Tuottavuus diskurssina miten tuottavuus rantautui sosiaalipolitiikkaan?

Transkriptio

1 Tuottavuus diskurssina miten tuottavuus rantautui sosiaalipolitiikkaan? Sosiaalityön kehittämisen foorumi , Socca Elina Aaltio, VTM, jatko-opiskelija Helsingin yliopisto, politiikan ja talouden tutkimuksen laitos

2 I Tutkimuksen rakenne ja tutkimuskysymykset tuottavuusdiskurssin kuvaus, historia ja sisältö a) milloin ja miksi julkisen sektorin tuottavuutta on ryhdytty tavoittelemaan b) miten ja miksi tuottavuuspuhe on siirtynyt osaksi sosiaalipoliittista keskustelua ja tavoitteenasettelua c) miten julkisen sektorin tuottavuutta on pyritty parantamaan d) millaisia oletuksia ja väitteitä asioiden kausaatiosuhteista (etenkin talous- ja sosiaalipolitiikan suhteesta) tuottavuusdiskurssi sisältää II tuottavuusdiskurssin vaikutus hyvinvointipalvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen a) järjestäminen: käsitykset julkisen kulutuksen rajoista ja rahoitus b) tuotanto: tuottavuuden lisäämisen ja mittaamisen vaikutukset palvelukäytäntöihin

3 I a Milloin ja miksi? Julkisen sektorin tuottavuutta kohotettava Hallitusohjelmaan ensimmäisen kerran Holkerin kaudella ( ) Koski ensivaiheessa hallintoa, myöhemmin myös palveluita Tuottavuusprojektien ja -ohjelmien jatkumo 1980-luvun lopulta -> Tausta kansainvälisessä keskustelussa luvuilla julkisten menojen kasvu on ongelma, sillä ne hidastavat talouskasvua muutos talousajattelussa Koska hyvinvointivaltio kirjattu lakiin & vaikea purkaa, menoja hillittävä lisäämällä tuottavuutta Tuottavuutta haettu tulosohjauksella Kun asetetaan tulostavoitteita, pitää ryhtyä mittaamaan tuloksia Sekä NPM:n että kansallisen tason mittareiden (kansantalouden tilinpito) taustalla kansainväliset ohjelmat ja suositukset OECD ja PUMA YK:n tilastokomitea ja SNA (System of National Accounts)

4 I b Miten siirtynyt osaksi sosiaalipolitiikkaa Sekä ministeriössä että kuntatasolla epäilty tuottavuuden vaikuttavan negatiivisesti vaikuttavuuteen, mutta abstraktilla tasolla nykyisin hyväksytty tavoite Vaikea vastustaa, kun talouspoliittiset ja -teoreettiset lähtöoletukset reifikoitu (Giddens 1984): tämänhetkisen luonnolliseksi tekeminen Keskustelu julkisen sektorin kestävyysvajeesta, julkisen kulutuksen rajoista ja rahoitusvälineistä depolitisoitu: There Is No Alternative. Valtion harjoittama talouspolitiikka pakottaa kunnat tuottavuuteen: lisää velvoitteita + vähemmän valtionosuuksia = tuottavuuden kasvupakko I c Miten tuottavuutta pyritty parantamaan VM (1991): Julkinen toiminta saatettava järjestelmällisesti markkinaohjauksen piiriin. Keinoina mm. Tulosohjausuudistus Budjettiuudistus -> kehysbudjetointi Valtionosuusuudistus -> laskennalliset määrärahat toteutuneiden kustannusten sijaan Julkisen toiminnan yksityistäminen ja muuttaminen yksityisen liiketoiminnan kaltaiseksi tulostavoitteiden asettaminen tuottavuusmittarit (kansantalouden tilinpito, kuntien omat & yhteiset)

5 I d Tuottavuusdiskurssissa esiintyvät väitteet asioiden kausaatiosuhteista kestävyysvaje - valtavirtaisen talousajattelun käsitys julkisen kulutuksen rajoista ja talouskasvun edellytyksistä vs. heterodoksinen taloustiede Baumolin tauti: julkisen sektorin tuottavuus huonompaa kuin yksityisellä, mutta palkat silti seuraavat yksityisen palkkatasoa yksityisen ja julkisen sektorin tuottavuustilastot vertailukelvottomia, joten onko todella näin? väestön ikärakenteen muuttuessa palvelutarve kasvaa pysyykö palvelutarve vakiona muissa ikäryhmissä? tuottavuuden parantaminen turvaa hyvinvointivaltion entä vaikuttavuus?

