PUOLUSTUSMINISTERIÖ 1 (8) FI.PLM.8456 Helsinki /2590/2004

Transkriptio

1 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 1 (8) Pääesikunta PUOLUSTUSMINISTERIÖN KANNANOTTO PUOLUSTUSVOIMIEN VUODEN 2004 TILINPÄÄTÖKSESTÄ 1. Tilinpäätöskannanoton lähtökohdat ja tavoitteet Puolustusministeriön kirjallinen kannanotto puolustusvoimien vuoden 2004 tilinpäätöksestä on osa valtion tilinpäätösmenettelyä. Annettavalla palautteella pyritään osaltaan tehostamaan ministeriön tulosohjausta sekä jäntevöittämään ministeriön ja puolustusvoimien välistä tulossopimuskäytäntöä. Valtion talousarvioasetuksen 66 i (asetusmuutos /254) asettaa ministeriöille velvoitteen antaa hallinnonalansa tiliviraston tilinpäätöksestä perusteltu julkinen kannanotto. Ministeriön tilinpäätöskannanotto on tulossa pakolliseksi ensimmäisen kerran varainhoitovuoden 2005 tilinpäätöksen yhteydessä. Valtiovarainministeriön taholta on kuitenkin suositeltu, että ministeriöt siirtyisivät harjoittelumielessä ja tilinpäätösmenettelyn kehittämistä ajatellen tähän käytäntöön jo aiemmin. Vuoden 2004 tilinpäätöstä koskevaa puolustusministeriön tilinpäätöskannanottoa ei ole laadittu vielä tiukasti uusitun normiston pohjalta, koska vuotta 2004 koskevat tulossopimukset on tehty vielä aiemman talousarvionlainsäädännön ollessa voimassa. Puolustusministeriön kannanotto puolustusvoimat-tiliviraston vuoden 2004 tilinpäätöksestä perustuu: puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan allekirjoittamaan, vuotta 2004 koskevaan tulossopimukseen puolustusvoimien tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen vuodelta 2004 puolustusministeriön osastojen lausuntoihin puolustusvoimien tilinpäätöksestä ja Valtiontalouden tarkastusviraston antamaan tilintarkastuskertomukseen.

2 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 2 (8) 2. Tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatu Puolustusministeriö ei ole laatinut tai hankkinut kannanoton valmistelua varten muita selvityksiä ja arviointeja. Tuloksellisuusraportointi kattaa pääosin puolustusvoimille asetetut tulostavoitteet ja niiden saavuttamista koskevan tulosinformaation. Puolustusvoimien kokonaistuloksellisuuden kuvaamisessa on kuitenkin edelleen paljon kehitettävää. Tässä suhteessa oleellista raportoinnin onnistumisen kannalta tulee jatkossa olemaan kyky löytää tulosohjausprosessissa puolustusvoimille entistä selkeämmät tulostavoitteet, joiden saavuttamista voidaan nykyistä paremmin mitata ja arvioida, ja joilla on myös selkeä kytkentä puolustusministeriön toimialan yhteiskunnallisiin vaikuttavuustavoitteisiin ja talousarviossa myönnettyjen voimavarojen käyttöön. Yleisenä havaintona voidaan todeta, että toimintakertomukseen sisältyvä tulostavoitteiden toteutumista koskeva informaatio on jossain määrin pirstoutunutta ja kirjavaa. Ellei selkeää indikaattoria ole käytettävissä, tulostavoitteen toteutumista tulisi kyetä kuvaamaan ja analysoimaan riittävän tarkalla sanallisella kuvauksella. Puolustusvoimien toimintakertomukseen sisältyvä tulostavoitteiden toteutumisen sanallinen kuvaus ja tulosanalyysi ovat joiltain osin puutteellisia, mikä vaikeuttaa toiminnan tuloksellisuuden arviointia. Esimerkiksi tulostavoitteen Puolustusvoimien tutkimustoimintaa kehitetään ministeriön ohjauskirjeen (10036/4610/2003) mukaisesti osalta tulostavoitteen saavuttaminen ilmaistaan yksiselitteisesti ilmaisulla toteutui. Eräässä toisessa yhteydessä käytetään ilmaisua "saatettiin loppuun". Näin niukan informaation pohjalta ei voi juurikaan päätellä, mikä todellisuudessa on kyseisen tulostavoitteen toteutumisen aste tai miltä osin se on jäänyt toteutumatta ja mistä syystä. Yksittäisenä havaintona voidaan lisäksi todeta, että toimintakertomuksesta puuttuu täysin vuoden 2004 talousarvioon sisältyvä puolustusvoimille asetettu tulostavoite Käynnistetään puolustusvoimien lääkintähuollon uudistaminen vuoden 2003 selvitysten pohjalta. Uuteen toimintamalliin siirrytään vaiheittain vuoden 2004 alusta lukien. Koska puolustusvoimille asetetut vuoden 2004 tulostavoitteet kattavat vain osan toiminnasta ja resurssien käytöstä ja kohdistuvat lähinnä toiminnan muutoksen ohjaamiseen, tuloksellisuuden toteutumista kuvattaessa ei tulisi rajoittua pelkästään kuvaamaan tulossopimuksessa asetettujen tulostavoitteiden toteutumista, vaan tulisi kuvata myös muilta osin toiminnan tuloksellisuutta. Raportoinnin riittävyyttä heikentävät edelleen myös puolustusvoimien laskentajärjestelmän puutteet, joita ollaan parhaillaan korjaamassa.

