Hallinnon henkilöstö ja hallinnon uudistus

Transkriptio

1 Sonja Mikkola SPECIAN JULKAISUSARJA 1/2013 Hallinnon henkilöstö ja hallinnon uudistus Suomen yliopistolaki- ja rahoitusuudistus yliopistojen hallintohenkilöstön kokemana vuoden 2010 jälkeen Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 1

2 2 Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

3 SPECIAN JULKAISUSARJA 1/2013 Hallinnon henkilöstö ja hallinnon uudistus Suomen yliopistolaki- ja rahoitusuudistus yliopistojen hallintohenkilöstön kokemana vuoden 2010 jälkeen Sonja Mikkola Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 3

4 Sonja Mikkola, Pro gradu -tutkimus Kasvatustiede Kasvatustieteiden laitos Turun yliopisto TURUN YLIOPISTO Kasvatustieteiden laitos Kasvatustieteiden tiedekunta MIKKOLA, SONJA: Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle Suomen yliopistolaki ja rahoitusuudistus hallintohenkilöstön kokemana vuoden 2010 jälkeen Pro gradu -tutkimus 76 sivua liitesivua Kasvatustiede Maaliskuu Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

5 i Alkusanat Tutkin työssäni Suomen yliopistolaki- ja rahoitusuudistuksen tuomia mahdollisia muutoksia yliopistojen hallintohenkilökunnan työssä ja siihen suhtautumisessa. Tutkimuksen lähtökohdat ja kysymykset tulevat hallintohenkilöstön kokemuksista työstään. Kokemusten myötä on tarkoitus tutkia yleisesti henkilöstöpolitiikan muutosta. Tuloksiin vaikuttavat ennen vuotta 2010 tapahtuneet muutokset, jotka huomioin työssäni taustalla olevina vaikuttajina. Tutkimus koostuu yliopiston ulkopuolisista toimintaedellytyksistä ja niiden muutoksista, toiseksi yliopistojen ja niiden henkilöstöryhmien välisistä suhteista, sekä kolmanneksi kehittämis- ja hallintohenkilöstön kokemuksista työstään ja muutoksista työssä. Henkilöstöpoliittisesti tutkin yliopistojen työsuhteiden laatua, määrää, palkkausta ja työehtoja, joita uudistuksen jälkeen annetut normit säätelevät. Tutkittavan ilmiön taustalla ovat henkilöstösuunnitelmien raamit, kuten osaamisen kehittäminen, työn tuloksellisuus sekä johtamisen merkitys. Muun muassa näiden arviointi korostuu tutkittavien asiantuntijatehtävissä, jolloin olennaista ovat käsitykset työstä verrattuna aikaisempiin vuosiin sekä tutkittavien kokemus roolistaan ja tehtävästään yliopistossa. Tutkimuskysymykset painottuvat siihen, miten hallintohenkilökunnan työ on muuttunut ja miten muutos on vaikuttanut työoloihin, kuten työilmapiiriin vuoden 2010 hallintouudistuksen ja sitä ympäröivien muutosten jälkeen. Tein tutkimuksen toimeksiantona Akavan Erityisalat ry:n jäsenyhdistykselle SPECIA Asiantuntijat ja ylemmät toimihenkilöt ry:lle. SPECIAn jäsenten suurimmat työnantajat ovat yliopistoja, ja nämä jäsenet ovat enimmäkseen hallintohenkilöstöä. Tutkin pro gradussani neljäntenä osa-alueena SPECIAn jäsenten tuntemuksia siitä, miten ammattiliitot näkyvät työpaikoilla ja uudistuksessa. Tutkimus pyrkii näin kehittämään SPECIAn jäsenistön edunvalvontaa. Tutkimus toteutettiin touko- ja kesäkuun aikana 2012 Webropol-kyselynä. Siihen vastasi 99 henkilöä, vastausprosentiksi tuli 18,9. Tutkimusten päätulosten mukaan yliopistoissa tapahtuneet muut lähivuosien uudistukset vaikuttavat toimintaedellytyksinä melko tasaisesti yliopistolakiuudistuksen tuomien edellytysten kanssa. Rakennemuutokset ja sisäinen organisoituminen nähdään tulosvaatimusten kanssa suurimpana vaikuttajana. Henkilöstön keskinäisten suhteiden koetaan pysyneen melko samoina, vaikka aliarvostusta muun henkilöstön taholta koetaankin. Suhtautuminen oman työn ja työyhteisön arvostukseen sekä kommunikaatioon työssä on hieman enemmän negatiivista kuin positiivista. Ajankäyttö työssä koetaan keskimääräistä haasteellisemmaksi. Kolme neljästä on sitoutuneita työhönsä ja työnantajaansa. Määräaikaisia työsuhteita on runsaasti, ja tehostamistoimenpiteet kohdistetaan muita useammin hallintohenkilökuntaan. Muiden tutkimusten perusteella hallintohenkilöstö suhtautuu hieman muuta henkilöstöä suopeammin lakiuudistukseen, mutta varsinkin avoimissa vastauksissa palaute on pääosin negatiivista. SPECIAn näkyvyys työpaikoilla ja muutoksessa on pääosin heikkoa ja kehittämisehdotuksia tuli runsaasti Sonja Mikkola Avainsanat: yliopistolaki- ja rahoitusuudistus, henkilöstöpolitiikka, yliopiston hallintohenkilökunta, yliopistojen toimintaedellytykset, työhyvinvointi, työilmapiiri, edunvalvonta Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 5

6 i Sisällys Alkusanat...5 Sisällys Johdanto Taustaa tutkimukselle Tutkimustehtävä Hallinnon uudistamisen teoriaa ja dynamiikkaa Yliopisto instituutiona Yliopistojen tehtävä Laitosrakenteet, johtamisjärjestelmä ja henkilökunta yliopistoissa Yliopistojen organisaatiorakenne ja kollegiaalinen johtamisjärjestelmä Henkilöstöryhmät Hallintohenkilöstön ja hallintotyön erityispiirteitä Suomen yliopistot, avoimet yliopistot ja täydennyskoulutuskeskukset Taustaa yliopistojen uudistuksille Yliopistojärjestelmästä ennen yliopistolain uudistusta Yhteiskunnan ja toimintaympäristön muutos Uusi julkisjohtaminen ja uusi hallinta-ajattelu Yliopistojen kolmas tehtävä Uusi palkkajärjestelmä Muutoksia yliopistohallinnossa Lain läpimenoprosessi Yliopistojen asema suhteessa valtioon Henkilöstön, hallinnon ja johtamisen asema uudistuksessa Yliopistojen rahoituksesta Tulosohjaus, kilpailu, laatu, arviointi ja seuranta Sisäinen organisoituminen, profiloituminen ja painoalat Alueellinen elinvoimaisuus, sidosryhmät ja innovatiivisuus Henkilöstöpolitiikka ja muutos Henkilöstösuunnitelmista Määräaikaisuus ja pätkätyöt yliopistoissa Yliopistojen henkilöstödokumenteista Tasa-arvo yliopistoissa Johtaminen ja toimintakulttuuri muutoksessa Työntekijän kokemus muutoksessa Akateemisesta työstä hallintohenkilöstön näkökulmasta Työhyvinvoinnin osatekijöitä muutoksessa Ammattijärjestöt edunvalvojina Tutkimuksen toteutus ja tutkimustulokset Taustatiedot Työhön vaikuttavat toimintaedellytykset vuoden 2012 yliopistolaki- ja rahoitusuudistuksen jälkeen Muun henkilöstön ja organisaatiorakenteiden vaikutukset vastaajien työhön lakiuudistuksen jälkeen Oman työn merkitys ja työhön suhtautuminen Tuki muutoksessa ja SPECIA edunvalvojana Tutkimuksen luotettavuus ja yleistettävyys Yhteenveto ja pohdinta...70 Lähteet...74 Liitteet Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

7 1 Johdanto Hallintoa on Suomessa uudistettu eri sektoreilla viimeisten vuosikymmenten ajan jatkuvasti. Esimerkiksi vuonna 2009 uudistukset koskettivat lähes kaikkia tasoja. Sama tendenssi on nähtävissä myös muissa maissa. (Airaksinen 2009, 12, 38.) Yliopistojen hallinnon uudistaminen on ollut keskeinen osa korkeakoulu- ja tiedepolitiikkaa, ja yksi kysymys on koskenut hallintoon ja päätöksentekoon koskevia tahoja. Keillä on mahdollisuus vaikuttaa ja osallistua? ja 2000-luvuilla kehittämiseen ja päätöksentekoon on otettu mukaan ulkopuolisia toimijoita, ja myöhemmin yliopisto irrotettiin taloushallinnollisesti valtio-organisaation suorasta linjaohjauksesta. Hallinnollisen uudistamisen lähtökohdat ovat olleet jo 2000-luvun alkupuolella taloudellisen autonomian vahvistamisessa huippuosaamisen ja verkostoitumisen parantamiseksi niin kotimaassa kuin kansainvälisesti. Tämän seurauksena alettiin puhua oikeudellisen aseman muutoksesta. Sama tendenssi on nähtävissä muun muassa Itävallassa, Isossa-Britanniassa, Tanskassa ja Japanissa. (Niinikoski ym. 2012, 10.) Hallinnollisten muutosten huipentumaksi eduskunta sääti uuden yliopistolain 558/2009, joka astui voimaan vuoden 2010 alussa. Tällöin yliopistot muuttuivat julkisoikeudellisiksi oikeushenkilöiksi tai yksityisoikeudellisiksi säätiöiksi. Kuudentoista yliopiston taloudellista ja hallinnollista autonomiaa lisättiin uuden oikeusaseman myötä, mutta sen sijaan tutkimuksen ja opetuksen kaltaiset perustehtävät säilyivät sellaisinaan. Yliopistolaissa valtion perusrahoitus turvattiin, jolloin sen mittareiksi hyväksyttiin toiminnan laatu, vaikuttavuus ja tehokkuus. Näin ollen yliopistojen mahdollisuus oman henkilöstöpolitiikan harjoittamiseen ja henkilöstöjohtamiseen kasvoi, kun henkilöstön palvelussuhteet muutettiin työsuhteiksi. Lisäksi suomalaista korkeakoulujärjestelmää kehitettiin strategisesti, minkä seurauksena yliopistojen, sen avointen yksiköiden ja täydennyskoulutusorganisaatioiden tehtävänkuvia haluttiin selkiyttää. Tämän lisäksi yliopistoyksiköt profiloituivat eri tavoin rekrytoidakseen opetus- ja tutkimushenkilöstöä sekä opiskelijoita. Nyt käynnissä on myös useita erilaisia tutkimus- ja koulutushankkeita, sillä tutkimuksen ja opetuksen tuloksellisuutta arvioidaan muun muassa julkaisumäärien myötä. (Opetus- ja kulttuuriministeriö: yliopistolaitoksen ja yliopistolain uudistaminen.) Lain voimaan astumisen myötä yliopistot saivat työnantajana uuden aseman, jolloin henkilöstön virkasuhteet muutettiin työsuhteiksi. Tämä mahdollisti aivan uudenlaisen henkilöstöpolitiikan, jonka toteutuminen on innostanut tutkijat kiinnostumaan aiheesta viimeisen vuoden aikana. Rinne ym. (2012, 59) toteavatkin: Yliopistoissa tapahtuva toiminta ja työ muuttavat olennaisella tavalla luonnettaan uuden yliopiston aseman, tehtävien, toimintamuotojen, uusien vallan teknologioiden ja tekniikoiden astuessa näyttämölle ja ravistellessa traditionaalisen yliopiston arkea. Yliopistoissa työtään tekevät ovat pakotetut toimimaan varsin toisenlaisessa tutkimus-, opetus- ja oppimisympäristöissä toisenlaisin ehdoin ja päämäärin ja toisenlaisen hallinnan alla kuin aiemmin. Omassa tutkimuksessani keskityn yliopistojen henkilöstöpolitiikan tutkimukseen hallintohenkilökunnan näkökulmasta. Viime vuosien uudistukset (ks. luku 6) ovat lakimuutoksen rinnalla tuoneet haasteita hallintohenkilöstön arkeen niin laajemmassa toimintaympäristössä kuin heidän omissa työyhteisöissään. Tein työharjoitteluni kesällä 2011 SPECIA Asiantuntijat ja ylemmät toimihenkilöt ry:ssä, mikä toimi kimmokkeena tälle tutkimukselle. SPECIAn jäsenten suurimmat työnantajat ovat yliopistoja, ja jäsenet enimmäkseen hallintohenkilökuntaa. Yliopistolakiuudistuksen vaikutuksia on tutkittu pääosin tutkijoiden ja opettajien näkökulmasta (ks. luku 2), mutta ainoastaan hallintohenkilöstöön kohdistuvaa tutkimusta ei vielä ole tehty. Tällä voidaan perustella tutkimuksen tarpeellisuutta ja ajankohtaisuutta. Tämä tutkimus pyrkii osaltaan kehittämään SPECIAn jäsenten edunvalvontaa juuri kyseisellä toimialasektorilla ja sopimusalalla. Vaikka tutkimusjoukko koostuukin ainoastaan SPECIAn jäsenistöstä, otoksen avulla tuloksia voidaan mahdollisesti soveltaa koko hallintohenkilökuntaan, sillä mitään säännönmukaista perustetta SPECIAan järjestäytymiselle ei ole (ks. luku 10). Vaikka kysely lisäksi kuvaa vain yhden ammattiliiton jäsenistöä, antaa se mahdollisuuden tarkastella ja kartoittaa yliopistotyön muutosta. Tutkimuksessani käytän järjestöstä vain sen lyhennettyä nimeä SPECIA. Tutkimuskohteeni on siis yliopistojen, myös avointen yliopistojen ja täydennyskoulutuskeskusten, hallintohenkilökunta. Siihen eivät kuulu yliopistojen opetus- ja tutkimushenkilökunta, vaikka henkilöstöryhmät usein sekoittuvat keskenään. Professoriliiton ja Tieteentekijöiden liiton kevätseminaarissa 2012 pohdittiin yliopiston suuntaa. Silloinen opetusministeri Henna Virkkunen puhui tilaisuudessa uudesta yliopistolaista ja muistutti, että yliopistot ovat jo pitkään toivoneet monipuolisempia rahoituslähteitä ja tilivirastoasemasta irti pääsemistä. Palvelussuhteita hän puolusti yliopiston omista tavoitteista nousevalla henkilöstöpolitiikalla. Palvelussuhteen muutos parantaa Virkkusen mukaan myös yliopistojen kykyä rekrytoida kotimaista ja ulkomaista osaavaa henkilöstöä. Virkkunen totesikin: Yliopisto, kansallisen menestyksen lippulaiva, on etukenossa ja myötätuuleen menossa. Yliopistoväki saa tarttua peräsimeen, kun valtionohjauksesta irrottaudutaan. (Acatiimi 4/09.) Joulukuussa 2010 Tieteentekijöiden liitto uutisoi kuitenkin tuloksista, joissa yliopistojen opetus-, tutkimus- ja tietopalveluhenkilöstöstä vain joka kymmenes koki yliopistouudistuksen onnistuneeksi. Kyseinen liitto käytti tutkimuksessa yliopistotyöntekijöistä jaottelua opettajat, tutkijat, tietopalveluhenkilöstö ja muut akateemiset asiantuntijat, joista kaksi ensimmäistä Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 7

8 2 olivat tutkimuksen kohteena. Itse tutkin omassa tutkimuksessani siis pääosin ryhmää akateemiset asiantuntijat, vaikka osa sen henkilöstöstä saattaakin kuulua tietopalvelujen puolelle. (Tieteentekijöiden liitto: Vain joka kymmenes kokee yliopistouudistuksen onnistuneeksi.) Tieteentekijöiden liiton huomiot herättävät osaltaan kiinnostuksen hallintohenkilöstön suhtautumiseen ja sen mahdolliseen poikkeavuuteen muista ryhmistä. Tutkimukseni rajausvalinnoissa olen keskittynyt ensisijaisesti vastaajien kokemuksiin omasta työstään ja työyhteisöstään. Näin ollen jätän suhtautumisen laajempaan yliopistopolitiikkaan toissijaiseksi, ja käytän yliopistopoliittisia toimenpiteitä taustavaikuttajina sekä työn toimintaedellytyksinä. Vastaajan kokemus on aina subjektiivinen, minkä otan huomioon tulosten luotettavuuden pohdinnassa. On kuitenkin kiinnostavaa tutkia juuri tämän henkilöstöryhmän tuntemuksia, varsinkin kun vastaajien työnkuva ei ensisijaisesti noudata yliopiston perustehtävää. Jussi Vähämäki (2009, ) kritisoi uutta yliopistolakia ja kirjoittaa työntekijöiden pahoinvoinnin jäävän poliittisten ryhmien ja etujärjestöjen kamppailun taustalle ja näin ollen päätöksenteon ulkopuolelle. Hänen mukaansa hienojen ja abstraktien sanojen sijaan tulisi pureutua todellisuuteen ja tarkastella yliopistoissa työskentelevien ihmisten tilannetta. Työvoimakustannusten laskemisen ja vähentämisen sijaan tulisi panostaa hyvinvoivaan ja näin ollen tuottavaan työvoimaan. Juuri tulosten perusteella pyrin tarjoamaan välineitä SPECIAn edunvalvonnan kehittämiseen. Sen lisäksi pyrin tuomaan koko henkilöstöryhmän äänen kuuluviin ja mahdollistamaan kehittämistyön laajemmassakin mittakaavassa. Vaikka yliopistouudistuksesta on kulunut verraten vähän aikaa, muutosten tulkinta on jo mahdollista. Taustaa tutkimukselle Tutkimuksen rakenne etenee Hirsjärven, Remeksen ja Sajavaaran (2010, ) ohjeistuksen mukaan, jolloin tutkimuksen teoreettis-käsitteellisiä lähtökohtia seuraa menetelmä- ja tulososio sekä lopuksi pohdintaosio. Rakenne etenee kolmiportaisesti niin teoria- kuin tulososiossa. Vaikka tarkoitukseni on kohdistaa huomio työntekijän kokemukseen oman työnsä arjessa ja jättää suuremmat yliopistopoliittiset linjat tutkimuksessani taka-alalle, taustojen selvittäminen on kuitenkin olennaista. Hallinnon ja yliopistojen uudistamisen teoria, taustat, syyt sekä muut muutokset toimintaedellytyksissä vaikuttavat työhön ja arkipäivään esimerkiksi johtamisen, ilmapiirin, työnkuvan ja työtehtävien myötä. Käsittelen tutkimustehtävän (luku 3) erittelyn jälkeen teoriaosuudessa ensin hallinnon uudistamista laajemmin ja sen jälkeen yliopistoa instituutiona (luvut 4 ja 5). Seuraavana erittelen taustoja yliopistouudistuksille (luku 6) sekä lakimuutosta ja sen myötä tulleita uudistuksia (luku 7). Laajempien linjojen jälkeen terävöitän teoriaosuutta yliopistojen henkilöstöpolitiikkaan (luku 8) ja lopulta yksittäisen työntekijän kokemukseen (luku 9). Luku 10 käsittelee ammattijärjestöjä ja SPECIAa edunvalvojana. Myös menetelmä- ja tulososio (luku 11) etenevät kyselylomakkeen mukaisesti laajemmasta kontekstista työyhteisöön ja siitä yksittäiseen työntekijään eli makrotasolta mikrotasolle. Esitän tutkielman kolmiportaisen rakenteen kuviossa 1. Oman työn muutokset Muutokset organisaatiotasolla sekä yliopistojen henkilöstöryhmissä ja työyhteisöissä Suomalaisen yliopistopolitiikan muutokset, valtamekanismit ja ulkopuolisten toimintaedellytysten muutokset yliopistolaisten työssä Kuvio 1. Tutkimuksen kolmiportainen rakenne. 8 Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

