Julkisen sektorin tehokkuus

Transkriptio

1 Julkisen sektorin tehokkuus Mika Kortelainen (VATT) Julkinen talous (TA5b), Helsingin yliopisto / 36

2 Luennon rakenne Julkisen palvelutuotannon menot Tuottavuuden ja tehokkuuden käsitteet Tuottavuuden ja tehokkuuden estimointi Julkisten palveluyksikköjen vertailu Tehokkuuteen vaikuttavat tekijät Esimerkki tutkimuksista: lukioiden arvonlisävertailu 2 / 36

3 Julkisen palvelutuotannon menot Suomessa julkisen palvelutuotannon osuus julkisen sektorin menoista on merkittävä. Tulevina vuosina palvelumenojen oletetaan kasvavan väistämättömästi väestön ikärakenteen muuttumisen takia. Menojen kasvaessa julkisen sektorin tuottavuuskehitys nousee entistäkin tärkeämpään asemaan. samat palvelut pitäisi pystyä tuottamaan vähemmillä resursseilla Tehoton julkisen sektori voi lisäksi heikentää palvelujen laatua ja nostattaa veroastetta 3 / 36

4 Kuntien palvelutuotanto ja menot Suomessa kunnat ja kuntayhtymät vastaavat valtaosasta julkisen sektorin peruspalvelutuotannosta. Kuntasektori tuottaa ja järjestää mm. perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon, sosiaalitoimen ja opetustoimen (peruskoulu, toisen asteen koulutus) palvelut. Kuntien toiminnan laajuutta Suomessa konkretisoi esimerkiksi se, että kuntasektorin osuus kaikista julkisista kulutus- ja investointimenoista on noin kaksi kolmasosaa. 4 / 36

5 Baumolin tauti Julkisen sektorin tehtävät ovat suurelta osin työvaltaisia palveluita, joita ei voida automatisoida. opettajaa tai lääkäriä ei voida korvata koneella Kun tuottavuus nousee huomattavasti nopeammin yksityisillä kuin julkisilla aloilla ja erityisen nopeasti teollisuudessa, julkisten palvelujen tuotantokustannukset nousevat suhteessa yksityisen sektorin tuotteiden hintatasoon. Baumolin tauti (ks. Heikki Loikkasen johdantoluento) On myös syytä huomata, että yleisen elintason noustessa julkisilta palveluilta vaaditaan usein parempaa laatua. esim. terveyspalvelut ja koulutus Julkisen sektorin heikompi tuottavuuskehitys yhdistettynä julkisten palvelujen kysynnän kasvuun johtaa julkisten menojen kasvuun. Työvoimasta yhä suurempi osa tuottaa julkisia palveluita, mikä voi nostattaa veroastetta. 5 / 36

6 Tuottavuus Yhden tuotoksen (y 1 ) ja yhden panoksen (x 1 ) tapauksessa tuottavuus on yksinkertaisesti tuotoksen ja panoksen suhde TFP = y 1 /x 1. Yleisemmin kokonaistuottavuus voidaan määritellä M tuotoksen ja N panoksen tapauksessa: TFP = M N w m y m / w n x n, m=1 n=1 missä w m ja w n ovat painoja, jotka heijastavat yksittäisten tuotosten ja painojen keskinäistä arvostusta. Painojen valitseminen on keskeinen haaste julkisten palvelujen tuottavuuden mittaamisessa. painot perustuvat yleensä markkinahintoihin tai ns. varjohintoihin 6 / 36

7 Tekninen tehokkuus Erityisesti julkisen palvelutuotannon tapauksessa toinen hyödyllinen (tuottavuudelle läheinen) käsite on tekninen tehokkuus. Teknisesti tehokas tuotantoyksikkö määritellään yksiköksi, joka toimii tuotantorintamalla (kuviossa käyrä F ). tuottaa panoksilla X suurimman mahdollisen tuotoksen Y pystyy lisäämään tuotostaan vain panosta lisäämällä (yhden tuotoksen tapaus) 7 / 36

8 Huom! Ylläolevassa kuviossa origon läpäisevän suoran kulmakerroin on Y/X, eli se mittaa tuottavuutta. Siten vaikka kaikki tuotantorintamalla toimivat yksiköt (A, B ja C) ovat teknisesti tehokkaita, niiden tuottavuus eroaa toisistaan. Tuottavimmalla yksiköllä B suoran Y/X kulmakertoimen itseisarvo on suurin. Teknisesti tehoton tuotantoyksikkö puolestaan ei puolestaan toimi tuotantomahdollisuuksien käyrällä, vaan sen alapuolella. 8 / 36

