueilla muille toimialoille. Järvi-Pohjanmaalla on koko palvelutuotanto siirretty yhteislautakuntiin, samalla kun on siirrytty tilaaja-tuottajamalliin, jossa valtuustolle on jäänyt palvelujen tilaajan Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen 13

15 rooli. Samalla tukipalvelut on eriytetty varsinaisesta peruspalvelutuotannosta kuntaomisteisiin yhtiöihin ja teknisen lautakunnan alaisiin erillisiin tukipalveluyksiköihin. Yhteistoiminta on toteutettu johdonmukaisesti kaikilla toimialoilla ja samoilla periaatteilla toimialasta riippumatta. Yhteislautakuntien lisäksi mallissamme on olennaista se, että olemme samalla siirtyneet tilaaja-tuottajamalliin. Valtuustot toimivat nyt ennen kaikkea palvelujen tilaajina ja yhteislautakunnat niiden tuottajina. Kun asetelma on tällainen, ei ole enää niin tärkeää, minkä kunnan hallinnossa yhteinen tuottajalautakunta on. Isäntäkunnasta riippumatta kyseessä on yhteinen toimielin, joka tuottaa kullekin tilaajakunnalle palvelut samojen toiminta- ja laskutusperiaatteiden mukaisesti. En tiedä, tuleeko mikään alue kehittämään yhteistyötä koskaan juuri samalla tavalla kuin me olemme tehneet. Sen sijaan pidän todennäköisenä sitä, että moni alue tulee ottamaan oppia kokemuksistamme etsiessään itselleen sopivaa yhteistoiminnan muotoa. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen todistaa käytännössä sen, että on mahdollista verrattain lyhyessä ajassa organisoida uudelleen yhteislautakuntien pohjalle useamman kunnan palvelutuotanto ja samanaikaisesti siirtyä tilaajatuottajamalliin. Ainakin tässä asiassa voimme toimia esimerkkinä. Jos vain on riittävästi tahtoa, näkemystä ja sitoutumista, niin perustavaakin laatua olevat muutokset kuntien toiminnassa ovat mahdollisia. 14

16 3 Tapahtumien taustaa eri toimijoiden osalta 3.1 Vimpelin, Alajärven ja Soinin näkemykset kuntayhteistyöstä ennen Paras-hanketta Kuntayhteistyön tarve oli laajalti tunnustettu jo ennen toukokuuta 2005, jolloin Paras-hanke käynnistettiin. Vimpeli oli jo vuonna 2001 määritellyt kuntayhteistyön yhdeksi strategiseksi valinnakseen. Alle asukkaan kunnan mahdollisuudet järjestää jatkossa tarvittavat erityispalvelut asukkaille ilman kuntayhteistyötä nähtiin jo tuolloin heikoiksi. Silloin käytetty termi oli seutuyhteistyö, koska nimenomaan yhteistyö oman seutukunnan sisällä nähtiin luontevana. Linjaus oli niin pitkälle menevä, että ainoastaan kunnan pysyminen itsenäisenä sekä lukio-opetuksen ja terveysaseman säilyminen Vimpelissä olivat yhteistyön reunaehtoja. Järviseudun seutukuntaan kuuluivat tuolloin Vimpelin lisäksi Alajärven kaupunki alueen etelälaidalla ja Lappajärven, Evijärven ja Kortesjärven kunnat alueen pohjoisosassa. EVIJÄRVI ALAHÄRMÄ YLI- HÄRMÄ KORTES- JÄRVI KAUHAVA LAPPAJÄRVI VIMPELI ALAJÄRVI LAPUA KUORTANE LEHTI- MÄKI SOINI ALAVUS TÖYSÄ ÄHTÄRI Kartta 2. Etelä-Pohjanmaan pohjoisosien kunnat vuonna Härmänmaan seutukunnan kunnat on merkitty vihreällä. Niin sanotun Vanhan Järviseudun kunnat on merkitty tummemmalla sinisellä niiltä osin kuin ne kuuluivat Järviseudun seutukuntaan ja vaaleammalla sinisellä niiltä osin kuin ne kuuluivat Kuusiokuntiin. Vuoden 2009 alusta Kortesjärvi, Alahärmä ja Ylihärmä muodostivat yhdessä Kauhavan kanssa uuden Kauhavan kaupungin. Lehtimäki liittyi Alajärven kaupunkiin ja Soini muodosti yhdessä Alajärven ja Vimpelin kanssa Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen 15

