Matti Myrsky TALENTUM Helsinki 2010

Transkriptio

1 Matti Myrsky TALENTUM Helsinki 2010

2 3., uudistettu painos Copyright Talentum Media Oy ja Matti Myrsky Kansi: Lauri Karmila Taitto: NotePad ISBN Kariston Kirjapaino Oy 2010 Hämeenlinna

3 I Johdanto A. Valtiontalousoikeus oikeusjärjestyksen systematiikassa Ensinnäkin on tulo- ja menoarvio valtiolle, samoin kuin jokaiselle yksityiselle ja yhteisölle, jolla on suurempi talous käytännöllinen välttämättömyys. Ainoastaan se voi antaa tarpeellisen yleiskatsauksellisen tiedon valtion tuloista ja menoista ja ainoastaan sen avulla voidaan ylläpitää tasapaino näiden välillä. Toiseksi tulo- ja menoarvio on nykyään kaikkialla valtion kirjanpidon muodollisena perusteena. Kolmanneksi on valtion tulo- ja menoarviolla uudenaikaisissa oloissa suuri oikeudellinen ja polittinen merkitys valtion talouden pidossa yleensä ja sekä hallituksen ja eduskunnan välisessä valtasuhteessa erittäin. Ja kun tuloja menoarviossa määrätään valtiovarojen käyttämisestä niihin eri tarkoituksiin, joita valtio taloudellisesti kannattaa, on tällä arviolla vihdoin laajalle ulottuva vaikutus koko kansakunnan elämään. Näin E. Nevanlinna: Suomen Valtion tulo- ja menoarvio 1921, s. 1. Oikeusjärjestys on perinteisesti jaettu kahteen suureen kokonaisuuteen, yksityisoikeuteen ja julkisoikeuteen. Viimeksi mainittuun luetaan kuuluvaksi kansainvälinen oikeus ja valtionsisäinen julkisoikeus, johon kuuluu eräänä osana valtio-oikeus. Tämä puolestaan voidaan jakaa valtiosääntöoikeuteen, hallinto-oikeuteen ja finanssioikeuteen. 1

4 Finanssioikeus taas jakaantuu vero-oikeuteen ja finanssihallintooikeuteen. Finanssihallinto-oikeuteen kuuluu osina valtiontalousoikeus, kunnantalousoikeus sekä muiden julkisyksikköjen taloudenpitoa sääntelevät oikeusnormit (esim. evankelisluterilainen kirkko). 1 Finanssihallinto-oikeuteen voidaan katsoa kuuluvan osia perinteisestä valtiosääntöoikeudesta ja hallinto-oikeudesta. 2 Valtiosääntöoikeudellinen näkökulma on kysymyksessä esimerkiksi silloin, kun joudutaan pohtimaan eduskunnan ja valtioneuvoston välistä työnjakoa ja toimivaltaa valtion talousarvion aikaansaamisessa tai valtiontalouden hoidossa yleensä. Hallinto-oikeudellinen aines on puolestaan vahvasti mukana muun muassa silloin, kun kysymys on talousarvion soveltamisesta hallinnossa tai kun pohditaan virkamiehen vastuunalaisuutta hänen päättäessään määrärahan käytöstä. Vaikka finanssihallinto-oikeuteen kuuluukin aineksia eri oikeudenaloilta, systemaattisesti finanssihallinto-oikeus on luonteva nähdä finanssioikeuden toisena osa-alueena vero-oikeuden muodostaessa toisen osa-alueen. Finanssioikeuteen kuuluvat säännökset koskevat varojen hankkimista julkiselle vallalle (vero-oikeus) sekä näiden varojen käytön suunnittelua, varoista päättämistä, varojen käyttöä ja tarkastusta (finanssihallinto-oikeus). Nämä eivät ole toisistaan irrallisia oikeusjärjestyksen lohkoja vaan edellyttävät toisiaan. Mahdollista on myös nähdä finanssihallinto-oikeus sen suuren merkityksen vuoksi omana erillisenä oikeudenalanaan. Toisaalta on syytä korostaa, että eri oikeudenalojen rajoja ei tule nähdä liian jyrkkinä. Finanssioikeus suhteessa muihin oikeudenaloihin on myös eräänlainen superoikeudenala, koska se resursseja keräämällä ja niitä uudelleen allokoimalla mahdollistaa ja varmistaa oikeusjärjestyksen olemassaolon ja toiminnan. 3 Eduskunnan oikeutta osallistua valtiontaloutta koskevaan päätöksentekoon kutsutaan finanssivallaksi. Finanssivaltaan kuuluvat 1 Se hallinto-oikeuden osa, jota sanotaan finanssihallinto-oikeudeksi, esittää ne oikeussäännöt, joiden mukaan julkisten viranomaisten on hoidettava yleisiin tarkoituksiin tarvittavat aineelliset varat. Näin Hermansson 1920, s Systematisoinnin osalta ks. esim. Husa: LM 2007, s. 183 ss., jonka mukaan valtiontalousoikeus voidaan lukea kuuluvaksi erityisvaltiosääntöoikeuteen 3 Valtiontalousoikeudella on kytkentöjä myös oikeustaloustieteeseen, informaatio-oikeuteen ja eurooppaoikeuteen. Aiheesta yleisemmin ks. Pöysti

