VALTIONTALOUSOIKEUS. Matti Myrsky (2014)

Transkriptio

1 VALTIONTALOUSOIKEUS Matti Myrsky (2014) 1

2 I JOHDANTO II JULKISESTA TALOUDESTA KANSANTALOUDESSA A. Yksityinen talous ja julkinen talous B. Julkinen talous ja sen tehtävät C. Valtiontalousoikeutta koskevat normit pääpiirteittäin D. Taloudenpito EU:ssa E. Kameralismista tuloskulttuuriin III MITEN VALTIONTALOUTTA SUUNNITELLAAN? A. Yleistä B. Toiminta- ja taloussuunnitelman ja kehysehdotuksen laadinta C. Talousarvion laadinta ja ajoittuminen IV MITEN VALTION TALOUSARVIOSTA PÄÄTETÄÄN? A. Budjetin tehtävät B. Talousarvion eduskuntakäsittely ja sen hyväksyminen 1. Lähetekeskustelu 2. Valtiovarainvaliokunta 3. Talousarvioaloitteet 4. Valtiovarainvaliokunnan mietintö 5. Täysistuntokäsittely C. Talousarvioon liittyvät muut asiat 1. Verolakien säätäminen 2. Lainanottovaltuudet 3. Säästölait 4. Valtiontakaus ja valtiontakuu 5. Talousarvion viivästyminen V MILLAINEN ON VALTION TALOUSARVION RAKENNE? A. Yleistä B. Budjettiperiaatteet 1. Yleistä 2. Täydellisyysperiaate 3. Vuotuisuusperiaate 4. Bruttoperiaate 5. Tasapainoperiaate 6. Muut periaatteet C. Tulot D. Menot VI MITEN VALTION TALOUSARVIO TOIMEENPANNAAN? VII MILLAINEN ON VALTION TALOUSHALLINNON ORGANISAATIO? A. Yleistä B. Tili- ja maksuliikkeen organisaatiosta C. Maksuliikkeestä ja tilinpidosta 2

3 VIII MITEN VALTION TOIMINTAYKSIKKÖJEN TALOUDENPITOA ON SÄÄNNELTY? A. Valtion talousarvion piirin kuuluvat yksiköt 1. Virastot ja laitokset 2. Kirjanpitoyksikköjen laskentatoimesta B. Valtion talousarvion ulkopuolinen talous 1. Budjetin ulkopuoliset rahastot 2. Valtion liikelaitokset 3. Valtioenemmistöiset yhtiöt 4. Suomen Pankki 5. Kansaneläkelaitos 6. Yliopistot IX MILLAINEN ON VALTIONTALOUDEN TARKASTUS? A. Yleistä B. Eduskunnan tarkastusvaliokunta C. Valtiontalouden tarkastusvirasto D. Sisäinen valvonta I JOHDANTO Valtiontalousoikeus oikeusjärjestyksen systematiikassa - Finanssihallinto-oikeuteen kuuluu osina valtiontalousoikeus, kunnantalousoikeus sekä muiden julkisyksikköjen taloudenpitoa sääntelevät oikeusnormit (esim. evankelisluterilainen kirkko). - Finanssihallinto-oikeus on finanssioikeuden toinen osa-alue vero-oikeuden muodostaessa toisen osaalueen. Finanssioikeuteen kuuluvat säännökset koskevat varojen hankkimista julkiselle vallalle (vero-oikeus) sekä näiden varojen käytön suunnittelua, varoista päättämistä, varojen käyttöä ja tarkastusta (finanssihallinto-oikeus). 3

4 Terminologiaa - Eduskunnan oikeutta osallistua valtiontaloutta koskevaan päätöksentekoon kutsutaan finanssivallaksi. - Verotusvallalla tarkoitetaan eduskunnan oikeutta säätää verolakeja. - Eduskunnan budjettivallalla tarkoitetaan eduskunnan oikeutta päättää vuosittain valtion talousarviosta sekä oikeutta valvoa budjetin noudattamista. - Valtiontalousoikeuteen kuuluu perustuslain valtiontalouden hoitoa koskevat säännökset ja niihin nojautuvat alemmat säädökset. - Valtiontalousoikeuden rajoissa budjettioikeuden muodostavat ne säännökset, jotka koskevat valtion talousarvion valmistelua, siitä päättämistä ja sen soveltamista sekä sen noudattamisen valvontaa. II JULKISESTA TALOUDESTA KANSANTALOUDESSA A. Yksityinen talous ja julkinen talous - Julkiseksi taloudeksi (julkiseksi sektoriksi) luetaan yleensä valtion, kuntien, kuntainliittojen, sosiaaliturvarahastojen (esim. Työeläkelaitokset, Kansaneläkelaitos, Työttömyysvakuutusrahastot) ja seurakuntien talous. - Tyypillistä julkiselle taloudelle on se, että suurin osa tuloista koostuu veroista. - Kysymys on pakkoperiaatteesta tulotaloudessa eli lainsäädäntöön perustuvasta oikeudesta yksipuolisesti velvoittaa ulkopuolisia subjekteja taloudellisiin määräsuorituksiin yhteisön toiminnan rahoituksen turvaamiseksi. - Tyypillistä julkiselle taloudelle on myös ilmaisperiaatteen mukainen toiminta. - Yksityiseen talouteen luetaan puolestaan yksittäisten taloudenpitäjien yleensä kotitalouksien ja yhteisöjen talous (kotitaloussektori ja yrityssektori). - Julkishyödykkeet ovat jakamattomasti koko yhteiskunnan ja sen jäsenten hyväksi tulevia etuja, joissa yhden henkilön etuun kohdistuva kulutus tai etuuden nauttiminen eivät vähennä muiden mahdollisuuksia hyödyntää kyseistä etua. - Päätöksentekomekanismina julkisessa taloudessa on poliittinen päätöksenteko markkinamekanismin sijasta. - Yksityisen sektorin tuotanto, sen määrä, laatu ja hinnat määräytyvät markkinoilla esiintyvän kysynnän mukaan. B. Julkinen talous ja sen tehtävät - Käsitykset yhteiskunnan merkityksestä ja yhteiskunnalle asetettavista tehtävistä ovat aikojen kuluessa huomattavasti vaihdelleet (yövartijavaltio vs. hyvinvointivaltio). - Ennen toista maailmansotaa julkisen vallan tehtävät Suomessa koostuivat lähinnä vain valtakunnan sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden hoitoon välittömästi liittyvistä tehtävistä sekä yleishallinnosta sekä eräät liikenne-, koulutus- ja sosiaalipalvelut. - Toisen maailmansodan jälkeen julkista tehtäväpiiriä ovat lisänneet erityisesti koulutuksen laajeneminen ja monipuolistaminen ja aivan uusien sosiaaliturvajärjestelmien (kollektiivinen riskivakuutusjärjestelmä) luominen; moderni valtio suorittaa lukuisia kulttuuri- ja sosiaalipoliittisia tehtäviä. - Pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin erityispiirteinä ovat yhteisin verovaroin rahoitetut laajat ja kattavat julkiset hyvinvointipalvelut ja sosiaaliset tulonsiirrot. - Julkisyhteisöt keräävät tulojensa pääosan kotitalouksilta ja yrityksiltä kannettavina veroina. - Osa näistä tuloista palautuu yksityiselle sektorille maksettavina tulonsiirtoina ja yrityksille maksettavina avustuksina ja tukina. Osa julkisyhteisöjen tuloista käytetään tavaroiden ja palvelusten ostamiseen. - Julkisella vallalla on jo kauan ollut merkittäviä tehtäviä myös talouselämässä. - Julkiselle vallalle kuuluu vastuu paitsi julkisen toiminnan ja talouden, myös koko kansantalouden tasapainoisesta kehityksestä. - Tärkeimpinä tavoitteina on yleensä pidetty taloudellisen kasvun turvaamista, suhdanteiden tasoittamista, työllisyyden turvaamista, tulonjaon tasoittamista, vakaata rahanarvoa ja tasapainoista 4

