PUOLUSTUSMINISTERIÖN KANNANOTTO PUOLUSTUSVOIMIEN VUODEN 2005 TILINPÄÄTÖKSESTÄ

Transkriptio

1 1 (6) Pääesikunta PUOLUSTUSMINISTERIÖN KANNANOTTO PUOLUSTUSVOIMIEN VUODEN 2005 TILINPÄÄTÖKSESTÄ 1. Tilinpäätöskannanoton lähtökohdat ja tavoitteet Valtion talousarvioasetuksen 66 i (asetusmuutos /254) asettaa ministeriöille velvoitteen antaa hallinnonalansa tiliviraston tilinpäätöksestä perusteltu julkinen kannanotto, jolla pyritään osaltaan tehostamaan ministeriön tulosohjausta sekä jäntevöittämään ministeriön ja viraston välistä tulossopimuskäytäntöä. Puolustusministeriön kannanotto puolustusvoimat-tiliviraston vuoden 2005 tilinpäätöksestä perustuu: puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan allekirjoittamaan, vuotta 2005 koskevaan tulossopimukseen puolustusvoimien tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen vuodelta 2005 puolustusministeriön osastojen lausuntoihin puolustusvoimien tilinpäätöksestä ja Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastuskertomukseen. Puolustusministeriö ei ole laatinut tai hankkinut kannanoton valmistelua varten muita selvityksiä ja arviointeja. 2. Tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatu Tilinpäätöslaskelmat liitteineen on laadittu pääosin niistä annettujen määräysten mukaisesti. Puolustusvoimien tilinpäätökseen sisältyvä talousarvion toteutumalaskelma sisältää jossain määrin virheellistä tietoa valtuuksien käytöstä, mitä on käsitelty tarkemmin jäljempänä kohdassa 7. Muiden kulujen määrän kasvua tuotto- ja kululaskelmassa selitetään hieman harhaanjohtavasti suurilla maanpuolustuskaluston hankinnoilla, kun niiden määrän kasvuun vaikutti ilmeisesti oleellisesti myös maanpuolustuskaluston ennakoiden purkaminen vuoden 2005 aikana. Valtion talousarvioasetuksen 63 :n mukaan tiliviraston tilinpäätökseen sisältyvän toimintakertomuksen tulisi kuvata viraston tai laitoksen toiminnallista tuloksellisuutta ja sen kehitystä sekä vaikutuksia yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kehitykseen. Puolustusvoimien vuoden 2005 toimintakertomukseen sisältyvä tuloksellisuusraportointi kattaa puolustusvoimille asetetut tulostavoitteet ja niiden saavuttamista koskevan tulosinformaation. Kokonaisuutena toimintakertomus ja tilinpäätös antavat oikean yleiskuvan puolustusvoimien toiminnan tuloksellisuudesta vuonna FI Helsinki