5 päätöksenteko verolaeista, budjettivalta sekä valta osallistua muiden valtiontalouden hoitoa koskevien oikeusnormien, eli tuloja ja menoja koskevien lakien, säätämiseen. Finanssivaltaan kuuluvat lisäksi valta päättää hallituksen lainanottovaltuuksista sekä valta päättää valtiontakauksesta ja -takuusta. Finanssivallassa aikaperspektiivi on pitkä ulottuen usealle vuodelle, kun taas budjettivallalle tyypillistä on vuosittaisuus. Finanssivalta on lähtöisin kansan ja sitä edustavan elimen jo keskiajalla saavuttamasta verojenmyöntämisoikeudesta. 4 Verotusvallalla tarkoitetaan eduskunnan oikeutta säätää verolakeja. Tämä muodostaa finanssivallan ytimen, sillä ilman tuloja finanssivallalla ei olisi merkitystä. Eduskunnan budjettivallalla tarkoitetaan eduskunnan oikeutta päättää vuosittain valtion talousarviosta sekä oikeutta valvoa budjetin noudattamista. Kysymys on oikeudellisesta toimivallasta osallistua budjettiprosessiin sen eri vaiheissa ja samalla vallasta päättää reaalisesti ja näkyvällä tavalla valtion tuloista ja menoista. Budjetista päättäessään eduskunta asettaa oikeudelliset rajat hallituksen ja sen alaisten viranomaisten taloudenhoidolle. Tosiasiallista valtaa voivat käyttää myös muut tahot, kuten työmarkkinajärjestöt. Valtiontalousoikeuteen voidaan lukea kuuluvaksi perustuslain valtiontalouden hoitoa koskevat säännökset ja niihin nojautuvat alemmat säädökset. Tämän oikeudenalan piiriin voidaan lukea kuuluvaksi myös ne säännökset, jotka koskevat valtiontalouden hoidon valvontaa samoin kuin ne muihin säännöksiin sisältyvät säännökset, jotka koskevat valtion talousasioissa noudatettavaa menettelyä. Valtiontalousoikeuden rajoissa budjettioikeuden muodostavat ne säännökset, jotka koskevat valtion talousarvion valmistelua, siitä päättämistä ja sen soveltamista sekä sen noudattamisen valvontaa. 4 Parlamentaarisesta finanssivallasta ks. myös Wacker 2009, s. 37 ss. 3