5 vaihtotasetta. - Näitä tavoitteita toteutetaan talouspolitiikan avulla. - Tavoitteet voidaan saavuttaa monin talouspoliittisin keinoin: finanssipolitiikka, rahapolitiikka tulopolitiikka, rakenteelliset muutokset, suora säännöstely ja institutionaalisten olojen muuttaminen. - Budjettipolitiikka on osa finanssipolitiikkaa. - Poliittinen valta valitsee talouspolitiikan tavoitteet ja keinot. - Talouspoliittisesta päätöksenteosta vastaavat lähinnä valtioneuvosto ja eduskunta muun muassa säätämällä talouspoliittisesti vaikuttavia lakeja ja asetuksia sekä vahvistamalla talousarvion. - Budjetti on merkittävin yksittäinen päätös kansantaloudessa. C. Valtiontalousoikeutta koskevat normit pääpiirteittäin Kehitys - Kansan itseverotusoikeutta on kansanedustuslaitoksen ja sen finanssivallan lähtökohta. - Itseverotusoikeudella tarkoitetaan sitä, että kansan maksettavaksi ei saa panna muita veroja kuin ne, joihin se itse tai sen valitsemat edustajat ovat antaneet suostumuksensa. - Vuoden 1634 hallitusmuodolla vahvistettiin ensimmäisen kerran perustuslain tasolla valtiopäivien pätevyys kansanedustuslaitoksena ja kansan itseverotusoikeuden käyttäjänä. - Tämä valta kuitenkin heikkeni aikojen kuluessa painopisteen siirtyessä yhä enemmän kuninkaalle. - Seurauksena syntyi niin sanottu hallinnollinen budjetti. - Vapauden ajalla ( ) säätyjen saavuttamaan vallantäyteisyyteen kuului täydellinen itseverotusvalta. - Tähän kuului aikaisemmasta käytännöstä poiketen myös oikeus tulliveroista päättämiseen (tullit muodostivat tuolloin huomattavan osan valtion tuloista). - Vuoden 1772 hallitusmuoto aiheutti jyrkän muutoksen palauttamalla hallinnollisen budjettijärjestelmän. - Suomen jouduttua Venäjän vallan yhteyteen se sai oman, itsenäisesti hoidettavan valtiontaloutensa. Finanssivallan jaon määräsivät hallitsijan ja valtiopäivien välillä kustavilaisen ajan perustuslait. - Suomen valtiontalous perustui 1800-luvulla rahastoihin. - Vuonna 1841 vahvistettiin valtion tulo- ja menoarviolle uusi muoto: tulot jaettiin osastoihin ja menot pääluokkiin. - Kun säädyt vuodesta 1863 lähtien kutsuttiin säännöllisesti koolle, tulivat rahastot jaetuiksi hallitsijan määräysvallassa oleviin sekä säätyjen suostuntojen ja osittaisen määräysvallan piirissä oleviin rahastoihin. - Vuoden 1899 asetuksella valtiovaraston kassa- ja tililaitoksen uudelleen järjestämisestä luotiin Suomen kaksiosainen budjetti, joka jakaantui vakinaiseen ja ylimääräiseen budjettiin. - Rakenteeltaan budjetti oli edelleen erillisten rahastojen budjettien yhdistelmä. - Vuoden 1919 hallitusmuoto periaatteessa lakkautti erillisten rahastojen järjestelmän. Tulo- ja menoarviosta muodostettiin yhtenäinen, koko valtiontalouden tulot ja menot käsittävä budjetti. - Hallitusmuodon säätämisen jälkeen jako vakinaiseen ja ylimääräiseen budjettiin säilyi aikaisemmassa muodossaan. - Vasta vuoden 1931 budjettiuudistuksessa (laki valtion tulo- ja menoarvion ja tilinpäätöksen perusteista) luovuttiin tulojen ja menojen jakamisesta vakinaisiin ja ylimääräisiin.. - Seuraava budjettiuudistus toteutettiin 1950-luvun alussa, jolloin tulo- ja menoarvio jaettiin muodollisesti varsinaisiin tuloihin ja pääomatuloihin ja toisaalta varsinaisiin menoihin ja pääomamenoihin. - Tästä jaosta luovuttiin toteutetussa laajassa budjettiuudistuksessa, jolloin tulo- ja menoarvio pääosin sai nykyisen muotonsa ja kehittyi niin sanotun ohjelmabudjetoinnin suuntaan. Samalla aloitettiin valtiontalouden toiminta- ja taloussuunnitelmien laadinta. - Vuonna 1987 säädettiin laki valtion liikelaitoksista. - Vuonna 1988 säädettiin laki ja asetus valtion tulo- ja menoarviosta, johon sisällytettiin virastojen velvollisuus toiminta- ja taloussuunnitelmien laatimiseen. - Tulosohjaus- ja tulosbudjetointihankkeet käynnistettiin. - Hallitusmuodon valtiontaloutta koskeva VI luku uudistettiin 1990-luvun alussa. - Vuosina muutettiin merkittävästi valtion talousarviosta annetun lain säännöksiä valtion toiminta- ja taloussuunnittelusta, tilinpäätöksestä ja tilinpäätösmenettelystä sekä 5

6 laskentatoimesta. Nykytila ja kehitysnäkymät - Valtiontalouden hoidon perusteista säädetään Suomen perustuslain 7 luvussa (731/1999). Yksityiskohtaisemmin taloushallinnon järjestelyistä on säädetty laissa ja asetuksessa valtion talousarviosta sekä valtion maksuperustelaissa. Valtiontaloutta koskeva normisto koostuu säädöshierarkkisesti useista, eritasoisista normeista.. - Perustuslaissa annetaan säännöksiä veron säätämisestä lailla (81.1 ), maksujen yleisten perusteiden lakisidonnaisuudesta (81.2 ), valtion lainanotosta sekä valtiontakauksesta ja -takuusta (82 ), valtion talousarviosta (83 ), talousarvion sisällöstä (84 ), talousarvion määrärahoista (85 ), lisätalousarviosta (86 ), talousarvion ulkopuolisista rahastoista (87 ), yksityisen laillisesta saatavasta valtiolta (88 ), valtion palvelussuhteen ehtojen hyväksymisestä (89 ), valtiontalouden valvonnasta ja tarkastuksesta (90 ), Suomen Pankista (91 ) ja valtion omistuksista (92 ). Myös eräillä muilla perustuslain säännöksillä on tärkeä merkitys valtiontalousoikeudessa. Keskeinen säännös on PeL 3, jonka mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta, joka päättää myös valtiontaloudesta. - Keskeiset talousarviota (budjettia) koskevat säännökset sisältyvät Laki ja asetus valtion talousarviosta (423/1988 ja 1243/1992). - Keskeisiin säännöksiin kuuluvat myös lait valtion lainanannosta ja valtiontakauksesta (449/1988) sekä Valtiontalouden tarkastusvirastosta (676/2000). Tärkeitä ovat myös valtion maksuperustelaki (150/1992) ja valtion maksuperusteasetus (11/1992). Budjetin ulkopuolisia rahastoja koskevat erillislait. Uusi laki valtion liikelaitoksista tuli voimaan (1062/2010). Erikseen on olemassa laitoskohtaiset lait. - Uuden perustuslain myötä uudistettiin Valtiontalouden tarkastusviraston asemaa. Valtiontalouden tarkastusvirastosta säädettiin uusi laki (676/2000), jonka myötä virasto siirrettiin pois toimeenpanovallan alaisuudesta ja eduskunnan yhteyteen vuoden 2001 alusta lukien. - Vireillä on useita hankkeita D. Taloudenpito EU:ssa Jäsenyyden vaikutukset kansalliseen budjettivaltaan - Jäsenvaltion julkisen talouden vakautta ja budjettikuria koskevat Euroopan unionin oikeussäännökset rajoittavat PeL 3 :n ja :ien mukaista kansallista parlamentaarista finanssivaltaa. - Vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisesti euroalueen jäsenvaltiot laativat vuotuisen vakaussuunnitelman ja muut EU:n jäsenvaltiot vuotuisen lähentymisohjelman. Tavoitteena on varmistaa julkisen talouden kurinalaisuus valvomalla ja koordinoimalla finanssipolitiikkaa euroalueella ja EU:n alueella. Suomen ja EU:n väliset rahavirrat - Valtiontalouden tasolla Suomen arvioidaan maksavan vuonna 2014 EU:n budjettiin ja Euroopan kehitysrahastoon milj. euroa. Suomen maksut laskevat 5 milj. euroa vuodelle 2013 budjetoituun verrattuna. Suomi maksaa noin 5,3 mrd. euron suuruisesta maksuhelpotuksesta Yhdistyneelle kuningaskunnalle 136 milj. euroa vuonna EU:n budjetista arvioidaan saatavan tuloja noin 912 milj. euroa, mikä on 306 milj. euroa vähemmän kuin vuoden 2013 talousarviossa on arvioitu saatavan. Tulojen lasku johtuu ensisijaisesti siitä, että vuonna 2014 maaseudun kehittämisen maksatusten arvioidaan viivästyvän ohjelmakauden ensimmäisenä vuonna. Maksut tasaantuvat seuraavina vuosina. Euroopan unionilta saatavista tuloista merkittävimmät erät koostuvat maatalouden ja maaseudun kehittämisen tuista sekä rakennepoliittisista tuista. Euroopan unionin talousarvio - Euroopan unionin vuosittaiset talousarviot perustuvat monivuotisiin rahoituskehyksiin, joista on sovittu vuodesta 1988 alkaen komission, neuvoston ja Euroopan parlamentin välisillä sopimuksilla. Talousarvion toimeenpano kuuluu komission tehtäviin (SEU 17 (1) art.) - Neuvoston kanta kunkin vuoden talousarvioon valmistellaan neuvoston pysyvässä budjettikomiteassa ja päätetään kaksi kertaa vuodessa kokoontuvassa budjettiasioita käsittelevässä Ecofin-neuvostossa, joka koostuu 6