9 Kuvailen työni tärkeimpiä lähdeteoksia, joihin pohjaan pääosan teoriastani ja joita olen käyttänyt tutkimukseni suuntaviivoina. Olen lisäksi vertaillut omia tuloksiani aiempien tutkimusten tuloksiin. Suurin osa lähdeaineistostani käsittelee vain yliopistojen opetus- ja tutkimushenkilökuntaa tai koko henkilöstöä. Tämä perustelee osaltaan tarpeellisuutta kohdistaa tutkimus juuri tähän henkilöstöryhmään. Yliopistolakiuudistuksen katsottiin edesauttavan yliopiston uudelleensyntyä vahvempana, itsenäisempänä ja näin ollen kansainvälisesti kilpailukykyisempänä instituutiona. Tällöin eduskunta edellytti valtioneuvoston seuraavan uudistuksen täytäntöönpanoa, toteutusta ja vaikutuksia siirtymävaiheessa, sekä antavan asiasta selvityksen sivistysvaliokunnalle vuoden 2012 kevätistuntokaudella. Yliopistolain uudistuksen täytäntöönpanon aikana opetus- ja kulttuuriministeriö kilpailutti arviointitoimeksiannon, jonka toteuttajaksi valittiin Gaia Consulting Oy:n ja Innovus Oy:n muodostama asiantuntijaryhmä. Toimeksiantonsa mukaisesti se tarkasteli uudistuksen vaikutuksia raportissaan Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi (2012) ensisijaisesti yliopistoyhteisön sisällä strategisen johtamisen ja henkilöstöpolitiikan alueella, mihin oma tutkimuksenikin osin sijoittuu. Kyseinen arviointihanke toteutettiin elokuun 2011 ja maaliskuun 2012 välisenä aikana eli samoihin aikoihin, kun aloittelin omaa tutkimustani. Tällöin yliopistolain voimaantulosta on ehtinyt kulua vasta verrattain vähän aikaa, minkä vuoksi arvioinnin pääpiste oli yliopistojen sisäisissä muutoksissa. Raportin aineistona olivat lainsäädäntöaineistot, yliopistojen strategiat ja johtosäännöt, rehtoreiden, valtionhallinnon ja sidosryhmien haastattelut, yliopistojen tietokartoitukset, yliopistojen valituille toimielimille, henkilöstölle ja sidosryhmille toteutetut kyselyt sekä hankkeen aikana järjestetyt kaksi arviointifoorumia. Kysely lähetettiin kaikille yliopiston henkilöstöön kuuluville eli yli henkilölle. Heistä kyselyyn vastasi 4600 henkilöä. (Niinikoski ym. 2012, 8 16.) Vastausprosentti, 14,6, on lähellä oman tutkimukseni vastausprosenttia 18,9. Vastaukset toimivatkin oman aineistoni täydentäjinä sekä erityisesti vertailupohjana. Kuitenkin on muistettava, että oma tutkimukseni kohdistuu vain hallintohenkilökuntaan, kun taas ministeriön selvitys kattaa koko henkilöstön. Yksi tutkimukseni päälähdeteoksista on lähes samasta aiheesta tehty tutkimus Valta, uusi yliopistopolitiikka ja yliopistotyö Suomessa (Rinne, Jauhiainen, Simola, Lehto, Jauhiainen & Laiho 2012). Se keskittyy yliopiston managerialistiseen hallintapolitiikkaan yliopistolaisten kokemana. Tutkimuskohteena ovat yliopistojen koko henkilöstön kokemukset ja näkemykset ylikansallisesta politiikasta, uudesta hallintatavasta sekä niiden vaikutuksista tutkittujen työhön ja asemaan. Oma tutkimukseni jää kapeammalle alueelle, koska tarkastelen ainoastaan yhtä henkilöstöryhmää ja keskityn enemmän työntekijöiden omaan työhön kuin näkemyksiin ylikansallisesta politiikasta. Rinteen ym. tutkimuksen teoreettiset lähtökohdat ovat diskursiivisessa ja rakenteellisessa valta-analyysissä, jonka keskiössä ovat valta, hallinta ja johtaminen. Uuden yliopistopolitiikan rakentamien vallan tekniikoiden myötä teos pyrkii tutkimaan yliopistojen työntekijöiden kokemuksia työstä ja arjen toiminnasta. Tutkimuksen taustalla on kansainvälinen näkökulma suomalaisen yliopistopolitiikan muutokseen. Tämän avulla pyritään muun muassa ymmärtämään syvällisemmin reformien tarkoituksenmukaisuutta. Rinteen ym. teos (2012, 12 21) on osa suurempaa hanketta Valta, ylikansalliset hallintajärjestelmät ja uusi yliopiston johtamistapa Suomessa, mutta se keskittyy, kuten omakin tutkimukseni, yliopistojen lattiatason työntekijöihin. Kyselytutkimuksen kohteena ovat kahden suomalaisen yliopiston tutkimus-, opetus- ja hallintohenkilökunta. Vaikka olen toteuttanut työni pienemmässä mittakaavassa, pyrin silti vertailemaan näitä tutkimuksia keskenään. Rinteen ym. teos keskittyy kuitenkin kaikkiin yliopistotyöntekijöihin sekä kattavasti kaikkiin viime vuosien yliopistouudistuksiin käyttäen niitä uuden politiikan tekniikoina. Omassa tutkimuksessani keskityn pääosin yliopistolakiuudistukseen ja pidän muita tapahtuneita muutoksia enemmänkin taustavaikuttajina. Rinteen ym. teos ei puolestaan pureudu omaani verrattuna yhtä syvällisesti yliopistojen henkilöstöpolitiikkaan, kuten työsuhteiden määräaikaisuuksiin. Kuitenkin näen tutkimuksissa useita yhtymäkohtia, joita käytän ohjaavina taustoina. Kun yliopistoreformin toteutustyö alkoi, Tieteentekijöiden liitto koki samanlaista omaa jäsenistöään koskevaa tutkimuksen tarvetta kuin mihin tämä tutkimus tähtää. Tämän seurauksena 2010 toteutettiin yliopistouudistusta koskeva kysely Professorit ja tieteentekijät. Tämän ja muiden uudistusta koskevien kysymysten ja kokemusten myötä syntyi Matti Vesa Volasen toimittama teos Toiseksi paras? Tieteentekijät ja uusi yliopisto (2012). Vaikka opetusministeri Henna Virkkunen sanoi vuoden 2010 alussa yliopistouudistuksen olevan toiseksi paras asia, mitä yliopistoille on tapahtunut niiden perustamisen jälkeen, esitti yliopistoväki kolme kuukautta myöhemmin uhan työtaistelusta (ks. luku 10). Ylevistä tavoitteistaan huolimatta uudistus on aiheuttanut negatiivista suhtautumista yliopistotyöntekijöiden keskuudessa. Kysely lähetettiin myös muille kuin Tieteentekijöiden liiton ja Professoriliiton jäsenille, mutta ainoastaan yliopistojen opetus-, tutkimus- ja akateemiselle kirjastohenkilöstölle. Volasen toimittama teos koskee heitä, mutta on osaltaan sovellettavissa tutkimukseeni. Olen tässäkin jättänyt pohdinnat yliopiston luonteen perimmäisestä muutoksesta vähemmälle ja keskittynyt henkilöstöön kohdistuviin artikkeleihin. Käytän lähteenä osaa julkaisun artikkeleista, joiden näen soveltuvan tutkimukseeni, ja käytän kyselyn raporttia vertailukohtana omiin tutkimustuloksiini. (Professorit ja Tieteentekijät: Yliopistouudistusta koskeva kysely 2010; Volanen 2012, 8 10.) Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 9

10 Professoriliiton ja Tieteentekijöiden liiton tekemästä kyselystä (n=2386) selviää, että tutkitusta yliopistoväestä yli puolet (55 %) pitää uudistusta täysin tai melko epäonnistuneena, kolmasosa kokee, ettei uudistuminen ollut hyvää eikä huonoa ja vain kymmenesosa kokee uudistuksen erittäin tai melko hyvin onnistuneena. Tyytymättömyys vaihtelee hieman yliopistoittain: tyytymättömimpiä oltiin Itä-Suomen ja Turun yliopistoissa, myös Helsingin yliopistossa tyytymättömiä on lähes neljännes. Kriittisimpiä ovat kasvatustieteilijät ja humanistit. Mitä kauemmin vastaaja on työskennellyt yliopistosektorilla, sitä negatiivisempaa hänen asennoitumisensa on. Akateemisen vapauden koetaan vähentyneen ja byrokratian lisääntyneen entisestään. Viidennes vastaajista on sitä mieltä, että hallinnolliset työtehtävät vievät vähemmän aikaa kuin ennen, ja virkasuhteen vaihtumisen työsuhteeksi nähdään sujuneen melko kivuttomasti. Vaikka yliopistouudistusta perusteltiin henkilöstöjärjestöille ratkaisuna pätkätyöongelmaan, lähes kaksi kolmasosaa kiistää väitteen määräaikaisten työntekijöiden aseman parantumisesta. Avovastauksissa vaaditaan hallinnon ja byrokratian vähentämistä, johtamisen ja työhyvinvoinnin kehittämistä sekä määräaikaisten aseman parantamista. Hallinnon työntekijöiden määrän koetaan nousseen, mutta opetus- ja tutkimushenkilökunnan hallinnollisen työn samalla lisääntyneen. Yli seitsemänkymmentä prosenttia vastaajista on sitä mieltä, että työilmapiiri ei parantunut uudistuksen myötä, eikä kaksi kolmasosaa allekirjoita väitettä avoimuuden lisääntymisestä. Saman verran ei myöskään näe oman työtyytyväisyytensä parantuneen tai johtamiskäytäntöjen kohentuneen. (Tieteentekijöiden liitto: Vain joka kymmenes kokee yliopistouudistuksen onnistuneeksi.) Tuukka Tomperin toimittama Akateeminen kysymys (2009) kritisoi yliopistolain tuomia uusliberalistisia ja managerialistisia muutoksia akateemisesta vapaan tieteen näkökulmasta. Tutkimuksessani vältän itse idealistista pohdintaa lakiuudistuksen vaikutuksista yliopiston perimmäiseen tehtävään. Tomperin toimittama teos toimii kuitenkin hyvänä lähteenä lain tavoitteiden ja läpimenoprosessin tarkastelulle, vaikka pääosassa ovatkin tutkijat ja opettajat. Teoksen tarkoitus on olla kokoava, puhutteleva ja tulkitseva. Se pyrkii muun muassa informoimaan ja ravistelemaan Tomperin (2009, 5 12) sanojen mukaan yliopistoyhteisön passiivista henkilökuntaa työsuhteiden muutoksessa. Hän ihmettelee työntekijöiden vähäistä puuttumista uudistuksiin, jotka rikkovat heidän työrauhaansa arvioinneilla, budjeteilla ja seurannalla. Tomperi kirjoittaa yliopistosta pääosin taloudellis-hallinnollisena, kilpailuun pohjautuvana, yritysmäisenä kokonaisuutena ja korostaa teoksessa yliopistoa sivistysinstituutiona. Jenni Airaksinen on käsitellyt väitöskirjassaan Hankala hallintouudistus (2009, 5) hallinnonuudistusta kunnallisella tasolla haastattelu-, havainnointi- ja dokumenttiaineistoin. Hallinnonuudistuksen tematiikkaa itsessään on mahdollista soveltaa myös tähän tutkimukseen, joten Airaksisen tutkimus on osaltaan toiminut tutkielmani johdattajana varsinkin alun teoriataustan hallinta-ajattelun sekä hallinnonuudistuksen dynamiikan näkökulmasta. Airaksisen tutkimuksessa uudistusprosessin teemoiksi nousevat henkilöstön sisällä korostunut konsensushakuisuus, kompromissien hakeminen ja konfliktien välttäminen. Tällöin hallinnonuudistuksen tavoitteet jäävät saavuttamatta, ja vaikeiden asioiden välttely estää todellisen uudistamisen. Konteksti ja prosessi eivät tue toisiaan, jolloin mahdollisuudet todelliseen muutokseen olivat rajalliset. Celia Whitchurch (2006, , 2008) on tutkinut lontoolaisen yliopiston hallintotyöntekijöiden työnkuvaa ja työidentiteettiä. Hänen kaksi artikkeliaan toimivat tärkeimpinä hallintohenkilöstöä kuvaavina lähdeteoksina. Whitchurch näkee toimintaympäristön muuttaneen englantilaisten yliopistojen hallintohenkilöstön identiteettiä ja roolia työssä, jossa he joutuvat tulkitsemaan eri toimijoiden välisiä suhteita sekä omaa asemaansa näiden joukossa. Yliopistojen sisäiset ja ulkopuoliset rajat ovat muuttuneet epäselvemmiksi, ja hallinnon työntekijöille on muodostunut moniulotteisia rooleja. Whitchurch näkee hallintotyöntekijät myös tärkeänä linkkinä akateemisten ja operatiivisten työntekijöiden välillä. Kuten johdannossa kirjoitin, myös Whitchurch mainitsee tutkimusjoukon jääneen vähälle huomiolle yliopistoa koskevissa tutkimuksissa. Akateemisen henkilökunnan muuttuvista työoloista ja identiteettikysymyksistä on tehty paljon tutkimusta, mutta hallintohenkilöstön näkökulmaa ei ole tuotu esiin, vaikka ennen kaikkea heihin kohdistuu paljon paineita. Whitchurch kirjoittaa hallintohenkilöstön kasvavista hybridirooleista ja moniulotteisista kyvyistä. Hallintohenkilökunnan osuus korostuu muun muassa johdon kehittämisen ja tiimityön korostuessa. 10 Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

11 3 Tutkimustehtävä Ennen teoriaosiota avaan vielä tutkimukseni tutkimustehtävän ja -kysymykset, sillä teoria vastaa jo osaan kysymysteni sisällöstä. Tehtävänäni on tutkia, millä tavalla yliopistojen hallintohenkilökunnan työ ja siihen suhtautuminen on muuttunut, ja miten muutos on vaikuttanut työpaikan ilmapiiriin vuoden 2010 hallintouudistuksen jälkeen. Tutkimuksen lähtökohdat ja kysymykset tulevat hallintohenkilöstön kokemuksista työstään. Kokemusten myötä tutkin yleisesti henkilöstöpolitiikan muutosta. Taustalla olevat käsitteet ja tapahtumat konkretisoituvat käytäntöihin, joita työntekijät työnsä arjessa tekevät. Ensimmäinen tutkimuskysymykseni keskittyy täten työn toimintaedellytyksiin. Koska erittelen toimintaedellytyksiä jo teoriaosassa, vastaan tutkimuskysymykseen osin jo ennen tuloksia. Kuitenkaan teorioilla ja päätöksillä ei voida täysin kuvata todellisuutta. Arjen kokemusten tutkiminen on myös tärkeää, sillä ilman työntekijöiden panosta, taustalla olevat päämäärät eivät toteudu. Toinen tutkimuskysymyksistäni koskee henkilöstöryhmien välisiä suhteita sekä työilmapiiriä. Kohdistaessani tutkimuksen tiettyyn ryhmään, on tärkeää verrata sitä suhteutettuna työyhteisön muuhun henkilöstöön. Kolmas ja laajin tutkimuskysymykseni keskittyy työntekijöiden suhtautumiseen työhön. Uudistukset aiheuttavat myötäja vastarintaa, ja niitä tulkitaan yhä uudelleen. Jaan siis tutkimustehtäväni kolmeen tutkimuskysymykseen: Näiden kysymysten myötä pyrin muodostamaan näkemyksen siitä, miten hallintohenkilöstö kokee yliopistouudistuksen ja millaiset heidän työnsä ehdot nykyään ovat. Vertailen vastauksia työnantajan, sukupuolen, iän, työhistorian sekä aseman mukaan. Tutkimuksessani käytän kvantitatiivista tutkimusmenetelmää. Tutkimuksen ilmiö tulee selittää niiden olosuhteiden avulla, jossa ilmiö toteutuu ja havaitaan. Ihmistieteissä tutkimusalueilla on ilmiöiden välisiä sisäisiä suhteita ja riippuvuuksia, sillä ihmistutkimus kohdistuu usein inhimilliseen toimintaan ja sen seurauksiin. Elävää ja toimivaa tutkimuskohdetta pyritään selittämään ja ymmärtämään kausaalisesti syy-seuraussuhteiden avulla. Myös tässä tutkimuksessa pyrin tutkimaan tiettyjen tapahtumien ja toimien yhteyttä tutkimuskohteeseen. Tätä tutkimusta voi pitää osin fenomenologisena, sillä kokemus käsitetään ihmisten kokemuksellisena suhteena omaan todellisuuteensa. Tutkin vastaajien yliopistojen uudistuksiin liittyvää henkilökohtaista kokemusta, ja fenomenologiassa on olennaista ihmisten antama merkitys asioille. Koska tutkin muun muassa vastaajien suhdetta työpaikan muihin henkilöstöryhmiin eli ihmisten välistä kommunikaatiota, voidaan tutkimusmenetelmää laajentaa fenomenologis-hermeneuttiseksi. Yleensä hermeneutiikka otetaan fenomenologiseen tutkimukseen mukaan tulkinnan sitä vaatiessa, mutta koska tutkimusmenetelmä on määrällinen, eikä sisällä mahdollisuuksia tulkita esimerkiksi kommunikaatiota, käytän ihmisten välisen suhteen tulkintaa vain loppupäätelmissäni avoimiin vastauksiin viitaten. Reflektoin kuitenkin omaa suhtautumistani tutkimukseen sekä sitä, mitä tutkittavat ovat ilmaisullaan tarkoittaneet. (Aaltola 2007, 18 24; Laine 2007, ) 1. Miten ja mitkä toimintaedellytykset, yliopistoreformit, uudenlaiset hallinnan tavat ja ulkopuoliset tekijät vaikuttavat eniten hallintohenkilöstön työhön uudistuksen jälkeen? 2. Millaisena hallintohenkilöstö näkee oman työnsä ja asemansa suhteessa muihin henkilöstöryhmiin? 3. Onko hallintohenkilöstön suhtautuminen työhön muuttunut yliopistolaki- ja rahoitusuudistuksen jälkeen ja miten? Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 11

