Tilaaja tuottaja-malli Väline tuottaviin, tehokkaisiin ja vaikuttaviin palveluihin kokemuksia Tampereelta

Transkriptio

1 Tilaaja tuottaja-malli Väline tuottaviin, tehokkaisiin ja vaikuttaviin palveluihin kokemuksia Tampereelta Pori Kari Hakari kehitysjohtaja

2 Toimintamallin uudistus Tampere toteutti radikaalin hallinnonuudistuksen vuonna 2007 Uudistusta on kuvattu kansallisesti suurimmaksi kuntakentän uudistukseksi toisen maailmansodan jälkeen Muutoksen taustalla yleiset kunnallishallinnon muutospaineet, mm. väestön vanheneminen ja siitä seuraava palvelutarpeen kasvu kaupungin oman henkilöstön eläköityminen luottamuksen heikkeneminen kunnalliseen päätöksenteon kunnallistalouden heikkeneminen 2

3 Toimintamallin uudistuksen tavoitteet Poliittisen päätöksenteon vahvistaminen valtuuston strategisen ohjausvallan kasvattaminen poliittisen johtamisen ja virkamiesjohtamisen työnjaon selkeyttäminen tilaajan ja tuottajan tehtävien eriyttäminen Palvelutuotannon tehostaminen asiakaslähtöisyys: prosessiajattelun toteuttaminen poikkihallinnolliset toimintamallit vaihtoehtoisten tuotantotapojen etsiminen: monituottajamalli tilaajan ja tuottajan tehtävien eriyttäminen Strategisen johtamisen vahvistaminen konsernijohtamisen uudistaminen omistajaohjauksen varmistaminen 3

4 Tampereen uusi toimintamalli Tampereen kaupungin johdossa ovat luottamushenkilöinä toimivat pormestari ja neljä apulaispormestaria Kaupunki käyttää tilaaja tuottaja-mallia kaikissa toiminnoissaan Palvelujen tilaamisesta vastaavat lautakunnat on organisoitu asiakaslähtöisesti 4

5 Rajapinta 3 Rajapinta 2 Rajapinta 1 Lähde: Stenvall & Airaksinen,

6 Organisaatio 2010 KAUPUNGINVALTUUSTO KAUPUNGINHALLITUS Keskusvaalilautakunta Tarkastuslautakunta Suunnittelujaosto Henkilöstöjaosto PORMESTARI Tarkastustoimikunta Sisäinen tarkastus KONSERNIHALLINTO Hallinto- ja henkilöstöryhmä Kaupunkikehitysryhmä Talous- ja strategiaryhmä Konsernipalvelut Hyvinvointipalvelujen tuotannon ohjaus Liiketoiminnan ohjaus Tilaajaryhmä TILAAJALAUTAKUNNAT HYVINVOINTIPALVELUT JOHTOKUNNAT LIIKELAITOKSET JOHTOKUNNAT Lasten ja nuorten palvelujen lautakunta Ikäihmisten palvelujen lautakunta Terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunta apulaispormestari apulaispormestari Sopimus Avopalvelut Laitoshoito Erikoissairaanhoito Päivähoito ja perusopetus Tampereen Ateria Tampereen Infratuotanto Tampereen Kaupunkiliikenne Tampereen Logistiikka Osaamis- ja elinkeinolautakunta Sivistys- ja elämänlaatupalvelujen lautakunta apulaispormestari Toisen asteen koulutus Kulttuuri- ja vapaa-aikapalvelut Sara Hildénin taidemuseo Tampereen Tietotekniikkakeskus Tampereen Tilakeskus Tampereen Vesi Yhdyskuntalautakunta apulaispormestari Tullinkulman Työterveys Tampereen Aluepelastuslaitos TYTÄRYHTIÖT JA -YHTEISÖT 6

7 Pormestari Timo P. Nieminen (kok.) Apulaispormestarit Timo Hanhilahti (kesk.) Yhdyskuntalautakunta Kristiina Järvelä (kok.) Lasten ja nuorten palvelujen lautakunta Anna-Kaisa Ikonen (kok.) Ikäihmisten palvelujen lautakunta Terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunta Perttu Pesä (vihr.) Osaamis- ja elinkeinolautakunta Sivistys- ja elämänlaatupalvelujen lautakunta Johtajat Kari Kankaala Kaupunkikehitysryhmä Pekka Palola Hallinto- ja henkilöstöryhmä Juha Yli-Rajala Talous- ja strategiaryhmä 7