7 jäsenvaltioiden valtiovarain-, talous- tai budjettiministereistä. Budjettiasioissa neuvoston yhteisten kantojen takana on pääsääntöisesti oltava jäsenvaltioiden määräenemmistö. Jäsenvaltioiden yhteiset kannat valmistellaan kulloisenkin puheenjohtajamaan vetovastuulla. Budjettimenettelyn aikana neuvosto on sovittanut kantojaan yhteen toisen budjettivallan käyttäjän, Euroopan parlamentin, kanssa. Lopullisesti talousarvion on vahvistanut Euroopan parlamentti. - Euroopan unionin toiminta rahoitetaan lähinnä unionin budjetista. Vuoden 2012 talousarvion loppusumma on 147,2 miljardia euroa eli noin kolme kertaa Suomen valtion budjetin kokoinen. Talousarvion menoilla, tuloilla ja rahoituskehyksillä on jokaisella oma päätöksentekomekanisminsa. EU:n tulot ja menot on otettu pääsääntöisesti yhteisön talousarvioon. Poikkeuksen muodostavat suoraan jäsenmaiden rahoitusosuuksilla rahoitettavat Euroopan kehitysrahasto ja Euroopan investointipankki. Talousarvion rakenteen kannalta tärkeä säädös on ollut varainhoitoasetus (1605/2002). EU:n talousarvion loppusumma on ollut varsin pieni suhteessa alueen bruttokansantuloon ja jäsenvaltioiden julkisen talouden kokoon. - EU:n periaatteet ja politiikat on määritelty perustamissopimuksessa, johon jäsenvaltiot ovat sitoutuneet liittyessään EU:hun. Osa periaatteista ja politiikoista rahoitetaan EU:n budjetista. Maataloustuki sekä alue- ja rakennepolitiikka ovat EU:n budjetin suurimmat menoerät. Muita politiikkoja ovat lukuisat EU:n sisäiset politiikat sekä yhteisön ulkopuolelle suuntautuvat toimet. - Komissio on voinut antaa korjaavia tai täydentäviä talousarvioesityksiä varainhoitovuoden kuluessa väistämättömissä, poikkeuksellisissa tai ennakoimattomissa olosuhteissa. Komissio vastaa EU-talousarvion toimeenpanosta. EU:n tilintarkastuksesta huolehtii riippumattomana ulkoisena tilintarkastajana Euroopan tilintarkastustuomioistuin. Neuvoston suosituksesta Euroopan parlamentti päättää vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle talousarvion täytäntöönpanosta. - Lissabonin sopimuksella on vaikutuksia sekä EU:n talousarvioon, talousarviomenettelyyn että rahoituskehykseen. Ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa EU:n talousarvio jaettiin perustamissopimuksen mukaisesti niin sanottuihin pakollisiin menoihin ja ei-pakollisiin menoihin. Näistä pakolliset menot olivat lähinnä maatalousmenoja, joista neuvosto sai viime kädessä päättää. Muut menot olivat ei-pakollisia menoja, joissa Euroopan parlamentilla oli viimeinen sananvalta. Nyt näiden menojen välinen erottelu poistuu, mikä johtaa siihen, että neuvoston ja parlamentin on jatkossa päästävä sopuun kaikista menoista. Kummallakaan ei jatkossa ole lopullista päätäntävaltaa talousarviosta. Näin ollen neuvosto ja parlamentti ovat tasavertaisia budjettivallan käyttäjiä. - Eurooppa-neuvosto päättää EU:n monivuotisesta rahoituskehyksestä. Neuvosto antaa erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen asetuksen, jolla vahvistetaan monivuotinen rahoituskehys. Neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti saatuaan Euroopan parlamentin enemmistöllä antaman hyväksynnän. Rahoituskehys vahvistetaan vähintään viideksi vuodeksi. Kehykset muodostavat menoluokkakohtaiset rajat vuosittain laadittaville talousarvioille, ja niitä voidaan muuttaa ainoastaan neuvoston ja Euroopan parlamentin yhteisellä sopimuksella. Edellinen rahoituskehys kattoi vuodet Eurooppa-neuvosto saavutti 8. helmikuuta 2013 sovun uudesta rahoituskehyksestä, jonka jälkeen se hyväksyttiin Euroopan parlamentissa. Ensimmäistä kertaa historiassa uuden rahoituskehyksen taso alittaa voimassaolevan. Uuden rahoituskehyksen kokonaistasoksi vahvistettiin Eurooppa-neuvostossa 996,8 miljardia euroa, mikä on noin 24 miljardia euroa alhaisempi kuin kuluvan kauden taso (sitoumuksia, vuoden 2011 hinnoin). - Euroopan unionin budjetin tuloja kutsutaan omiksi varoiksi. Omien varojen summa voi olla korkeintaan 1,23 % jäsenvaltioiden yhteenlasketusta bruttokansantulosta. Käytännössä budjetin rahoittamiseen tarvittu summa on jäänyt selvästi tämän ylärajan alle. Yksi keskeisistä budjettiperiaatteista on, että yhteisöbudjetti ei voi olla alijäämäinen, eikä lainanotto siksi ole mahdollista. Vuonna 2012 EU:n budjetin menot jakautuivat seuraavasti: Kestävä kasvu 46 % (sisältää mm. kilpailukyvyn ja koheesiopolitiikan) Luonnonvarat 41 % (sisältää maatalouden, maaseudun ja ympäristön) Globaali toiminta 6 % (sisältää kestävän kehityksen, rauhan ja turvallisuuden) Sisäiset politiikat 1 % (kansalaisuus, vapaus, turvallisuus ja oikeus) 7

8 - Suurin osa varoista, 46 %, on varattu kasvua ja työllisyyttä edistävän kilpailukyvyn ja koheesion edistämiseen. Tavoitteena on Euroopan talouden elpymisen määrätietoinen tukeminen. Maatalouden suuri osuus, 41 %, selittyy sillä, että se on ainut politiikan lohko, joka on harmonisoitu EU:ssa eli sillä on yhteiset pelisäännöt. Näin ollen EU-jäsenmaiden maataloustuet maksetaan pääsääntöisesti yhteisön budjetista. Noin 6 % unionin talousarviosta käytetään hallintokuluihin. Lissabonin sopimus on poistanut aiemman jaottelun niin sanottuihin ei-pakollisiin ja pakollisiin menoihin. E. Kameralismista tuloskulttuuriin -Valtion taloudenhoidolle on ollut 1990-luvulle asti tyypillistä kameralistisesta periaatteesta kiinni pitäminen. - Tunnusomaista tälle on ollut taloudenpidossa määräaikoina tapahtuva käteisvarojen saanti ja tämän rahankäytön yksityiskohtainen ohjailu ja kontrolli. - Kameralismi merkitsi tarkkaa, sitovaa tulojen ja menojen vuotuista budjetointia sekä varojen käytön kontrollointia etu- ja jälkikäteen. -Tuloskulttuurissa talous järjestetään uudella tavalla, yksityisten yritysten malleja myötäillen. Siihen kuuluu valta päättää toiminnasta ja taloudesta, mutta siihen sisältyy myös vastuu aikaansaannoksista. - Uudistus alkoi valtion liikelaitoslain (627/1987) mukaisten liikelaitosten perustamisella. Seuraavana vaiheena oli budjettiuudistus, jossa kehysbudjetoinnin ja tulosohjauksen periaatteita sovellettiin myös muihin virastoihin ja laitoksiin. Tämä vaihe saatettiin loppuun vuoteen 1995 mennessä. - Tulosohjauksella tarkoitetaan niitä päätöksenteko-, koordinointi- ja sopimisprosesseja, joilla valtioneuvosto, ministeriöt sekä virastojen ja laitosten johto pyrkivät varmistamaan, että valtionhallinto kokonaisuudessaan toimii mahdollisimman tuloksellisesti eli toteuttaa mahdollisimman tehokkaasti eduskunnan ja valtioneuvoston tarkoitusperiä. - Tavoitteena on ollut tehostaa julkisten palvelujen tuotantoa ja virastojen toimintaa. - Eräänä keinona on ollut vähentää momenttien määrää ja muodostaa kullekin virastolle laajat toimintamenomomentit. - Näissä uudistuksissa virastoille ja laitoksille annettiin korostetummin vastuuta toimintansa tuloksellisuudesta. - Merkittäviä uudistuksia ovat olleet myös valtiontalouden kehysmenettelyn vaiheittainen kehittäminen, nettobudjetointi, valtion liikelaitosuudistukset ja yksityistäminen sekä valtionosuuksia ja valtionavustuksia koskevan lainsäädännön ja valtionapujärjestelmien eri uudistukset. - Tehdyt muutokset ovat näin merkinneet resurssiohjauksesta luopumista. - Tulosohjaus rakentuu tulosbudjetoinnille, jossa valtion talousarvioesitys sekä toiminta- ja taloussuunnitelmat tuotetaan siten, että tulostavoitteet ja niitä koskevat määrärahapäätökset on kytketty yhteen. - Ministeriöiden ja niiden alaisten virastojen ja laitosten välisten tulosneuvottelujen perusteella asetetaan tulostavoitteet, joita varten kukin virasto/laitos saa omaan toimintaansa tarvittavat varat yhtenä määrärahana (toimintamenona). - Tulosjohtaminen on virastojen ja laitosten sisäinen johtamistapa, jolla varmistetaan tavoitteiden toteuttaminen. - Tulosohjauksessa kukin ministeriö käy vuosittain hallinnonalansa virastojen ja laitosten kanssa tulosneuvottelut, jossa virastolle ja laitokselle asetetaan tulostavoitteet. - Yhteinen näkemys alustavista tulostavoitteista kirjataan yleensä tulossopimukseksi kutsuttuun suunnitteluasiakirjaan. - Tuloksellisuuden peruskäsitteissä on nyttemmin erotettu selkeästi laaja-alainen yhteiskunnallinen vaikuttavuus ja toiminnallinen tuloksellisuus, joihin viraston tai laitoksen johtamisella voidaan välittömästi vaikuttaa. - Toiminnallinen tuloksellisuus on jaettu kolmeen peruskriteeriin: toiminnallinen tehokkuus, tuotokset ja laadunhallinta sekä henkisten voimavarojen hallinta. Tuloksellisuuden peruskäsitteet, joita käyttäen julkista toimintaa arvioidaan ja tuloksia raportoidaan, muodostuvat siten neljästä peruskriteeristä: yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta, toiminnallisesta tehokkuudesta, tuotoksista ja laadunhallinnasta sekä henkisten voimavarojen hallinnasta. 8

9 III MITEN VALTIONTALOUTTA SUUNNITELLAAN? A. Yleistä - Nykyisenkaltaisia suunnittelujärjestelmiä ryhdyttiin merkittävässä määrin kehittämään Suomessa vasta 1960-luvulla. - Suunnitteluteoriat kehittyivät nopeasti 1960-luvulla. - Valtion talousarvio uudistui vuosina ohjelmabudjetoinnin suuntaan. - Valtiontaloudessa voidaan erottaa pitkän aikavälin eli perspektiivi-suunnittelu, keskipitkän aikavälin suunnittelu (TTS tai KTS) ja lyhyen aikavälin suunnittelu. - Valtiontalouden suunnittelulla tarkoitetaan erityisesti valtiontalouden kehysmenettelyä, mutta myös kaikkia muita valtioneuvoston johdolla tapahtuvia, erillisiä valtiontaloutta koskevia suunnitteluprosesseja.. - Käytännön toimintojen kannalta merkittävä on valtiovarainministeriön määräys toiminta- ja taloussuunnittelusta sekä kehys- ja talousarvioehdotusten laadinnasta. B. Toiminta- ja taloussuunnitelman sekä kehysehdotuksen laadinta - Toiminta- ja taloussuunnittelua tapahtuu valtionhallinnon sekä yksittäisten ministeriöiden, virastojen ja laitosten tasolla (ks. BudjettiL 12 ).. - Toiminta- ja taloussuunnittelun tarkoituksena on tuottaa tietoa hallituksen talouspolitiikan toteuttamista ja toteutuksen valvontaa varten sekä varmistaa hallituksen antamien toimintalinjojen huomioonottaminen hallinnonalojen sisäisessä ohjauksessa. - Hallinnonala koostuu yksittäisen ministeriöstä ja sen alaisista virastoista ja laitoksista. - Ministeriöllä sekä virastoilla ja laitoksilla on oltava valtiontalouden suunnittelua varten monivuotinen toiminta- ja taloussuunnitelma (ks. BudjettiA 10 ). - Lainsäädännön ohella valtiontalouden suunnittelun ja hoidon sekä varojen käytön ohjauksen tärkeimmät välineet ovat ministeriöiden ja virastojen monivuotinen toiminnan ja talouden suunnittelu, hallituksen ministeriöille antamat määrärahakehykset, vuosittaiset talousarviot ja lisätalousarviot, valtiontaloutta koskeva raportointi ja tarkastus sekä valtion tilinpäätöskertomus. - Monivuotinen toiminnan ja talouden suunnittelu tarjoaa pohjan valtiontalouden kehysten ja valtion vuotuisen talousarvion laadinnalle. - Kehysehdotuksella tarkoitetaan valtiontalouden kehysten valmistelun pohjaksi laadittavia hallinnonalakohtaisia kehittämisehdotuksia perusteluineen seuraavalle nelivuotiskaudelle. Kehysehdotuksen perustana on edellinen kehyspäätös. - Kehysohjauksella tarkoitetaan menettelytapoja ja välineitä, joiden avulla hallitus päättää yhteiskuntapoliittisesti keskeisimmistä linjauksista ja resursseista sekä hyväksyy perusteet toimintaja taloussuunnitelman sekä talousarvion laadinnalle. - Kehyspäätös on valtioneuvoston kehysvalmistelun päätteeksi tekemä päätös määrärahakehyksistä seuraavalle nelivuotiskaudelle. - Määrärahojen hallinnonaloittaista jakoa tarkistetaan vaalikauden kehyksen puitteissa vuosittain valtiontalouden kehyspäätöksellä, jonka taustalla ovat hallinnonalojen kehysehdotukset. Kehyspäätös kokonaisuudessaan sisältää myös kehysten ulkopuoliset menot ja tulot. - Uudistettu valtiontalouden kehysjärjestelmä otettiin käyttöön vaalikauden alussa. - Kehysohjauksessa valtioneuvosto osoittaa toimintayksiköille rajat (rahakehykset), joiden puitteissa niiden tulee tuottaa palveluita. - Valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee muun muassa valtiontalouden kehykset ja niihin liittyvät kannanotot sekä valtion talousarvion soveltamisesta annettavat yleiset määräykset 9