3 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 3 (8) 3. Puolustusvoimien toiminta suhteessa hallinnonalan strategisiin linjauksiin 4. Arvio toiminnan tuloksellisuudesta Puolustusvoimia on kehitetty hyväksytyn hallitusohjelman edellyttämällä tavalla vuoden 2001 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon mukaisesti. Strategisen iskun ennaltaehkäisy- ja torjuntakyvyn luomista on jatkettu tavoitteena saavuttaa valmius vuoteen 2008 mennessä. Puolustusvoimat keskittyi vuonna 2004 toiminnassaan ydintehtäviin, jotta asetetut tavoitteet kyettiin saavuttamaan käytettävissä olevilla määrärahoilla. Toimintakertomuksen mukaan puolustusvoimien toimintamenomäärärahat riittivät kattamaan tulosneuvotteluissa sovitun ja toimintasuunnitelman mukaisen toiminnan ilman merkittäviä muutoksia pois lukien palkkausmenot. Toimintamenomäärärahoista maksetut palkkausmenot mukaan lukien työnantajamaksut kasvoivat edelliseen vuoteen nähden 665 milj. eurosta 708 milj. euroon. Varsinaiset palkat sivukuluineen ylittivät käyttötarkoitukseen alun perin suunnitellun määrärahan noin 3,0 milj. eurolla. Ylityksen syinä olivat Pääesikunnan arvion mukaan pääosin tehtävien vaativuusluokittelun muutokset ja suoritusarviointien perusteella maksettujen HENKI-prosenttiosuuksien kasvu. Puolustusministeriö toteaa, että vuonna 2004 tehtiin Pääesikunnan esityksiin perustuen myös merkittäviä lisäkustannuksia aiheuttaneita virkajärjestelyjä liittyen päällystön koulutusjärjestelmään ja puolustusvoimien kehittämishankkeisiin. Vaikka henkilötyövuosimäärän kasvu on toimintakertomuksen mukaan saatu pysäytettyä, palkkausmenojen kasvua voidaan pitää huolestuttavana ottaen huomioon henkilöstömenojen tasolle asetetut lähivuosien tavoitteet. Puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisessä vuoden 2004 tulossopimuksessa asetetut tulostavoitteet on pääosin saavutettu. 4.1 Avaintulos 1: Reaaliaikainen tilannekuva ja alueellisen koskemattomuuden turvaamiskyky Puolustusvoimien tilannekuva on ylläpidetty riittävällä tasolla ottaen huomioon järjestelmien laatu ja kunto sekä käytettävissä olleet toimintamenomäärärahat. 4.2 Avaintulos 2: Ajanmukainen puolustussuunnitelma ja johtamiskyky Puolustusvoimien strateginen suunnittelun ja osallistuminen vuoden 2004 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon virkamiesvalmisteluun tuottivat perusteita selonteon laadinnalle. Vuoden 2001 selonteossa linjatun rakennemuutoksen toimeenpano jälkihoitoineen toteutettiin asianmukaisesti. Toimintakertomuksessa todetaan, että puolustusvoimien omaa tietohallintostrategiaa ei laadittu, vaan puolustusvoimat osallistui puolustushallinnon