12 4 Hallinnon uudistamisen teoriaa ja dynamiikkaa Ennen siirtymistä yliopistohallintoon, käsittelen tässä luvussa hallinnon uudistamista teoreettisesti. Tämä auttaa ymmärtämään uudistuksen syitä ja tuo syvyyttä myös uudistusten seurausten tulkinnalle. Hallintoa laajempi käsite on hallinta, mutta se ei kuitenkaan toimi käsitteenä hallinnon korvikkeena. Hallintaa verrataan uuteen julkisjohtamiseen, mutta se on luonteeltaan enemmän verkosto-, sidosryhmä- ja kumppanuussuhdepainotteista. (Pollit & Bouckaert 2011, ) Airaksinen kirjoittaa väitöskirjassaan (2009, 30 35), että hallinnan tehtävänä on luoda mahdollisimman hyvät olosuhteet toimijoiden väliselle vuorovaikutukselle ja synnyttää edellytykset yhteiseen ongelmanratkaisuun sekä uusien vuorovaikutuksen muotojen syntymiselle. Hän kuvaa hallinnan käsitettä ja sen käyttötarkoitusta Stokerin (1998, 155) mallin mukaan viidellä eri tavalla. Ensinnäkin hallinta on tiettyjen instituutioiden muodostama kokonaisuus, joihin kuuluu toimijoita sekä valtion että muilta hallinnan tasoilta. Tällöin toimijoiden statuksen epämääräisyys lisää päätöksenteon kompleksisuutta ja monitoimijuutta. Tätä voidaan verrata perinteiseen hallintoajatteluun, jossa legitimaatio perustuu asemaan ja normatiiviseen koodistoon. Toiseksi hallinta on rajojen ja vastuiden hämärtymistä eri toimijoiden kesken. Tämä on seurausta siitä, että nykyisiä ongelmia ei voida ratkaista aikaisemmilla tarkkaan määritellyillä vastuu- ja rajarakenteilla. Kolmanneksi hallinta on valtariippuvuutta kollektiiviseen toimintaan osallistuvien instituutioiden välillä, jolloin kaikesta on neuvoteltava. Neljänneksi hallinta tarkoittaa autonomisia ja itseohjautuvia toimijaverkostoja, jolloin vastuut ja velvollisuudet ovat epäselviä. Viidenneksi hallinta on mahdollisuutta tehdä asioita ilman, että tarvitsee nojata hallintokoneistoihin perinteisesti liitettäviin auktoriteetteihin ja valtaan. Nämä käsitteet eivät kilpaile keskenään, vaan täydentävät toisiaan. Niillä voidaan kuvata hallinnon muutoksen ilmiöitä sekä muutoksen analyysivaihetta tai teoriaa. Hallinta käsitteenä keskittyy kuitenkin hallinnon rakenteiden sijaan hallinnan prosesseihin eli tapahtumaketjuihin, joiden kautta asioita saadaan hallinnossa tehtyä. Verkostonäkökulmasta hallinta voidaan tiivistää sosiaalisen toiminnan koordinointimekanismiin eli verkostoon, vuorovaikutukseen ja organisaatioiden väliseen riippuvuuteen. Yliopistojen uudistukset liittyvät niin talouteen ja markkinoihin kuin verkostoihin. Verkostoissa on olennaista hierarkian ja vastuun käsitteet. Hierarkia yhdistetään vastuun lisäksi kontrollin ja vallan käsitteisiin. Valta puolestaan liittyy keskeisesti siihen suhteeseen, jossa toimijalla eli tässä tilanteessa esimiehillä ja määräävillä tahoilla, on mahdollisuus antaa palkkioita tai rangaistuksia riippuen siitä, miten toiminta on sen näkökulmasta vastannut tavoitteita. Hierarkioiden sijaan sosiaalisen toiminnan koordinointimekanismeina nähdään nykyään verkostot ja kumppanuussuhteet. Nämä saattavat osaltaan kuitenkin heikentää tehokkuutta, vastuunalaisuutta sekä hallinnon läpinäkyvyyttä. Hierarkioita tarvitaan edelleen konfliktien ratkaisussa, päätösten tekemisessä ja monimutkaisuuden johtamisessa. Verkostomaisessa toimintatavassa olennaista on kuitenkin huomattava autonomia suhteessa valtiovaltaan eli toimijat eivät ole tilivelvollisia valtiolle. Hallinnan käsite liitetään myös hallinnon kehittämiseen, tehokkuuteen sekä läpinäkyvyyteen. Hyvän hallinnan periaatteita ovat osallisuuden tukeminen, läpinäkyvyys, vastuuvelvollisuus, tehokkuus, tasa-arvoisuus ja laillisuus. (Airaksinen 2009, ) Tutkin vastaajien mielipidettä näiden periaatteiden toteutumisesta. Airaksisen mukaan hallintouudistus sisältää paljon muitakin asioita kuin yleviä ja abstrakteja periaatteita. Uudistus on tällöin dynaaminen tapahtumaketju, jossa valitut periaatteet tai tavoitteet saavat aikaan tiettyihin tuloksiin johtavaa toimintaa ja tekoja. Tästä prosessista on vaikea löytää tarkkaa analyysia, toisin kuin siihen liittyvistä periaatteista ja lähtökohdista. Käsitykset prosesseista eroavat siten, kuin hallintojärjestelmien muutosten ja kehittymisen ajatellaan tapahtuvan. Onko muutos strategista ja suoraviivaista vai vähittäin tapahtuvaa? Tapahtuuko uudistus ylhäältä alas- vai alhaalta ylös -logiikalla? Onko prosessissa luotu uusia organisaatiorakenteita vai toteutetaanko uudistusta olemassa olevilla rakenteilla? Airaksinen kirjoittaa hallintouudistusten suunnitteludokumenteista papereina, jotka voivat antaa suunnitellun kuvan hallintouudistuksesta kokonaisuutena. Tällöin prosessit kuvataan suoraviivaisena siirtymisenä nykytilasta valittujen toimenpiteiden kautta tulevaisuuden ihannetilaan. Nykytilassa ongelmaan haetaan ratkaisua strategisella suunnitelmalla, jossa on määritelty teot, tavoitteet ja aikataulut. Näiden avulla tilanne tulee muuttumaan haluttuun suuntaan. (Airaksinen 2009, ) Tutkimukseni lähdeaineisto koostuu myös yliopistojen strategioista ja uudistusten suunnitteludokumenteista. Näillä määritellään uudistusten ja yliopistojen toiminnan tavoitteita. Airaksinen (2009, 5) mainitsee hallinnon uudistamisessa vallitsevan liiallisen välineellis-rationaalisuuden ja peräänkuuluttaa sen sijaan hallinnon uudistamisen tarkastelua historiallis-kulttuurisena sosiaalisen merkityksen antamisen prosessina. Tällöin erilaisten tavoitteiden ja preferenssien kamppailu on normaalia toimintaa, joka edellyttää yksilöltä kykyä toimia ja oppia osana ryhmiä, joissa toimiminen aiheuttaa ajoittain myös ahdistusta. Hallinnon uudistamisessa tarvitaan uusia ja luovia ratkaisuja, joiden avulla on mahdollista ratkaista uudistettavien instituutioiden kohtaamia ongelmia. Olennaista tässä tilanteessa on moniäänisyyden hyväk- 12 Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

13 syminen neuvottelutilanteessa sekä luopuminen yhteisen päämäärän tavoittelun ihanteesta. Airaksinen (2009, 14 15, 30 32) liittää muutoksen tutkimukseen myös dynamiikan näkökulman, jolloin on olennaista määritellä tutkittavan prosessin luonne eli prosessin tapahtumisen näyttämö sekä prosessissa vaikuttavien voimien luonne. Dynamiikka koostuu järjestelmässä vaikuttavien voimien kokonaisuuden tutkimisesta. Tässä yhteydessä järjestelmällä voidaan viitata Suomen yliopistojärjestelmään. Siinä vaikuttavia uusia voimia esittelen lakiuudistuksen lisäksi luvussa 6. Airaksinen määrittelee hallinnon uudistamisen kokonaisuudeksi toiminnoista, jotka tulevat tarpeelliseksi tietyn toiminnan edellyttäessä useiden ihmisten yhteistoimintaa. Näin ollen myös yliopistohallinnon uudistaminen edellyttää ihmisten välistä yhteistoimintaa johtotasolta lattiatason työntekijöihin, ja siksi henkilöstöpolitiikka, johtaminen ja hyvinvointi ovat olennaisessa asemassa uudistuksen toimeenpanossa. Tämän lisäksi hallinnonuudistus määrittyy poliittisten päätösten toimeenpanemaksi organisoituneen toiminnan koordinoinniksi. Erilaisten hallinnonuudistusten taustalla on ollut ajatus hallinnon sopeuttamisesta yhteiskunnassa tapahtuviin muutoksiin, kuten kansantaloudellisiin ongelmiin, tehokkuusvaatimusten lisääntymiseen, byrokratian purkamiseen sekä kansainvälistymiseen. Samalla kun maailma ja yhteiskunta muuttuvat dynaamisemmaksi, monimutkaisemmaksi ja monimuotoisemmaksi, on hallintorakenteiden muututtava mukana. Luvuissa 6 ja 7 esittelen yhteiskunnan muutoksia, joihin yliopistouudistus pyrkii vastaamaan. Hallinnon uudistaminen tarkoittaa ryhmän tai yksilön määrittämän suunnan mukaista muutosta, joka ei välttämättä tarkoita parannusta. Se on tietoisista teoista koostuvaa toimintaa, jonka tavoitteena on muuttaa julkisen hallinnon rakenteita ja prosesseja, jotta ne toimisivat ainakin jossain mielessä paremmin. Julkisen hallinnon uudistamisen tavoitteita on hallinnon ulkoisen ja sisäisen toimintakyvyn parantaminen ja vahvistaminen sekä ongelmanratkaisu. Tätä voidaan soveltaa myös yliopistojen uudistuksiin, sillä tavoitteena on pyrkiä toimintakyvyn vahvistamisella vastaamaan paremmin yhteiskunnan vaatimuksiin sekä omiin tavoitteisiin. Julkishallinnon malli voidaan kuvata kuviossa, joka on myös sovellettavissa yliopistojen hallinnon uudistamiseen. (Airaksinen 2009, ) Pollitin ja Bouckaertin teoksessa (2011, 269) Suomen yliopistolakiuudistus on mainittu maakohtaisissa onnistuneissa hallinnon uudistuksissa. Kuvaan teosta soveltaen yliopistolain uudistusta laajemmassa kehyksessä kuviossa 2. Globaalit talouden voimat Väestömuutokset Uudet johtamistavat Paine kansalaisilta Kansallinen sosiaalija talouspolitiikka Yliopistojen taloudellinen tila ja budjetointi Puoluepolitiikka ja akateeminen keskustelu Uudistumisen tarpeet ja ideologia Sosioekonomiset voimat Polittinen järjestelmä Eliitin tulkinnan mukaan yliopistojen nykytila tarvitsee muutosta Eliitin tulkinnan mukaan yliopistouudistus vastaa yhteiskunnan tarpeisiin Uudistuksen sisältö uusi yliopistolaki Uudistuksen toteutus Saavutetut uudistukset Yliopistohallintojärjestelmä Kuvio 2. Yliopistohallinnon uudistaminen (mukaillen Pollit & Bouckaert 2011, 33; Airaksinen 2009, 44.) Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 13

14 5 Kuviossa 2 maan hallinto toimii mallin kehyksenä. Raamina sosioekonomiset voimat ovat usein juurtuneimpia rakenteisiin. Tässä tapauksessa liitin globaalin talouden voimiin, väestömuutoksiin ja kansalliseen sosiaali- ja talouspolitiikkaan yliopistojen taloudellisen tilan ja budjetoinnin. Taloudelliset paineet puolestaan eivät raamina yleensä suuntaudu johonkin tiettyyn hallinnonuudistukseen, vaan ovat yleisimpiä voimia. Kansalaisten voimat, yritysmaailman opit ja poliittiset voimat ovat hallinnon uudistuksissa vahvoja. Varsinkin uudet johtamisideat sekä puoluepolitiikka ja akateeminen keskustelu ovat vaikuttaneet yliopistolakiuudistukseen. Näiden lisäksi lisäsin kaavioon Airaksisen tapaan uudistumisen tarpeet ja ideologiat. Eliitin päätöksiin voivat vaikuttaa ulkopuolisetkin, kuten sidosryhmät, markkinat, kansainväliset suositukset tai toisen organisaation hallinto. Uudistukset ovat kuitenkin harvoin vain muutaman henkilön aikaansaannosta. Eri tahojen kesken pohditaan, mikä on haluttua ja mahdollista, mutta prosessi alkaa kuitenkin ylhäältä. Uudistuksia taustoittavat myös yhteiskunnan ja organisaatioiden sisäiset kulttuuriset erot. Raameista seuraa prosessi eli yliopiston hallinnonuudistamisjärjestelmä. (Airaksinen 2009, 42 44; Pollit & Bouckaert 2011, ) Hallintouudistusten ympärillä on paljon tekijöitä, jotka vaikuttavat uudistuksiin. Kaikkia vaikutussuhteita ei ole mahdollista hallita samalla tavoin. Kun arvioidaan ja tutkitaan hallinnonuudistuksia, on pyrittävä vastaamaan hallintokoneiston rakenteiden, järjestelmien ja henkilöstön sekä hallintokulttuurin muutosta koskeviin kysymyksiin. Hallintouudistusten ongelmista Airaksinen (2009, 44 46) mainitsee uskomuksen, jossa uudistukset nähdään lääkkeenä kaikkiin vaivoihin. Ongelma voi olla myös uudistusten liittyminen liiaksi toisiinsa tai muihin yhteiskunnan elämänaloihin, jolloin vallan ja vastuun uudelleenjakaminen vaikeuttaa tilannetta. Uudistuksen onnistumiseen vaikuttaa myös olennaisesti muutosvastarinta, jolloin joukko saattaa olla haluton uudistumaan pelätessään oman työpaikkansa vaarantamista. Näiden lisäksi onnistumiselle on olennaista selkeä retoriikka eli sanojen ja tekojen on vastattava toisiaan. Yliopisto instituutiona Tämä luku selventää yliopistojen asemaa ja toimintaa instituutiona. Yliopiston toiminta määrittelee olennaisesti tutkimusjoukkoni asemaa yliopistotyössä ja -yhteisössä. Tämän takia olen määritellyt luvussa laajasti yliopistojen tehtävän sekä henkilöstörakenteet. Luvun rakenne etenee yliopiston tehtävän määrittelystä laitosrakenteisiin ja henkilöstöryhmien ominaispiirteisiin, mikä täsmentää tutkimusjoukkoni roolia yliopistoyhteisössä Yliopistojen tehtävä Yliopistojen tehtävä ohjaa uudistuksen tavoitteita ja siihen liittyviä toimenpiteitä, ja on siksi olennainen varsinkin tutkimusjoukon asemaa ajatellen. Jorma Sipilä toimi Tampereen yliopiston rehtorina vuosina Hän vertaa teoksessaan Valta yliopistossa (2007, 12) yliopiston ydintä teatterikorkeakouluun: suurta teatterimaailmassa on teatterin tekeminen ei koulutus. Samoin yliopistossa Sipilän mukaan suurta on tutkimus ei hallinto. Nykyään yliopistojen arviointi tapahtuu yleensä tutkimuksen perusteella, mikä saattaa vahingoittaa niiden toimintaa vapaan tieteen luojina. Tutkimus on yliopistotyön lähtökohta, ja yliopiston opettajalla on tutkijan identiteetti. Kuitenkin yliopisto on lopulta opetuslaitos, johon sillä on korkein monopoli, ja se harjoittaa tutkimukseen perustuvaa opetusta. Yliopiston määritelmä kokonaisuudessaan on vaikea. Monet määrittelevät yliopiston käsitteenä tietyn yliopiston yhdestä tiedekunnasta käsin. Kuitenkin yliopisto koostuu erilaisten tieteenalojen maailmoista, joiden toimintaperiaatteet eroavat toisistaan. Suomen yliopistoja toisistaan erottaa kolme tekijää: tieteenalat, koulutusinstituutioiden erilaiset traditiot sekä ympäröivän yhteiskunnan paikalliset erot. Tämän päivän yliopistot koostuvat siis monista toiminnallisista kerroksista ja kulttuureista. (Sipilä 2007, 41, 167; Välimaa 2004, 44.) Hallintohenkilöstön rooli on tukea yliopiston perustehtävää sekä sen toteuttajia, mikä luonnollisesti asettaa ryhmän mielenkiintoiseen rooliin: ei yliopiston tehtävän toteuttajana, vaan sen avustajana. Yliopiston tarkoitus on myös palvella opiskelijoita, kansakuntaa ja ihmiskuntaa sekä samalla luoda, välittää ja kritisoida tietoa. Lakisääteiset tehtävät edellyttävät edistämään vapaata tutkimusta sekä tieteellistä ja taiteellista sivistystä, antamaan tutkimukseen perustuvaa ylintä opetusta, kasvattamaan nuorisoa palvelemaan isänmaata ja ihmiskuntaa, toimimaan vuorovaikutuksessa muun yhteiskunnan kanssa sekä edistämään tutkimustulosten ja taiteellisen toiminnan vaikuttavuutta. Vuonna 2010 tähän lisättiin vaatimus edistää elinikäistä oppimista. 14 Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