10 (ks. VNOS 4 ). - Tärkeä on myös talouspoliittinen ministerivaliokunta (ks. VNOS 28 ). - Valtioneuvosto antaa selontekona budjettikehykset eduskunnalle, jonka vastaus perustuu valtiovarainvaliokunnan mietintöön. Näin eduskunta sitoutuu poliittisesti ennakolta tulevaan budjettiesitykseen. C. Talousarvion laadinta ja ajoittuminen Laadinta -Valtion talousarvion laadintaa edeltää finanssipoliittisen linjauksen tekeminen, jolloin määritellään toteutettava finanssipolitiikka, joka luo lähtökohdan valtion talousarvion suunnittelulle. - Talousarvioehdotus laaditaan valtioneuvoston vahvistamien valtiontalouden kehysten mukaisesti. - Kehysbudjetointi tarkoittaa valtion talousarvion laatimista määrärahakehysten puitteissa. - Talousarvioesitys on ensisijaisesti ehdotus valtion varojen kohdentamiseksi eri käyttötarkoituksiin. - Talousarvioesityksen perustelujen tulee antaa oikea ja riittävä kuva valtion varojen käyttökohteista ja käytölle asetettavista tavoitteista.. - Talousarvioesitys on luonteeltaan hallituksen poliittisen ohjelman konkretisointia. - Talousarvioesityksen valmistelun vaiheita ovat 1) valtiontalouden kehysehdotusten laadinta, 2) valtioneuvoston päätös valtiontalouden kehyksistä, 3) virastojen ja laitosten talousarvioehdotusten laadinta, 4) hallinnonalojen ja muiden talousarvioehdotusten laadinta, 5) valtiovarainministeriön ehdotuksen laadinta eduskunnalle annettavaksi talousarvioesitykseksi sekä 6) esitysehdotuksen käsittely valtioneuvoston yleisistunnossa (ks. BudjettiA 1 ). - Talousarvioehdotusten tulee sisältää ehdotukset talousarvioon otettaviksi määrärahoiksi ja tuloarvioiksi, määrärahojen käyttötarkoituksiksi ja muiksi eduskunnan kannanotoiksi tarkoitetuiksi talousarvion perusteluiksi sekä eduskunnalle annettavan talousarvioesityksen selvitysosiin otettaviksi perusteluiksi (ks. BudjettiA 1 b ). - Jos hyväksytyn talousarvion muuttamiseen on perusteltua tarvetta, tulee asianomaisen ministeriön toimittaa valtiovarainministeriölle ehdotuksensa lisäyksistä ja muutoksista perusteluineen eduskunnalle annettavan lisätalousarvioesityksen valmistelua varten. Budjettiasetuksen säännökset talousarviosta koskevat soveltuvin osin myös lisätalousarviota (ks. BudjettiA 2 ). -Yleisperusteluissa esitetään yhteenveto talousarvioesityksestä. - Yleisperusteluissa esitetään myös yhteiskunnalliselle vaikuttavuudelle ja toiminnalliselle tuloksellisuudelle asetettujen tavoitteita. -Pääluokkaperustelujen selvitysosaan otetaan tärkeimmät yhteiskuntapolitiikan tavoitteet (yhteiskunnalliset vaikuttavuustavoitteet ja niihin liittyvät tavoitteet kustannusvaikuttavuudelle), joille muodostavat pohjan hallituksen asettamat strategiset tavoitteet. -Lukuperusteluissa esitetään kyseisen asiakokonaisuuden keskeiset toiminnalliset tavoitteet ja tarvittaessa tärkeimmät vaikuttavuustavoitteet. -Momenttiperusteluissa selostetaan, millä keskeisimmillä toimenpiteillä tai toiminnallisen tuloksellisuuden tavoitteilla pyritään pääluokka- tai lukuperusteluissa esitettyihin vaikuttavuustavoitteisiin. - Hallituksen talousarvioesitys ( keltainen kirja ) koostuu yleisperusteluista, taulukko-osasta ja yksityiskohtaisista perusteluista, jotka sisältävät yleiset määräykset, tuloarviot ja määrärahat. - Liitteenä on taloudellinen katsaus. Talousarviovalmistelun ajoittuminen -Valtion talousarvioesityksen laadinta alkaa tammikuussa, kun ministeriöiden kehysehdotukset saapuvat valtiovarainministeriöön. -Valtiovarainministeriössä kootaan seuraavia vuosia koskevat valtiontalouden kehykset, jotka hallitus hyväksyy maaliskuussa. -Talousarvion valmistelua jatketaan ministeriöissä kehyspäätöksen ja valtiovarainministeriön ohjeiden pohjalta. -Ministeriöt antavat ohjeita alaisilleen virastoille ja laitoksille, jotka laativat omat ehdotuksensa kevään kuluessa. -Ministeriöt kokoavat virastojen ja laitosten suunnitelmista hallinnonalansa talousarvioehdotuksen, 10

11 joka toimitetaan valtiovarainministeriölle toukokuussa. -Valtiovarainministeriössä hallinnonalojen talousarvioehdotukset käsitellään kevään ja kesän kuluessa. -Valtiovarainministeri päättää valtiovarainministeriön ehdotuksesta valtion talousarvioesitykseksi heinä elokuussa ja toimittaa ehdotuksen ministeriöille. -Valtiovarainministeriön kannanoton pohjalta valtiovarainministeri käy asianomaisten ministereiden kanssa ministeriöittäin neuvottelukierroksen, jossa pyritään ratkaisemaan mahdolliset erimielisyydet määrärahojen mitoituksesta. -Neuvottelukierroksen jälkeen hallitus käsittelee valtiovarainministeriön laatimaa talousarvioehdotusta budjettiriihessään, joka nykyisin kestää pari päivää. -Budjettiriihessä hallitus asiallisesti hyväksyy talousarvioesityksensä sisällön. Valtiovarainministeriö viimeistelee hallituksen talousarvioesityksen, jonka jälkeen se esitellään valtioneuvoston yleisistunnolle ja tasavallan presidentille ja annetaan eduskunnan käsiteltäväksi heti eduskunnan syysistuntokauden alkaessa. -Valtion talousarvio laaditaan vuodeksi kerrallaan. Varainhoitovuosi on kalenterivuosi eli (BudjettiL 1 ). Hallituksen esitys valtion talousarvioksi ja siihen liittyvät muut hallitukset esitykset annetaan eduskunnalle hyvissä ajoin ennen varainhoitovuoden alkua (ks. PeL 83.2 ). 11

12 IV MITEN VALTION TALOUSARVIOSTA PÄÄTETÄÄN? A. Budjetin tehtävät -Valtion talousarviota voidaan luonnehtia eduskunnan vahvistamaksi suunnitelmaksi valtionhallinnon tuloista ja menoista tiettyä varainhoitovuotta varten sekä toimeenpanoviranomaisia velvoittavaksi ohjeeksi. -Perustuslaillinen tehtävä merkitsee sitä, että hyväksyessään talousarvion eduskunta päättää valtion tuloista ja menoista (ks. PeL 3 ja 83 ).. -Poliittinen tehtävä merkitsee sitä, että talousarvion välityksellä valtio voi toteuttaa budjettipolitiikkaansa. Budjetti on tärkein väline hallituksen ja eduskunnan asettamien tavoitteiden toteuttamisessa. -Hallinnollinen tehtävä merkitsee sitä, että budjetti luo perustan virastojen ja laitosten vuosittaiselle rahankäytölle. Sen avulla on myös mahdollista ohjata hallintokoneistoa. -Budjetin tehtävät on mahdollista systematisoida osittain myös toisin: -Budjetin oikeudellisena tehtävänä on asettaa oikeudelliset rajat hallituksen ja sen alaisten hallintoviranomaisten taloudenhoidolle, joiden puitteissa ne ovat lain mukaan velvolliset budjettia noudattamaan. -Budjetin poliittinen tehtävä ilmenee siinä, että eduskunta saa budjettivallan myötä myös ratkaisevan poliittisen vallan. -Budjetin finanssipoliittisena (budjettipoliittisena) tehtävänä on valtion tarpeiden tärkeysjärjestyksen ratkaiseminen sekä talouselämän suhdannekehitykseen vaikuttaminen valtion tulojen ja menojen sekä niiden välisen suhteen määräämisellä. B. Budjetin eduskuntakäsittely ja sen hyväksyminen 1. Lähetekeskustelu -Hallituksen esitys valtion talousarvioksi ja siihen liittyvät muut hallituksen esitykset annetaan hyvissä ajoin ennen varainhoitovuoden alkua eduskunnan käsiteltäväksi (ks. PeL 83 ). -Käsittely alkaa niin sanotulla lähetekeskustelulla. - Tavallisesti lähetekeskustelun ensimmäisen puheenvuoron käyttää valtiovarainministeri, joka esittelee budjettiesityksen pääkohtia. - Tämän puheenvuoron jälkeen eduskuntaryhmien edustajat esittävät kukin ryhmäpuheenvuoron, jossa luonnehditaan eduskuntaryhmän periaatteellista kantaa budjettiesityksen pääkohtiin. - Lähetekeskustelussa ei voida tehdä muuta päätöstä kuin päätös lähettää ehdotus valtiovarainvaliokunnan valmisteltavaksi. 2. Valtiovarainvaliokunta -Valtiovarainvaliokunta on eduskunnan keskeinen valmisteluelin valtiontaloutta koskevissa asioissa. -Valiokunnassa on vähintään 17 jäsentä. Valiokunnassa on lisäksi tarpeellinen määrä varajäseniä (ks. PeL 35 ). 12