17 (Vuonna 2009 tilanne on se, että Kortesjärvi on siirtynyt kuntaliitoksen myötä osaksi Kauhavaa ja Seinäjoen seutukuntaa ja aiemmin Kuusiokuntien seutukuntaan* kuulunut Soini on liittynyt osaksi Järviseudun seutukuntaa. Evijärvi ja Lappajärvi kuuluvat nyt yhdessä Kauhavan kanssa perusturvakuntayhtymä Kaksineuvoiseen mutta ovat edelleen osa Järviseudun seutukuntaa yhdessä Alajärven, Vimpelin ja Soinin kanssa.) Järviseudun yhteistyö eteni yksittäistapauksissa hyvin. Muun muassa toisen asteen ammatillisen koulutuksen, perheneuvolan ja atk-palveluyhtiön osalta yhteistyön kehittäminen sujui juohevasti. Suuremmissa asiakokonaisuuksissa ei sen sijaan päästy laajalla rintamalla eteenpäin. Alajärvi ja Vimpeli perustivat yhteisen terveyslautakunnan Alajärven kaupungin organisaatioon ja ympäristölautakunnan Vimpelin organisaatioon vuoden 2005 alusta. Kortesjärvi oli jo tuolloin järjestänyt terveystoimensa Kauhavan kanssa. Lappajärvi ja Evijärvi päättivät vuonna 2004, että ne eivät lähde mukaan yhteistyöhön. Huolimatta aktiivisesta pyrkimyksestään kehittää yhteistä palvelutuotantoa Vimpelillä oli vaikeuksia löytää riittävän laajaa yhteistyökumppaneiden joukkoa omien tavoitteidensa saavuttamiseksi kuntayhteistyössä ennen Parashanketta. Vimpelistä katsottuna Alajärven rooli oli hieman ristiriitainen. Alajärvi oli tuolloin asukasluvultaan (noin 9 000) seutukunnan selvästi suurin kunta, mutta sen maantieteellinen sijainti alueen etelälaidalla oli ongelmallinen. Alajärvi ei ollut missään mielessä haluton kuntayhteistyöhön, mutta suurempana kuntana se ei katsonut sitä välttämättä tarvitsevansakaan. Kuntaliitoksien kannattajia on Alajärvellä aina ollut enemmän kuin pienemmissä kunnissa. Maantieteellisen sijaintinsa ja muita kuntia pienemmän yhteistyöintressinsä vuoksi Alajärvi ei ollut niin vahva seutukeskus kuin se olisi voinut olla. Soinin tilanteesta minulla on ollut ennen Paras-hanketta sangen ylimalkainen käsitys. Vimpelillä ja tuolloin Kuusiokuntien seutukuntaan kuuluneella Soinilla ei ole yhteistä maarajaa. Soinikin kuuluu kuitenkin niin sanottuun historialliseen Järviseutuun** yhdessä Alajärven, Evijärven, Kortesjärven, Lappajärven, Lehtimäen ja Vimpelin kanssa. Vasta kun neuvottelut yhteistyöstä alkoivat, minulle selvisi, että soinilaiset olivat jo aiemmin pohtineet yhteistyötä Alajärven kanssa. Ennen Parashanketta lähtökohtana olivat nimenomaan olleet elinkeinojen kehittämiseen liittyvät tarpeet. Soinin asukasluku oli noin 2 500, ja kunnan tarve kuntayhteistyöhön oli ilmeinen. * Kuusiokuntien seutukuntaan kuuluivat vuonna 2006 Alavus, Kuortane, Lehtimäki, Soini, Töysä ja Ähtäri. Vuoden 2009 alusta Lehtimäki liittyi Alajärveen ja Soini siirtyi Järviseudun seutukuntaan. ** Historiallinen Järviseutu tai niin sanottu Vanha Järviseutu on muodostunut 1500-luvulla Etelä- Pohjanmaan pohjoisosaan Keski-Suomesta saapuneen savolaisasutuksen myötä. Alueella on oma murteensa ja kulttuurinsa, joka erottuu omana alaryhmänään Etelä-Pohjanmaalla. 16