4 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 4 (8) 4.3 Avaintulos 3: Suorituskykyiset joukot tietohallintostrategian laatimiseen. Puolustushallinnon tietohallintostrategia on kehyssuunnitelma, jota on tarkennettava puolustusvoimien tietohallintostrategialla. Tietohallinnon rationalisointihankkeeseen liittyvät sopimukset eivät keskeisiltä osiltaan noudata puolustusministeriön kumppanuusohjelman linjauksia, vaan ovat laaja-alaisia, tavanomaisia toimitussopimuksia. Sopimuskäytäntöjen kehittäminen kohti pitkäaikaisia ja syviä kumppanuuksia on huomioitava tulevaisuudessa. Kaikkien puolustushaarojen kehittämisohjelmat etenivät pääosin suunnitellusti, ja puolustusmateriaalihankinnat kyettiin toteuttamaan kaiken kaikkiaan aikaisempia vuosia paremmin. Maavoimien iskukykytutkimus antoi osaltaan perusteita puolustusvoimien materiaaliselle kehittämiselle. Asevelvollisten koulutukselle asetetut tavoitteet saavutettiin hyvin. Kertausharjoitusten osalta puolustusvoimat ylitti vuodelle 2004 asetetun tavoitteen. Koulutettavien reserviläisten määrä oli noin (tavoite ). Puolustusvoimien valmistelutyö vapaaehtoisen maanpuolustuksen kehittämiseksi on antanut hyvän lähtökohdan puolustusministeriön jatkovalmistelulle. 4.4 Avaintulos 4: Kansainvälinen yhteistyö ja valmius tukea rauhanturvaamistoimintaa 4.5 Avaintulos 5: Maanpuolustustahdon ylläpito Sotilaallisen kriisinhallinnan ja rauhanturvaamistoiminnan keskeisin tulostavoite oli kehittää Suomen kansainvälistä kriisinhallintakykyä ja -valmiutta, missä onnistuttiin tulostavoitteen edellyttämällä tavalla. Kansainväliseen kriisinhallintatoimintaan osallistuminen oli monipuolista sekä maantieteellisesti että tehtävien luonnetta ja johtojärjestöjä ajatellen. ALTHEA-operaation valmistelut toteutettiin kiitettävästi. MTS:n syksyllä 2004 tekemä kyselytutkimus osoitti kansalaisten maanpuolustustahdon nousseen peräti seitsemällä prosenttiyksiköllä edelliseen vuoteen verrattuna. MTS:n tutkimus kansalaisten maanpuolustustahdosta ei selitä muutosten taustalla olevia syitä, joten yksinomaan tämän kyselyn tulosten käyttäminen maanpuolustustahdon muutossuunnan ja -syiden arviointiperustana ei riitä, vaan tutkimusta tulee tältä osin jatkossa kehittää.