15 (Rinne ym. 2012, 64 68; Sipilä 2007, 219.) Nykyistä yliopistokeskustelua erottaa jako sen perinteisyyttä sekä uudistumista puolustavien leirien välillä. Uudistusmieliset vetoavat järjestelmän jähmeyteen ja hitauteen, kun taas markkinavetoisuutta vastustavat traditionalistit uskovat muutosten uhkaavan yliopistojen kollegionaalista, professionaalista ja byrokraattista luonnetta. Yliopistotyötä luonnehditaan kuitenkin perimmiltään akateemiseksi työksi, jolle on ominaista vapaus, joustavuus, luovuus sekä kutsumustyön luonteisuus. Yliopistotyön perustehtäviksi puolestaan voidaan erotella tehtävät, jotka liittyvät opetukseen, tutkimuksen ja hallintoon. Ne ovat kuitenkin vahvasti laajentuneet ja eriytyneet toisistaan, minkä voi huomata myöhemmin myös tutkimusjoukkoni työtehtävistä. (Rinne ym. 2012, 13 14, ) Hallinto kuitenkin erotellaan osaltaan yliopistotyön perustehtäväksi. Tulososiossa tutkinkin, erottuuko tutkimusjoukko selkeästi jompaankumpaan leiriin yliopistokeskustelussa. Yliopiston organisaatiorakenne nähdään rakentuvan byrokratiasta poikkeavalle auktoriteetille. Korkeakoulujärjestelmän löyhäsidonnaisuuteen voidaan yhdistää suojaus ulkoa tulevia vaatimuksia vastaan, jolloin perinteiset hallinnon ohjausmekanismit eivät ole täysin toimineet. Löyhärajaisuus vaikuttaa myös siihen, etteivät tieteenalatkaan ole yhtenäisiä ja tiedeyhteisöt ylittävät omat ainelaitos- ja yliopistorajansa. Toimintana yliopisto jäsentyy tieteenala- ja instituutiotasolle. Sen lisäksi niitä voidaan tarkastella myös organisaatioina. Tieteenalat ovat perinteinen ja ensisijainen organisaatiomuoto, jonka toiminnan perusta on tieteellisessä tutkimuksessa. Instituutiotasolla yliopisto näyttäytyy organisaationa, joka yhdistää, integroi ja koordinoi eri tieteenaloja. Tutkimukselleni olennaisesti Rinne ym. jakavat yliopiston matriisimaisesti hallinnolliseen ja akateemiseen elementtiin. Hallinnon vastuulla ovat erilaiset tukitoiminnot yliopisto-organisaation eri tasoilla, kun taas akateemisista ydintoiminnoista vastaavat tutkimus- ja opetushenkilökunta. He kirjoittavat hallinnollisten asiantuntijayksiköiden kuten yliopiston keskushallinnon, toimivallan koskevan ylläpitävää hallintoa. Toiminnallisten alojen asiantuntijat eli akateeminen väki vastaavat puolestaan organisaation varsinaisten tehtävien suorittamisesta. (Rinne ym. 2012, ) Teorian perusteella hypoteesina voidaankin esittää, että hallintohenkilökunnan työtä vaikeuttaa sen eroavaisuus yliopistotyön niin sanotusta oikeasta luonteesta. Puran yliopistojen henkilöstörakennetta vielä tarkemmin seuraavassa luvussa Laitosrakenteet, johtamisjärjestelmä ja henkilökunta yliopistoissa Tutkimuksessani tärkeässä asemassa ovat yliopistojen rakenteet, johtamisjärjestelmä ja henkilöstöryhmät. Selvitän tässä luvussa yliopistojen tiedekunta- ja laitosrakenteita sekä työntekijöiden roolia yliopistohierarkiassa. Käsittelen myös yliopistojen organisaatio- ja johtamisjärjestelmää yliopistolain tuomiin muutoksiin perustuen. Lähteiden perusteella edellisessä alaluvussa 5.1 mainittu kuilu opetus- ja tutkimushenkilökunnan sekä hallintohenkilökunnan välillä yliopiston tehtävään nähden ilmenee myös seuraavissa alaluvuissa. Tämä toimii yhtenä lähtökohtana omalle tutkimukselleni ja pyrin selvittämään tutkimusjoukkoni suhtautumista aiheeseen Yliopistojen organisaatiorakenne ja kollegiaalinen johtamisjärjestelmä Valta esiintyy sanana useissa yliopistoa käsittelevissä julkaisuissa. Sana sisältää monenlaisia yhteyksiä. Jotkut vallan muodoista liitetään itsestään selvästi vallankäyttötilanteisiin, kun taas toisia ei sellaisiksi tunnisteta. Vallan muodoiksi voidaan kutsua muun muassa manipulointia, suostuttelua tai auktoriteetin eri lajeja. Kuitenkin tässä yhteydessä keskeistä auktoriteetin eri muodoissa on vallankäyttäjän tahdon kommunikointi. Tämä pätee niin legitiimissä auktoriteetissa kuin asiantuntijuuteen tai henkilökohtaisiin ominaisuuksiin pohjautuvassa auktoriteetissa. Valtasuhde vaatii tarvittavia resursseja. Se voi perustua esimerkiksi vallankäyttäjän aseman tarjoamiin resursseihin tai henkilön yksilöllisiin ominaisuuksiin. Valtaa voi antaa tässä tapauksessa yhteiskunnallinen asema tai asema organisaatiossa. Nämä resurssit ovat tilannesidonnaisia, sillä vallankäyttö tapahtuu sosiaalisessa suhteessa. (Eteläpelto, Heiskanen & Collin 2011, ) Yliopistojen organisaatiorakenteet vaihtelevat yliopistosta riippuen, mutta kuvaan yliopistojen rakennetta yleisemmällä tasolla. Julkisoikeudellisissa yliopistoissa yliopistotasolla ylintä päätösvaltaa käyttää yliopistokollegio ja tämän alainen hallitus. Näiden lisäksi hallinnosta vastaavat mahdollisesti kansleri sekä rehtorit ja vararehtorit ja seuraavalla tasolla tiedekunta- ja muut neuvostot, johtoryhmät ja dekaanit. Näiden alaisina kolmannella tasolla toimivat hallintokeskukset, tiedekunnat, niiden hallintopalvelukeskukset sekä erilaiset laitokset tai yksiköt, jotka huolehtivat käytännön hallintatehtävistä. Säätiöyliopistoissa ylintä valtaa käyttää säätiön hallitus. Tämän alaisena Tampereen teknillisessä yliopistossa toimivat konsistori ja rehtori. Konsistori johtaa tieteellistä ja opetusneuvostoa, rehtori rehtoraattia ja johtoryhmää. Näiden alaisina toimivat tiedekunnat ja laitokset. Aalto-yliopistossa hallituksen alaisena ylintä päätösvaltaa käyttävät rehtori ja vararehtorit sekä näiden alaisina Akateemisten asiain komitea ja Professorineuvosto. Niiden alaisina toimivat korkeakoulut, joita jokaista johtaa dekaani. (Yliopistojen organisaatiokaaviot) Yliopiston kollegiaalisuudella viitataan sen jäsenien muodostamaan yhteisömuotoon. Kollegiaalisuus viittaa laajempaan hallinnon järjestämistapaan, joka merkitsee itsehallinnollista, ulkopuolelta tai ylhäältä johdetun Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 15

16 järjestelmän vastakohtaa. Näin ollen yhteisön jäsenet ovat toiminnan kantava voima, ja heillä on oikeus osallistua yliopiston itsehallintoon. Kollegiaalisuus ja itsehallinto ovatkin yliopistoille tunnusomaisia lakisääteisiä järjestelmiä, ja itsehallinto kuuluu yliopiston jäsenille. Kollegiaalisen päätöksenteon keskeinen arvo on kriittinen ja avoin keskustelu. Sille omaisia tunnuspiirteitä ovat osallistujien välinen tasa-arvo päätöksenteossa, argumentaation logiikka, tiedon luotettavuus sekä päätöksentekijöiden toimeenpanovastuu. Kollegiaalisuus on ennemmin toimintakulttuuri kuin johtamismalli. Se perustuu akateemisten yhteisöjen toimintatapoihin ja arvopohjaan. Tutkijat toteavat kollegiaalisuuden kärsineen managerialismin ihanteiden vuoksi. Uuden yliopistolain myötä yhteisön jäsenten osallistumisoikeus, ja sitä myötä kollegiaalisuus, muuttuu. Tämä tapahtuu ainakin osaksi johtamisjärjestelmän ja hallituksen aseman vahvistuessa sekä työnantaja-aseman muuttuessa, mistä kirjoitan seuraavissa luvuissa. (Kiuru 2012, 54 56; Välimaa, 2012, ) Yliopistouudistuksen suurimpia muutoksia oli vallan keskittäminen hallituksille ja rehtoreille sekä päätöksentekoprosessin suoraviivaistaminen ylhäältä alaspäin. Volanen näkee tämän purkaneen osallistavan päätöksentekomallin, ja samaa voin havaita tulososiossa. Yliopistojen sisäinen työnjako perustuu tiedon luokitteluun, tieteenaloihin ja tiedekuntiin, mutta jaon rinnalla toimii erilaisia eri asioihin keskittyviä tiimejä. Tiedekuntien vastuulle on jäänyt ensisijaisesti koulutus, mikä lisää hallinnollisen työn määrää kaikissa työtehtävissä. (Volanen 2009, ) Tomperin mukaan korkeakouluhallinto on muokattu itsenäisemmäksi ja kyvykkäämmäksi joustaviin, nopeisiin ja voimakkaisiin strategisiin ratkaisuihin. Tällöin valta on keskitetty hallitukselle ja rehtoreille, jotta strateginen ohjaus olisi tehokasta ja johtajuus vahvaa. Elinkeinoelämäyhteyksien säilyttämiseksi ja yliopistoyhteisön vastakkainasettelujen välttämiseksi hallitusten enemmistövallan on oltava yliopistoyhteisön ulkopuolella. (Tomperi 2009a, ) Yliopistojen tulosyksikkörakenne siirtää valtaa tulosvastuullisille johtajille. Nyt hallintotehtävien ja johtamisen vastuuta onkin harkittu siirrettäväksi ammattijohtajille. (Rinne ym. 2012, 80.) Lakiuudistuksen myötä vanhan vaalikollegion toiminta lakkautettiin. Useimmissa julkisoikeudellisissa yliopistoissa tilalle tuli yliopistokollegio. Osa näiden tehtävistä pysyi samana, mutta tehtävät ovat vähentyneet ja asettamisjärjestelmä muuttui. Säätiöyliopistoissa yhteistä monijäsenistä elintä nimitetään akateemisten asiain komiteaksi (Aalto-yliopisto) tai konsistoriksi (Tampereen teknillinen yliopisto). Nämä poikkeavat hieman kollegioista, mutta kaikissa päätetään esimerkiksi hallituksen ja sen jäsenten toimikauden pituudesta. Julkisoikeudellisen yliopiston ylin päättävä toimielin on hallitus, johon kuuluu professoreita, muuta opetus- ja tutkimushenkilöstöä sekä muuta henkilöstöä ja opiskelijoita. Yliopistokollegio valitsee hallitukseen lain edellyttämän määrän ulkopuolisia jäseniä. (Niinikoski ym. 2012, ) Molemmissa yliopistomuodoissa hallitus valitsee rehtorin määräaikaiselle toimikaudelle. Lakiuudistuksen jälkeen rehtori on ollut selkeämmin vastuussa operatiivisesta johtamisesta, jonka perusteella hän raportoi hallitukselle. Rehtori-instituution koettiin haastatteluissa muuttuneen, jolloin roolin, aseman ja vallan koettiin pääosin vahvistuneen. Uuden aseman nähtiin mahdollistavan johtamisen uudella tavalla, ja tilanteen nähtiin nostaneen rehtorin valtaa myös suhteessa hallitukseen. Vastaajien mukaan uusi asema edellyttää vuorovaikutuskeskeistä johtamista. Suurin osa vastaajista oli sitä mieltä, että johtamissuhteet ovat yliopistoissa selkeitä. Rehtorin jälkeen seuraavaksi ylintä toimivaltaa käyttävät vararehtorit ja dekaanit. Kahdessatoista yliopistossa on tehty uudistuksen vuoksi johtaja- ja/tai päällikkötason rekrytointeja. (Niinikoski ym. 2012, ) Henkilöstöryhmät Akateeminen yhteisö muodostaa erilaisia heimoja ja tiedekulttuureja. Yliopistotyöntekijöiden organisoituminenkin sisältää ryhmittymiä, verkostoja, epämuodollisia normeja ja pelisääntöjä. Opetus-, tutkimus- ja hallintotyö ovat kaikki yhteydessä toisiinsa ja asettuvat erilaiseen arvoasemaan yliopistoyhteisössä. Tutkimus ja opetus ovat eriytyneet yhä enemmän omiksi toiminta-alueikseen ja niiden välistä yhteyttä on tutkittu runsaasti ympäri maailmaa yliopistotyötä koskevissa tutkimuksissa. Näin ollen hallintohenkilöstö ei ole useinkaan ollut tutkimuksen pääkohteena. Akateeminen työ on kuitenkin monimuotoista, eikä tutkimushenkilökuntakaan säästy hallinnolliselta puolelta. Vaikka yhteisön luonne, arvostukset ja identiteetti rakentuvat vahvasti tutkimukselle, työtehtäviin sekoittuu opetusta, suunnittelua, hallinnointia ja kehittämistä. (Rinne ym. 2012, ) Myös tutkimusjoukkoni työtehtäviin sisältyy tutkimusja opetustyötä, mikä selviää tulosluvussa 11. Seuraavaksi erittelen yliopistohenkilöstön eri työtehtäviä niiden luonteen mukaan. Jorma Sipilä (2007, 39 40) kirjoittaa professorien olevan yliopiston avainhenkilöinä päävastuussa oppiaineista, jatko-opiskelijoiden valinnasta, ohjauksesta ja väitöskirjojen hyväksymisestä. Muun muassa tiedekuntien ja laitosten johtajat ovat yleensä professoreita. Sipilä korostaa professorien ainutlaatuista asemaa alansa huippuna, toimintareviiriä sekä pitkälle vietyä toimintavapautta. Tieteellisen vallankäytön lisäksi professori käyttää osaltaan julkista hallintovaltaa asiantuntijana ja päätöksentekijänä. Tämä valta perustuu tieteeseen instituutiona, jota tieteenharjoittajat keskenään hallitsevat. Yhteiskunta on puuttunut tähän lähinnä vain rahoituksen myötä. Lehtorit ovat 1990-luvulta lähtien olleet suurin yksittäinen opettajakategoria yliopistotyössä. Assistentin ja yliassistentin toimet ovat puolestaan olleet yliopistojen 16 Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

17 perinteisiä määräaikaisia virkoja. Näiden toimien työnkuviin kuuluu niin opetusta kuin tutkimusta. Opetustehtäviä ei nähdä muihin akateemisiin työtehtäviin nähden yhtä hyvinä ponnahduslautoina tieteelliselle uralle. Vaikka opetuspainotteiset tehtävät ovat lisääntyneet yliopistoissa, opetuksen arvostus ei ole noussut. (Rinne ym. 2012, ) Sipilä kirjoittaa tutkijoiden olevan tieteen parhaita edistäjiä, ymmärtäjiä ja arvioijia. Tutkimus määritellään opetuksen lisäksi yliopiston perustehtäväksi, jolloin sen turvaaminen ja vapaus nähdään akateemisissa piireissä ensisijaisena prioriteettina. Sen takia vapaaseen tutkimukseen kohdistuva ohjaus koetaan sitä harjoittavien keskuudessa usein uhkaavana. Vaikka Sipilän mukaan yliopistossa on vaikea pakottaa henkilökuntaa mihinkään, opettajia ja tutkijoita on mahdollista ohjailla akateemisen järjestelmän rinnalla toimivan hallinnollisen järjestelmän avulla. Tämän perusteella on mahdollista luoda oletus, jonka mukaan hallintohenkilöstö saatetaan myös kokea tutkimusta ohjailevana uhkana. Yliopistojen sisäiselle dynamiikalle tunnusomaista on pyrkimys perustaa omia reviirejä yksikkörakenteisiin. Sipilän mukaan ainoa kivuton suunta muuttaa yliopiston yksikkörakennetta on hajottaa yksikköjä pienemmiksi. Ajatus laitosten yhdistämisestä kuulostaa reviirien kannalta uhkaavalta ja pitää sisällään mielikuvia päällekkäisestä työstä ja lisäkustannuksista (Sipilä 2007, 43 49, 227.) Kuten tulevissa luvuissa 6 ja 7 voi havaita muutoksen kulkeneen päinvastaiseen suuntaan. Annukka Jauhiainen (2011, 171) kirjoittaa akateemisesta yksinäisyydestä, johon liittyy yhteistyön kulttuurin puuttuminen työyhteisöstä sekä tietämättömyyden ja epävarmuuden peittäminen kollegoihin nähden. Hallintohenkilöstön ja muun henkilöstön välisen oletetun kuilun lisäksi myös opetus- ja tutkimustyö ovat asettuneet vastakkain. Jussi Vähämäki puolestaan kirjoittaa, että tutkimusja opetushenkilöstön intressien asettaminen vastakkaisiksi hallintohenkilökunnan intresseille estää ymmärtämästä sitä uutta hierarkkisoitumiskehitystä, joka läpäisee yhtä lailla niin tutkimustoimintaa kuin hallintoakin. Hän korostaa tarvetta päästä eroon hallintohenkilöstön ja opetusja tutkimushenkilöstön välisestä vastakkainasettelusta, jota vahvistaa hallintohenkilöstön asettaminen vastuulliseksi uusien kontrollikeinojen, kuten työajanseurannan, läpiajamisesta. Vähämäki peräänkuuluttaa myös yliopistojen työntekijöiden mahdollisuutta osallistua konkreettisesti toimintaan ja päätöksentekoon. (Vähämäki 2009, 117, ) Hallintohenkilöstön ja hallintotyön erityispiirteitä Celia Whitchurchin (2004, ) määritelmän mukaan hallintohenkilöstöön kuuluvat ne työntekijät, jotka eivät ole akateemisissa viroissa. Heidän työnkuvaansa kuuluu muun muassa opiskelijapalveluita, talous- ja henkilöstöhallintoa sekä sidosryhmäsuhteiden hoitamista. Kun akateeminen identiteetti määrittyy usein vain tutkimus- ja opetustyöhön, hallintohenkilöstön kohdalla identiteetti voi muodostua esimerkiksi erilaisista rooleista. Hallintohenkilöstön identiteetit ovat muuttuneet Whitchurchin mukaan kolmella tavalla. Ensinnäkin säänneltyyn assistentin rooliin on tullut vaatimuksia monenlaisesta asiantuntijaosaamisesta. Toiseksi osaamisalueista on laajentunut myös omia tukipalvelualoja ja -yksiköitä, kuten talous tai sidosryhmäsuhteet. Kolmanneksi ammatillisten ja akateemisten töiden raja on hämärtynyt, mikä on johtanut hallintohenkilöstön asiantuntijuuden ja työnkuvan monimuotoistumiseen ja vaikeutumiseen sekä osaamisen kasvuun. Tämän seurauksena voi olla myös työtehtävien päällekkäisyyksiä. Tutkimus- ja opetustyön taakkaa ei valiteta läheskään niin suurissa määrin kuin hallintotehtäviä. Sana hallinto kuuluu opettajien ja tutkijoiden korvissa epämiellyttävänä ja hallintotehtäviä vältetään mahdollisimman paljon. Tästä johtuen Sipilän (2007, 42) mukaan yliopisto ei vuonna 2007 ollut hallinnollisesti erityisen toimiva organisaatio, sillä työ aiheuttaa kuormaa silloin, kun sitä ei järkeistetä. Perinteisen akateemisen henkilöstön rinnalla työskentelee oma tutkimusjoukkoni, joka jaotellaan muun muassa hallintohenkilöstöön, suunnittelijoihin ja koordinaattoreihin. Englanninkielisessä tutkimuskirjallisuudessa kuvaavia nimikkeitä ovat esimerkiksi manager, administrator, non-academic staff, academic-related staff, professional staff ja support staff. Whitchurch jakaa nykyaikaisen hallintohenkilökunnan työn ja työtehtävät pehmeään ja kovaan hallintoon (administration) sekä pehmeään ja kovaan johtamiseen (management). Pehmeät toiminnot viittaavat ihmisiin suuntautuneeseen ja sovittelevaan lähestymistapaan. Pehmeä hallinto palvelee usein yksilöitä (esimerkiksi opiskelijoiden sosiaalipalvelut) ja johtaminen yliopistoa instituutiona (esimerkiksi laatukriteerit). Nämä toiminnot mukautuvat usein koviin toimintoihin, joita hallintotasolla ovat erilaiset säätelyprosessit ja standardit, johtotasolla erilaiset bisnesulottuvuudet markkinoilla. (Rinne ym. 2012, 77; Whitchurch 2007.) Heikki Patomäki (2005, ) mainitsee pyrkimyksestä lisätä yliopiston johtamista, strategista suunnittelua ja tutkimushallintoa. Hänen mukaansa tämä pyrkimys kasvattaa yliopistohallintoa, mikä näkyy esimerkiksi Helsingin yliopiston silloisesta työntekijämäärästä. Yli puolet heistä työskenteli muissa tehtävissä kuin tutkijoina ja opettajina, jolloin Patomäki nimeää hallinnon kasvun kaksinkertaiseksi ongelmaksi. Tällöin hallintokoneisto kasvaa tutkimuksen ja opetuksen voimavaroilla, ja hallinnon työntekijät pyrkivät kokoaikaisesti osoittamaan tarpeellisuuttaan ja hyödyllisyyttään teettämällä tutkimus- ja opetushenkilökunnalla selvityksiä, kokeiluja ja uudistuksia. Patomäki esittää vaihtoehdon rakenteellisesta uudistuksesta, jolla korjattaisiin hallinnon ja perustoimintojen suhdetta. Sen myötä neljänneksen Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 17