8 Tamperelainen pormestarimalli Pormestari päätoiminen luottamushenkilö valtuusto valitsee valtuustokaudeksi keskuudestaan vastuullinen valtuustolle valtuusto voi erottaa yksinkertaisella enemmistöllä luottamuksen mentyä kaupunginhallituksen puheenjohtaja ja esittelijä rinnalla ei toimi kaupunginjohtajaa, muina esittelijöinä toimivat konsernihallinnon johtajat johtaa sekä tilaaja- että tuottajaorganisaatioita Apulaispormestarit päätoimisia luottamushenkilöitä valtuusto valitsee valtuustokaudeksi keskuudestaan vastuullinen valtuustolle valtuusto voi erottaa yksinkertaisella enemmistöllä luottamuksen mentyä asiakasprosessien perusteella muodostettujen lautakuntien puheenjohtajia eivät ole organisaatioiden johtajia, vaan lautakuntia palvelevaa tilaajaryhmää johtaa virkamies 8

9 Tilaaja tuottaja-mallin ominaispiirteitä tilaaja ja tuottaja on kyettävä aidosti erottamaan toisistaan tilaajan ja tuottajan välille muodostetaan markkinoita muistuttava suhde (tai markkinasuhde) palvelujen tilaaminen kuuluu kunnan poliitikkojen ja heitä avustavien viranhaltijoiden tehtäviin ( mitä palveluja tarvitaan ) palvelujen tuottaminen kuuluu tilaajasta riippumattomille tuottajayksiköille ( miten palvelu tuotetaan ) sisäinen tuottaja ulkoinen tuottaja hierarkiaohjaus korvataan sopimustoiminnalla ja joissakin tapauksissa myös kilpailulla kysynnän ja talouden muutostilanteissa osapuolet joutuvat sopeuttamaan toimintaa sopimuksien puitteissa ideaalimallissa tuottajalla on suuri vapaus päättää mm. resursseistaan 9

10 Tilaaja tuottaja-malli Tampereella Kaupunginvaltuusto Kaupunginhallitus pormestari Konsernihallinto Tilaajalautakunnat Lasten ja nuorten palvelujen lautakunta Osaamis- ja elinkeinolautakunta Sivistys- ja elämänlaatupalvelujen lautakunta Terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunta Ikäihmisten palvelujen lautakunta apm apm apm hallinto ja henkilöstö talous ja strategia konserniohjaus palvelusopimukset tilaajalautakuntien tuki tilaaminen omistajaohjaus ja maapolitiikka Hyvinvointipalvelut sosiaalija terveys sivistys johtokunnat Ulkoiset liikelaitokset johtokunnat Sisäiset liikelaitokset johtokunnat Palvelukeskukset Muut palvelutuottajat oy oy oy oy ry ry ry ry oma tuotanto Yhdyskuntalautakunta apm 10

11 Asiakaslähtöiset tilaajaprosessit Tilaajalautakunnat Tilaajalautakunnat määrittävät tarjottavat palvelut, valitsevat palvelun tuottajat, rahoittavat palvelutuotannon sekä arvioivat tuotantojärjestelmän toimivuutta Lautakuntarakenne perustuu prosessiajatteluun asiakaslähtöiset palvelukokonaisuudet lähtökohtana ikäryhmäjako lapset ja nuoret ikäihmiset, muut hyvinvointipalvelut jaettu kolmeen ydinprosessiin yhdyskuntapalvelut erikseen Lautakuntien puheenjohtajana on päätoiminen apulaispormestari Tilaajalautakunnan jäsenet ovat kaikki valtuutettuja tai varavaltuutettuja Lautakunnat vastaavat myös tarvittavasta viranomaistoiminnasta Tilaajalautakunnat Lasten ja nuorten palvelujen lautakunta Osaamis- ja elinkeinolautakunta Sivistys- ja elämänlaatupalvelujen lautakunta Terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunta Ikäihmisten palvelujen lautakunta Yhdyskuntalautakunta apulaispormestari apulaispormestari apulaispormestari apulaispormestari 11

12 Sopimusohjaus: tilaajan ja tuottajan yhteistyö Palvelusopimus valmistellaan tilaajan ja tuottajan yhteistyönä Sopimusneuvottelut osana vuosittaista talouden ja toiminnan suunnitteluprosessia Palveluiden tuotteistus keskeisessä asemassa tilaaja määrittelee, mitä haluaa tilata (laatukriteerit) tuottaja määrittelee oman palvelutuotantonsa ja hinnoittelee sen (kustannuslaskenta) sopimusmenettelyn ei ole pakko olla suoriteperusteista tavoitteena kumppanuussopimukset, jotka jättävät väljyyttä myös tuotannolle tuotekehitystä tehdään jatkuvasti yhdessä tuottajien kanssa Käyttäjien osallistuminen palvelujen suunnitteluun osaksi tuotekehitystä Asiakkaan valintamahdollisuuksien lisääminen pitemmän aikavälin tavoitteena 12