2 2 (6) Tuloksellisuuden kuvausta haittaavat jossain määrin puutteet tunnuslukujen, kehitystrendien ja tulosanalyysin esittämisessä. Toimintakertomuksessa tulisi kyetä kytkemään kiinteämmin asiakirjassa esille tuodut numeeriset tiedot esitettyjen johtopäätösten perustaksi. Johtopäätökset tulisi rakenteellisesti kuvata toiminnallisen tuloksellisuuden tavoitteiden saavuttamisen kautta edeten arvioinnissa kohti yhteiskunnallisten tulostavoitteiden saavuttamista. Tulosaluekohtaisessa toiminnallisen tuloksellisuuden arvioinnissa tuodaan esille taloudellisuutta, tuottavuutta, suoritteita ja laatua kuvaavia mittareita, mutta tulosaluekohtaisissa johtopäätöksissä ei kyetä esittämään koottuja johtopäätöksiä, jotka pohjautuisivat riittävällä tavalla mitattujen osa-alueiden yhteisvaikutukseen. Tuloksellisuusraportoinnissa tulisi lisäksi esittää ennen kaikkea toiminnan tuloksia, ei niinkään pelkkää toimintaa tai tehtyjä toimenpiteitä. Vaikka tässä on monin paikoin onnistuttu, voisi kuvaustapaa jatkossa vielä kehittää. Esimerkiksi tulostavoitteen "Kotimaisen teollisen pohjan vahvistaminen" saavuttamista kuvataan: Vuonna 2005 käynnistettiin teknologiaohjelmat. Tämä kuvaa vain tehtyä toimenpidettä, ei aikaansaannosta. Toimintakertomuksessa on pyritty kuvaamaan tuotoksia ja niiden laatua julkisilla tunnusluvuilla. Määrärahojen käytön kannalta keskeisen tulosalueen, materiaalisen valmiuden, osalta ei ole kuitenkaan voitu esittää julkisia tunnuslukuja, mikä asettaa raportoinnin riittävyyden jossain määrin kyseenalaiseksi. Selkeiden indikaattoreiden puute johtunee osaksi itse tulostavoitteista. Tästä huolimatta raportoinnissa tulisi pyrkiä löytämään tuloksellisuuskehitystä kuvaavia, käytettävissä olevia indikaattoreita. Ellei selkeää tulosindikaattoria ole käytettävissä, tulostavoitteen toteutumista tulisi kyetä kuvaamaan ja analysoimaan riittävän tarkalla sanallisella kuvauksella. Mikäli tässä ei onnistuta, toiminnan tuloksellisuuden arviointi vaikeutuu. Niukan informaation pohjalta ei voi päätellä, mikä todellisuudessa on kyseisen tulostavoitteen toteutumisen aste tai miltä osin se on jäänyt toteutumatta ja mistä syystä. Toimintakertomuksessa on kuvattu pääpiirteissään kehittämisohjelmien etenemistä kertomusvuoden aikana. Kehittämisohjelmia koskeva kuvaus ei kuitenkaan sisällä määrärahojen käyttöä kyseisiin kehittämisohjelmiin. Kertomuksessa olisi ollut lisäksi syytä kuvata tarkemmin kunkin kehittämisohjelman sisältöä, koska pelkkä kehittämisohjelman otsikko ei anna riittävästi tietoa asiaan perehtymättömälle lukijalle. Raportoinnin riittävyyttä heikentävät edelleen myös puolustusvoimien laskentajärjestelmän puutteet. Puolustusministeriö edellyttää, että puolustusvoimien laskentatoimi saatetaan työkustannusten kohdentamisen osalta Valtiontalouden tarkastusviraston suosittelemalle tasolle. 3. Puolustusvoimien toiminta suhteessa hallinnonalan strategisiin linjauksiin Puolustusvoimia on kehitetty hyväksytyn hallitusohjelman edellyttämällä tavalla turvallisuus- ja puolustuspoliittisten selontekojen mukaisesti. Puolustushallinnon tavoitteena on turvata valtiojohdolle mahdollisimman laaja turvallisuuspoliittinen toimintavapaus ylläpitämällä ja kehittämällä uskottavaa kansallista puolustuskykyä, joka mahdollistaa liittoutumisen sekä jatkamalla valmiuksien luomista sotilaalliseen yhteistyöhön erilaisissa kriisitilanteissa. Puolustusvoimien toimenpiteet näiden tavoitteiden toteuttamiseksi olivat vuonna 2005 riittäviä käytettävissä olleet resurssit huomioon ottaen. FI Helsinki

3 3 (6) Vuoden 2004 selonteon toimeenpano on käynnistynyt puolustusministeriön ohjeistamalla tavalla ottamalla sen linjaukset huomioon puolustusvoimien kehittämisohjelmissa, puolustusvoimien johtamis- ja hallintojärjestelmän uusimisessa, varuskuntarakenteen sekä varikko- ja varastotoimintojen kehittämisessä, puolustusvoimien toiminnan ja talouden tasapainottamisessa sekä puolustushallinnon tuottavuusohjelmassa. Puolustusvoimat on laatinut selonteon asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi mittavan talouden tasapainottamisohjelman, joka luo edellytykset tulevien vuosien toiminnalle. Rakennemuutos ja tukitoimien tehostaminen ovat merkittävimmät talouden tasapainottamiseen tähtäävät toimenpiteet. Rakennemuutoksesta saatava hyöty on tarkoitus kohdentaa puolustusvoimien suorituskyvyn ylläpitämiseen. Tukitoimintojen tuottavuutta parannetaan strategisilla kumppanuus- ja palvelukeskus-hankkeilla sekä oman toiminnan kehittämisellä. Vuosina kustannuspaineet tulee hallita voimakkain sisäisin säästötoimenpitein. 4. Arvio toiminnan tuloksellisuudesta Puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisessä vuoden 2005 tulossopimuksessa asetetut tulostavoitteet saavutettiin pääosin seuraavalla tavalla: Puolustusvoimien kehittämisohjelmat etenivät lähes suunnitellusti. Puolustusvoimien tilannekuva ylläpidettiin riittävällä tasolla ottaen huomioon järjestelmien laatu ja kunto sekä käytettävissä olleet toimintamenomäärärahat. Asevelvollisten koulutukselle asetetut määrälliset ja laadulliset tavoitteet saavutettiin hyvin. Materiaalisen valmiuden tulostavoitteet saavutettiin pääosin, ja siltä osin kuin hankinnoille asetettuja tavoitteita ei aivan saavutettu, syynä eivät olleet niinkään puutteet puolustusvoimien omassa toiminnassa, vaan sopimuskumppaneista johtuneet tekijät. Sotilaallisen kriisinhallinnan ja rauhanturvaamistoiminnan osalta osallistuttiin rauhanturvaamisoperaatioihin valtiojohdon päätösten mukaisesti ja kehitettiin Suomen kansainvälistä kriisinhallintakykyä. 5. Puolustusvoimilta edellytettävät lisäselvitykset Tulosaluekohtaisten johtopäätösten esittämisessä tulisi kyetä esittämään tavoitteiden saavuttamisen lisäksi myös negatiiviset poikkeamat tulostavoitteisiin nähden. Negatiivisten poikkeamien osalta tulisi myös kyetä esittämään keskeisimmät syyt, jotka ovat vaikuttaneet siihen, ettei tavoitetta ole saavutettu. Pääesikunnan tulee lähettää puolustusministeriölle mennessä seuraavat lisäselvitykset: Selvitys materiaalihankintamäärärahojen siirtyneiden erien määrään johtaneista syistä. Toimintakertomuksessa todetaan, että syynä asetetun tavoitteen saavuttamatta jäämiseen olivat mm. toimittajasta aiheutuneet viiveet ja puolustusvoimien toiminnasta aiheutuneet syyt. Nämä syyt pyydetään erittelemään tarkemmin merkittävimpien hankkeiden osalta. Erittely kriisinhallinnan joukkojen kehittämisohjelmaan perustuvista hankinnoista materiaaliryhmittäin vuonna Selvitys sairauspoissaolojen määrän kehittymisestä. Toimintakertomuksen mukaan palkatun henkilöstön sairauspoissaolojen määrä ylitti vuonna 2005 tavoitearvon ja oli yhteensä noin päivää. Vuonna 2004 sairauspoissaoloja oli FI Helsinki