18 3.2 Aluekuntamallia koskeva esitys elokuussa 2005 Kunta- ja alueministeri Hannes Manninen julkisti elokuussa 2005 ensimmäisen esityksen kuntapalvelujen uudelleenjärjestämiseksi Paras-hankkeen tavoitteiden mukaisesti. Hankkeen vetäjänä toimi Jukka Peltomäki. Ensimmäiseksi vaihtoehdoksi ja käytännössä jatkokeskustelujen pohjaksi esiteltiin niin sanottu aluekuntamalli. Aluekuntamallin perusajatushan oli se, että perustettaisiin riittävän suuria aluekuntia, joilla olisi verotusoikeus ja jotka tuottaisivat keskitetysti tärkeimmät julkiset palvelut. Peruskunnille jäisi aluekuntamallissa lähinnä vähäisempiä tehtäviä palvelutuotannon ja rahoituksen ollessa periaatteessa aluekuntien vastuulla. Aluekuntamallin julkistus oli juuri vuotuisten kuntajohtajapäivien aikaan, ja esitys herätti heti vilkkaan keskustelun. Yleinen ja myöhemmin oikeaksi osoittautunut käsitys tuntui olevan se, että malli ei tulisi tuollaisenaan hyväksytyksi. 3.3 Kuntaliitokset tai terveyspiirit aluekuntamallin vaihtoehtoina syksyllä 2005 Syksy kului vilkkaan keskustelun merkeissä. Melko nopeasti kiteytyi kolme eri vaihtoehtoa, joihin kuntien ja muiden asianosaisten tuli ottaa kantaa. Palvelut voitaisiin organisoida muodostamalla 1) aluekuntia, 2) niin sanottuja vahvoja peruskuntia eli kuntaliitoksia tai 3) terveyspiirejä. Vimpelin kannalta yksikään vaihtoehdoista ei tuntunut sopivalta. Aluekuntamalli veisi vallan päättää omien palveluiden rahoituksesta, ja kuntaliitokseen ei ollut halukkuutta. Terveyspiirin pelättiin vähintään ajan myötä vievän terveydenhuoltopalvelut kunnasta. Lisäksi Lappajärvi ja Evijärvi ryhtyivät selvittämään yhteistyömahdollisuuksia Kauhavan kanssa. Kova työ kuntayhteistyön kehittämiseksi omista lähtökohdistamme tuntui tuolloin valuvan hiekkaan. Valtio oli nyt pakottamassa kuntia kaipaamaamme yhteistyöhön, mutta sellaisilla reunaehdoilla, joita emme voineet hyväksyä. Kaiken huipuksi Järviseudun seutukunta, jonka varaan oli asetettu niin paljon toiveita, oli jakautumassa Lappajärven ja Evijärven suuntautuessa Kauhavalle. Tilanne näytti tuossa vaiheessa Vimpelin kannalta erittäin huonolta. 3.4 Alajärven, Kyyjärven, Perhon, Soinin ja Vimpelin yhteinen selvitys yhteistoimintaalueesta käynnistyy joulukuussa 2005 Omalta osaltani Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustamishanke alkoi joulukuussa 2005, kun tapasimme Soinin kunnanjohtajan Reino Määtän aloitteesta. Määttä esitti ajatuksen, että voisimme perustaa maakuntarajat ylittävän yhteistoiminta-alueen Alajärven kaupungin (Etelä-Pohjanmaalla), Kyyjärven kunnan (Keski-Suomessa) ja Perhon kunnan (Keski-Pohjanmaalla) kanssa. Keskustelimme ajatuksesta Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen 17

19 ja päätimme testauttaa sitä laajemminkin. Keskustelijoiden piiri kasvoi nopeasti ja johti siihen, että vielä ennen joulua pidimme yhteisen kokouksen Alajärven, Kyyjärven, Soinin, Perhon ja Vimpelin edustajien kesken. Kokouksessa sovittiin, että asiaa ryhdytään tosimielellä selvittämään. Lähtökohtana olisi elinkeinojen kehittäminen ja itsenäisten kuntien yhteistyö. Hankkeen jatkovalmistelu eteni erittäin nopeasti. Kunnat antoivat asiasta yhteisen tiedotteen jo tammikuun 2006 puolessavälissä. Siinä kerrottiin julkisuuteen, että Alajärven, Kyyjärven, Perhon, Soinin ja Vimpelin kunnat valmistelevat Järvi- Pohjanmaan yhteistoiminta-aluetta koskevan selvityksen käynnistämistä siten, että lähtökohtana on elinkeinojen kehittäminen kolmen eri maakunnan reuna-alueiden yhteistyönä. Verkostoituneen elinkeinoyhteistyön lisäksi tavoitteeksi ilmoitettiin palvelujen laadun, saatavuuden ja taloudellisuuden synergiaetujen hakeminen kunnallisten palvelujen yhteistuotannolla. Ensisijaiseksi organisointimuodoksi määriteltiin jo tuolloin yhteislautakunnat (palvelujen järjestäminen) ja kuntien yhdessä omistamat osakeyhtiöt (tukipalvelujen