9 Kustannustehokkuus Joissain sovelluksissa voidaan olettaa tutkittavien tuotantoyksikköjen tai yritysten pyrkivän esimerkiksi voiton maksimointiin tai kustannusten minimointiin. Kun fyysisten panos- ja tuotosmäärien lisäksi on saatavissa myös informaatiota panosten ja tuotosten hinnoista, voidaan käyttää hintoja hyödyntäviä tehokkuuskäsitteitä ja -mittareita. Allokatiivisella tehokkuudella viitataan siihen panosyhdistelmään, joka minimoi tuotannon kustannukset annetuilla tuotoksilla ja panoshinnoilla. Kustannustehokkuudella viitataan havaittujen kustannusten tason ja kustannuksia minimoivan tason suhteeseen. voidaan dekomponoida tekniseen ja allokatiiviseen tehokkuuteen 9 / 36

10 Tuottavuuden estimointi Tuottavuus voidaan ajatella osuutena tuotoksesta, jota panoskäyttö ei selitä (eli ns. residuaalina) Katsaus tuottavuustutkimukseen: Syverson (211, JEL) keskittyy lähinnä yksityisen sektorin tuottavuusanalyysiin aineistot ja menetelmät hyvin erilaiset yksityisellä sektorilla Julkisen sektorin tuottavuus selvästi vähemmän tutkittu aihe taloustieteessä mittaus- ja aineistohaasteista johtuen (hintojen puute, laatu ym.) 1 / 36

11 Tuottavuuden ja tehokkuuden estimointimenetelmät Julkisten palvelujen tuottavuuden ja tehokkuuden estimointi perustuu yleensä seuraaviin menetelmiin: 1 tuottavuusindeksit 2 tuotantorintamamenetelmät: Data Envelopment Analysis (DEA), Stochastic Frontier Analysis (SFA), robustit menetelmät (kvantiiliregressio, order-m, order-alfa), StoNED 3 tuotanto- tai kustannusfunktion estimointi erilaisilla regressiomenetelmillä (OLS, GMM jne.) Julkisten palvelujen sovelluksissa (esim. sairaaloiden tai koulujen tehokkuus) DEA ja SFA ovat olleet selvästi suosituimmat menetelmät. 11 / 36

12 Data Envelopment Analysis (DEA) Tuotantorintamamenetelmien ideana on estimoida tehokas rintama ja eri tuotantoyksiköiden etäisyys (tehottomuus) rintamasta. DEA on lineaariseen optimointiin perustuva menetelmä tuotantorintaman ja tuotantoyksiköiden tehokkuuden estimointiin. perustuu tuotantoyksikkökohtaisiin varjohintoihin tai painoihin ei vaadi oletuksia tuotantorintaman funktiomuodosta (kuten Cobb-Douglas) ei salli mittavirheitä tai huomioi virhetermiä kuten regressiomenetelmät Tehokkuuslukujen ohella menetelmää voidaan käyttää mm. panosten ja tuotosten varjohintojen estimointiin tuottavuuden muutoksen estimointiin (vaatii paneeliaineiston tuotantoyksiköistä) 12 / 36

13 Stochastic Frontier Analysis (SFA) SFA on ekonometrinen menetelmä rintamafunktioiden estimointiin perustuu regressiomallin parametrien estimointiin vaatii funktiomuoto-oletuksen panosten ja tuotosten yhteydestä (esim. Cobb-Douglas) SFA:ssa estimoitava yhtälö on yleensä muotoa: y i = β + β 1 x 1i β n x ni + v i u i, missä y i on tuotos ja x 1i,..., x ni ovat panosmäärät, v i on virhetermi ja u i tehottomuustermi yksikölle i. Yleensä tehottomuusluvut identifioidaan SFA:ssa jakaumaoletusten avulla; esim. v i :lle oletetaan normaalijakauma ja u i :lle puolinormaalijakauma. 13 / 36

14 Julkisten palveluyksikköjen vertailu Julkisten palvelujen tuotantoyksikköjen vertailu on haastavaa useasta eri syystä: 1 Yleensä useita tuotoksia, joista kaikista ei ole välttämättä mahdollista saada aineistoa 2 Tuotoshintojen puuttuminen vaikeuttaa tuotosten aggregointia tai yhteismitallistamista (ei ongelma DEA:ssa) 3 Palvelujen laatua vaikea mitata tai vakioida 4 Tuotantoyksiköt (esim. sairaalat, koulut) eivät välttämättä vertailukelpoisia Yllälistatut kohdat ovat tyypillisiä useimmissa sovelluksissa, vaikka niiden merkitys tai suuruus vaihtelee 14 / 36