13 -Valiokuntaan lähetetään muun muassa hallituksen esitys talousarvioksi, muut hallituksen valtiontaloutta koskevat esitykset (kuten verolait ja lainanottovaltuudet) ja talousarvioaloitteet. -Hallituksen esitykset, kansanedustajien aloitteet, eduskunnalle annetut kertomukset ja eräät muut asiat on käsiteltävä valmistelevasti valiokunnassa ennen niiden lopullista käsittelyä täysistunnossa (ks. PeL 40 ). -Valtiovarainvaliokunta jakautuu talousarvion valmistelua varten jaostoihin, jotka asetetaan koko vaalikaudeksi ja jotka käsittelevät kukin omaa osaansa talousarvioesityksestä ja erikoistuvat näin kyseisellä hallinnonalalle ominaisiin ongelmiin. -Talousarvio- ja lisätalousarvioesitys käsitellään kaikissa niissä jaostoissa, joita esitys koskee. -Jaostoissa kuullaan marraskuun puoliväliin saakka asiantuntijoita, erilaisten intressijärjestöjen edustajia ja kyseisen hallinnonalan virkamiehiä, jotka tekevät selkoa hallinnonalansa määrärahatarpeista. - Tämän jälkeen valtiovarainvaliokunnassa käydään päätöskeskustelu. - Yleensä muutokset ovat euromääräisesti varsin pieniä. - Talousarvioesitys lähetetään valtiovarainvaliokunnan jaostoihin -toimialan mukaan. - Jaostojen mietintöosuudet valmistuvat marras joulukuun vaihteessa, jonka jälkeen talousarvio, momentti momentilta, hyväksytään lopullisesti valtiovarainvaliokunnassa. - Jaostovalmistelun päätyttyä jaoston käsittelemä talousarvioesityksen osa siirtyy koko valiokunnan valmistelevaan käsittelyyn. - Kukin asia otetaan erikoisvaliokunnassa kahteen käsittelyyn. - Valiokunta käy läpi jokaisen budjettiesitykseen sisältyvän määrärahaesityksen perusteluineen ja punnitsee määrärahojen tarpeellisuuden. - Valiokunnan pöytäkirjat ja muut niihin liittyvät muut asiakirjat ovat pääsääntöisesti julkisia (ks. PeL 50 ). 3. Talousarvioaloitteet - Asia tulee vireille eduskunnassa hallituksen esityksellä tai kansanedustajan aloitteella. Kansanedustajalla on oikeus tehdä lakialoite, joka sisältää ehdotuksen lain säätämisestä, toimenpidealoitteen, joka sisältää ehdotuksen lainvalmisteluun tai muuhun toimenpiteeseen ryhtymisestä tai talousarvioaloitteen (ks. PeL 39 ). - Kansanedustaja voi talousarvioesityksen johdosta tehdä talousarvioaloitteella ehdotuksen valtion talousarvioon otettavaksi määrärahaksi tai muuksi päätökseksi (ks. PeL 83.3 ). - Talousarvioaloite on eduskunta-aloite, joka sisältää ehdotuksen valtion talousarvioon tai lisätalousarvioon otettavasta määrärahasta tai muusta päätöksestä (ks. PeL 39 ). - Kansanedustaja voi tehdä talousarvioaloitteen lisätalousarvioesitykseen välittömästi liittyväksi talousarvion muutokseksi (ks. PeL 86 ).. - Aloite voidaan tehdä myös talousarvioesitystä täydentävän esityksen johdosta (ks. PeL 71 ). - Talousarvioaloite sisältää määrärahaa koskevan euromääräisen ehdotuksen tai muun eduskunnan päätettävänä olevaa osaa koskevan täytäntöönpanokelpoisen päätösehdotuksen. - Valtiovarainvaliokuntaan lähetetyt talousarvioaloitteet käsitellään valtion talousarviota tai lisätalousarviota koskevan esityksen yhteydessä. - Edustajan tekemä ehdotus, joka tarkoittaa uuden ja hallituksen esitykseen sisältymättömän määrärahan tai muun päätöksen ottamista talousarvioon, voidaan talousarviosta päätettäessä ottaa huomioon vain, jos se on pantu vireille talousarvioaloitteella (ks. ETJ 59 ). -Lisätalousarvioesityksen johdosta tehdyn aloitteen sisällön tulee liittyä välittömästi hallituksen esityksen sisältöön (ks. PeL 86 ). - Kun uusia määrärahoja (tai muita päätöksiä) saa ottaa vain tällaisen aloitteen pohjalta, ei valtiovarainvaliokunnallakaan ole oikeutta lisätä budjettiehdotukseen uusia määrärahoja tai tehdä muita päätöksiä, ellei niistä ole tehty asianmukaista talousarvioaloitetta. - Talousarvioaloitteita on viime vuosina tehty runsaasti, vuosittain kappaletta. 4. Valtiovarainvaliokunnan mietintö - Talousarvioesityksestä annettavassa mietinnössä valiokunnan tulee käsitellä kaikkia talousarviossa päätettäviä asioita. - Samassa mietinnössä valiokunnan tulee ehdottaa, miten menojen suorittamiseen tarvittavat varat on hankittava. -Jos valtion talousarvion julkaiseminen viivästyy yli varainhoitovuoden vaihteen, valtiovarainvaliokunnan tulee mietinnössään ehdottaa eduskunnalle, miten hallituksen esitystä valtion 13

14 talousarvioksi noudatetaan väliaikaisesti talousarviona. -Valmis mietintö koostuu talousarvioaloitteista, yleisperusteluista, erityisperusteluista, vastalauseista ja erikoisvaliokuntien lausunnoista. 5. Täysistuntokäsittely - Täysistuntokäsittelyn pohjana on valtiovarainvaliokunnan mietintö. - Valiokunnan mietintö, joka sisältää ehdotuksen siitä, millaisena eduskunta hyväksyisi budjetin, tulee vain yhden käsittelyn alaiseksi (ks. PeL 83 ). - - Budjetti ei ole laki, mutta se käsittää hallitusta ja hallintokoneistoa oikeudellisesti sitovia sääntöjä (numerotaulu, perustelut). -Valtion talousarvioesitys otetaan täysistunnossa valtiovarainvaliokunnan mietinnön pohjalta ainoaan käsittelyyn (ks. ETJ 59 ). -Käsittelyn aluksi käydään yleiskeskustelu. -Keskustelun aloittaa valtiovarainvaliokunnan puheenjohtaja, joka selostaa mietinnön yksityiskohtia ja vertaa valiokunnan esittämää budjettia hallituksen esitykseen. -Tätä seuraa yksityiskohtainen käsittely. - Yleiskeskustelun päätyttyä suoritetaan talousarvioehdotuksen yksityiskohtainen käsittely. - Talousarvioehdotukseen sisältyvä pääluokka tai osasto taikka niiden luku todetaan hyväksytyksi mietinnön mukaisena, jos muutosehdotuksia siihen ei ole jätetty määräajassa keskuskansliaan. - Jos eduskunta ei ole muuttamattomana hyväksynyt valtiovarainvaliokunnan mietintöä, asia palautuu valtiovarainvaliokuntaan. - Valiokunta voi yhtyä eduskunnan päätökseen tai ehdottaa siihen muutoksia. - Jos valiokunta ehdottaa muutoksia, eduskunta päättää niiden hyväksymisestä tai hylkäämisestä. - Kun budjetti on hyväksytty, eduskunnan puhemies allekirjoittaa valtion talousarvion. Yleensä päätöksestä hallituksen esitykseen ilmoitetaan eduskunnan vastauksella. Eduskunnan päätös valtion talousarviosta saatetaan hallituksen tietoon kuitenkin eduskunnan kirjelmällä. - Talousarvio on valmis sovellettavaksi, kun eduskunta on hyväksynyt talousarvion ja se on julkaistu Suomen säädöskokoelmassa. - Talousarvion hyväksymisen eduskunnassa katsotaan sisältävän myös talousarvioesityksessä olevien, hallituksen eduskunnan kannanotoiksi tarkoittamien perustelujen hyväksymisen, ellei eduskunta päätä perusteluista toisin (ks. BudjettiL 8 ). - Perusteluilla tarkoitetaan kaikkia niitä talousarvioesitykseen sisältyviä tekstejä, jotka eivät ole osastojen, pääluokkien, lukujen tai momenttien numeroita, nimikkeitä tai euromääriä. - Näihin perusteluihin voidaan sisällyttää käyttösuunnitelma (ks. BudjettiL 9 ). C. Talousarvioon liittyvät muut asiat 1. Verolakien säätäminen - Talousarvioesityksen yhteydessä hallitus antaa eduskunnalle esitykseen liittyviä budjettilakeja. - Budjettilakia voi kuvata laiksi, jonka sisältö määrittelee jonkin talousarvion momentin, kenties useammankin momentin, määrärahatason. - Budjettilait lähetetään niiden aihealueen mukaan asianomaisiin erikoisvaliokuntiin. - Jotta budjetti olisi tasapainossa ja menojen aiheuttama rahoitus saataisiin varmistetuksi, tarvitaan usein tulojen lisäyksiä. - Näitä ei voi toteuttaa budjettipäätöksen nojalla vaan verolakien muuttamiseen ja uusien verojen ja maksujen säätämiseen tarvitaan erillislait. - Tavallinen lakiehdotus otetaan eduskunnassa kahteen käsittelyyn asian valmistelleen valiokunnan annettua siitä mietintönsä(ks. PeL 72 ). 2. Lainanottovaltuudet -Talousarvion tasapainottaminen voi vaatia myös lainanottoa. - Valtiolainan ottamiseen tarvitaan eduskunnan päätös: Valtion lainanoton tulee perustua eduskunnan suostumukseen, josta ilmenee uuden lainanoton tai valtionvelan enimmäismäärä (ks. PeL 82 ). - Tämä suostumus annetaan valtioneuvostolle vuosittain talousarvion käsittelyn yhteydessä eduskunnan erillisellä päätöksellä. - Nykyisin on käytössä nettomääräinen lainanottovaltuus. 14