järjestäminen). Yleisperiaatteiksi määriteltiin elinkeinoelämän toimintaedellytysten kehittäminen, itsenäisten kuntien yhteistyö, tasapuolisuus, lähipalvelujen säilyminen ja kustannustenjaon osalta nettokustannusperiaate (kustannusten laskuttaminen tosiasiallisten palvelutuotantomenojen mukaan). Tietyssä mielessä kyse oli hankkeeseen osallistuvien kuntien pienimmän yhteisen nimittäjän löytymisestä. Riippumatta kunnan omasta halusta liitoksiin, kaikki näkivät yhteistoiminta-alueessa ratkaisun akuutteihin Paras-hankkeen esiin nostamiin kysymyksiin. Niistä tärkein oli terveydenhuollon järjestämisvastuun säilyttäminen alueella. Nyt kun yhteistoiminta on käynnistynyt, yksityiskohtaisetkin tavoitteet näyttäisivät toteutuneen yllättävän tarkasti. Vaikka yhteistoiminta-alueen kuntakokoonpanoon tuli vielä muutoksia, on aika erikoista, että kykenimme noin kuukauden aikana hahmottamaan tulevan yhteistyön päälinjat noinkin selkeästi. Jo tässä vaiheessa alkoi olla selvää, että vaikka olimme Järvi-Pohjanmaalla vasta selvittämässä yhteistyömahdollisuuksia, tilanne oli paljon selkiytymättömämpi useissa muissa kunnissa. Tämä oli omiaan vahvistamaan uskoa omaan hankkeeseemme, koska epävakaissa oloissa yleensä menestyvät ne, jotka kykenevät määrittelemään tavoitteensa ja toimimaan niiden mukaisesti ympäristön epävarmuustekijöistä huolimatta. Yhteistoiminta-alueen käytännön selvitystyöhön päätettiin ostaa työpanosta Yritystaito Oy:ltä. Yritystaito ryhtyi selvittämään yhteistyömahdollisuuksia elinkeinopolitiikassa ja kuntapalveluissa sekä valmisteli Järvi-Pohjanmaan neuvoston perussopimuksen. Järvi-Pohjanmaa-selvityksen edetessä myös Paras-hanke jatkui omaan tahtiinsa. Vastaukset aluevaiheen kysymyksiin, esimerkiksi mitä kehittämistarpeita esitetyillä eri hallintomalleilla olisi, valmisteltiin itsenäisten kuntien yhteistyön pohjalta. Järvi-Pohjanmaa-selvityksestä huolimatta neuvottelut ja keskustelut jatkuivat kuntien välillä ja sisälläkin. 18

20 3.5 Maakuntarajoja ei kyetä ylittämään Vuoden 2006 kesään mennessä selvisi, että Kyyjärven mukaantulo hankkeeseen oli epätodennäköistä. Syksyllä selvisi myös se, että Perho ei ainakaan tässä vaiheessa osallistu yhteistyöhön. Paras-hankkeen alussa kunnille oli vakuutettu, että kaikki rajat, myös valtionhallinnon ja maakuntahallinnon rajat, on mahdollista kyseenalaistaa hankkeen toteuttamisessa. Käytännössä kuitenkin osoittautui, että yhteistyökumppanit haettiin lopulta omasta maakunnasta. Syitä tähän olivat esimerkiksi seuraavat seikat: Kuntien kehittämistyö on kiinteässä yhteydessä työ- ja elinkeinokeskuksiin (TE-keskuksiin). Sairaanhoitopiirit ovat vahvoja yhteenliittymiä, joiden jäsenyys käytännössä ohjaa peruskuntien toiminnallisia ratkaisuja. Kunkin kunnan valtuutetuilla on järjestötoiminnassaan valmiit siteet maakuntansa vaikuttajiin, eivätkä tunnepohjaisetkaan syyt ole merkityksettömät. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen 19