6 B. Jäsentely, tehtävänasettelu, lähestymistapa ja rajaukset Toisessa luvussa (II) käsitellään suppeasti julkista taloutta kansantaloudessa. Tarkoituksena on hahmottaa yleiskuva julkisesta taloudesta ja valtiontalousoikeuteen kuuluvan normiston kehityksestä ja nykytilasta. Kunnantalousoikeuteen kuuluvista normeista annetaan yleiskatsaus ja myös EU:n taloudenpitoa tarkastellaan suppeasti. Tavoitteena on antaa yleiskuva valtiontaloudesta sekä sen piirissä tapahtuneesta ajattelutavan muutoksesta, jota kuvannee parhaiten sanapari kameralismi tuloskulttuuri. Luku antaa näin viitekehyksen jäljempänä olevalle esitykselle. Kolmannessa luvussa (III) tarkastellaan valtiontalouden suunnittelujärjestelmiä ja niiden kehitystä pääpiirteittäin. Suurin huomio kiinnitetään toiminta- ja taloussuunnitelmaan ja sen laatimiseen samoin kuin talousarvion laadintaan. Neljännessä luvussa (IV) selvitetään talousarvion eduskuntakäsittelyä. Samalla tarkastellaan myös muita talousarvion käsittelyn yhteydessä annettavia lakiesityksiä, jotka koskevat esimerkiksi verolakeja tai lainanottovaltuuksia. Talousarvion rakenne otetaan lähemmän tarkastelun kohteeksi viidennessä (V) luvussa. Tällöin tarkastellaan yksityiskohtaisesti budjetin tulo- ja menopuolen rakennetta ja koostumusta sääntelevää normistoa. Tavoitteena on samalla antaa kuva siitä, mitä budjetti sisältää. Talousarvion soveltaminen otetaan esille kuudennessa luvussa (VI). Ensin tarkastellaan valtion taloushallinto-organisaatiota koskevaa normistoa, minkä jälkeen perehdytään erikseen valtion tilijärjestelmää, maksuliikettä ja tilinpäätöstä koskeviin säännöksiin. Seitsemännessä luvussa (VII) mielenkiinnon kohteena on valtion toimintayksikköjen taloutta koskeva normisto pääpiirteittäin. Tätä kokonaisuutta tarkastellaan erikseen talousarvion piiriin kuuluvan ja talousarvion ulkopuolisen valtiontalouden osalta. Mielenkiinnon kohteina ovat valtion virastojen ja laitosten taloudenpito, budjetin ulkopuoliset rahastot, valtion liikelaitokset, Kansaneläkelaitos, Suomen Pankki sekä uudet yliopistoja koskevat säännökset. Valtiontalouden tarkastusta koskevat säännökset otetaan tarkasteluun viimeisessä luvussa (VIII). Suurimman mielenkiinnon kohteina 4