15 Tehokkuuteen vaikuttavat tekijät (1) Erilaisten julkisten palveluyksikköjen tehokkuuteen ja tuottavuuteen vaikuttavat monet erilaiset tekijät. esim. tuotantoyksikön koko tai tuottajatyyppi (julkinen vs. yksityinen tuottaja) Tehokkuuslukuihin vaikuttavia tekijöitä voidaan tutkia. selittämällä tehokkuuslukuja regressiomallilla mallintamalla etäisyys rintamasta tehokkuutta potentiaalisesti selittävien muuttujien funktiona Ylläolevien menetelmien avulla voidaan tutkia miten eri muuttujat korreloivat tehokkuuden kanssa. ei vielä tarkoita syy-seuraussuhdetta 15 / 36

16 Tehokkuuteen vaikuttavat tekijät (2) Useimmissa sovelluksissa olemme kiinnostuneita nimenomaan tehokkuuserojen syistä. halutaan esim. vastata kysymykseen liittyykö palvelujen tuottamiseen mittakaavaetuja (ts. onko suuremmat tuotantoyksiköt tehokkaampia) Poliittikasuositukset vaativat yleensä tietoa toimenpiteistä, jotka voivat nostaa tehokkuutta ja tuottavuutta. Jatkossa tutkimuksen pitäisi keskittyä enemmän arvioimaan erilaisten poliittisten toimenpiteiden ja uudistusten vaikutusta tehokkuuteen ja tuottavuuteen. 16 / 36

17 Terveydenhuollon tehokkuus- ja tuottavuustutkimuksia Terveyskeskusten tehokkuus ja tuottavuus Luoma ja Järviö (2), Räty ym. (22), Aaltonen ym. (24, 25), Räty ym. (25), Aaltonen (26, 27, 28), Aaltonen ym. (29), Seppälä ym. (214) Vanhuspalvelujen tuottavuus Räty ym. (23), Kangasharju ym. (21), Saxell ja Luoma (213) Terveyskeskuskuntayhtymien purkamisen vaikutukset kustannuksiin, tehokkuuteen ja palvelujen laatuun Kortelainen ym. (215) 17 / 36

18 Joitakin tutkimustuloksia Räty ym. (22), Aaltonen ym. (24): Väestöpohjaltaan pienet terveyskeskukset muita tehottomampia Luoma ja Moisio (25): Väestöpohjan ja terveyskeskuksen tehokkuuden välillä ei vahvaa yhteyttä, vaikka hyvin pienen väestöpohjan tuottajayksiköissä toiminta tehottomampaa ja keskimääräistä kalliimpaa Kortelainen ym. (215): Terveyskeskuskuntayhtymän (199-23) purkaneiden kuntien pt-menot ovat kasvaneet yli 2% enemmän kuin vastaavan kaltaisten yhteistyötä jatkaneiden kuntien pt-menot Muutokset tehokkuudessa tai palvelujen laadussa eivät tilastollisesti merkitseviä (alustava tulos) 18 / 36

19 Koulutuksen tehokkuus- ja tuottavuustutkimuksia Perusopetus Lukiot Aaltonen ym. (26) Kirjavainen ja Loikkanen (1998), Kirjavainen (29), Kortelainen ym. (214) Ammatillinen perusopetus Ollikainen (26) Yliopistot ja ammattikorkeakoulut Räty (28), Räty ym. (28), Pääkkönen (21) 19 / 36

20 Esimerkki koulutustutkimuksista: Lukioiden arvonlisävertailu Kortelainen, Mika, Heikki Pursiainen ja Jenni Pääkkönen (214): Lukioiden väliset erot ja paremmuusjärjestys. VATT-tutkimuksia / 36