15 - Nostetut ja takaisin maksamatta olevat valtionlainat muodostavat yhdessä valtionvelan. - Nettomääräinen lainanottovaltuus annetaan valtiolainojen enimmäismäärälle. - Ehdotus valtioneuvostolle annettavaksi lainanottovaltuudeksi on käsiteltävä samassa järjestyksessä kuin talousarvioehdotus silloinkin, kun ehdotus ei sisälly talousarvioehdotukseen. - Lainanottovaltuuksien myöntäminen on yhden ainoan käsittelyn asia. - Eduskunta ei ota kantaa lainanoton sisältöön vaan ainoastaan lainojen enimmäismääriin. - Valtion lainanottovaltuudet on yleensä myönnetty toistaiseksi. - Valtion lainanottoa ja lyhennyksiä hoitavat käytännössä VM ja valtiokonttori. 3.Valtiontakaus ja valtiontakuu - Valtiontakauksella tarkoitetaan sitoutumista vastuuseen toisen velasta ja valtiontakuulla sitoutumista korvaamaan tietystä toiminnasta aiheutuvat tappiot ja menetykset. - Valtiontakaus ja valtiontakuu voidaan antaa eduskunnan suostumuksen nojalla (PeL 82 ). - Pelkkä eduskunnan suostumus on siis riittävä; se voidaan antaa myös lakimuodossa. - Lakimuotoa käytetään lähinnä annettaessa yleisvaltuuksia tietynlaisten takausten ja takuiden myöntämiseen. - Eduskunnan erillistä suostumuspäätöstä tarvitaan sellaisiin takaus- ja takuupäätöksiin, joista ei ole säädetty erityislaeissa. - Tällöin eduskunnan suostumus koskee yksittäistä tilannetta eikä sisällä yleisvaltuutta. - Valtiontakauksia ja valtiontakuita myöntävät jäljempänä mainittavien yleislakien nojalla lähinnä valtioneuvosto sekä eduskunnan suostumuksen nojalla valtioneuvosto. - Eduskunnan erillistä päätöstä tarvitaan silloin, kun päätöstä ei voida tehdä yleislakien nojalla. - Säännöksessä tarkoitettu laki voi sisältää yleisvaltuuden tietynlaisten takausten tai takuiden antamisen laissa säädettyyn enimmäisvastuuseen saakka. Eduskunnan suostumuksen tulee sen sijaan yleensä koskea yksittäistilanteita eikä sisältää yleisvaltuuksia. - Eduskunnan suostumuksen perusteella myönnettävien valtiontakausten yleisiä ehtoja koskee L valtion lainanannosta ja valtiontakauksesta (449/1988). Kyseisen lain säännöksiä sovelletaan vain, mikäli muussa laissa tai sen nojalla annetussa asetuksessa ei ole toisin säädetty (ks. tarkemmin 2 ). - Valtiontakaukselle on vaadittava vastavakuus, jollei eduskunta ole toisin päättänyt (ks. 3 ). - Myös takausmaksun määrääminen voi tulla kysymykseen. - Eduskunnan suostumuksesta ilmenee myös annettavien valtiontakausten ja valtiontakuiden enimmäismäärä. Tämä vaatimus on johdettavissa myös säännöksen tarkoituksesta. Ehdotus valtiontakauksen ja valtiontakuun antamiseen hallitukselle käsitellään samassa järjestyksessä kuin talousarvioehdotus silloinkin, kun ehdotus ei sisälly talousarvioehdotukseen (ks. PeL 41 ). 4.Talousarvion viivästyminen - Jos talousarvion julkaiseminen viivästyy yli varainhoitovuoden vaihteen, hallituksen talousarvioesitystä noudatetaan väliaikaisesti talousarviona eduskunnan päättämällä tavalla (ks. PeL 83 ). - Tarkoituksena on turvata valtiontalouden häiriötön hoito talousarvion viivästymisestä huolimatta. Säännös mahdollistaa myös niin sanottujen harkinnanvaraisten menojen suorittamisen.. - Jos valtion talousarvion julkaiseminen viivästyy yli varainhoitovuoden vaihteen, valtiovarainvaliokunnan tulee mietinnössään ehdottaa, miten hallituksen esitystä valtion talousarvioksi noudatetaan väliaikaisesti talousarviona. 15

16 V MILLAINEN ON VALTION TALOUSARVION RAKENNE? A. Yleistä - Valtion talousarvioon otetaan arviot vuotuisista tuloista, arvioidut määrärahat vuotuisiin menoihin sekä määrärahojen käyttötarkoitukset ja muut talousarvion perustelut. - Valtion talousarvioesitys koostuu yleisperusteluista, numerotaulukosta ja yksityiskohtaisista perusteluista ja liitteistä (Taloudellinen katsaus). - Yleisperusteluissa kerrotaan muun muassa talousnäkymistä sekä talousarvion talouspoliittisista lähtökohdista ja tavoitteista, vero- ja maksupolitiikasta ja valtiontalouden tasapainosta. - Numerotauluissa (taulukko-osassa) puolestaan on esitetty taulukkona sekä arvio valtion tuloista että eri hallinnonalojen määrärahoista. - Yksityiskohtaisten perustelujen yleisessä osassa on yksityiskohtaista tietoa esimerkiksi hallinnonalojen tulostavoitteista ja määrärahoista. - Selvitysosassa on yksityiskohtaisten perustelujen osa, jossa perustellaan määrärahojen tai tuloarvion suuruus. - Päätösosassa määritellään määrärahojen tai tuloarvion suuruus ja käyttötarkoitus sekä muut käyttöä koskevat ehdot ja määräykset. - Asiakirjayhdistelmä sisältää tietoa talousarvion valmistelun eri vaiheista. - Perustuslain 84 on talousarvion sisällön kannalta keskeinen.. - Talousarvio on rahoituslaskelma; se ei ole kuitenkaan kassaperusteinen rahavirtalaskelma. - Talousarvion tuloarviot, kuten nettolainanotto, on lähtökohtaisesti kirjattavissa tuloksi kassaperusteella. Määrärahojen osalta noudatetaan erilaisia kohdentamisperusteita. - Valtion talousarvioon otetaan arviot vuotuisista tuloista. - Tulopuolella tarkoitetaan valtiolle kalenterivuonna kertyviä varoja. - Budjetin tulopuoli on pelkkä arvio, eikä se velvoita oikeudellisesti hallitusta eikä viranomaisia. Tulopuoli on ennuste verolakien, valtion ottolainauksen ja valtion varallisuuden tuotosta. - Talousarviossa myös vahvistetaan valtion varojen käyttö määrätyllä tavalla määrättyihin tarkoituksiin. - Määrärahalla tarkoitetaan valtion talousarviossa eduskunnan tiettyyn tarkoitukseen osoittamaa rahaa. - Käyttötarkoitus ilmenee budjetin perusteluista. - Hyväksytty talousarvio koostuu taulukko-osasta (numero-osasta) ja yksityiskohtaisista perusteluista, joihin sisältyvät myös yleiset määräykset (brutto- ja nettobudjetointi; menomomentteja koskevat yleiset määräykset B. Budjettiperiaatteet 1. Yleistä - Eduskunnan budjettivaltaa turvaa osaltaan valtiosääntöisten budjettiperiaatteiden mahdollisimman laaja noudattaminen. - Budjettiperiaatteet ovat yleisiä maksiimeja, joilla on erilaisia kytkentöjä voimassaolevaan oikeuteen. - Budjettiperiaatteilla on merkitystä valtiosääntötulkinnoissa, joita tekevät niin eduskunnan perustuslakivaliokunta ja oikeuskansleri samoin kuin budjetin valmistelijat ja soveltajat. - Budjettiperiaatteilla on keskeinen merkitys eduskunnan budjettivallan kannalta: ne on tarkoitettu budjettivallan suojaksi. 2. Täydellisyysperiaate. Talousarvio tulee laatia täydellisyysperiaatteen mukaisesti: kaikki ennakoitavissa olevat tulot ja menot tulee ottaa kokonaisuudessaan talousarvioon (ks. PeL 84.1 ). - Täydellisyysperiaate edellyttää, että asianomaisen vuoden talousarvioon otetaan tuloarvioina ja määrärahoina kaikki sovellettavaksi tulevan kohdentamisperusteen perusteella varainhoitovuoteen kuuluvat, tiedossa olevat tulot ja menot. - Tuloja ja menoja ei saa myöskään arvostaa siten, etteivät ne tulisi kokonaisuudessaan merkittäväksi talousarvioon - Talousarvioon tulee siis ottaa arviot kaikista tiedossa olevista tuloista ja määrärahat kaikkiin tiedossa oleviin menoihin. 16