7 ovat eduskunnan tarkastusvaliokunta ja Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tämän teoksen tavoitteena on antaa pääpiirteittäinen kuva valtiontalousoikeudesta; kirja antaa vain rajoitetun mahdollisuuden puuttua moniin aihepiirin yksityiskohtiin. Teos on luonteeltaan lainopillinen eli oikeusdogmaattinen. Sen ensisijaisena tehtävänä on selvittää voimassa olevan oikeuden mukainen tilanne (tulkintatehtävä). Kyse on siis siitä, mikä on voimassa olevan oikeuden mukainen tilanne valtiontalousoikeutta koskevien säännösten osalta. 5 Lainsäädännön historiallista kehitystä tarkastellaan vähäisessä määrin. Oikeusvertaileva näkökulma jää tämän teoksen ulkopuolelle. 6 Se ei ole kuitenkaan vailla merkitystä, jos kysymyksenasettelu on esimerkiksi oikeuspoliittinen. Tällöin voitaisiin käyttää esimerkiksi muiden maiden lainsäädäntöratkaisuja esimerkkeinä ja malleina pohdittaessa muun muassa, onko nykyinen lainsäädännöllinen tilanne paras mahdollinen. Olisi hyvä tietää, mitä muualla on tehty jo senkin vuoksi, ettei toistettaisi samoja, sittemmin virheellisiksi osoittautuneita lainsäädäntöratkaisuja kotimaisessa lainsäädännössä. Perustutkimuksen kysymyksenasettelut eivät tässä esityksessä tule juuri esille siitä huolimatta, että ne ovat hyvin merkittäviä. 7 Myöskään lainsäädännön 5 Samalla kun yhteiskunnat muuttuvat yhä kiihtyvässä tahdissa staattisista järjestelmistä kohti dynaamisia ja avoimia järjestelmiä, perinteiset oikeustieteen kysymyksenasettelut muuttuvat. Vaikka vastausten hakeminen kysymykseen siitä, mikä on voimassa olevan oikeuden mukainen kanta tiettyyn oikeuskysymykseen, jatkuu, sen ohella muuntyyppisille juridiikkaa koskeville kysymyksille on olemassa yhä suurempi kysyntä. Oikeusdogmatiikka ja oikeusdogmaattinen tutkimusote eivät katoa, eivätkä ne saakaan kadota, koska oikeusdogmatiikan tuottamaa tietoa tarvitaan aina. 6 Ks. oikeusvertailusta tarkemmin mm. Husa 1998 ja erityisesti oikeusdogmatiikan ja oikeusvertailun suhteesta teoksen s. 49 ss. 7 Oikeuskirjallisuudessamme ei ole juurikaan käsitelty kysymystä siitä, mitä voisivat olla finanssihallinto-oikeuden yleiset opit. Tämä on ehkä yllättävää, kun ottaa huomioon sen, kuinka merkittävästä yhteiskunnallisesta asiasta on kysymys. Yleisiin oppeihin voitaisiin lukea kuuluviksi mm. erilaiset oikeustieteen menetelmälliset lähestymistavat, oikeuslähdeoppi ja sen erityispiirteet finanssihallinto-oikeuden osalta. Myös käsitteiden perinpohjainen analysointi kuuluu yleisten oppien alaan, samoin kuin systematisointia ja arviointia koskevat kysymykset. Kyse voi olla esim. finanssihallinto-oikeuden paikan hahmottamisesta oikeusjärjestyksen perinteisessä systematiikassa ja suhteesta muihin oikeudenaloihin tai EY-oikeuden merkityksestä kansalliseen järjestelmäämme. Perustutkimuksen 5

8 näkökulmia (oikeuspolitiikka) ei ole mahdollista ottaa tarkasteltavaksi kuin hyvin vähäisessä määrin. Valtiontalous on merkittävä tutkimuskohde kaikkien yhteiskuntatieteiden näkökulmista. Kysymysten tarkastelu edellyttää usein muiden yhteiskuntatieteiden tutkimustulosten hyväksikäyttämistä. 8 Näkökulma asioihin ei nyt ole kuitenkaan esimerkiksi taloustieteellinen tai hallinto-opillinen, joskin myös muiden yhteiskuntatieteiden kuin oikeustieteiden näkökulmia pyritään suppeasti tuomaan esille. 9 Valtiontalouden ja muun julkisen talouden välisiä suhteita sääntelevään normiston selvittämiseen ei puututa (esim. valtionosuuslainsäädäntö) muuta kuin vähäisessä määrin. Muiden julkisten yhdyskuntien (esim. evankelisluterilainen kirkko) taloudenpitoa säänteleviin normistoihin ei myöskään puututa kuntia lukuun ottamatta. 10 C. Lähdeaineisto Lähdemateriaalina on käytetty ensisijaisesti valtiontalousoikeutta koskevaa virallismateriaalia, kuten talousarvioesityksiä ja muita hallituksen esityksiä, samoin kuin komiteanmietintöjä, työryhmämuistioita sekä Valtiontalouden tarkastusviraston kertomuksia. Valtiontaloutta piiriin kuuluu myös esim. kysymys veronsaajien verotusvallasta ja veronsaajien välisistä suhteista. Ks. kuitenkin esim. Tuori 1985, s. 1 ss. 8 Oikeustieteen ja muiden yhteiskuntatieteiden suhde ja sitä koskeva keskustelu eivät ole uusi asia (ks. tästä Pihlajamäki 2001, s. 13 ss.). Tuorin kehittämän kriittiseen positivismin ohjelmaan kuuluu käsitys oikeudesta monitasoisena normatiivisena ilmiönä. Oikeus voidaan jaotella tämän mukaisesti kolmen tasoon: 1) pintatasoon, johon kuuluvat mm. yksittäiset säädökset, tuomioistuinratkaisut ja lainopin tulkintakannanotot, 2) oikeuskulttuurin tasoon, joka sijoittuu oikeuden pintatason ja syvärakenteen väliin ja johon kuuluvat mm. eri oikeudenalojen peruskäsitteet ja yleiset periaatteet, 3) oikeuden syvärakenteeseen, johon kuuluvat perus- ja ihmisoikeudet normatiivisina ideoina (ks. Tuori 1997, s. 311 ss. ja Tuori 2000). Tämä teos sijoittuu lähinnä mallin tasolle 1. 9 Erilaisista lähestymistavoista julkistalouden tutkimukseen ks. esim. Myllymäki 2007, s. 5 ss. Ks. myös Mecklin Myös eräät muut kokonaisuuden kannalta vähemmän tärkeät aihepiirit jätetään tarkastelun ulkopuolelle varsinkin, kun niiden osalta voi olla käytettävissä puutteellisia esityksiä. Näihin kuuluvat esim. hankintalainsäädäntö. Ks. sen osalta esim. Kalima Häll Oksanen 2007 ja Eskola Ruohoniemi