13 Kokemuksia mallista Ei ylitsepääsemättömiä ongelmia julkisuuskin kohdellut varsin hyvin Varsinkin pormestarijärjestelmä saanut myönteisen vastaanoton Tilaaja tuottaja-mallikin edennyt varsin odotetusti haasteita oli odotettavissa Suurimmat haasteet: roolit ja työnjako ovat monelta osin vielä epäselvät tuotteistus ja sopimusohjaus on (edelleen) kehittymätöntä palvelujen kilpailuttamisessa ongelmia asiakaslähtöinen prosessiajattelu etenee liian hitaasti aidot yhteistyömuodot vielä rakentamatta myös luottamusta tuntuu edelleen puuttuvan! 13

14 Kehitystyötä tarvitaan koko ajan Sopimusohjaus ja tuotteistaminen: mitä ostetaan? suoritteita vai kokonaispalvelua laatumittarit bonukset ja sanktiot Sopimusohjus ja sitovuus sisäisten sopimusten velvoittavuus heikkoa (osittain) halu ostaa ulkoa kasvanut tämän takia Roolien selkiyttäminen tarvitaan yhdessä tekemistä, muttei sotkeutumista toisten päätösvaltaan kuuluviin asioihin 14

15 Monituottajamalli käytännöiksi Tietotekniikkapalvelujen ulkoistaminen Oman erikoissairaanhoidon yhtiöittäminen? Infratuotannon yhtiöittämisselvitys Joukkoliikenteen (osan) kilpailuttaminen Kotitori Kotihoidon ja palveluneuvonnan osittainen ulkoistaminen Ikäihmisten palvelurakenteen muutos tehostetun palveluasumisen ostojen lisääminen Yhteiskunnallinen yritys Koukkuniemeen? 15

16 Haasteita vuosille Kaupungin taloudellisen tilanteen vaikutukset miten sopeutetaan? vanhat vai uudet tavat? konserniohjaus ja sen voimakkuus Uudistuva kaupunkistrategia omistajastrategia osaksi kaupunkistrategiaa kilpailuttamisperiaatteiden uudistaminen Tuotannon johtaminen omistajastrategian mukaiset tuotantostrategiat johtokunnan roolin selkiyttäminen toimintaedellytykset tuotannolle (vrt. konserniohjaus) Toimintamallin jalkauttaminen (edelleen ) miten muutokset saadaan läpi organisaation: henkilöstön osallistuminen, muutokset organisaatiossa vallitseviin kulttuureihin, työskentelytapoihin, suhtautumisessa asiakkaaseen ym 16

17 Manse mallillaan Tampereen toimintamallin arviointi ja palveluinnovaatiot Jari Stenvall Jenni Airaksinen 17

18 Arviointitutkimus Kokonaisarviointi Tampereen mallista. Raportti sisältää arvioinnin pormestarimallista, konsernista Tampereen mallin kannalta, asiakaslähtöisestä prosessimallista, tilaaja-tuottajamallista, Tampereen kaupungin innovaatiokyvykkyydestä sekä loppuluvun ja kehittämisehdotukset Yli kolmekymmentä haastattelua + muu aineisto Rahoitus: Tampereen kaupunki, Pirkanmaan liitto ja sen myöntämä Euroopan unionin aluekehitysrahoitus, yhteistyökumppanina Kuntaliitto 18

19 Tilaaja tuottaja-malli Mallilla tavoitellaan Kustannustietoisuuden ja sitä kautta myös läpinäkyvyyden lisäämistä Lisääntynyt niissä toiminnoissa, joissa mallia aidosti pyritään soveltamaan Työvoiman saatavuuden varmistamista Ei vielä tuloksia Toimintojen tehostamista Niissä toiminnoissa, joissa tuotteistaminen onnistunut, koetaan myös tehostaminen mahdolliseksi Parempaa kykyä reagoida muuttuviin tilanteisiin On toteutunut joissain toiminnoissa. Esimerkiksi säästökohteiden valinta tapahtui 2009 uudella tavalla ja enemmän ammatillisin perustein 19