21 4 Järvi-Pohjanmaan neuvoston perustaminen ja yhteistyön periaatteista sopiminen 4.1 Neuvottelut yhteistyön reunaehdoista ja yhteistoiminta-alueen perustaminen marraskuussa 2006 Kyyjärven ja Perhon jättäytyminen hankkeesta ei vaikuttanut Alajärven, Soinin ja Vimpelin haluun jatkaa neuvotteluja. Yhteistoiminta-alue päätettiin organisoida siten, että sitä johti Järvi-Pohjanmaan neuvosto. Se perustettiin yhteislautakunnaksi Alajärven organisaatioon. Kukin kunta nimesi hallitustensa ja valtuustojensa puheenjohtajistosta viisi jäsentä neuvoston jäseniksi. Neuvoston lisäksi perustettiin aluefoorumi, jonka tehtävänä oli toimia yhteistoiminta-alueen strategisista kysymyksistä keskustelevana toimielimenä. Aluefoorumiin kuuluivat kaikkien kuntien kunnanhallitukset, valtuustojen puheenjohtajistot sekä valtuustoryhmien puheenjohtajat. Enemmän työtä aiheutti varsinaisen palvelutuotannon jatkovalmistelusta sopiminen. Työn laajuuden vuoksi oli selvää, että teoriassakin ensimmäinen mahdollinen yhteisen palvelutuotannon aloittamisajankohta olisi Marraskuun 2006 alussa kunnat sopivat jatkovalmistelun periaatteista. Niiden mukaan koko kunnallinen palvelutuotanto yhdistettäisiin yhteisten lautakuntien alaisuuteen. Lautakuntien paikat sovittiin jaettavaksi tasan niin, että kukin kunta saisi nimetä niihin neljä jäsentä ja puheenjohtajuudet kiertäisivät. Alajärven kaupungin organisaatioon päätettiin sijoittaa yhteislautakunnat, jotka tuottaisivat sosiaali- ja terveystoimen palvelut, sivistystoimen palvelut, maaseutuelinkeinoja koskevat ja lomituspalvelut sekä kirjasto- ja kulttuuripalvelut. Soinin organisaatioon sijoitettiin teknisen toimen sekä nuoriso- ja liikuntatoimen palvelut. Vimpelin organisaatioon sijoitettiin ympäristönsuojelun ja rakennusvalvonnan palvelut. Alueen elinkeinotoimi päätettiin organisoida laajentamalla Vimpelin omistaman Järvi-Pohjanmaan Yrityspalvelu Oy:n toimintaa ja omistuspohjaa. Yhteislautakuntien tarvitsemat talous- ja henkilöstöhallinnon tukipalvelut päätettiin tuottaa kuntien omistamassa osakeyhtiössä. Kustannukset sovittiin jaettavaksi nettokustannusperiaatteella. Soini esitti vielä neuvottelujen tässä vaiheessa varauman, että se osallistuu perusturvan yhteistyöhön vain sosiaalitoimen osalta. Tämä kanta muuttui myöhemmin. Vimpeli piti kiinni vuonna 2001 asettamistaan reunaehdoista kuntayhteistyölle, ja neuvotteluissa sovittiin, että Vimpelissä säilyvät lukion toimipiste ja terveysasema jatkossakin. Neuvottelussa vimpeliläiset olisivat olleet halukkaita myös siihen, että va- 20

22 paa-aikatoimi euromääräisesti vähäisenä mutta luonteeltaan hyvin paikallisuutta korostavana toimialana olisi jätetty yhteistyön ulkopuolelle. Näimme, että odotettavissa olevat taloudelliset säästöt ja muut synergiaedut tulisivat vapaa-aikatoimen osalta olemaan vähäiset. Alajärveläiset pitivät kuitenkin kiinni siitä, että palveluyhteistyö tulisi koskemaan kaikkia kuntapalveluja. Jälkikäteen on myönnettävä, että alajärveläiset olivat tässä asiassa oikeassa tarkasteltaessa asiaa hallinnon järjestämisen näkökulmasta. Nyt palvelujen tuottaminen ja tilaaminen on johdonmukaisemmin järjestetty, kun yhdelläkään tilaajakunnalla ei ole omaa tuotantoa, vaan palvelut tuotetaan yhteisissä tuottajalautakunnissa. Vastaavasti kunnittaiset suurtuotteet mahdollistavat paikallisten tarpeiden ja kehittämistyön ohjaamisen hyvinkin tarkasti valtuuston päätöksin. Kun esitys yhteistoiminta-alueen perustamisesta tuli Vimpelin kunnanvaltuuston päätettäväksi, esityslistalla oli saavutetun neuvottelutuloksen lisäksi hahmotettu muitakin vaihtoehtoja seuraavasti: 1) Strategian muuttaminen siten, että ryhdytään aktiivisesti hakemaan kuntaliitosta 2) Yhteistoiminta-alueen perustaminen toimialaltaan suppeampana 3) Niin sanotun terveyspiirivaihtoehdon selvittäminen ja lakisääteisen Parashankkeen ja Vimpelin omien kuntayhteistyötä koskevien tavoitteiden käsitteleminen erillisinä asioina 4) Asian käsittelyn lykkääminen Vaihtoehtoja olisi ollut varmasti enemmänkin, mutta esityslistan asiaa koskevan pykälän selostetekstissä nostin esille nuo vaihtoehdot. Asiasta keskusteltiin pitkään. Päätöksestä ei lopulta tarvinnut kuitenkaan äänestää, ja niin yhteistoiminta-aluetta koskeva sopimus hyväksyttiin Vimpelissä. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-aluetta koskeva sopimus hyväksyttiin marraskuussa 2006 myös Alajärven ja Soinin valtuustoissa. Alajärvellä päätös tehtiin äänestämällä. Erityistä kritiikkiä neuvottelutulos sai lautakuntien paikkajaon osalta, koska Alajärvi oli hyväksynyt lautakuntien kokoonpanon pohjaksi sen, että kukin kunta saisi yhtä monta paikkaa. Tietääkseni Järvi-Pohjanmaa on Suomen ensimmäinen nimenomaan Paras-lainsäädännön toteuttamista varten perustettu yhteistoiminta-alue. Järvi-Pohjanmaan neuvosto perustettiin itse asiassa ennen varsinaisen Paras-lain hyväksymistä. Järvi- Pohjanmaan kunnilla oli yhteistoiminta-aluetta perustettaessa kyllä jo tiedossa lakiesityksen sisältö, mutta sen lopullinen käsittely siirtyi tammikuun 2007 puolelle. Yhteistoiminta-alueen perustamissopimuksen lisäksi valtuustossa hyväksyttiin neuvotteluissa päätetyt jatkovalmistelun yleisperiaatteet. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen 21

23 4.2 Samanaikainen kehitys ja Paras-hankkeen eteneminen lähialueilla Keväällä 2007 Järviseudun kunnista Kortesjärvi valmisteli liitosta Kauhavan kanssa. Lappajärvi ja Evijärvi olivat myös osallistuneet kuntaliitoksen mahdollisuuksia koskevaan esiselvitykseen mutta päättäneet pitäytyä itsenäisinä. Itsenäisyydestä huolimatta Lappajärvi ja Evijärvi suuntautuivat Kauhavan suuntaan ja valmistautuivat vastaamaan Paras-hankkeen toteuttamista koskeviin kysymyksiin siltä pohjalta, että ne kuuluivat jäseninä Kauhavan ympärille perustettavaan Kaksineuvoisen terveyskeskuskuntayhtymään. Alueemme ulkopuolisissa kunnissa Järvi-Pohjanmaa-hanke ei tuntunut kaikkia vakuuttavan. Epävirallisissa yhteyksissä sain silloin tällöin kuulla kommentteja, joiden mukaan Vimpelin ja Alajärven kannattaisi myöntää tosiasiat ja ryhtyä yhteistyöhön Kauhavan kuntayhtymän kanssa. Kun etäisyys Vimpelistä Kauhavalle oli kuitenkin 60 kilometriä eli käytännössä sama kuin Lapualle ja vain 20 kilometriä vähemmän kuin Seinäjoelle, tämä vaihtoehto ei tuntunut kovin todennäköiseltä. Sama koski sitä vaihtoehtoa, että perusterveydenhuoltomme järjestettäisiin yhteistyössä Kuusiokuntien seutukunnan kanssa. Maantieteelliset etäisyydet tuntuivat liian pitkiltä. Vimpelin lähin mahdollinen keskus oli 22 kilometrin päässä sijaitseva Alajärvi, ja seuraavaan potentiaaliseen keskuspaikkaan matkaa oli melkein 60 kilometriä. Strategisiin tavoitteisiimme ja geopoliittiseen asemaamme nähden ratkaisumme oli paitsi johdonmukainen myös omaehtoisesti asettamiemme tavoitteiden mukainen. Lappajärvellä asukkaita oli noin ja Evijärvelläkin Lappajärven ja Evijärven yhteistyö Kauhavan kanssa jätti asukkaan Vimpelin ja asukkaan Alajärven hankalaan asemaan maakunnan koillisnurkkaan. Järviseutu olisi seutukuntana kyennyt selviämään Paras-lain tavoitteista, mutta nyt seutukunta oli hajoamassa. Noin asukkaan Soinin mukaantulokaan ei riittänyt täyttämään perusterveydenhuollon asukkaan väkilukutavoitetta. Jo tuossa vaiheessa oli helppo todeta, että tosiasiallisesti tiet olivat eronneet jo vuonna 2004, kun Lappajärvi