5 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 5 (8) 4.6 Tukitulos 6: Laadukas hallinnollinen tuki ja ohjaus Materiaalipolitiikan osalta vuonna 2004 noudatetut keskeiset linjaukset perustuvat puolustusministeriön vuonna 2003 hyväksymään materiaalipoliittiseen ohjelmaan sekä yleisiin hankintaperiaatteisiin. Puolustusvoimien toimintakertomuksesta käy ilmi, että puolustusvoimat on vuonna 2004 on pyrkinyt mm. koulutuksen ja ohjeistuksen avulla saattamaan em. linjaukset osaksi puolustusmateriaalimateriaalihankkeita. Kun linjaukset on otettu myös osaksi hankeauditointien kriteeristöä, on myös niiden noudattaminen ja toteutuminen todennettavissa. Puolustusvoimien toiminta on tältä osin kehittynyt oikeaan suuntaan. Puolustusmateriaalihankintojen suunnittelun luotettavuuden parantamiseksi ja hankintojen tehostamiseksi tilausvaltuuksien ja materiaalihankintamäärärahojen käytölle asetetut tavoitteet toteutuivat vuonna 2004 aiempia vuosia paremmin. Muun muassa siirtyminen tilausvaltuuksien budjetoinnissa käytäntöön, jossa uudet tilausvaltuudet muodostetaan vain katselmoiduista ja hankintavalmiista hankkeista, on tehostanut puolustusmateriaalihankintamäärärahojen ja -tilausvaltuuksien käyttöä. Kaiken kaikkiaan materiaalihankintojen tehostamiseksi suunnitellut toimenpiteet on toteutettu jo varsin kattavasti. Puolustusvoimien uuden palkkausjärjestelmän siirtymäkauteen ( ) näytti liittyvän Pääesikunnan arvion mukaan ainakin sen ensimmäisenä täytenä kalenterivuonna trendi, jossa vaativampien tehtävien osuus (joissakin) puolustusvoimien arviointijärjestelmissä olisi kasvanut samalla kun työsuoritusten arviointitulokset ovat liukuneet ylöspäin. Tämä vaatii Pääesikunnalta arviointijärjestelmäkohtaista tarkastelua ja syiden arviointia. Puolustusvoimien toimintakertomuksessa ei ole tarkasteltu sitä, onko suoritusarviointien liukuminen ylöspäin johtunut kokonaisuudessaan tai puolustusvoimien jonkin/joidenkin osien toiminnan tuloksellisuudessa, henkilöstön ammatinhallinnassa ja/tai työyhteisöjen kehittymisessä tapahtuneesta myönteisestä kehityksestä. Kun vuoden 2004 henkilökohtaisen työsuorituksen arvioinneista ei ole vielä tehty koko puolustusvoimia koskevaa yhteenvetoa, ei toimintakertomuksessa olekaan voitu arvioida luotettavasti tätä kehitystä. Henkilöstövoimavarojen suunnittelua koskeva tulostavoite edellytti, että puolustusvoimien henkilöstövoimavarojen suunnittelu (urasuunnittelu ja seuraajapolut) ja uusi palkkausjärjestelmä saatetaan vastaamaan toisiaan. Toimintakertomuksessa on todettu tämän tulostavoitteen saavuttamisen osalta, että tulostavoitetta ei ole saavutettu. Tavoite on asiakirjan mukaan kirjattu uudistettuun henkilöstöstrategiaan ja toimia tavoitteen saavuttamiseksi jatketaan vuonna Puolustusministeriö pitää tärkeänä, että tavoitteen saavuttamisessa edistytään merkittävästi vuoden 2005 aikana.

6 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 6 (8) 4.7 Tukitulos 7: Laadukas materiaalituki Puolustusvoimien toimintakertomuksessa todetaan, että indeksien ja valuuttakurssien muutoksista aiheutuvien määrärahatarpeiden arvioinnissa epäonnistuttiin osittain. Puolustusministeriö pitää tätä johtopäätöstä oikeana ja edellyttää, että tähän liittyvät menettelytavat saadaan korjattua viimeistään ennen vuoden 2005 toisen lisätalousarvioehdotuksen laatimista. Puolustusvoimat on jatkanut tulostavoitteen edellyttämällä tavalla lähivuosina poistuvaan kalustoon liittyvän ampumatarvikemateriaalin nopeutettua poistamista. Puolustusvoimissa tehty poistuvan maanpuolustuskaluston inventointi on välttämätön edellytys järkevästi toteutettavalle vanhentuneen kaluston poistamiselle. 5. Tulosohjausta ja -raportointia koskevat kehittämisehdotukset Puolustusministeriön asettama tulosohjauksen terävöittämistä ja sitä tukevan seurannan kehittämistä selvittävä työryhmä, jossa oli laaja edustus puolustusministeriöstä ja puolustusvoimien tulosyksiköistä, selvitti nykyisten toiminnan ja resurssien suunnittelu- ja seurantajärjestelmien puutteita ja teki esityksen niistä toimenpiteistä, joihin puolustusministeriön hallinnonalalla tulee ryhtyä puolustusvoimien tulosohjauksen terävöittämiseksi sekä tuloksellisuuden seurannan kehittämiseksi. Pääesikunnan tulee osaltaan huolehtia siitä, että puolustusministeriön ohjauskirjeessä (PLM:n ak nro F1.PLM /2590/ ) mainitut TUOHTE-työryhmän toimenpide-ehdotukset hyväksytään noudatettaviksi kaikessa puolustusvoimien tulosohjauksen terävöittämiseen sekä toiminnan ja resurssien suunnitteluun ja seurantaan sekä niiden kehittämiseen liittyvässä toiminnassa. Vuosiraportointia on kehitettävä siten, että siitä saadaan nykyistä selkeämpi kuva tietohallintoon käytetyistä resursseista, ko. toiminnan tehokkuudesta ja tulostavoitteiden saavuttamisesta sekä kehittämistoimenpiteiden vaikuttavuudesta. Yhdyskunta- ja ympäristöpoliittisen toiminnan raportointi on pääsääntöisesti toimintaan budjetoitujen varojen käytön seurantaa. Raportointia tulisi jatkossa kehittää yhteistyössä ministeriön, pääesikunnan ja rakennuslaitoksen kanssa siten, että raportoidaan varojen käytön ohella myös toiminnan tuotoksista ja laadullisista vaikutuksista. 6. Toimenpiteet VTV:n vuositilintarkastuksen johdosta Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastajan vuosiyhteenvedosta käy ilmi, että puolustusvoimissa on maksettu valtion talousarvion yleisten soveltamismääräysten vastaisesti laskuja ennen eräpäivää. Asiasta oli huo-