9 koskevan normiston uudistamistyö on viime vuosina tuottanut merkittävästi uutta materiaalia. Ensisijaisena lähdemateriaalia ovat näin erilaiset virallismateriaalit. Erityisen suurta merkitystä on ollut valtiovarainministeriön ja Valtiontalouden tarkastusviraston tuottamalla materiaalilla. 11 Myös valtiontaloutta ja valtiontalousoikeutta koskevasta kirjallisuudesta on ollut hyötyä. 12 Vanhemman kirjallisuuden osalta voidaan mainita erityisesti Vesanen: Valtiontaloutta koskevat eduskunnan ratkaisut ja hallituksen toimivalta 1965 ja Valtiontalouden hoidosta 1970, Purhonen: Eduskunnan budjettivalta 1961 sekä Tuori: Budjetti, laki ja suunnitelma Näissä teoksissa selvitetään budjettioikeuden periaatteellisia kysymyksiä, mutta erityisesti valtiontalousoikeuteen kuuluvien säädösten historiallinen kehitys on varsinkin Purhosen ja Vesasen teoksissa perusteellisesti dokumentoitu. Uudemman kirjallisuuden osalta voidaan mainita useampana painoksena ilmestynyt Myllymäki: Finanssihallinto-oikeus 2007 samoin kuin Wackerin väitöskirja Käytännön toimintojen selvittämisen kannalta tärkeä on myös Valtion kirjanpidon käsikirja Terminologian osalta merkittävä on myös ollut Budjettisanasto. Lähdeaineiston valinnassa on pyritty tavoittelemaan uutta, ajan tasalla olevaa ja tulevaisuuden tilaa valottavaa tietoa, jolla säädösten nopean muuttumisen vuoksi on korostettu merkitys. Vanhemman materiaalin osalta viitataan teoksen edellisen painoksen (1999) laajaan lähdeluetteloon. 11 Esimerkkinä voidaan mainita kohdentamista, budjetointiperusteita sekä tuottoja kuluperusteista budjetointia koskeva työryhmämietintö VM TM 1/ Valtiontalousoikeutta käsittelevä kirjallisuutemme on varsin suppea. Siihen kuuluvista vanhemmista teoksista voidaan vielä mainita Willgren: Finlands finansrätt teokseen sisältyvä jakso, Nevanlinna: Suomen valtion tulo- ja menoarvio 1921 ja Purhonen: Parlamentaarinen valtiontilintarkastus Suomen valtiontalouden valvontajärjestelmässä Syytä on myös erikseen mainita useampana painoksena ilmestynyt Paalasen teos Valtion kassa- ja tilinpitojärjestelmä. 7