17 - Lakeihin sidotut menot on sisällytettävä vuotuisiin menoarvioihin. Tuloarvioiden ja määrärahojen tulee vastata tulojen ja menojen todennäköistä määrää.. - Keskeinen seikka on se, että talousarvion täydellisyys mahdollistaa valtion eri tarpeet arvioitaviksi yhtä aikaa. - Lisätalousarvio muodostaa poikkeuksen budjetin täydellisyysperiaatteesta. Eduskunnalle annetaan hallituksen esitys lisätalousarvioksi, jos talousarvion muuttamiseen on perusteltua tarvetta (ks. PeL 86 ). - Annettaessa eduskunnalle esitys lisäyksistä ja muutoksista on samassa esityksessä osoitettava myös varat ehdotettavien menojen lisäyksen tai tulojen vähennyksen kattamiseen; esitykseen on sisällytettävä myös arvioidut olennaiset muutokset talousarvioon merkittyjen tulojen määrissä.; esityksessä voidaan myös ehdottaa vähennyksiä talousarviossa myönnettyihin määrärahoihin (ks. BudjettiL 11 ). - PeL 84.2 :n mukaan talousarvioon otettavien tuloarvioiden on katettava talousarvioon otettavat määrärahat. - Talousarvio on rahoitussuunnitelma, jossa tulee osoittaa rahoitus kaikille menoille. - Talousarvion laadinnassa kattaminen seuraa kohdentamista. - Kohdentamisessa määritetään, mitkä tulot ja menot kuuluvat varainhoitovuoteen. - Kattamisvaatimuksesta johtuu, että talousarviossa on osoitettava rahoitus kaikille sovellettavien kohdentamisperusteiden mukaan varainhoitovuoteen kuuluville menoille. - Jos sovellettavien kohdentamisperusteiden mukaan varainhoitovuodelle kertyvät muut tulot eivät kata kaikkia varainhoitovuodelle kuuluvia menoja, on puuttuva kate otettava lainanotolla tai, jos se on mahdollista, käyttämällä valtion tilinpäätöksen mukaista kumulatiivista ylijäämää talousarvion kattamiseen. - Budjettilaissa on annettu säännös koskien valtion tilinpäätöksen mukaisen ylijäämän tai alijäämän huomioon ottamista talousarviossa (ks. BudjettiL 3 b). - Varainhoitovuoden lopun kumulatiivisella ylijäämällä tai kumulatiivisella alijäämällä tarkoitetaan BudjettiL 17 a :ssä tarkoitetun talousarvion toteutumalaskelman mukaisen edellisen varainhoitovuoden lopun kumulatiivisen ylijäämän tai alijäämän sekä asianomaisen varainhoitovuoden ylijäämän tai alijäämän yhteenlaskettua määrää. - Täydellisyysperiaatteesta poikkeamista merkitsee myös se, että valtion liikelaitoksista annetun lain (1185/2002) mukaisen liikelaitoksen tulot ja menot jätetään valtion talousarvion ulkopuolelle (ks. BudjettiL 4 ). - Myöskään budjetin ulkopuolisten rahastojen tulot ja menot eivät sisälly talousarvioon (ks. PeL 87 ). Yhtä vähän siihen sisältyvät erilaisten yksityisoikeudellisten yhteisöjen (kuten valtionyhtiöiden) tai julkisoikeudellisten laitosten (esim. Suomen Pankin) menot ja tulot. 3. Vuotuisuusperiaate. Vuotuisuusperiaatteen (vuotuisperiaatteen) mukaan talousarviossa olevat määrärahat on tarkoitettu vain yhdeksi kalenterivuodeksi kerrallaan. - Budjetin vuotuisuusperiaate edellyttää, että budjetin oikeusvaikutukset rajoittuvat asianomaiseen varainhoitovuoteen. - Periaatetta ilmentää PeL 83 :n, jonka mukaan eduskunta päättää varainhoitovuodeksi kerrallaan valtion talousarvion. - Vuotuisuusperiaatteen keskeinen sisältö on, että talousarvio laaditaan vuosittain ja että talousarvion oikeusvaikutusten tulee yleensä rajoittua kuhunkin varainhoitovuoteen. - Vuotuisuusperiaatteen mukaan talousarvioon otettavien tulojen ja menojen tulee liittyä kyseiseen varainhoitovuoteen. Perustuslaissa, sen valmisteluasiakirjoissa eikä talousarviokäytännössä ole kuitenkaan määritelty sitä, mitä kohdentamisperustetta vuotuisuusperiaatteen noudattamista arvioitaessa tulisi soveltaa. - Tämän vuoksi vuodesta 2003 alkaen budjettilakiin lisättiin uusi säännös (BudjettiL 6 a ). - Kohdentamisperusteilla tarkoitetaan yleensä niitä perusteita, joilla ratkaistaan tulon tai menon kuuluminen varainhoitovuoteen. - Poikkeuksena talousarvion vuotuisuudesta voidaan mainita säännös, jonka mukaan toisiinsa liittyviä tuloja ja menoja vastaavat tuloarviot ja määrärahat voidaan budjetoida monivuotisesti, mikäli laki antaa siihen mahdollisuuden (ks. PeL 84.3 ). - Monivuotinen budjetointi merkitse sitä, että eduskunta päättää talousarviossa tietyt, useaa vuotta koskevat viraston tai tehtävän tulojen ja menojen enimmäismäärät, joiden rajoissa virasto voi toimia tai tehtävää voidaan aikaisempaa itsenäisemmin hoitaa varainhoitokauden aikana. - Toisena poikkeuksena voidaan mainita siirtomäärärahat, joita saadaan siirtää käytettäväksi varainhoitovuoden jälkeen (ks. PeL 85 ). Näitä voi syntyä myös nettobudjetoinnin (ks. BudjettiL 3 a ) 17

18 yhteydessä, jos tulojen ja menojen erotus budjetoidaan eli nettoutetaan siirtomäärärahaksi. - Kolmas poikkeus koskee niin sanottua valtuusmenettelyä, jolla tarkoitetaan sitoutumista menoihin, jotka aiheutuvat valtiolle myöhempinä vuosina (ks. PeL 85.3 ). - Kysymys on siis sitoutumisesta menoihin, joita aiheutuu valtiolle varainhoitovuotta myöhempinä vuosina. Valtuusmenettely voi olla vaihtoehto siirtomäärärahojen käytölle. Menettelyä voidaan käyttää vain silloin, kun valtion puolesta on tarve sitoutua toimintoihin, jotka edellyttävät määrärahojen ottamista varainhoitovuoden jälkeisten vuosien budjetteihin - Valtuusmenettely tarkoittaa käytännössä sitä, että päätettäessä uudesta hankkeesta sille myönnetään talousarviossa valtuus, jonka puitteissa sopimuksia voidaan tehdä. - Yleisimpiä valtuuksia ovat olleet tilausvaltuudet ja talonrakentamisvaltuudet ja muut rakentamisvaltuudet eli valtuudet sitoutua useita vuosia kestäviin rakennustöihin. - Talousarvion käsittelyn yhteydessä voidaan myöntää määrältään ja käyttötarkoitukseltaan rajattu valtuus tehdä sopimuksia ja antaa sitoumuksia, joista aiheutuvia menoja varten tarvittavat määrärahat otetaan joko kokonaan tai puuttuvilta osiltaan myöhempien vuosien talousarvioihin. Valtuutta saadaan käyttää sen vuoden aikana, jonka talousarvioon se on otettu (ks. BudjettiL 10 ). - Edellisille vuosille kuuluvan menon maksaminen on myös ristiriidassa vuotuisuusperiaatteen kanssa (ks. BudjettiL 20 ).. 4. Bruttoperiaate - Vakiintuneen tulkinnan mukaan perustuslain 84 :n säännös sisältää myös budjetoinnissa noudatettavan bruttoperiaatteen. - Perustuslaissa säädetyn talousarvion täydellisyysperiaatteen katsotaan edellyttävän yleensä bruttoperiaatteen noudattamista budjetoinnissa. - Perustuslain 84 :ssä säädetään kuitenkin, että lailla voidaan säätää, että talousarvioon voidaan ottaa joistakin toisiinsa välittömästi liittyvistä tuloista ja menoista niiden erotusta vastaavat tuloarviot tai määrärahat. - Bruttoperiaate tarkoittaa sitä, että arviot vuotuisista tuloista ja määrärahoista otetaan valtion talousarvioon bruttomääräisinä niin, ettei tuloista saa vähentää niiden hankkimisesta aiheutuneita menoja (kuten veroista niiden perimiskustannuksia), eikä menoista saa vähentää samassa yhteydessä saatavia tuloja (ks. BudjettiL 3 ). - Bruttoperiaatteesta poikkeaminen tulee kysymykseen budjettilain 3 a :ssä säädellyissä tapauksissa. - Nettobudjetointi suhteessa bruttobudjetointiin kaventaa eduskunnan tosiasiallisia toimintamahdollisuuksia ja lisää toimintavapauksia hallinnon alemmilla tasoilla. 5. Tasapainoperiaate - Tasapainoperiaate tarkoittaa sitä, että talousarvioon otettujen tuloarvioiden on katettava siinä olevat määrärahat (kattamisvaatimus). - Tuloarvioiden on näin katettava määrärahat eli määrärahoja ei saa olla arvioituja tuloja enempää. Kaikkia menoja varten on oltava vähintään yhtä paljon tuloja. - Määrärahoja voi olla vähemmän kuin tuloja arvioidaan kertyvän. Tällöin talousarvio on ylikatteinen. - Ylärajaa ylikatteisuudelle ei ole säädetty. - Valtio voi näin ollen periä veroja ja maksuja tai ottaa lainoja enemmän kuin menojen maksamiseksi on tarpeellista. - Kaikkien tulojen yhteismäärän on siis oltava budjetin puitteissa vähintään yhtä suuri kuin kaikkien menojen yhteismäärä. - Mikäli verot ja muut tulot eivät riitä menojen kattamiseksi, tuloksi budjetoidaan velanotto. - Kattamisvaatimus velvoittaa myös valtiovarainvaliokuntaa sen ehdottaessa muutoksia talousarvioesitykseen. - Tasapainoperiaate pyrkii turvaamaan sen, että budjetoitujen menojen maksamiseen on käytettävissä riittävästi varoja. tilaan. - Annettaessa eduskunnalle esitys lisäyksistä ja muutoksista talousarvioon on samassa esityksessä osoitettava myös varat ehdotettavan menojen lisäyksen ja tulojen vähennyksen kattamiseen (ks. BudjettiL 11 ). 6. Muut periaatteet - Budjetin yleiskatteisuusperiaate tarkoittaa sitä, että talousarvion tuloja ei voi sitoa tiettyjen menojen maksamiseen. 18