21 Tutkimuksen motivointia (1) Erilaiset lukioiden rankinglistat ja mahdolliset erot lukioiden laadussa ovat olleet näyttävästi esillä mediassa viimeisen 1 vuoden aikana. Suomessa lukiot ovat oppilasainekseen suhteen varsin valikoivia ja erityisesti suurimmissa kaupungeissa on ns. eliittilukioita, jonne on vaikea päästä. Mediassa usein vertaillaan lukioita pelkästään ylioppilaskirjoitustulosten perusteella, vaikka erot opiskelija-aineksessa käytännössä selittävät lähes täysin tällaisten vertailujen tulokset. Eliittilukiot ovat aina tälläisten vertailujen kärjessä Lähes yhtä hyvä vertailu olisi verrata lukioita sisäänpääsykeskiarvojen tai keskimääräisten ylä-asteen keskiarvojen perusteella. 21 / 36

22 Tutkimuksen motivointia (2) Yksinkertaisten yo-tuloksien koulukohtaisiin keskiarvoihin perustuvien vertailujen ohella, STT on julkaissut parin vuoden ajan vertailua, jossa pyritään huomioimaan opiskelijoiden lähtötaso STT:n käyttämä menetelmä ei ole tilastollinen Muutamat tutkijat ovat myös julkaisseet eri tyyppisiä lukiovertailuja, joissa on huomioitu ainakin opiskelijoiden lähtötaso. Aiemmat vertailut eivät ole kuitenkaan kiinnittänyt huomiota mahdollisiin eroihin yläkoulujen arvostelukäytännöissä tai vertailuja koskeviin tilastollisiin ongelmiin. Tutkimuksemme tavoitteena oli tehdä lukiovertailu, joka huomioi aiempiin kotimaisiin lukiovertailuihin liittyvät keskeiset ongelmat. 22 / 36

23 Menetelmä Tutkimuksessa sovellettu menetelmä perustuu ns. arvonlisämenetelmiin. Arvonlisällä tarkoitetaan tutkimuksessa lukion vaikutusta oppilaiden opintomenestykseen, kun koulun oppilasaines huomioidaan. Arvonlisämallissa koulujen A ja B välinen ero arvonlisässä kuvaa odotettua hyötyä opintomenestyksessä satunnaisesti valitulle opiskelijalle, jos hän valitsee A:n B:n sijasta. Arvonlisämenetelmistä ja niiden käytöstä koulujen ja opettajien vertailussa on hyvin laaja kirjallisuus Esim. Yhdysvalloissa arvonlisämenetelmiä on hyödynnetty koulujen ja opettajien vertailussa ja palkitsemisessa 23 / 36

24 Vertailun erot aiempiin Laskentamalli perustuu äskettäin arvovaltaisessa taloustieteen lehdessä julkaistuihin tutkimuksiin (Chetty, Friedman & Rockoff 214a, 214b, American Economic Review). Tekniset yksityiskohdat sivutetaan tässä, mutta menetelmämme merkittävimmät edut ovat seuraavat: 1 Lukioiden opiskelija-aines huomioidaan tilastollisesti 2 Mahdolliset erot yläkoulujen arvostelukäytännöissä huomioidaan ns. yläkoulujen kiinteillä vaikutuksilla (tieto oppilaan yläkoulusta) 3 Arvonlisän sallitaan muuttuvan yli ajan, mutta mallissa huomioidaan myös sen pysyvyys 4 Vertailussa käytetään menetelmää, joka huomioi pienten lukioiden yo-kirjoitustulosten suuren vuosittaisen vaihtelun. 24 / 36

25 Oppilaiden valikoituminen Yleisesti eri menetelmiin perustuvat koulujen vertailut (ml. arvonlisämallit) voivat olla herkkiä ns. valikoitumis-ongelmalle. Koulujen välisiä eroja oppilasaineksessa ei pystytä huomioimaan riittävän hyvin. Tutkimuksessa tehdään erilaisia tarkasteluja, joiden avulla voidaan arvioida mahdollisen ongelman suuruutta. Tuloksiemme mukaan valikoitumisongelma on merkittävää, jos vertailussa ei huomioida yläkoulutason kiinteitä vaikutuksia. Yläkoulumuuttujien suuri vaikutus tuloksiin johtuu todennäköisesti eroista yläkoulujen arvostelukäytännöissä. 25 / 36

26 Aineisto Aineisto on saatu yhdistämällä kahdesta lähteestä: Ylioppilaslautakunnan (YTL) yo-kirjoitusaineistosta on saatu yo-kirjoitusten tulokset. Opetushallituksen (OPH) yhteishakuaineistosta on saatu tiedot Lähes kaikista lukiohakemuksista vuosilta YTL:n ja OPH:n aineistot yhdistettiin henkilötunnuksen avulla. Tarkasteluajanjakso valittiin aineistojen ajallisen päällekkäisyyden perusteella vuosiksi / 36