18 silloisista ministeriön yliopistoon liittyvistä viroista ja neljänneksen yliopistojen keskushallintojen viroista voisi muuttaa opetus- ja tutkimusviroiksi. Tutkijat ja opettajat tulisi säästää hallinnon eri portailta, ja kaikessa tulisi pyrkiä hallinnolliseen yksinkertaisuuteen. Whitchurch on tutkinut yliopistopolitiikan seurauksia hallintohenkilökunnan roolille ja identiteetille Iso-Britannian korkeakoulutuksessa. Hän on selvittänyt, ettei hallintohenkilökunnan työ näyttäydy akateemista työtä aliarvostetumpana, vaan siitä on tullut itsenäistä toimintaa. Tämä pätee varsinkin niillä alueilla, joissa hallintotyö tarjoaa erityisasiantuntijuutta ja poliittisia taitoja. Hallintohenkilöstön työtehtäviin kuuluu yliopiston sisällä ja ulkopuolella tapahtuvaa arviointia ja tulkintaa siitä, mitkä ovat käyttökelpoisia strategioita, joilla yliopisto kytkeytyy yhteiskuntaan. (Rinne ym. 2012, 81.; Whitchurch 2004.) Rinne ym. (2012, 97) ovat jakaneet hallintohenkilöstön kolmeen eri luokkaan. Käytän tutkimuksessani samaa jaottelua. Ylempiin hallintotyöntekijöihin kuuluvat hallinto-, henkilöstö- ja projektipäälliköt, muut päälliköt sekä johtajat ja rehtorit. Alempiin hallintotyöntekijöihin kuuluvat amanuenssit, koordinaattorit, korkeakoulusihteerit, opinto-ohjaajat sekä muut sihteerit ja vastaavat. Kolmas luokka tutkimuksessani on, Rinteen ym. tapaan, suunnittelijat. Ennen artikkeliaan hallintohenkilöstön neljästä eri ryhmästä, Whitchurch kirjoitti vuonna 2004 hallintohenkilöstön kuuluvan asiantuntijoihin ja generalisteihin. Asiantuntijat toimivat tietyillä aloilla, kuten talous- tai henkilöstöhallinnossa. Niitä, jotka eivät toimi näillä alueilla, kutsutaan generalisteiksi. Whitchurch määrittelee generalistit ryhmäksi, joilla ei ole koulutusta millekään tietylle alalle; he toimivat esimerkiksi sihteerin tai assistentin tehtävissä. Hän kirjoittaa myös ryhmän jaottelusta kolmeen osaan: pesänlöytäjiin, spesialisteihin ja uudenlaisiin ammattilaisiin. Ryhmistä kaksi ensimmäistä on erittäin sitoutuneita yliopistoon työnantajana. Pesänlöytäjät työskentelevät usein yliopistoille tyypillisten tehtävien, kuten laaduntarkkailun tai tutkimuksen parissa, spesialistit puolestaan tietyillä alueilla, kuten talous- ja henkilöstöhallinnossa. Viimeinen ryhmä käyttää asiantuntijuuttaan kehittääkseen uusia rooleja ja liikkuvuutta mahdollisesti myös yliopiston ulkopuolelle. Kun roolit eivät ole enää niin selkeitä, hallintohenkilöstö määrittelee identiteettiään uudelleen mahdollisesti myös yliopiston rajojen ulkopuolella. He ovat tottuneet epävarmuuteen, ja heidän vahvuudekseen nähdään myös kyky samastua niin akateemiseen henkilöstöön kuin sidosryhmiin. Kun ympäristö muuttuu, tämä ammattiryhmä pystyy myös hahmottamaan omaa työprofiiliaan uudelleen pois perinteisesti määritellystä. Vuonna 2006 Whitchurch kirjoitti tutkimuksensa pohjalta hallintohenkilöstön identiteetin kehittyneen neljään erilaiseen kategoriaan sen mukaan, miten he tulkitsevat heille annettuja rooleja. Samalla he myös luovat uudenlaisia ammatillisia tiloja, tietoja ja suhteita. Whitchurch esittelee näiden lisäksi niin sanotun kolmannen tilan (ks. kuvio 3), joka sijaitsee akateemisen ja ammatillisen henkilöstön välissä. Se pitää sisällään oletettuja, tulevaisuuden ammatillisiin identiteetteihin liittyviä trendejä, ja sille on ominaista muuttuva ympäristö sekä työn epämääräisemmät rajat. (Whitchurch 2004, ; 2006, 1 2.) Hallintohenkilöstön määrä on lisääntynyt viimeisen kahden vuosikymmenen aikana, mikä johtuu muun muassa yliopistojen ja niiden toimintaympäristöjen yhteyteen syntyneistä yksiköistä, rahoitusrakenteen monipuolistumisesta sekä opiskelijamäärien kasvusta. Uudet toiminnot ovat vaatineet ihmisiä toteuttamaan niitä. Rajapinnassa akateemisen ja hallintotyön välillä ovat opetuksen kehittäjät, joihin omaakin tutkimusjoukkoani kuuluu. Tämän joukon työtehtävät voidaan jakaa opetukseen, tutkimukseen ja palvelutoimintaan. Hallintohenkilöstö asettuu erilaisiin asemiin myös yliopiston sisällä keskus- ja laitostasolle sekä ylempiin ja alempiin hallintohenkilöihin. Suhteutettuna opettajiin ja tutkijoihin, akateemisessa kulttuurissa hallintotyö sijoittuu alimmalle asteelle. Leena Koski jopa puhuu yliopiston puhtaista ja likaisista alueista, joista ensimmäiseen mielletään pääosin tutkimus ja opetus, jälkimmäiseen hallinto. Hallinnolliset toimet haittaavat häiriötekijöinä itse tiedettä ja tuhlaavat aikaa. Kuitenkin niitä tarvitaan tuottamaan tieteen ympärille sen toiminnan ja järjestyksen tila, jotta tiede ja tiedeyhteisön kädet pysyvät puhtaina. Tutkimus- ja opetushenkilökunta vältteleekin samastumista hallinnollisiin rooleihin. Managerialismin lisääntymisen myötä johtajuus ja hallintohenkilöstön vaikutusvalta ovat kuitenkin korostuneet. (Koski 1993; Rinne ym. 2012, ) Tutkimuksessani pyrin tutkimaan tämän vaikutusvallan mahdollista näkymistä hallintohenkilöstön työssä. Hallinto on yhtä suosittu yliopiston opetus- ja tutkimushenkilökunnan arvostelun kohde kuin opetusministeriö. Tämän kritiikin ei aina oleteta olevan analyyttista tai tähtäävän ongelmien käsittelyyn, vaan se on välillä enemmän puhetapa, joka yhdistää osaa yliopistoväestä, varsinkin opettajia ja tutkijoita. Vallanpitäjien ja hallinnon arvostelu kuuluu valtasuhteisiin. Hierarkioille ja työnjaolle on aika ajoin ominaista sisäisten intressien yhteensopimattomuus, organisaation joustamattomuus, johdon tietämättömyys ja informaation ylitsevuotavuus. Sipilän mukaan yliopiston tutkijoiden ja opettajien kritiikki linkittyy yhteiskunnalliseen kritiikkiin. Vaikka asiat eivät toimi arvostelijoiden mielestä oikein, syvemmälle meneviä vaihtoehtoja asioille ei aina pohdita. Sipilä sanookin hallinnon olevan aina epätäydellinen ja epätyydyttävä kompromissi, jossa kokonaisuuksien hallinta ja erikoistuminen on yhä vaikeaa. (Sipilä 2007, , ) Whitchurch (2004, ) tunnistaa myös akateemisen ja hallintohenkilöstön välisen kuilun kirjoittaessaan, että hallintojohtajat kehittävät omia, esimerkiksi laaduntarkkailuun liittyviä säännöksiään. Tämä on 18 Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

19 osaltaan johtanut kuiluun hallintohenkilöstön ja muun henkilöstön välillä. Hän viittaa hallintohenkilöstön vaikeaan rooliin myös puhuessaan kilpailevista identiteeteistä. Jos henkilö samastuu akateemisen henkilöstön palvelemiseen tai asiakaspalveluun, hän on säyseä virkailija. Jos hän osallistuu päätöksentekoon, hamuaa hän liikaa valtaa. Tästä huolimatta hallintohenkilöstöön liitetään käsitteet ammattitaito ja merkittävyys työyhteisölle. Kuitenkin heitä aliarvioidaan yliopistotyön tekijöinä. Hallintohenkilöstö toimii keskeisessä roolissa muun muassa eri ryhmien välillä. He ymmärtävät mahdollisten konfliktien syyt ja prosessien luonteen sekä eri henkilöstöryhmien tyypilliset piirteet. Muu henkilöstö liittää Witchurchinkin (2006, 2 3) mukaan hallintohenkilöstöön ei-toivottua byrokratiaa ja akateemisen autonomian häiritsemistä. Tähän henkilöstöryhmään liitetään muitakin väärinymmärryksiä. Toisin kuin luullaan, hallintohenkilöstöllä on usein akateeminen pätevyys ja erityisosaamisalueita, jotka liittyvät esimerkiksi akateemisiin osaamisalueisiin, opettamiseen tai politiikkaan. Heillä on myös mahdollisuus siirtyä osaamisensa ansiosta akateemisen yhteisön ulkopuolelle. Whitchurch on määritellyt tutkimansa hallintohenkilöstön ryhmiin sen mukaan, millaisia rakenteita ja rajoja he työssään kohtaavat. Esitän nämä ammatillisen identiteetin kategoriat kuviossa 3. Kuviossa 3 Ryhmä rajojen sisällä arvostaa jatkuvuutta ja prosessien pysyvyyttä sekä roolien selkeää määrittelyä. Ryhmä rajojen molemmin puolin puolestaan kommunikoi ulkoisen ympäristön kanssa neuvottelemalla ja siten rakentamalla itselleen strategista etua. Rajoittamaton ryhmä ei välitä samalla tavoin työn rajoista ja osallistuu mielellään laajoihin projekteihin sekä kerää verkostoa eri sidostyhmistä. Tämä ryhmä näkee yhtä mahdollisena työn yliopiston ulkopuolella kuin sen sisällä. Viimeinen eli Sekoittunut ryhmä toimii tietyissä toimeksiannoissa niin akateemisella kuin hallinnollisella kentällä. Heidän taustansa ovat vaihtelevia kuten myös kokemuksensa yliopiston ulkopuolelta. Kuviossa 3 näkyy, miten kolmas tila on muotoutunut varsinkin Rajoittamattoman ja Sekoittuneen ryhmän yhteyteen. Kolmatta tilaa luonnehtivat sekoittuneet roolit, moniammatillisuus, lyhytaikaiset projektit sekä yksilöllisyys. Yksilöllisyyden ylläpidossa nähdään tärkeänä oman ammatillisen profiilin rakentaminen esimerkiksi toisen tuella, akateemisilla meriiteillä, sekasortoon tottumisella tai oman tilan luomisella. Yksilöllistymisellä pyritään myös nousemaan hierarkiassa, verkostoitumaan ja markkinoimaan itseä. Kommunikatiiviset verkostot ja suhteet ovat tärkeitä ja kolmannen tilan myötä keskenään sekoittuva akateeminen ja hallinnollinen henkilöstö rakentaa uudenlaisia suhteita ja eri tavoin rakentunutta tietoa. Koska suhteet muuhun akateemiseen henkilökuntaan ovat joskus vaikeita, hallintohenkilöstö pyrkii luomaan suhteita muualle, kuten sidosryhmiin. Rajat ja niiden sekoittuminen vaihtelevat instituutiosta riippuen, mutta Whitchurch kannattaa kolmannen tilan tuloa yleisesti hyväksytyksi. Näin ollen uudet projektit olisi helpompaa saada mukaan, uudet ideat otettaisiin tervetulleempana eikä hallintotyöntekijöiden laajempi liikkuvuus aina merkitsisi sitoutumattomuutta. Kun hallintohenkilöstö liikkuu yli rajojen, instituutiot voivat antaa arvoa muualta tuleville taidoille sekä omaksua itse verkostomaisempia työtapoja. (Whitchurch 2006, 3 8.) 5.3. Suomen yliopistot, avoimet yliopistot ja täydennyskoulutuskeskukset Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla toimii 16 yliopistoa (ks. liite 1), joista kaksi on säätiölain mukaisia säätiöitä ja muut julkisoikeudellisia laitoksia. Tässä tutkimuksessani olen käsitellyt niitä yliopistoja, joissa työskentelee SPECIAn jäseniä (ks. luku 10). Olen käsitellyt yliopistoina myös niihin kuuluvia avoimia yliopistoja ja täydennyskoulutuskeskuksia. Yliopistojen työvuosimäärät vaihtelevat luonnollisesti niiden koon mukaan. Helsingin yliopisto suurimpana työllistää eniten väkeä. Vuonna 2010 yliopistoissa työskenteli yhteensä työvuosina tutkimus- ja opetushenkilöstöön kuuluvaa, kun taas vuonna 2011 samaa henkilöstöä oli työvuosissa enää Näin ollen työvuosien määrä on vähentynyt yli Hallintohenkilöstön identiteettiryhmät Luonnehdinta Kolmas tila Ryhmä rajojen sisällä Ryhmä rajojen molemmin puolin Rajoittamaton ryhmä Sekoittunut ryhmä Työskentelevät määrättyjen rajojen sisällä Käyttävät aktiivisesti rajoja strategisen edun tavoitteluun ja institutionaalisen kapasiteetin rakentamiseen Eivät välitä rajoista ja keskittyvät laajoihin projekteihin ja institutionaaliseen kehittymiseen Yksittäiset toimeksiannot sijoittuvat ammatillisille ja akateemisille kentille Kuvio 3 Hallintohenkilöstön identiteetin kategoriat (mukaillen Whitchurch 2008, 2-8.) Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 19