ja Evijärvi jättäytyivät pois Alajärven ja Vimpelin yhteisen terveyslautakunnan valmistelusta. Kuntien erilaiset ratkaisut loivat yhteistyöalueita, jotka eivät vastanneet totuttuja, yleensä seutujakoon perustuneita kokoonpanoja. Järvi-Pohjanmaan naapurit tekivät omia ratkaisujaan. Evijärvi ja Lappajärvi suuntautuivat terveydenhuollon osalta Kauhavalle. Lehtimäki oli kallistumassa liitokseen Alajärven kanssa. Ähtäri ja Töysä tukeutuivat edelleen Kuusiokuntien terveydenhuollon kuntayhtymään. Itsellisellä Lapualla oli maantieteellisessä mielessä useampiakin sopivia kumppaniehdokkaita mutta hyvin vähän halukkuutta muuttaa hyväksi kokemaansa palvelutuotantoa. 22

24 4.3 Toimeenpanosuunnitelman valmistelua keväällä 2007 Paras-lainsäädäntö hyväksyttiin tammikuussa Sen mukaan kuntien tuli laatia lain vaatimia toimenpiteitä varten erillinen toimeenpanosuunnitelma kesäkuun loppuun mennessä. Määräaikaa pidennettiin myöhemmin elokuuhun Järvi- Pohjanmaalla toimeenpanosuunnitelman laatimisessa avusti jälleen Yritystaito Oy. Suunnitelma pohjautui kuntien keskenään sopimiin suuriin linjoihin asioiden jatkovalmistelusta. Vastausta valmistelevan ohjausryhmän kokouksiin osallistuivat poliittisten päättäjien lisäksi myös henkilöstöjärjestöjen edustajat. Tämä valmistelun laajapohjaisuus ja henkilöstöjärjestöjen mukana oleminen alusta alkaen osoittautui oikeaksi ratkaisuksi. Järvi-Pohjanmaan kunnat hyväksyivät valtuustoissaan yhteiset toimeenpanosuunnitelmat elokuun lopussa. Alajärvellä päätös tehtiin äänestäen. Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen käytännön toimeenpanoa varten päätettiin myös hakea taloudellista tukea sisäministeriöltä. Vastaavaa tukea oli haettu jo vuonna 2006, kun Perho ja Kyyjärvi olivat mukana selvityksessä. Tuolloin Järvi- Pohjanmaan kunnilla ei kuitenkaan ollut vielä sitovia valtuustotason päätöksiä yhteistyöstä ja avustus jäi saamatta. Nyt kun kunnat olivat perustaneet yhteistoiminta-alueen ja sopineet yksityiskohtaisen valmistelun linjoista, tilanne oli kuitenkin toinen. Syyskuussa 2007 sisäministeriö päätti myöntää Järvi-Pohjanmaalle euroa avustusta kaikkia kuntapalveluita ja niiden järjestämistä koskevan yhteistoimintaalueen muodostamiseen. Sisäministeriön määrärahan hakijoita oli 19, joista kuusi sai avustusta. Kun jaettu summa oli kokonaisuudessaan hiukan alle miljoona euroa, voidaan sanoa, että Järvi-Pohjanmaa menestyi haussa erittäin hyvin. 4.4 Alajärvi ja Lehtimäki valmistelevat kuntaliitosta Tunnen huonosti Alajärven ja Lehtimäen kuntaliitokseen johtaneiden neuvottelujen vaiheita. Kevään 2007 aikana alkoi kuitenkin näyttää todennäköiseltä, että kunnat liittyisivät vuoden 2009 alusta. Lehtimäen mukaantulo oli hankkeen kannalta myönteinen asia, koska se vahvisti yhteistoiminta-alueen väestöpohjaa. Vaikka liitosta koskeva päätös tehtiinkin vasta joulukuussa 2007, tietoisuus siitä, että alueen väkiluku oli nousemassa noin asukkaaseen, helpotti toimeenpanosuunnitelman valmistelua. 4.5 Rannilan hanke Toukokuussa 2007 vimpeliläinen elinkeinoelämän keskeinen vaikuttaja teollisuusneuvos Esa Rannila otti yhteyttä Vimpelin kuntaan. Hän oli huolestuneena seurannut niin sanotun Vanhan Järviseudun alueen päätymistä osin erilaisiin ratkaisuihin Paras-hankkeessa. Rannila lupautui yksityishenkilönä rahoittamaan selvitystä, jonka tavoitteena olisi vetovoimainen ja jatkuvasti kehittyvä Järviseutu. Käytännössä selvi- Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen perustaminen 23