27 Vertailuun käytettävät tiedot Oppimistulosta kuvataan ylioppilaskokeiden keskiarvolla arvosanat muunnettu numeeriseksi (-7): laudatur - 7, eximia - 6 jne. Koska aineistossa ei ollut suoraan tietoa tutkinnon suorittamishetkestä, kullekin ylioppilaalle muodostettiin laskennallinen ylioppilaaksituloaika ja tätä vastaava keskiarvo. Keskeisimpiä lähtötasoeroja mittaavia muuttujia olivat peruskoulun päättötodistuksen keskiarvo ja lähtökoulu. Lähtökoulumuuttuja on mukana vakioimassa esimerkiksi peruskoulujen erilaisia arvostelukäytäntöjä. Muuttujan vaikutus arvioihin on aivan keskeinen. 27 / 36

28 Arvonlisien jakauma 28 / 36

29 Tuloksia 1 Merkittävä ero parhaiden ja huonoimpien lukioiden välillä arvonlisässä. Ero on kokonaisen arvosanan luokkaa (esim. M E). 2 Kysymyksessä on yo-kirjoitusten keskiarvo, joten tulos on merkittävä. Tällainen ero on erittäin merkittävä esimerkiksi yliopistoon pyrkimisen kannalta. 3 Erot ovat kuitenkin suuria vain aivan jakauman hännissä olevien koulujen välillä. 1 Keskimmäiset 8 % kouluista ovat enintään.4 arvosanan päässä toisistaan. 2 Sama luku keskimmäisille 5 % on vain.2 arvosanaa. 29 / 36

30 Voidaanko lukiot erottaa tilastollisesti toisistaan? Kuviossa arvonlisät luottamusväleineen. Suurinta osaa lukioista ei voida erottaa mielekkäästi toisistaan! 3 / 36

31 Ovatko samat lukiot hyviä ja huonoja vuodesta toiseen? Tärkeä kysymys on myös ovatko parhaat ja huonoimmat koulut samoja vuodesta toiseen. Tätä voidaan kuvata monella tavalla. Yksi tapa on katsoa liikkuvuutta arvonlisäjakauman sisällä samaan tapaan kuin usein tarkastellaan liikkuvuutta tuloluokkien välillä. 1 % 2 % 3 % 4 % 5 % 6 % 7 % 8 % 9 % 1 %.77 1 % % % % % % % % % % / 36

32 Ylläolevan transitiomatriisin mukaan pysyvyys on melko suurta peräkkäisten vuosien välillä. Parhaista 1 %:sta lukioita noin 8 % on parhaassa 1 % myös seuraavana vuonna. Luku on samankaltainen alimmassa kymmenyksessä. On kuitenkin huomattava, että esimerkiksi kymmenen vuoden aikana kymmenen siirtymää, joten pysyvyys ei vuosikymmenen aikana läheskään näin suurta. 32 / 36

33 Peräkkäisten vuosien arvonlisät ja sijoitukset Huom! Vaikka perättäisten vuosien väliset korrelaatiot arvonlisäestimaateissa ovat merkittäviä, korrelaatiot sijoituksessa huomattavasti heikompia. 33 / 36

34 Lukiorankingit eivät kovin vakaita 34 / 36

35 Lukiokohtaisista tuloksista Yllämainituista ongelmista johtuen tulostemme perusteella ei ole mielekästä esittää uutta lukiorankingia. Joitain mielenkiintoisia tuloksia: Kirjoitusmenestykseltään parhaat Helsingin eliittilukiot ovat arvonlisävertailussa muista erottumatonta keskitasoa. Arvonlisältään korkeimmat ja matalimmat suomenkieliset koulut ovat kauttaaltaan pienehköillä paikkakunnilla sijaitsevia pienehköjä lukioita. Mynämäen lukio on pärjännyt vertailussa systemaattisesti parhaiten. 35 / 36

36 Johtopäätöksiä Tulosten mukaan lukioiden väliset erot laadussa tai arvonlisässä ovat pääosin pieniä. Vähäisistä eroista johtuen lukiorankingit eivät ole mielekkäitä. Lukioiden laadussa on pysyvyyttä yli ajan, mutta varsinkin lukioiden järjestys keskivaiheilla vaihtelee merkittävästi. Suurten kaupunkien eliittikoulut eivät vertailun kärkipäässä vaan keskellä. 36 / 36