20 6 viidelläsadalla viidelläkymmenellä vuoden 2010 aikana. Muuta henkilöstöä yliopistoissa oli vuonna 2010 työvuosissa ja vuonna Näin ollen työvuosien yhteislukumäärä on lisääntynyt uudistuksen jälkeen noin viidelläsadalla, hallintohenkilöstön työvuosien määrä oli noussut lähes sadalla viidelläkymmenellä. Vuonna 2011 hallintohenkilöstön työvuosia oli yhteensä Nousu on kuitenkin yliopistokohtaista: esimerkiksi Helsingin ja Itä-Suomen yliopistoissa hallintohenkilöstön työvuosien lukumäärä on vähentynyt, Aalto-yliopistossa puolestaan noussut lähes sadalla. Myös opetuksen ja tutkimuksen tukihenkilöstön työvuosien määrä nousi vuoden 2010 aikana yli neljälläsadalla, joten heidän työvuosiaan oli vuonna 2011 yhteensä Kun työvuosia tarkastellaan sukupuolten mukaan, vuonna 2011 naisia oli hallintohenkilöstöstä 80 % (4810) ja opetuksen ja tutkimuksen tukihenkilöstöstä 51 % (2156). Näissä lukumäärissä ei ollut tapahtunut suurta muutosta vuoden 2010 aikana. Opiskelijoiden määrä puolestaan on laskenut vuodesta 2005 yhteensä yli seitsemällätuhannella. Yliopistoissa opiskeli vuonna 2011 lähes opiskelijaa. (KOTA 2010 ja 2011.) Taustaa yliopistojen uudistuksille Yliopistouudistuksen edelläkävijöitä kansainvälisesti ovat olleet muun muassa Iso-Britannia, Yhdysvallat, Alankomaat ja Australia. Managerialismiin, laatuun ja arviointiin keskittyvät kysymykset ovat näissä ja monissa muissa jälkiteollisissa maissa viitottaneet tietä yliopistojenkin uudistuksille. Läntisessä Euroopassa rakennemuutoksia tapahtui jo 1980-luvulla, mutta Suomessa muutokset koettiin vasta myöhemmin. (Rinne ym. 2012, 12, 45.) Kansainvälisessäkin keskustelussa länsimaista julkista sektoria on pidetty tehottomana ja byrokraattisena. Tämän seurauksena on edellytetty liike-elämästä tuttua kustannustehokkuutta, taloudellisuutta ja toimintojen läpinäkyvyyttä. Näin ollen yliopistojakin on suunnattu vastaamaan globaalin markkinatalouden vaatimuksiin. Ne joutuvat entisen vankan aseman jälkeen nykyään perustelemaan merkitystään ja tehtäväänsä yhä uudelleen. (Puhakka & Rautopuro 2012, 28.) Paneudun tässä luvussa yliopistojärjestelmän luonteeseen ja yliopistoihin liittyviin yhteiskunnan muutoksiin ennen vuoden 2010 yliopistolaki- ja rahoitusuudistusta. Näin pyrin tarkastelemaan uudistukseen johtaneita muutoksia ja selittämään niiden aiheuttamaa uudistusta. Muut edeltävien kahden vuosikymmenen uudistukset toimivat taustana yliopistouudistuksen kokemiselle. Olen ottanut ne huomioon kyselylomaketta tehdessäni ja tuloksia tulkitessani. Yliopistouudistuksen tausta ulottuu 1980-luvun lopulle pääministeri Harri Holkerin hallituksen ja tulosohjausajattelun syntymisen aikaan. Yliopistoissa työpäivät täyttyivät arvioinnista ja mittauksesta muun muassa julkaisujen, kansainvälisyyden ja työajan mittareilla. Strategiat määriteltiin ylhäältä alas, projektit ja pätkätyö muuttuivat yleisemmiksi. Tätä seurasivat Bologna-uudistus, laadunarviointi, laitosrakenneuudistukset sekä uusi palkkajärjestelmä. Jokaista prosessia seurasi uusi. (Pakkasvirta 2009, ) Kuvaan taulukossa 1 muutoksia 1980-luvulta tähän päivään hyödyntäen Rinteen ym. (2012, 52) taulukkoa suomalaisen yliopistopolitiikan muutoksista sekä Farnhamin ym. (2005, 27 32) luokittelua hallinnonuudistusten eri tyypeistä. Vaikka kaikki muutokset eivät koskekaan yliopistohallintoa, niiden motiiveille on nähtävissä yhtymäkohtia Farnhamin ym. uudistustyypeissä. Taulukosta 1 voi huomata uudistusten keskittyneen tyypiltään tiettyihin painopisteisiin eri ajankohtina luvun lopulta 1990-luvun puoleen väliin uudistukset keskittyivät taloudellisuuden, tehokkuuden ja tuottavuuden lisäämiseen luvun puolivälin jälkeen uudistukset puolestaan keskittyivät pääosin toiminnan laadun tarkkailuun ja kehittämiseen, 2000-luvun alusta laajemmin eri osa-alueille. Tuolloin palattiin takaisin 20 Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

21 Vuosi Tapahtuma Yksityistämiseen tähtäävät ja markkinaohjautuneet uudistukset (syntyvät hallinnon kokoon ja rooliin liittyvistä ongelmista) Rakenteelliset uudistukset (ongelmat ratkaistaan toimintojen uudelleenjärjestelyllä) Taloudellisuuden, tehokkuuden ja tuottavuuden lisäämiseen tähtäävät uudistukset Toiminnan laadun tarkkailuun ja kehittymiseen tähtäävät uudistukset Demokratian ja osallisuuden lisäämiseen perustuvat uudistukset (lisäävät vuorovaikutusta palvelujen tuottajien ja käyttäjien välillä) 1986 Valtioneuvoston päätös korkeakoululaitoksen kehittämisestä vuosille Korkeakoululaitoksen kehittämislain voimaantulo 1987 Yliopistojen toimintaa kuvaavan KOTA-tietokannan käyttöönotto 1993 Valtioneuvoston päätös koulutuksen ja korkeakouluissa harjoitettavan tutkimuksen kehittämissuunnitelmasta vuosille Ensimmäisten opetuksen ja tutkimuksen huippuyksiköiden valitseminen 1994 Toimintamenobudjetointiin siirtyminen kaikissa korkeakouluissa 1996 Korkeakoulujen arviointineuvoston perustaminen 1996 Tutkijakoulutuksen ja tutkijakoulujen perustaminen 1997 Eduskunnan päätös vuoden 1997 yliopistolaista 1998 Tulossopimusjärjestelmän esittely 1998 Kokonaistyöaikajärjestelmään siirtyminen x x x x x x x x x x x x 1999 Bolognan julistuksen allekirjoittaminen x 2004 Korkeakoulutuksen laadunvarmistusmuistion julkaiseminen x 2004 Muutosten tekeminen vuoden 1997 yliopistolain eräisiin pykäliin x 2005 Tutkinnonuudistuksen toimeenpano 2005 Opetusministeriön hallinnonalan tuottavuusohjelman julkistaminen x x 2006 Uuteen palkkausjärjestelmään siirtyminen 2006 OPM-muistion julkaiseminen korkeakoulujen rakenteellisesta kehittämisestä x x 2006 Työajan kohdentamisjärjestelmän käyttöönotto x 2007 OPM työryhmämuistioiden julkaiseminen kolmesta rakenteellisen kehittämisen kärkihankkeesta x 2009 Uusi yliopistolaki säädetään x x x x x Taulukko 1. Suomalaisen yliopistopolitiikan muutokset verrattuna Farnhamin ym. hallintouudistusten tyyppeihin (mukaillen Farnham ym. 2005, 27 32; Rinne ym. 2012, 52) Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 21

22 tehokkuusvaatimuksiin, pyrittiin lisäämään osallisuutta ja tarkkailemaan laatua. Yliopistouudistuksessa on viimein nähtävissä kaikki Farnhamin ym. uudistustyyppien teemat: yksityistämistä, rakenteellisia muutoksia, tuottavuuden lisäystä, laadun tarkkailua sekä osallisuuden lisäämistä. Erittelen uudistuksen sisältöjä tarkemmin vielä luvussa 7. Tässä luvussa puolestaan erittelen tarkemmin osaa uudistuksista, sillä uuden yliopistolain ohella koen niiden vaikuttaneen erityisesti tutkimusjoukkoni työhön Yliopistojärjestelmästä ennen yliopistolain uudistusta Ennen uudistusta yliopistot ja korkeakoulut olivat itsehallinnollinen osa valtionhallintoa, mutta silloinkaan ne eivät säästyneet uudistuksilta. Muutoksia ja uudistuksia perusteltiin suunnitteluvaiheessa sillä, että yliopistojen tulisi vastata paremmin työelämän tarpeisiin. Jo 1980-luvun lopun korkeakoulupoliittista linjaa on kutsuttu tulosvastuullisen yritysyliopiston doktriiniksi. Säästökuurit ja markkinaperusteiset uudistukset luvulla muokkasivat yliopistojen toimintaa budjettivastuulla ja tehokkuusvaatimuksilla. Yliopistoille luotiin uusi hallintomalli ja niistä tehtiin liikelaitosten tyylisiä. Autonomia kaventui, ja siirryttiin tulosohjaukseen. Tällöin otettiin käyttöön rahanjakomallit, jotka perustuivat opintoviikkojen, tutkimusten ja tutkintojen määriin. Nämä muutokset viitoittivat tietä taulukossa 1 mainitulle 2000-luvulla käyttöönotetulle palkkajärjestelmälle. Vuoden 2004 uuden yliopistolain tavoite oli vahvistaa yliopistojen kolmatta tehtävää (ks. alaluku 6.2.2), johtamista, hallintoa ja kansainvälistymisen edellytyksiä, sekä siirtyä kaksiportaiseen tutkintorakenteeseen. Lain pyrkimys oli myös laajentaa yliopistojen rahoituspohjaa julkisen rahoituksen lisäksi markkinoille. Uuden vuosituhannen aikana uudistuksia on tehty yhä tiuhempaan tahtiin, ja nyt puhutaankin jo jatkuvasta muutoksesta luvulta lähtien valtiovallan alainen laaja akateeminen vapaus on muuttunut, ja sen tilalle on tullut paine sopeutua joustavasti globaaleihin ja kansallisiin muutoksiin. (Patomäki 2005, 74 82; Rinne ym. 2012, 45 46; Tomperi 2009a, 164.) Tehostaminen on näkynyt yliopistojen tunnusluvuissa lähes kymmenen vuoden ajan vuodesta 1992 vuoteen Opiskelijoiden määrä kasvoi 33 %, maistereiden määrä 38 % ja tohtoreiden 128 %. Kuitenkin opettajia oli kolme prosenttia aiempaa vähemmän. Luento-opetuksesta siirrettiin tunteja itsenäiseen opiskeluun, tutkintoihin lisättiin enemmän opintojen suunnittelua ja työelämäorientaatiota. Tutkijoiden ja lehtoreiden hallintotyö on lisääntynyt, mikä on näkynyt kasvavina ylitöinä. Kun yksittäisen tutkijan 2200 vuositunnista on tulosjohtamisen jälkeen tutkimusosa vähentynyt arviolta seitsemästäsadasta vuositunnista kolmeensataan, on tutkijan hallintoon käyttämä aika lisääntynyt kolmestasadasta kahdeksaansataan vuosituntiin. Opetus puolestaan on kasvanut viidestäsadasta seitsemäänsataan tuntiin, ja kolmannen tehtävän hoitaminen tuplaantunut kahdestasadasta viikkotunnista. Tällöin tutkimus jää usein pätkätyöntekijöiden tehtäväksi lyhytaikaisten apurahojen ja projektien turvin. (Patomäki 2005, ) Nämä tunnusluvut viitottaisivat tarvetta juuri hallintohenkilöstön määrän kasvulle, johon tunnusluvut luvussa 5.3 viittaavat. Tulososiossa vastaajat ovat kuitenkin havainneet myös tutkijoiden määrän kasvun ja hallintohenkilöstön määrän pienenemisen. Sama esiintyy luvussa 8 henkilöstöpolitiikasta puhuttaessa. Korkeakoulujen rakenteellisella kehittämisellä on pyritty ratkaisuihin, jotka tiivistävät korkeakouluverkkoa, kehittävät korkeakoulutuksen ja tutkimuksen rakenteita, parantavat opetuksen ja tutkimuksen laatua sekä vahvistavat korkeakoulujen alueellista ja yhteiskunnallista vaikuttavuutta. (Opetusministeriö : Korkeakoulujen rakenteellisen kehittämisen suuntaviivat vuosille ) Aikaisemmista muutoksista rakenteellinen kehittäminen on pyrkinyt osaltaan lisäämään yliopistojen autonomiaa sekä taloudellisia toimintaedellytyksiä kasvattamalla yksikkökokoja ja yhdistymällä muiden yliopistojen kanssa. Yhdistymisellä on myös pyritty tutkimuksen ja koulutuksen parempaan laatuun, näkyvyyden lisäämiseen ja resurssien tehokkaampaan käyttöön. (Niinikoski ym. 2012, 13.) 6.2. Yhteiskunnan ja toimintaympäristön muutos Uudistusten taustalla vaikuttaa yhteiskunnan markkinatilanteen muutos. Tässä alaluvussa erittelen tehokkuuden, markkinavoimien, kilpailun sekä globalisaation vaikutuksia yliopistoihin. Vaikutusten myötä yliopistoille on kehittynyt niin sanottu kolmas tehtävä, jota erittelen alaluvussa Jos vertaa hallinnon uudistamista 1950-luvun tilanteeseen, muutostahti on kiristynyt huomattavasti. Jatkuvat reformit ja vaikuttavuuden hakeminen ovat yleistyneet, hallinto on siirtynyt virtuaalisten yhteyksien päähän, ja verkostoituminen muiden kanssa on tullut yhä tärkeämmäksi. Globalisaatio on vaatinut kansainvälistä kapasiteettia huippuosaajien tavoittamiseksi ja kommunikaation ylläpitämiseksi. Uusia muutossuuntia ovat olleet myös vertailu muualla tapahtuneisiin muutoksiin ja tätä myötä kasvava kilpailu. Varsinkin jälkimmäinen on yleistynyt muita enemmän julkisella sektorilla, mikä on viitottanut tietä myös yliopistoille. Tämä on johtanut asiakaslähtöisyyteen ja strategiaan nojautumiseen. (Pollit & Bouckaert 2011, 5 15, ) Yhteiskunnan ja sitä kautta yliopistojen toimintaympäristön muutos markkinaperusteiseksi, uusliberalistiseksi ja globaaliksi on tuonut haasteita myös yliopistoille. Arkea leimaavat kansainvälistymis-, tili- ja 22 Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

23 arviointivelvollisuudet ovat muodostamassa uutta yliopistoparadigmaa. Yliopistoihin liitettyjä uusia käsitteitä ovat yritysyliopisto, managerialistinen yliopisto, akateeminen kapitalismi sekä korkeakoulutuksen mcdonaldisoituminen. Näihin käsitteisiin yliopistoja vievät muun muassa rahoituskilpailu, riskinotto, innovatiivisuus, yhteiskunnallisen tehtävän laajentuminen sekä pyrkimys kustannustehokkuuteen, voitontavoitteluun sekä välittömään hyötyyn. Nämä muutokset vaikuttavat hallintokulttuurista myös koko yliopistoyhteisöjen toimintakulttuuriin. (Jauhiainen, Rinne & Lehto 2011, ) Toimintaympäristössä vallitsevia trendejä avaan muun muassa luvussa uuden julkisjohtamisen myötä. Kasvatussosiologi Stephen Ball on analysoinut uuden politiikan teknologioita, joilla voidaan hyvin kuvata yhteiskunnan muutosta. Peruselementeiksi hän listaa markkinamuotoisuuden, managerialismin ja suoritekeskeisyyden, joihin liittyviä avainsanoja ovat muun muassa kilpailu, arviointi, tehokkuus, vaikuttavuus ja tuottavuus. Näin ollen, yliopistossa vaikuttavat uuden politiikan teknologiat puhuvat talouden ja yritysmaailman sanastolla. Tulosten on oltava mitattavia ja vertailtavissa, ja uudistuksista puhutaan kaupallisesti hyödynnettävissä olevina innovaatioina. Yksilöiden keskuudessa markkinamuotoisuus tuo mukanaan individualismin ja kilpailun. Yliopistojen lausumat ylläpitävät tehokkuuden vaikutelmaa lukujen ja tulosindikaattorien avulla sekä samalla alistavat suoritekeskeisyydelle ja keskinäiselle kilpailulle. Jatkuva arviointi tuottaa samalla epävarmuutta ja selviytymispaineita. (Rinne ym. 2012, 28 38; Ball 2001, 2003.) Uusi julkisjohtaminen ja uusi hallinta-ajattelu Yhteiskunnan markkinatilanteen muutos toi mukanaan suuria muutoksia yliopistojen toimintaan. Yliopistojen suhde vapaaseen tieteeseen on Heikki Patomäen mukaan vuosien varrella muuttunut. Suomalaisten yliopistojen muutos lähti alun perin 1990-luvun alusta, jolloin tehokkuuden ja vaikuttavuuden keinot haettiin julkishallinnossa New Public Management -oppirakennelmasta (NPM) eli uudesta julkisjohtamisesta. Oppi pyrkii perimmiltään valvomaan julkisten resurssien tuottavaa käyttöä ja uskoo, että opetuksen ja tutkimuksen kaltaiset asiat ovat mitattavissa, laskettavissa ja hallittavissa. Tavoitteena on tuottaa parempia johtamis-, ohjaus- ja kannustinjärjestelmiä, sekä näiden myötä tehostaa julkishallintoa. (Patomäki 2005, 11, 33 34; Sipilä 2007, 108.) NPM määrittelee uudelleen julkishallinnon olemuksen, tehtävän, tavoitteet ja keinot niin, että toiminta muistuttaa yritysten kaltaista palveluiden tuottamista. Suositukset julkisjohtamiselle tulevat OECD:n talousliberalismiin perustuvista suosituksista. OECD:llä ei ole poliittista valtaa tehdä esityksiä valtioille, mutta sen valta perustuu uskoon luotettavasta tiedosta. (Patomäki 2005, ) OECD:n raportti Hallinta muutoksessa: Julkisjohtamisen uudistuksia OECD-maissa on toiminut uuden julkisjohtamisen raamattuna julkaisemisestaan, vuodesta 1995 lähtien. (Rinne ym. 2012, 13) Uuden julkisjohtamisen myötä yliopistollista koulutusta on ryhdytty tarkastelemaan korostetusti tuloksellisuuden valossa. Korkeakoulupolitiikkaa, joka alkoi 1980-luvun puolivälin jälkeen, on kutsuttu tuloksellisuusdoktriiniksi. Tämä tuloksellisuus muodostuu toiminnan tehokkuudesta ja laadusta sekä koulutuksen ja tutkimuksen vaikuttavuudesta. (Nieminen 2004, 19.) NPM pyrkii lisäämään tehokkuutta luomalla kilpailullisia markkinoita tulosvastuullisten yksiköiden välille sekä lisäämällä laadun valvontaa ja arviointia. Yliopistotyössä aikaa vie projektien suunnittelu ja rahoituksen hakeminen sekä tuotosten dokumentointi, suunnittelu, hallinta ja arviointi. (Patomäki 2005, ) Jorma Sipilä näkee julkishallinnon hakevan tehokkuutta vähentämällä ydinhenkilöstöä ja -toimintaa, kasvattamalla hallintokustannuksia sekä kaventamalla yhteiskunnallisia vastuita. Kun uusi julkisjohtaminen on merkinnyt tiettyä vapautta järjestää itse sisäistä toimintaansa, yliopistot ovat samanaikaisesti menettäneet mahdollisuuden pitkäjänteiseen suunnitteluun budjettirahan turvin. Tämä johtaa yliopistojen, laitosten ja yksilöiden väliseen kilpailuun, ja usein rahoittajan lähtökohta on kontrolli ja raportointi. Seurauksena Sipilän mukaan on henkilökunnan turhautuminen jatkuvaan valvontaan ja luottamuksen puute. Tehtävien koetaan vääristyvän, ja resursseista joudutaan kilpailemaan yliopistojen, laitosten ja yksilöiden välillä. (Sipilä 2007, ) Nykyistenkin uudistusten taustalla olevat uusliberalismi ja uusi julkisjohtaminen ovat vaikuttaneet yliopistolaisiin jo lukujen vaihteessa. Ongelmia on koettu palkkojen, uralla etenemismahdollisuuksien, työtahdin, pätkätöiden lisääntymisen, kollegiaalisen ja institutionaalisen sitoutumisen sekä työssä koetun autonomian suhteen. Naiset ovat suhtautuneet tutkimusten mukaan uuteen julkisjohtamiseen eri tavoin niin empatiaa kuin kilpailukykyä ja välineellisyyttä korostaen. Kaiken kaikkiaan uuden julkisjohtamisen nähtiin korostavan maskuliinisuutta ja lujittavan yliopisto-organisaation sukupuolittuneita rakenteita. (Jauhiainen 2011, ) Näitä teemoja käyn läpi luvuissa 8 ja 9. Hallinnon uudistaminen vaatii uudenlaista yhteistyötä hallintokoneiston ulkopuolisten toimijoiden kanssa. Uuden julkisjohtamisen vaikuttaessa suuresti aiemmassa yliopistoa koskevassa kirjallisuudessa, Jenni Airaksinen rajaa kuitenkin ajatuksen uudesta julkisjohtamisesta pois tutkimuksestaan, sillä hän näkee ajattelun jopa vastakkaisena hallinnan käsitteelle. Siinä missä uudessa julkisjohtamisessa korostetaan yksittäisten organisaatioiden kehittämistä, uudessa hallinta-ajattelussa korostetaan toimijoiden välistä yhteistyötä ja verkottumista Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 23