25 tystyö keskittyisi Vimpelin, Alajärven, Evijärven, Kortesjärven, Lappajärven, Lehtimäen ja Soinin kuntien yhteistyömahdollisuuksien kehittämiseen sellaisissa asioissa, joita ei ratkaistaisi Paras-hankkeen yhteydessä. Työ tehtäisiin rinnakkain muun Paras-hankkeen selvitystyön kanssa. Hankkeet eivät olisi ristiriidassa keskenään vaan täydentäisivät toisiaan. Hankkeen toteuttamiseksi hankittaisiin kuntien ulkopuolelta selvitysmies. Kunnilta ei edellytettäisi muuta, kuin että ne luovuttaisivat selvitysmiehelle hänen tarvitsemansa tiedot ja tarpeelliset kannanotot sekä osallistuisivat hanketta ohjaavan ohjausryhmän työhön. Yksilöidyt selvityskohteet valitsisi lopullisesti selvitykseen osallistuvien kuntien nimeämä ohjausryhmä. Esa Rannilan ajatukset vastasivat hyvin Järvi-Pohjanmaan kuntien, varsinkin Vimpelin, tahtoa pitää vanhan Järviseudun kunnat mukana yhteisessä kehittämistyössä. Evijärven ja Lappajärven terveystoimen suuntauduttua Kauhavalle juuri elinkeinojen kehittäminen nähtiin jäljelle jäävänä, merkittävänä yhteisenä etuna. Vimpelin kunnanhallitus hyväksyikin Rannilan esityksen ja esitti Alajärven, Evijärven, Kortesjärven, Lappajärven, Lehtimäen ja Soinin kunnille, että ne osallistuisivat hankkeeseen. Kunnat ryhtyivät yhdessä selvittämään asiaa loppukesästä Hankkeen käynnistyttyä selvitysmieheksi valittiin entinen kaupunkiliiton toimitusjohtaja, maaneuvos Jussi-Pekka Alanen. Hän analysoi Vanhan Järviseudun kuntien tilannetta jo tehtyjen tutkimusten ja analyysien sekä ennusteiden pohjalta ja selvitti kuntien tahtotilaa. Alasen selvitysraportti valmistui kevättalvella Tuloksissaan hän korosti alueen vetovoimatekijöiden vahvistamisen merkitystä. Raportissaan Alanen totesi muun muassa, että yhteistyö vaatisi toteutuakseen yhteisiä päätöksiä ja kuntien pitäisi sopia, miten tämä päätöksenteko organisoitaisiin. Parhaana vaihtoehtona yhteisen päätöksenteon valmistelulle Alanen piti sitä, että Alajärven, Soinin ja Vimpelin valmistelema Järvi-Pohjanmaan Yrityspalvelu Oy laajennettaisiin seudulliseksi, kaikki kunnat kattavaksi yhteistyöorganisaatioksi. Tällöin se voisi toimia Paras-hankkeen ulkopuolella olevissa elinkeinopolitiikan, asumisen, ympäristön ja maankäytön koordinointitehtävissä. Alajärvi, Soini ja Vimpeli olisivat epäilemättä olleet valmiita ryhtymään esitettyyn yhteistyöhön. Esitys ei kuitenkaan toteutunut, sillä Evijärvi ja Lappajärvi eivät lopulta tarttuneet tähän pysyvään organisaatioon perustuvaan yhteistyömahdollisuuteen. Järvi-Pohjanmaan kunnat totesivat omalta osaltaan ottavansa selvityksen esitykset huomioon Järvi-Pohjanmaan Yrityspalvelu Oy:n toiminnassa yhtiön omistuspohjan laajenemisen jälkeen. Tämä yksityishenkilön aloitteesta toteutettu niin sanottu Rannilan selvitys on tietääkseni ainutlaatuinen Suomessa. Se koski osin samaa asiaa kuin Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alueen valmistelu ja sivusi Paras-hankettakin. Silti se lähti liikkeelle kuntien organisaatioiden ulkopuolelta osoituksena paikallisen elinkeinoelämän mielenkiinnosta alueen kuntien tulevaisuutta ja elinolosuhteita kohtaan. Vaikka se ei saanut Evijärveä ja Lappajärveä mukaan kehittämistyöhön, se vahvisti Järvi-Pohjanmaan uskoa itseensä. Kehittämistyön arvostusta nosti se, että alueen johtavat teollisuusmiehetkin uskoivat kuntayhteistyön merkitykseen ja alueen elinvoimaisuuden 24