19 - Talousarvio julkaistaan säädöskokoelmassa (ks. PeL 83 ). Kysymys on budjetin julkisuusperiaatteesta. - Talousarvion yhtenäisyysperiaatteella on tarkoitettu sitä, että budjetti on yhtenä kokonaisuutena sisällytettävä parlamentin samassa käsittelyssä päätettävään budjettiasiakirjaan. - Talousarvion luotettavuusperiaatteella (totuudenmukaisuusperiaatteella) tarkoitetaan sitä, että tuloerät ja menoerät otetaan budjettiin niin täsmällisesti kuin on mahdollista. - Talousarvion tulojen sitomattomuusperiaatteella eli nonaffektaatioperiaatteella ( korvamerkitsemiskiellolla ) tarkoitetaan sitä, että tuloerän käyttäminen tietyn menoerän suorittamiseen on kiellettyä. - Affektaatiolla tarkoitetaan tietyn tulon käyttämistä tietyn menon suorittamisen. - Talousarvion selvyysperiaatteella tarkoitetaan sitä, että talousarvion on oltava sekä yksityiskohtaisesti että yleiskatsauksellisesti niin selväpiirteinen, ettei sen soveltamisessa tapahdu väärinkäsityksestä johtuvia erehdyksiä eikä sen soveltamisen valvonta muodostu liian hankalaksi. - Talousarvion ennakollisuusperiaatteella tarkoitetaan sitä, että talousarvio tulee säännönmukaisesti saada hyväksytyksi ennen asianomaisen varainhoitovuoden alkua.. - Talousarvion erittelyperiaatteen mukaisesti tuloarviot ja määrärahat eritellään eri tarkoituksiin siten, että eduskunta voi käyttää tehokkaasti budjettivaltaansa, ja eduskunnalle vastuunalainen valtioneuvosto ja sen ministeriöt voivat ohjata valtion talousarviosta tai valtion talousarvion välityksellä tulevaa rahoitusta. - Määrärahat on menoarviossa eriteltävä mahdollisimman tarkoin varojen eri käyttötarkoitusten kesken ja määrärahaa saa käyttää vain juuri siihen tarkoitukseen kuin mihin se menoarviossa on myönnetty, toisin sanoen niin sanottu virement-menettely on kielletty. - Virement-kiellolla tarkoitetaan kieltoa siirtää määräraha eduskunnan hyväksymästä talousarvion kohdasta toiseen (määrärahan siirtämiskielto). - Määrärahaa ei saa siirtää talousarvion kohdasta toiseen, ellei sitä ole talousarviossa sallittu. Kielto on näin edelleen pääsääntönä. Myös lailla voidaan kuitenkin sallia nimenomaisesti määrärahan siirtäminen sellaiseen kohtaan, johon sen käyttötarkoitus läheisesti liittyy (ks. PeL 85 ). C. Tulot 1. Veroista - Verosta säädetään lailla, jossa on säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta (ks. PeL 81 ). - Jos näistä edellytyksistä poiketaan, lakiesitys on käsiteltävä perustuslainsäätämisjärjestyksessä. - Perustuslain :n mukaan kunnilla on verotusoikeus. - Perustuslakivaliokunnan mukaan myös kunnallista veroa koskevalle lainsäädännölle on asetettava samantapaiset sisällölliset vaatimukset kuin valtion verolainsäädännölle (ks. PeVL 5/1988). 2. Valtiolle perittävistä maksuista - Valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä perittävien maksujen yleisistä perusteista säädetään lailla (ks. PeL 81 ). - Maksuille on tyypillistä se, että ne ovat korvausta julkisen vallan palveluista. - Lailla tulee säätää vain maksujen suuruuden yleisistä perusteista (kuten omakustannusarvosta tai liiketaloudellisista perusteista). Laista tulee käydä ilmi maksujen suuruuden laskemisessa noudatettavat periaatteet. Tämä vaatimus vastaa valtion maksuperustelain (150/1992) mukaista järjestelmää.. - Maksuperustelaki on myös luonteeltaan toissijainen säädös. - Valtion maksuperustelain mukaan maksujen suuruuden määräämisen osalta suoritteet jaetaan kahteen ryhmään eli julkisoikeudellisiin suoritteisiin ja muihin suoritteisiin. - Maksullisesta julkisoikeudellisesta suoritteesta perittävän maksun suuruus määrätään suoritteen omakustannusarvon perusteella eli suoritteesta perittävän maksun tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvia kokonaiskustannuksia (ks. MPL 6 ). - Muut maksulliset suoritteet hinnoitellaan liiketaloudellisin perustein. - Laissa määritellään käsitteet valtion viranomaisen suorite ja julkisoikeudellinen suorite. - Ensiksi mainitulla tarkoitetaan virkatoimia, valtion tuottamia tavaroita ja palveluita ja muuta toimintaa. - Jälkimmäisillä tarkoitetaan valtion viranomaisen suoritetta, jonka kysyntä perustuu lakiin tai asetukseen ja jonka tuottamiseen viranomaisella on tosiasiallinen yksinoikeus. - Asianomainen ministeriö päättää, mitkä hallinnonalan viranomaisten suoritteet tai suoriteryhmät ovat maksullisia, mistä suoritteesta tai suoriteryhmästä maksu määrätään omakustannusarvon perusteella ja 19

20 mitkä suoritteet hinnoitellaan liiketaloudellisin perustein (ks. MPL 8 ).. 3. Valtion lainanotto - Valtion lainanotto käsitellään talousarviossa tulona, ja vastaavasti valtionvelan vähentäminen käsitellään talousarviossa menona. Tuloarvio otetaan näin talousarvioon lainanottoa varten ja määräraha valtionvelan vähentämistä varten. - Valtionvelalla tarkoitetaan valtion ottamaa velkaa ulkomailta tai kotimaasta muilta julkisyhteisöiltä. Valtion lainanoton tulee perustua eduskunnan suostumukseen, josta ilmenee uuden lainanoton tai valtiovelan enimmäismäärä (ks. PeL 82 ). - Eduskunta voi myöntää lainanottovaltuudet talousarviossa tai erillisellä päätöksellä. Asia ratkaistaan ainoan käsittelyn asiana. Eduskunta ei ota kantaa lainanoton sisältöön, ainoastaan enimmäismäärään. - Valtioneuvostolla ja valtiovarainministeriöllä on keskeinen rooli päätettäessä valtion lainotosta (ks. VNOS 4 ja 17 ). Eduskunta on oikeuttanut valtioneuvoston delegoimaan, määräämissään rajoissa, yksittäiset lainanottopäätökset valtiovarainministeriölle tai Valtiokonttorille. - Valtionlainat budjetoidaan nettomääräisesti. Myös eduskunnan päätös lainanottovaltuuksista tehdään nettomääräisenä talousarvioesityksen käsittelyn yhteydessä. Kun perustuslaissa lainanottovaltuuksia ei sidota varainhoitovuoteen, valtuuksien myöntäminen varanhoitovuotta lyhyemmäksi tai pitemmäksi ajaksi on mahdollista. Nostetut ja takaisin maksamatta olevat lainat muodostavat valtionvelan. - Valtion tilinpäätös sisältää muun muassa tiedot (ks. BudjettiL 17 a ) valtion tilinpäätöksen mukaisesta yli- tai alijäämästä varainhoitovuodelta, ja se esitetään talousarvion toteutumalaskelmassa, jossa esitetään myös kumulatiivinen ylijäämä tai alijäämä edellisiltä varainhoitovuosilta. 4. Tulojen ryhmittely - Budjetissa valtion tulot ryhmitellään laatunsa mukaan osastoihin, jotka jaetaan osittain tulojen laadun ja osittain organisaatiorakenteen mukaan lukuihin ja momentteihin (ks. BudjettiL 5 ). - Osasto on tuloarvioiden laadullisesti jaettu osa, joka koostuu luvuista. - Osaston luku puolestaan on osaston tai pääluokan osa, joka koostuu (tulo)momenteista. - Tulot ryhmitellään talousarviossa laatunsa mukaan osastoihin (ks. BudjettiA 3 ) - Tuloja koskevat osastot jakautuvat siis lukuihin ja nämä edelleen momentteihin. Myös menopuolen pääluokat jakaantuvat lukuihin ja momentteihin. - Tulot ja menot otetaan budjettiin bruttomääräisinä niin, ettei menoja vähennetä tuloista eikä tuloja vähennetä menoista (ks. tarkemmin BudjettiL 3 ). D. Menot 1. Sidotut ja vapaat menot - Talousarvion menopuoli voidaan jakaa niin sanottuihin rautaiseen perusosaan ja vapaisiin menoihin. - Myös edellä vuotuisuusperiaatteen yhteydessä käsitelty valtuusmenettely kaventaa eduskunnan harkintavaltaa myöhempien vuosien osalta. - Ennakkoon sidottuja menoja on tavallisesti ollut prosenttia talousarvioiden loppusummasta. - Olennainen seikka on se, että vapaata budjettivaltaa eduskunta käyttää vain silloin, kun se päättää budjetin sitomattomista, harkinnanvaraisista eli vapaista menoista, toisin sanoen varoista tarkoituksiin, joita ei ole laissa tai sitä alemmanasteisissa säädöksissä määritetty. 2. Määrärahan suorittamisen velvollisuus vai valtuus? - Lakisääteiset ja muut valtiota velvoittavat menot on luonnollisesti suoritettava siitä riippumatta, onko budjetissa määrärahaa vai ei. Merkitsevätkö budjetissa vapaisiin menoihin myönnetyt määrärahat vain hallitukselle annettua valtuutta näiden menojen suorittamiseen niin, että hallitus on oikeutettu yhtä hyvin toteuttamaan ne kuin jättämään ne toteuttamatta? - Perustuslakivaliokunta on katsonut muun muassa, että määräraha saadaan jättää käyttämättä, jos eduskunnan tarkoittama tavoite muutoin voidaan saavuttaa, jos määrärahan käyttäminen tarkoitetulla tavalla on mahdotonta tai jos määrärahan käyttäminen ei enää vastaa tarkoitustaan. Tietyissä tilanteissa hallituksella on jopa velvollisuus jättää määräraha käyttämättä (ks. esim. PeVL 14/1959). 20