24 sekä keskitytään prosessien parantamiseen. Erilaisissa hallinnan tavoissa korostuu markkina- ja asiakaslähtöinen uusi julkisyhteisöjen hallintatapa sekä myös uudet koordinointikäytännöt. Nämä käytännöt toteutetaan verkostoissa, kumppanuussuhteissa sekä keskusteluperustaisissa yhteistyömuodoissa, joiden pyrkimyksenä on koota resursseja, hyödyntää avaintoimijoiden kapasiteettia, parantaa prosesseja sekä kasvattaa sosiaalista pääomaa. (Airaksinen 2009, ) Hallinnonuudistukseen tulisikin yhdistää uuden julkisjohtamisen sijaan uusi hallinta-ajattelu, jossa tehokkuuteen lisätään avainhenkilöjen osaaminen ja yhteistyö Yliopistojen kolmas tehtävä Yliopistojen kolmas tehtävä liittyy kiinteästi edellä mainittuihin seikkoihin: yliopistojen yhteiskuntasuhteen historialliseen rakentumiseen sekä yhteiskuntien taloudellisiin, poliittisiin ja kulttuurisiin muutoksiin. Tällä tehtävällä viitataan yleisesti yliopistojen yhteiskunnalliseen palvelutoimintaan eli tarkemmin sanoen markkinaehtoiseen ja kaupalliseen toimintaan. Näiden lisäksi kolmas tehtävä on kuitenkin myös tapa tarkastella yliopistojen toimintaa taloudellisten ja yhteiskunnallisten vaikutusten näkökulmasta. Yliopistojen kolmas tehtävä -teoksen mukaan, yhteiskunnallinen palvelutehtävä on kiinteä osa yliopistojen arkea ja koko toimintaa ohjaava periaate. Kolmatta tehtävää kuvaa myös kompleksisuuden lisääntyminen eli tasojen samanaikainen hallinta, tili- ja arviointivelvollisuus sekä kokoaikainen vuorovaikutus yhteiskunnan kanssa. Yliopistojen toiminnan pitkäjänteisyyden ja riippumattomuuden turvaamisen lisäksi on oltava kykyä vastata uusiin ympäristön haasteisiin niin kansallisesti kuin kansainvälisesti. Perustehtävien huolto on tämän kyvyn perusta. Kolmas tehtävä tuo mukanaan kilpailua rahoituksesta, riskinoton ja innovatiivisuuden korostamista sekä yliopistojen palvelutehtävien laajentumista. Näin ollen toiminnoilla pyritään yhä enemmän kustannustehokkuuteen, voitontavoitteluun ja välittömään hyötyyn. (Kankaala ym. 2004, 11 12; Nieminen 2004, 21; Rinne ym. 2012, ) Tieteellisen ja teknologisen tutkimuksen ymmärtäminen on osa modernin tiedepolitiikan lähtökohtia. Tässä yhteydessä yliopistot ymmärretään tietoperustaisen talouden keskeisiksi instituutioiksi. Kuitenkin lähiaikoina kasvanut kiinnostus perustuu laajempiin yhteiskunnan rakenteen muutoksiin eli talouden globalisaatioon, informaatioyhteiskuntakehitykseen sekä tietoperustaisen talouden laajenemiseen. Muutoksissa yliopistojen rooli on kaksijakoinen: niiden oletetaan toimivan teknis-taloudellisten ja sosiaalisten innovaatioiden lähteenä. Näiden lisäksi yliopistojen oletetaan tuottavan globaaleille markkinoille tarvittavia kvalifikaatioita. Näin ollen yliopistot tasapainoilevat tieteellisten ja yhteiskunnallisten odotusten välillä, mikä on johtanut niiden yhteiskunnallisen oikeutusperustan muutokseen. Kun yliopistojen tehtävää tarkastellaan yhteiskunnallisen relevanssin näkökulmasta, voidaan puhua myös siitä kenen ehdoilla tutkimusta ja koulutusta viime kädessä kehitetään. Mika Nieminen kirjoittaa yliopistojen toimintaan liittyvistä neljästä intressitahosta: akateemisista, valtiovallan, yksityisen sektorin sekä kansalaisyhteiskunnan intresseistä. Eri intressitahoja tarkasteltaessa huomio voi painottua tieteen arvoon sinänsä, yhteiskuntapoliittisiin tarkoitusperiin, liiketoiminnan edesauttamiseen tai elämänhallinnan edistämiseen. (Nieminen 2004, ) Uusi palkkajärjestelmä Tulosjohtamisen myötä alettiin valmistella uutta palkkajärjestelmää (UPJ), joka otettiin käyttöön yliopistoissa talvella Sen edellytyksenä oli luoda yliopistolle uusi esimiesjärjestelmä, joka oli jo aiemmin tukenut tulosjohtamisen hierarkioita. Tämä järjestelmä on lähtöisin erityisesti OECD:n komiteoiden ohjeista, joiden mallit ohjasivat Suomea toimimaan esimerkiksi monien muiden EU-maiden tavoin. Ennen uutta palkkajärjestelmää, henkilökunnan palkat määräytyivät perinteisen virkamiesjärjestelmän mukaan, ja palkkaluokat perustuivat valtion palkkataulukoihin. Uudessa palkkajärjestelmässä palkka ei enää määräydy virka-aseman mukaan, vaan esimiehen tekemän tehtävien- ja tehtävistä suoriutumisen vuosittaisen arvioinnin avulla. Järjestelmä koskee niin vakituisia kuin määräaikaisia työsuhteita, ja tehtävien vaativuustaso perustuu tehtävänkuvaukseen ja arviointijärjestelmään. UPJ korvasi yliopistojen demokraattiseen edustuksellisuuteen perustuvan perinteisen itsehallinnon ja tieteellisen vertaisarvioinnin. Uutta palkkajärjestelmää vastaan syntyi kritiikkiä heti sen käyttöönoton jälkeen. Arvostelu kohdistui järjestelmän lisäksi koko tulosjohtamisen periaatteisiin ja vaikutuksiin. (Patomäki 2005, 6 13, 25.) Kritiikin mukaan UPJ on mukana prosessissa, joka muuntaa julkista tutkimus- ja koulutusjärjestelmää keskenään kilpailevien liikelaitosten tutkimus- ja koulutusmarkkinoiksi. Heikki Patomäen mukaan UPJ uhkaa tieteen, taiteen ja koulutuksen vapautta, jonka keskeinen instituutio ylipisto on ollut. Patomäki ennusti vuonna 2005 yliopisto-opetuksen asteittaista kaupallistamista ja uusien laadunvalvontajärjestelmien kehittämistä sekä uskoi Suomen hallituksen sitoutumiseen uusliberalistisen ohjelman jatkamisessa. UPJ:n kritiikin pohjana on ollut yliopistolaisten turhautuminen vuosien säästämiseen, tulosvastuullisuuteen ja tehostamiseen. Tämä on kriitikoiden mukaan rapauttanut akateemisten instituutioiden vapauden sekä huonontanut ylipistotyön mielekkyyttä. UPJ:tä on kritisoitu kannustinjärjestelmästä, joka vuosittain rankaisee tai palkitsee yksilöä oman tuottavuutensa mukaisesti esittämällä tuottavuu- 24 Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

25 7 den ylimmäisenä arvona. Myös UPJ:n tasa-arvoperiaate sama palkka samasta työstä lisää kriitikoiden mukaan ainoastaan työntekijöiden palkkaeroja. Akavan Erityisalojen Keskusliitto AEK ry:n (nykyiseltä nimeltään Akavan Erityisalat ry) vuoden 2003 työmarkkinatutkimuksen mukaan uuden palkkajärjestelmän sisällä olevista piti 57 % piti sitä epäoikeudenmukaisena ja 17 % oikeudenmukaisena järjestelmänä. (Patomäki 2005, 15 18, ) Näiden lisäksi Heikki Patomäki listaa uuden palkkajärjestelmän muita vaikutuksia yliopistoille. Hän näkee UPJ:n ulottuvan yliopistotyöntekijöiden ajan- ja rahankäyttöön, eriarvoisuuteen sekä sanan- ja tutkimuksen vapauteen, kommunikaatioon, oppimiseen ja taloudelliseen rationaalisuuteen. Hänen mukaansa UPJ vie jo toteutuksellaan suuren osan yliopistotyöntekijöiden työtunneista ja samalla aikaa tutkimukselta ja opetukselta. Tällainen tilanne on konfliktialtis varsinkin hallinnollisen työn määrän kasvaessa. UPJ:n teoria kannustimista ei ole pätenyt kaikkien yliopistotyöntekijöiden kohdalla, jolloin he kokevat palkkojen siirtyvät kaikkein tuottavimpien ihmisten pankkitileille samalla kun joidenkin palkka pienenee. Tämä saattaa johtaa kilpailuasetelmaan tutkijoiden ja opettajien kesken, sekä lisätä hierarkkisia suhteita esimiesten ja alaisten välille. Patomäki nimeää UPJ:n vaarallisimmaksi yksittäiseksi vaikutukseksi valtaoikeudet puuttua tutkijoiden sanan- ja tutkimuksen vapauteen ohjaavan vallan ja tulosten arvioinnin avulla. Näiden lisäksi UPJ vaikuttaa Patomäen mukaan yliopiston demokratiaan niin, että demokraattisen päätöksenteon sijaan päätökset tehdään ministeriön, keskushallinnon ja ammattiliittojen tasolla. Tämän jälkeen päätökset määrätään toteutettavaksi, ja työntekijän mahdollisuus päättää omasta ajankäytöstään ja toiminnastaan vähentyy. (Patomäki 2005, ) UPJ nimettiin myöhemmin valtion palkkausjärjestelmäksi (VPJ) ja lopulta yliopistojen palkkausjärjestelmäksi (YPJ). (Rinne ym. 2012, 13 14). Muutoksia yliopistohallinnossa Vuonna 2005 Heikki Patomäki (165) toteaa, että yliopisto ei ole julkinen osakeyhtiö vaan julkinen instituutio, jonka arvoa ei voi eikä pidä mitata välittömässä teknis-taloudellisessa hyödyssä. Kuitenkin ennen kollegiaaliseen, löyhärakenteiseen ja professionaalisesti byrokraattiseen yliopistoon voidaan nyt yhdistää korporatiivisia palvelu-, yritys- ja managerialistisia malleja. Näissä rakenteissa yliopistot tarvitsevat uudenlaista byrokratiaa ja enemmän hallintohenkilökuntaa ylläpitääkseen toimintojaan kuten arviointia ja laadunvalvontaa. Edellisten vuosien uudistukset toimivat alkusoittona vuoden 2010 yliopistolaki- ja rahoitusuudistukselle. Uudistus muutti ratkaisevasti yliopistojen roolia ja tehtävää yhteiskunnassa sekä päätti suomalaisen yliopiston valtiollisen kauden. Uudistuksen myötä yliopistoista tehtiin tulosvastuullisia oikeushenkilöitä sekä muutettiin niiden rahoituspohjaa, ohjausmekanismeja ja hallinnan muotoja. (Rinne ym. 2012, 17, 49.) Erittelen luvussa yliopistolain tavoitteita, läpimenoprosessia, sisältöjä sekä vaikutuksia ja pyrin täten luomaan kuvaa lakimuutoksen vaikutuksista yliopistohenkilöstön työhön sekä vertailemaan muutoksen tavoitteita sen toteutumiseen. Yliopistouudistuksen tavoitteiden saavuttamisen välineiksi luotiin uusi yliopistolaki, uusi rahoitusjärjestelmä sekä korkeakoulujen rakenteellinen kehittäminen. Näiden välineiden toimintaa ohjataan arvioinneilla ja rahoituksella. Lain ja järjestelmän uudistuksen on sanottu olevan muodoltaan puitteita, jotka eivät sanele, vaan tarjoavat mekanismit, tuen ja rajat yliopistojen muutokselle. Pääosassa on yliopistojen autonomia ilman valtion suoraa ohjausta. (Tomperi 2009a, ) Poliitikot, virkamiehet sekä sidosryhmät ovat perustelleet uudistusta tilivelvollisuudella, suomalaisen yliopistolaitoksen kansainvälisellä kilpailukyvyllä, tutkimuksen ja koulutuksen velvollisuudella uudistaa elinkeinoelämää sekä julkisen talouden tasapainolla. Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten selvitys summaa yliopistouudistukseen liittyvän keskustelun polarisoituneeksi, jolloin yliopistolaitoksen jatkuvaa uudistumista ja siihen liittyviä moniulotteisia tekijöitä ei ole pidemmällä aikavälillä juurikaan huomioitu. Tähän liittyen yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi huomauttaakin, että yliopistojen rooli yhteiskunnassa on ensisijaisesti poliittinen kysymys, eikä itse yliopistokaan ole tässä kysymyksessä näkemyksiltään yhtenäinen. (Niinikoski ym. 2012, 8.) Uuden yliopistolain mukainen yliopisto on yritysmäisempi ja managerialistisempi kuin tähänastinen, ja juridisen aseman muutos valtion alaisuudesta itsenäisiksi oikeushenkilöksi on lain perustavanlaatuisin muutos. Hallituksiin on valittava vähintään neljänkymmenen Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 25

26 prosentin ulkopuolinen edustus, josta on valittava myös puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja. Rehtoreiden ja dekaanien valtaa lisättiin, ja useat yliopistot ovat poistaneet laitostason muodollisen vallankäytön. (Rinne ym. 2012, ) Kuvio 4 selkeyttää vielä opetusministeriön laatimat tavoitteet yliopistouudistukselle. Yliopistouudistuksen liikkeellelähdön katsotaan johtuneen johtamisongelmista, jolloin kansallisvaltion tilinpito nähtiin esteenä tehokkaalle johtamiselle (Volanen 2009, 129). Uudistusten lähtökohtana on siis ollut luoda paremmat edellytykset yliopistojen strategiselle tavoitteenasettelulle, joka puolestaan loisi edellytyksiä menestykselle myös kansainvälisessä kilpailussa ja toimintaympäristössä. Johtamisjärjestelmän uudistamisen sekä joustavampien toimintatapojen kehittämisen katsottiin olevan avainasemassa. Yliopistojen asema itsenäisenä työnantajana eli virkasuhteiden muutos palvelussuhteiksi mahdollistaa sääntelyn mukaan kannustavan ja palkitsevan henkilöstöpolitiikan. Uudistuksen myötä pyritään myös reagoimaan toimintaympäristön muutoksiin, monipuolistamaan rahoituspohjaa, kilpailemaan kansainvälisestä tutkimusrahoituksesta, verkostoitumaan kansainvälisesti, kohdentamaan resursseja huippututkimukseen ja strategisiin painoaloihin, ja vahvistamaan tutkimus- ja opetustoiminnan laatua ja vaikuttavuutta sekä roolia innovaatiojärjestelmässä. (Niinikoski ym. 2012, 11.) Jussi Pakkasvirran mukaan yliopistouudistus pyrkii parantamaan johtajuutta, selkeyttämään työnjakoa sekä mahdollistamaan työntekijöille keskittymisen omaan tehtäväänsä. Päätöksenteko kulkee systemaattisesti ylhäältä alas, ja vallankäyttö on entistä keskittyneempää. (Pakkasvirta 2009, 60.) Uudistuksen keskeisiä muutosalueita ovat olleet yliopistojen oikeushenkilöasemamuutokset, henkilöstön palvelussuhteen muutos, yliopistojen siirtyminen valtion suoran budjettitalouden ulkopuolelle, yliopistojen hallintomallin muutos strategisen johtamisen vahvistamisen ja asiantuntemuksen käytön kannalta, yliopistojen taloudellisten toimintaedellytysten turvaaminen sekä yliopistojen yhteenliittymät. Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arvioinnin kohdistuessa pääosin yliopistoyhteisön sisälle strategiseen johtamiseen ja henkilöstöpolitiikkaan, on arviointi täsmennetty alateemoittain pääarviointialueiksi (kuvio 5). Nämä käsitteet kuvaavat yliopistolaki- ja rahoitusuudistuksen tuomia yliopistojen sisäisiä muutoksia, joita oma tutkimuksenikin osaksi käsittelee. En ole tarkemmin perehtynyt rehtorin ja hallituksen väliseen roolitukseen, enkä elinkeinoelämäyhteistyöhön, vaan olen pyrkinyt tutkimaan vain vastaajien suhtautumista johtamiskäytäntöihin. Strategista johtamista on yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arvioinnissa lähestytty pääosin korkeakoulupolitiikan asettamisen tavoitteiden ja niiden saavuttamisen kautta, kun taas henkilöstöpolitiikkaa on tarkasteltu henkilöstövoimavarojen strategisen suunnittelun ja kohdentamisen sekä henkilöstöhallinnon toteuttamisen kannalta. Tavoitteena on nähty muun muassa profiloituminen ja sitä tukevien strategisten valintojen tekeminen kilpailuedun edistämiseksi. Kun korkeakoulupolitiikka painottuu strategisesti voimavarojen kohdistamiseen vahvistamaan rooliaan innovaatiojärjestelmässä reagoimaan toimintaympäristön muutoksiin monipuolistamaan rahoituspohjaansa vahvistamaan tutkimus ja opetustoimintaansa laatuja ja vaikuttavuutta Yliopistot pystyvät paremmin kilpailemaan kansainvälisestä tutkimusrahoituksesta kohdentamaan resursseja huippututkimukseen ja strategisiin painoaloihinsa tekemään yhteistyötä ulkomaisten yliopistojen ja tutkimuslaitosten kanssa Kuvio 4. Opetusministeriön laatimat yliopistouudistuksen tavoitteet (mukaillen Opetus- ja kulttuuriministeriö: yliopistolaitoksen ja yliopistolain uudistaminen; Tomperi 2009a, 145). 26 Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