20 Tilaaja tuottaja-malli Kaupungin toiminta on avautunut tilaaja-tuottajamallin myötä markkinoiden suuntaan, kun palveluiden järjestämisessä tavoitellaan monituottajamallia. Yhtäältä monituottajamalli nähdään tärkeänä tulevaisuuden keinona, jolla on mahdollista selvitä lisääntyneistä vaatimuksista ja henkilöstön eläköitymisestä. Toisaalta monituottajamalliin pyrkiminen nähdään uhkana, jonka myötä kunnalliset palveluiden tuottajat pikkuhiljaa katoavat talouden sanellessa liiaksi toiminnan reunaehdot. Oman tuotannon rooli Osassa yksiköitä koetaan, että yksityisenä tuottajana kaupungin kanssa toimiminen voisi olla helpompaa. kunnalliseen palveluun ja sen tuottamiseen liittyvä vastuullisuuden käsite nousee uudella tavalla keskusteluun. Osa tuotannon edustajista pelkää, että kaupungin oman toiminnan rooliksi jää sellaisten palveluiden hoitaminen, jotka eivät kelpaa muille. Ulkopuoliset toimijat ovat vapaampia johtamaan omia tuotantoyksiköitään. Kaupungin omassa tuotannossa toimintaan vaikuttavat johtokunnat, joiden myötä politiikka pääsee vaikuttamaan kaupungin tuotantoyksiköiden toiminnan edellytyksiin. 20

21 Tilaaja tuottaja-malli Tilaaja määrittää palvelutarpeen Kaikki tuotannossa työskentelevät eivät vielä ole kyenneet sopeutumaan tilanteeseen, jossa asiakastarpeiden muutosten myötä toimintaa ei suoraan voida muuttaa. Tuottajien on vaikea olla palvelematta kaikkia apua tarvitsevia. Vaarana on se, että tuotannon vastuulliset viranhaltijat joutuvat ikään kuin kovettamaan itsensä suhteessa palvelun tarvitsijoihin. Vaarana, että palvelutyössä toimivien identiteetti ja kokemus työn palkitsevuudesta voivat muuttua, jolloin jotain julkisen toiminnan olennaisesta arvosta voidaan kadottaa. Erottelu tilaajiin ja tuottajiin on synnyttänyt joissain tapauksissa palveluiden kehittämisen kannalta epätoivottavana pidettävän kuilun kaupungin organisaatioon. Pääosin kontaktit tilaajien ja tuottajien välillä kuvataan hyviksi, vaikkakin neuvottelutilanteet ovat välillä jännitteisiä 21

22 Tilaaja tuottaja-malli Mallin ytimessä sopimuksilla ohjaaminen, joka koordinoi mallissa toimintaa Sopimusten ja sopimusneuvotteluiden onnistuminen määrittävät sitä, miten kustannusten hallinta mallissa toteutuu. Sopimusmenettelyn onnistuneisuus kytkeytyy kiinteästi myös tuotteistukseen Sopimuksellisuus kytkeytyy myös tilaajalautakuntien kautta pormestarimalliin ja asiakas Mikäli sopimusmenettely ei toimi, koko Tampereen mallin toteuttaminen ontuu 22

23 Kehittämissuunnat Sopimuksellisuuden kehittäminen Konserniohjauksen kehittäminen muun muassa linjauksia omistajaohjauksesta ja monituottajamallista Politiikan ja virkamiestoiminnan rajapinnan selkeyttäminen Tuotannon johtamisen kehittäminen ja johtokuntien toiminnan muutostarpeet Keskijohdon johtamiskulttuurin kehittäminen Asiakaslähtöisyyden edelleen eteenpäinvienti Palveluinnovaatioiden kehittämisen systematisointi Henkilöstölähtöisen kehittämisen ja innovaatiotoiminnan vahvistaminen ja asiakastiedon kytkeminen siihen Lähde: Stenvall & Airaksinen,

24 Tampereen toimintamalli merkkinä kulttuurin muutoksesta? Johtamiskulttuuri on muuttunut Nähtävissä muutos keskusjohtoisesta, suljetusta järjestelmästä avoimempaan, keskustelevampaan malliin Osa kaipaa selkeämpää johtamista jotkut puhuvat jopa valtatyhjiöstä, jonka täyttämisestä käydään kaupungissa hiljaista kamppailua Tukeeko keskustelevuus ja vastuiden hajauttaminen kokonaiskehittämistä? Voiko keskustelua olla liikaa? Aiheuttaako vanhan ja uuden kulttuurin yhteentörmäys ongelmia? Pormestareiden vallan käyttämisen mahdollisuudet ja rajat määrittyvät kulloinkin pestiä hoitavan yksilön omien verkostojen ja suostuttelukyvyn kautta. Lähde: Stenvall & Airaksinen

25 Tilaaja tuottaja-mallin tulevaisuus? Tilaaja-tuottaja-malli on väline ei päämäärä Tilaaja tuottaja-malli voi olla myös välivaihe. Kohti jotain muuta? Tulevaisuudessa mallia tullaan varmasti soveltamaan monilla eri tavoilla: yksi yhtenäinen toimintamalli eriytyy eri palveluissa erilaisiksi toimintatavoiksi Paluuta vanhaan ei kuitenkaan ole 25