6 Käsitteistä (Lähde: Kuntaliitto) Tuottavuus = tuotos / panos yhdellä panoksella aikaansaatu tuotos kuvataan usein yksikkökustannuksella joka on käänteisluku panos/tuotos ( /suorite) Vaikuttavuus = palvelun aikaansaama tavoiteltu (positiivinen) muutos asiakkaan tilassa (esim. paraneminen, oppiminen jne.) Kustannusvaikuttavuus = panosten ja vaikuttavuuden suhde Paljonko tietyllä panosmäärällä saadaan aikaiseksi tavoiteltuja vaikutuksia Laatu Jakaantuu osa-alueisiin: panosten, prosessin, tuotoksen jne. Esim. perusopetuksen ryhmäkoko on laatumuuttuja: pienempi ryhmäkoko vastaa laadukkaampaa opetusta Huom. laatu vaiku avuus (esim. ryhmäkoko oppiminen), vaikka voivat toki lii yä toisiinsa Tehokkuus Tarkasteltavan yksikön tuotannon taso suhteessa tuottavimpaan yksikköön tai Panosten ja vaikutusten suhde kustannusvaikuttavuus Tuloksellisuus Tuottavuuden ja tehokkuuden yläkäsite Tuotetaan alhaisilla kustannuksilla vaikuttavia palveluja laadukkaasti (ml. työhyvinvointi)

7 II osa: Vaikutukset hyvinvointipalvelujen järjestämiseen ja tuotantoon Miten palvelut muuttuvat kun ne i) tuotteistetaan ja ii) tuotetaan aiempaa tuottavammin? Hyvinvointitutkimuksen näkökulmasta voidaan perustellusti väittää, että hyvinvointipalvelun mallintaminen mekaanisiksi suoritteiksi ei ole mielekästä tuottavuuden lisääminen ei ole mielekästä, jos se heikentää vaikuttavuutta. Tätä tutkittu vähän, mutta ks. Kangasharju ym vaikuttavuus edellyttää hyvinvoinnin edellyttämien tarpeiden (Doyal & Gough 1991) tyydyttymistä, mikä tapahtuu sosiaalisessa vuorovaikutuksessa, sekä koherenssin tunnetta (Antonovsky 1985). Voiko näitä tuottaa tuottavasti? Empiirinen tapaustutkimus: laadullinen ja kvantitatiivinen aineisto palveluyksiköistä, joissa käytössä tuottavuusmittarit ja -tavoitteet Tuottavuuden, vaikuttavuuden ja työhyvinvoinnin keskinäiset suhteet

8 Tutkimusasetelma Tuottavuusdiskurssi STM:n toiminnassa Suunnittelu- ja ohjausasiakirjat Hankkeet Kuntien ohjeistaminen THL Talousajattelun muutos Kansainväliset instituutiot OECD IMF UN, SNA Tuottavuusdiskurssi VM:n toiminnassa: Tuottavuushankkeet Muiden ministeriöiden ohjeistaminen Päätöksenteon taustaanalyyseistä vastaaminen VATT Tuottavuusmittarit Tilastokeskus Kuntien omat Tuottavuusdiskurssi palvelun järjestäjien & tuottajien toiminnassa Suoritteet Panokset Palvelu Tuottavuusdiskurssi Kuntaliiton toiminnassa Hankkeet Kuntien ohjeistaminen I osa a I osa b & c II osa