7 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 7 (8) 7. Ministeriön jatkotoimenpiteet mautettu jo edellisen vuositilintarkastuksen yhteydessä. Tarkastusvirasto ei ole pitänyt puolustusvoimien toimenpiteitä tämän asian korjaamiseksi riittävinä, koska virheellinen menettely on yhä jatkunut vuonna 2004, ja tarkastushavaintojen perusteella summat ovat huomattavia ja myös kasvussa. Puolustusvoimat on ilmoittanut, että asiaa on ohjeistettu vuoden 2004 tilinpäätösohjeessa sekä vuoden 2005 talousarvion toimeenpanoasiakirjassa. Yksiköiltä, joissa oli maksettu ennen eräpäivää laskuja, on pyydetty selvitykset. Puolustusministeriö on tässä asiassa yhtä mieltä tarkastusviraston kanssa ja edellyttää, ettei tällaista määräysten vastaista menettelyä jatkossa esiinny. Tilintarkastajan vuosiyhteenvedossa todetaan myös muun muassa, että sitoumusperusteisesti budjetoitujen rauhanturvaamistoiminnan kalusto- ja hallintomenojen osalta puolustusvoimien tilinpäätökseen sisältyi menorästejä, jotka eivät perustuneet asianmukaisella tavalla vuoden 2004 aikana tehtyihin sopimuksiin. Osa yksivuotisesta vuoden 2004 arviomäärärahasta jäi siten todellisuudessa käyttämättä. Puolustusministeriö edellyttää, että vuonna 2005 sitoumusperusteeseen perustuvat menorästit tehdään asianmukaisesti. Valtiontalouden tarkastusviraston kertomuksessa puolustusvoimien vuoden 2004 vuositilintarkastuksesta todetaan puolustusvoimien sisäisen valvonnan osalta mm. seuraavaa: "... (havaittuja) talousarviokirjanpidon ja tilinpäätöslaskelmien virheitä on pidettävä myös kirjanpidon sisäisen valvonnan puutteina, joiden osalta puolustusvoimien on syytä ryhtyä toimenpiteisiin". Puolustusministeriö yhtyy tähän tarkastusviraston kannanottoon. Muilta osin Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastuskertomus ei anna aihetta erityiseen kannanottoon. Puolustusministeriö tulee perustamaan TUOHTE-kehittämisen seurantaryhmän, jonka tehtävänä on linjaorganisaatiossa jatkuvan tulosohjausjärjestelmän kehittämisen toimeenpanon seuranta ja raportointi. Puolustusministeriö tulee lisäksi huolehtimaan omalta osaltaan siitä, että myös muut TUOHTE-työryhmän esittämät toimenpiteet toteutetaan ministeriön asiasta antaman ohjauskirjeen mukaisesti. PUOLUSTUSMINISTERI Seppo Kääriäinen Kansliapäällikkö Matti Ahola

8 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 8 (8) TIEDOKSI PLM:n osastot PEsuunn-os PEtal-os