27 kilpailuetua ajatellen, yliopistoilla on paine sopeutua toimintaympäristön asettamiin odotuksiin. (Niinikoski ym. 2012, ) 7.1. Lain läpimenoprosessi Tuukka Tomperin mukaan yliopistolain läpimenoprosessin läpinäkyvyys on sen aikana ollut melko heikkoa. Asiasta olisi voitu järjestää enemmän keskustelua ja kuulla asianosaisia, asiantuntijoita ja sidosryhmiä. Prosessista olivat perillä ainoastaan koulutuspoliittinen eliitti sekä tiettyjen eturyhmien avainedustajat. Eri tahot antoivat useita lausuntoja lain muuttamiseksi, mutta opetusministeriö huomioi vain osan niistä. Pääministeri Matti Vanhasen toinen hallitus piti prosessia sen kulun perusteella tärkeänä ja vei sitä määrätietoisesti läpi käyttämällä selvitysmiehiä. Heidän ehdotuksensa olivat jopa maltillisempia, kuin mitä itse laki on. Ne pyrkivät ottamaan enemmän huomioon yliopistojen erityispiirteitä, kun taas lakiesitys vei uudistusta yrityshallintoa muistuttavaan suuntaan. Laki muun muassa määrää seikoista, joita voidaan päättää yliopistohallituksen vastaamassa johtosäännössä. Tämä vähentää yliopistoyhteisön mahdollisuuksia osallistua päätöksentekoon sekä vallanjakoon. Vanhasen toinen hallitusohjelma painotti korkeakoulupolitiikan muuttamista paremmin ajan tarpeisiin vastaavaksi. Ohjelman painopisteitä olivat sopeutuminen globaaliin talouteen, rakennemuutos, yliopiston palvelutehtävä työelämäsidonnaisen korkeakoulupolitiikan tuottajana sekä innovaatiot, jotka esiintyivät terminä hallitusohjelmassa 27 kertaa. Sen sijaan termi sivistys johdannaisineen mainittiin ainoastaan seitsemän kertaa. (Tomperi 2009a, ) Jorma Sipilä (2007, ) näki ennen uudistusta valtion voimakkaan otteen estävän yliopistojen itsensä rakentamista, sillä kehittäminen riippuu valtion ajankohtaisista tarpeista ja yleispoliittisista virtauksista. Erilaiset poliittiset intressit kohtaavat demokraattisessa valtionhallinnossa, ja monet niistä kohdistuvat yliopistoihin. Tällöin valtion on vaikea kehittää yliopistoa yhden tietyn linjan mukaisesti. Samalla yliopistot yrittävät korostaa omaa eroavaisuuttaan muista virastoista ja laitoksista. Aiemmin valtion yliopistossa korostui valtion asema omana osaamisalueenaan, sillä taloudesta ja henkilöstöasioista ei voitu tehdä päätöksiä huomioonottamatta jaettuja määräyksiä. Sipilä sanoikin vuonna 2007 yliopistojen olevan hyvin tyytymättömiä niiltä puuttuvaan taloudelliseen ja hallinnolliseen autonomiaan, sillä valtio sääteli tiukasti yliopistojen taloudenpitoa ja henkilöstöpolitiikkaa, jolloin yliopistot eivät paljoakaan erottuneet muista virastoista. Hänen mukaansa yliopisto tarvitsi omanlaisensa henkilöstöpolitiikan, joka erottuu kaikista muista valtion virastoista, sillä poliittisten painopisteiden seuraaminen kutistaa yliopistojen tehtävää ja autonomiaa. Yliopistojen autonomia tarkoitti keskusteluissa ensisijaisesti yliopistojen toimintavapautta suhteessa valtioon. Tällöin kritiikki kohdistuikin yliopistojen samastamiseen valtion virastoihin, mikä haittasi niiden kehitystä yliopistoina. Jos ei estetty tekemästä tarpeellista, kuormitettiin Yliopistojen strateginen johtaminen ja johtamisen välineet Yliopistojen henkilöstöpolitiikka Strateginen johdettavuus ja talous: johtamisen välineet, sisäiset voimavarakohdennukset, sisäinen organisoituminen ja harjoittelukoulut Yliopistojen työnantajaroolin ja itsenäisen työmarkkinapolitiikan käynnistyminen Rehtorin ja yliopiston hallituksen välinen roolitus, yliopistojen hallitusten ulkopuolisten jäsenten vaikutusmahdollisuudet Toteutettujen ja suunniteltujen henkilöstön lukumäärään tai työn sisältöön vaikuttavien muutosten kytkeytyminen yliopistouudistukseen Elinkeinoelämäyhteistyön vahvistuminen Uudistuksen vaikutukset työtyytyväisyyteen Kuvio 5. Strateginen johtaminen ja henkilöstöpolitiikka: yliopistolakiselvityksen pääarviointialueet (mukaillen Niinikoski ym. 2012). Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 27

28 tarpeettomalla. Rehtorien neuvostossa oli vuosia sitten käynnissä autonomiaprojekti, jossa etsittiin yliopistoille sellaista hallinnollista asemaa, joka tutkisi niiden kehitystä nopeasti muuttuvassa ympäristössä varsinkin taloudellisessa mielessä. Tämän sijaan valtio oli Sipilän mukaan pyrkinyt vuoteen 2007 mennessä kiristämään yliopistojen ohjailua. (Sipilä 2007, ) Kuitenkin yliopistoilla oli oma autonomiansa eli lakisääteinen oikeutensa valvoa itseään. Sipilä kirjoittaakin itsehallinnon olevan koko yliopiston olemassaolon avain. Silti autonomia ei ratkaise valtion ja yliopiston välisen suhteen ongelmia. Valtio ei pysy rahoittajana, vaan lähettää jatkuvia määräyksiä. Tällöin valtiollinen yliopistojärjestelmä elää jatkuvasti poliittisen paineen alla, jolloin järjestelmää vaaditaan tuottamaan enemmän kuin mihin resurssit riittävät. Valtion poliittinen alaisuus tuo taakkaa yliopistojärjestelmälle ja lisää tehokkuusvaatimuksia kalliille organisaatiolle. Näin ollen hänen mukaansa tarvitaankin puskuri autonomisen yliopiston ja valtiopolitiikan välille niin, että yliopisto saisi laajemman taloudellisen autonomian. Tällöin valtion ristiriitaisuus ja kompleksisuus eivät häiritsisi yliopistoa, mikä johtaisi hyvin toimivaan organisaatioon. Johtoon tarvittaisiin luonnollisesti henkilöitä, joilla olisi yliopiston organisointiin liittyviä taitoja niin, etteivät he vain varjelisi yliopistossa toimivia henkilöitä kaikilta menetyksiltä. Sisäinen demokratia olisi kuitenkin olennaista. (Sipilä 2007, 226, ) Yliopistouudistus on kuitenkin jo ensimmäisinä vuosina saanut osakseen valtavasti kritisointia niin ennen lain läpimenoa kuin sen aikana ja jälkeen. Ennen vahvasti humboldtilainen yliopisto nähdään nyt uusliberalismin ja managerialismin hallitsemana koneistona, joka noudattaa markkinavoimien lakeja totuuden kustannuksella. Tuukka Tomperin (2009, 5 7) mukaan suurimpia yliopistolain vastustajia olivat opiskelijat. Yliopistohenkilökunnan hän näki muutoksen aikaan passiivisena ja pääosin tietämättömänä. Jussi Vähämäki kirjoittaa: Opiskelija-aktiivien ja joidenkin henkilökunnan jäsenten tukema vastarinta ei pohjimmiltaan ole muutosvastarintaa. Se ei kumpua idealisoidusta menneestä, vanhoista hyvistä ajoista, vaan huonoista nykyisistä, sietämättömästä nykyisyydestä. Vastarinta ei kohdistu niin ikään lakiin itsessään, vaan lain tuottamaan uhkaan tiettyjä käytäntöjä ja mahdollisuuksia kohtaan. Työntekijöiden kokemus yliopistosta ja tieteen yhteisomistajuudesta luo vastarintaa, jonka perusteella tulisi Vähämäen mukaan luoda koulutus- ja tiedepoliittinen ohjelma. (Vähämäki 2009, 119.) Opiskelijoista ja työntekijöistä koostuva viidensadan hengen joukko kokoontui Helsingin yliopiston suurimpaan luentosaliin keskustelemaan kriittisesti yliopistouudistuksesta. Kritiikkiä esiintyi muun muassa yliopistotyöntekijöiden heikkoja vaikutusmahdollisuuksia kohtaan uudistusta suunniteltaessa ja uuden hallitusmallin voimaan tullessa. Jatko-opiskelijan puheenvuorossa toivottiin, ettei yliopistolakia vastustava liike leimaudu ainoastaan ei-liikkeeksi, sillä uudistamiselle on eri perusteista tarvetta. Yliopistolain jäädyttämistä vaativa liike levisi laajalle koko maahan: eri yliopistoilla pidettiin kokouksia ja järjestettiin verkostoja, ja opiskelijatoiminta.net-sivustolle luotiin lakia vastustava adressi. (Acatiimi 2/09.) Jussi Pakkasvirta (2009, 59 64) ihmettelee yliopistolain helppoa läpimenoa huolimatta uudistuksiin kyllästyneestä henkilöstöstä. Hän epäilee uudistuksen tapahtuneen yliopiston hierarkkisen luonteen, epävarmuuden ja kilpailun avittamana. Jatkuva hallinto- ja valmistelutyö on itsessään vienyt henkilöstön voimat, mikä on johtanut lain läpimenon helpottumiseen. Pakkasvirta kritisoi uutta yliopistolakia sen tuottamasta epävarmuudesta työntekijöille. Hän näkee lain lisäävän resurssikilpailua sekä sitä myötä vähentävän työntekijöiden demokratiaa, autonomiaa ja keskinäistä solidaarisuutta. Hän sanoo yliopistoväen olevan väsynyt jatkuvaan muutokseen, joka vie päättäjien argumenteista huolimatta aikaa työn perustehtäviltä. Tarkoitus on tehdä nopeasti ja tehokkaasti rahaa perusajatuksen unohtumisen ehdoilla. Monet hegemonisetkin toimintamallit on Pakkasvirran mukaan kopioitu yksityissektorilta, mikä on johtanut tulosvaatimusten kasvuun ja työntekijöiden määrän vähentämiseen. Näiden lisäksi ennestään vahvan byrokratian päälle on kasvatettu lisää seuranta- ja valvontaprosesseja. Outi-Helena Ylijoki (2009, 83 92) kirjoittaa yliopistotyöntekijöiden kokemasta kurjistumistarinasta, joka pitää sisällään edellä mainittuja seikkoja tehokkuusvaatimusten puristuksissa kamppailevasta liukuhihnatyövoimasta. Hän katsoo tutkijoiden aseman huonontuneen projektien ja pätkätöiden johdosta, mutta hänkään ei kiinnitä huomiota hallintotyöntekijöiden asemaan. Kurjistumistarina kuitenkin tunnistaa työntekijöiden väliset jännitteet ja valtakamppailut, professorikeskeisyyden, sukupuolittuneet rakenteet, työpaikkakiusaamisen sekä näistä johtuvan katkeruuden, kireyden ja kateuden. Päinvastaisen, joskus esiintyvän yliopiston lumotarinan Ylijoki liittää tutkimukseen, opetukseen ja tieteeseen sekä tiedeyhteisön sosiaalisiin suhteisiin. Kiinnostavaa on nähdä, toteutuuko tämä kurjistumistarina tässä tutkimuksessa vai näkeekö hallintohenkilöstö yliopistossa lumoakin. Varsinkin kun ainoastaan hallintohenkilöstön suhtautumista ei ole tutkittu, on mielenkiintoista, kohdistuuko muutokseen samalla tavalla kritiikkiä nyt kuin muiden henkilöstöryhmien edustajien kohdalla aiemmin. Esitän vielä lopuksi kuviossa 6 yliopistouudistuksen sijoittumisen Airaksisen jaotteluun siitä, mihin periaatteisiin uudistaminen kytkeytyy ja millaisiin elementteihin uudistaminen kohdistuu. Rakennelähtöisessä lähestymistavassa keskeistä on hallinnon rooli lojaalina ja tehokkaana poliittisten päätösten kautta syntyneiden ratkaisujen toteuttajana. Tämä sopii yliopistouudistukseen, jossa byrokratian piti 28 Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle

29 vähetä, mutta sen koettiinkin lisääntyneen. Yksilölähtöinen ja individuaalisiin arvoihin perustuva lähestymistapa toteutui tuloksellisuuteen tähtäävässä uudistuksessa. Yhteistyö- ja yhteisölähtöinen hallinnon uudistaminen perustuu vuorovaikutuksen ja yhteistyösuhteiden luomiselle toimijoiden kesken. Se liittyy uusiin hallinnan käytäntöihin ja verkostojen merkityksen korostamiseen. Yliopistouudistus sopii tähänkin sidosryhmien ja palvelutehtävän korostamisen myötä. Prosessilähtöinen hallinnon uudistaminen näkee kehittämistyön prosessina, jonka kautta organisaatiot voivat reagoida uusiin tilanteisiin systemaattisesti ja sopeutua niihin. Tulosten mukaan tämä ei toteutunut, eikä edelliseenkään muutokseen ehditty sopeutua ennen uutta. Periaatelähtöinen lähestymistapa korostaa arvojen ja niistä johdettujen ideologisten kokonaisuuksien merkitystä hallinnon uudistamisessa. Uudet muutokset sivuttavat yliopiston perustehtävän, joten periaatelähtöisyyttä ei voi uudistukseen liittää. (Airaksinen 2009, 41.) 7.2. Yliopistojen asema suhteessa valtioon Keskeistä yliopistouudistuksessa on ollut lisätä yliopistojen taloudellista autonomiaa mahdollistamalla niille julkisoikeudellisen oikeushenkilön tai yksityisoikeudellisen säätiön asema. Siihen liittyy olennaisesti yliopistohallinnon uudistaminen niin, että yliopistot pystyvät vastaamaan nykyistä itsenäisemmin ja paremmin asemansa tuomiin haasteisiin. Samanaikaisesti on uudistettu yliopistojen hallintoa ja päätöksentekojärjestelmää. Yliopiston ovat yliopistolain mukaisesti kuitenkin säilyneet yhteisöinä, joihin kuuluvat yliopiston opettajat, tutkijat, muu henkilökunta ja opiskelijat. (Yliopistolakityöryhmän muistio ) Uudistuksessa on luovuttu yliopistojen autonomiaa vahvistamalla valtion tilivirastoasemasta. Näin ollen yliopiston oikeushenkilömuoto on joko itsenäinen julkisoikeudellinen oikeushenkilö tai yksityisoikeudellinen säätiö. Näissä asemissa yliopistot hoitavat silti julkisoikeudellista tehtävää. Julkisoikeudellisena laitoksena toimivan yliopiston oikeushenkilöllisyydestä, tehtävistä ja vastuusta on säädetty yliopistoja koskevassa laissa. Julkisoikeudellisella laitoksella ei ole varsinaista omistajaa, mutta opetusministeriö toteuttaa lainsäädännön, rahoituksen ja muun ohjauksen. Jos yliopisto on valinnut säätiön aseman, se on edellyttänyt säätiön peruspääoman muodostamista niin, että valtion lisäksi muitakin merkittäviä rahoittajatahoja tulee mukaan. Säätiö on siis niin sanottu varallisuusmassa, josta sen hallitus vastaa. Säätiön perustamista ja toimintaa säätelee säätiölaki, mutta säätiöyliopiston tehtävistä ja velvollisuuksista mainitaan myös yliopistolaissa. Tämän lisäksi edellytetään riittävän suuren yliopistoyhteisön muodostamista. Perustuslain mukaan yliopistoja ovat vain julkisoikeudellisina laitoksina toimivat yliopistot, ja säätiöt puolestaan ovat yhteisöitä, joille annetaan julkinen hallintotehtävä. (Yliopistolakityöryhmän muistio ) Lakiuudistus ei velvoita yliopistoja strategisiin valintoihin ja voimavarakohdennuksiin, mutta se on kannustanut niitä strategiseen tavoitteenasetteluun. Profiloitumista tapahtuu kuitenkin vähemmän kuin kirjallisia kehittämissuunnitelmia, ja muutoksen aikaansaaminen on vastaajien näkemysten mukaan ensisijaisesti kiinni Prosessilähtöinen hallinnon uudistaminen kehittämistyö prosessiin, jonka kautta organisaatiot voivat reagoida uusiin tilanteisiin systemaattiesti ja sopeutua niihin Periaatelähtöinen lähestymistapa korostaa arvojen ja niistä johdettujen ideologisten kokonaisuuksien merkitystä hallinnon uudistamisessa Yhteistyö ja yhteisölähtöinen hallinnon uudistaminen perustuu vuorovaikutuksen ja yhteistyösuhteiden luomiselle toimijoiden kesken Yliopistouudistus 2010 Yksilölähtöinen ja individuaalisiin arvoihin perustuva lähestymistapa NPM-ajatuksia Rakennelähtöinen lahestymistapa hallinnon uudistamiseen keskeistä hallinnon rooli lojaalina ja tehokkaana poliittisten päätösten kautta syntyneiden ratkaisujen kautta Kuvio 6. Uudistuksen periaatteet ja elementit (mukaillen Airaksinen 2009, 41). Hallinnon uudistusta hallinnon henkilöstölle 29