4 4 (6) kertomuksen mukaan vajaat päivää. Luvut pyydetään tarkistamaan ja esittämään arvio muutokseen johtaneista syistä. Tuotto- ja kululaskelman analyysi. Tuotto- ja kululaskelman erä "Valmistus omaan käyttöön" on kasvanut edellisestä vuodesta noin 6,3 milj. euroa. Tuotto- ja kululaskelman analyysissa ei ole tätä muutosta kuitenkaan kuvattu. Pyydetään selvittämään kuluerän koostumus ja muutoksen syyt. 6. Tulosohjausta ja -raportointia koskevat kehittämistarpeet Puolustusvoimat on käyttänyt vuoden 2005 tuloksellisuusraportoinnissaan puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisessä tulossopimuksessa sovittuja perusteita. Puolustusvoimissa on käynnistetty tulosohjauksen terävöittämistyöryhmän (TUOHTEtyöryhmä) esittämät kehittämistoimet Pääesikunnan päällikön keväällä 2005 antamalla käskyllä, jonka mukaan tulosjohtamisen terävöittämistyön lopputuotteiden on oltava käytössä toiminnan ja resurssien suunnittelussa ja seurannassa puolustusvoimien kaikilla organisaatiotasoilla kevääseen 2007 mennessä. Pääesikuntaa pyydetään raportoimaan ministeriölle kehittämistyön tämänhetkisestä tilanteesta ministeriön kanssa erikseen sovittavalla tavalla. Laajamittaiset korjaustoimet tuloksellisuuden arvioinnin pohjana käytettäviin mittareihin ja tuloksellisuusraportointiin tulee kyetä toteuttamaan Pääesikunnan päällikön asettaman tavoiteaikataulun mukaisesti vuoden 2007 kevääseen mennessä. Osa havaituista puutteellisuuksista on korjattavissa kuitenkin jo ennen kevättä Tältä osin esitettyihin korjaustoimenpiteisiin tulisi ryhtyä laadittaessa toimintakertomusta ja tilinpäätöstä vuodelta 2006 ja asetettaessa seuraavien vuosien tulostavoitteita. Jotta raportoinnin perusteet olisivat jatkossa ohjauksen ja tulosvastuun kannalta mahdollisimman tarkoituksenmukaisia, tulosohjausta ja -raportointia tulee kehittää seuraavista lähtökohdista: Analyyttista johtopäätösten tekoa ja kriittistä tulosanalyysia tulee pyrkiä kehittämään laadittaessa vuoden 2006 toimintakertomusta ja tilinpäätöstä. Myös toteutumatta jääneiden tavoitteiden sekä osin toteutuneiden tavoitteiden analysointia on kyettävä parantamaan. Tulosanalyysissa on kyettävä tuomaan selkeämmin esiin keskeisimmät syyt, joiden vuoksi tavoite on jäänyt toteutumatta. Puolustusvoimien määrärahojen käyttö tulee kytkeä nykyistä paremmin tuloksellisuuteen. Asetettavilla tulostavoitteilla tunnuslukuineen ja niihin perustuvalla tulosinformaatiolla tulee antaa oikea ja riittävä kuva määrärahojen tarpeesta ja käytöstä. Toiminnallisen tuloksellisuuden osalta tulee löytää selkeitä taloudellisuutta ja tuottavuutta kuvaavia mittareita. Koska merkittävä osa puolustusvoimien määrärahoista käytetään materiaalisen valmiuden tulosalueella, julkiseen toimintakertomukseen sisältyvän tuloksellisuusraportoinnin tulee kuvata nykyistä paremmin myös materiaalisen valmiuden kehittymistä. Tulostavoitteiden asettamisessa tulee ottaa huomioon hallinnonalan budjettirakenteen uudistaminen siten, että puolustusvoimat sisällyttää jatkossa talousarvioehdotuksiinsa ainoastaan keskeisimmät ja määrärahatarpeiden perustelemisen kannalta oleellisimmat tulostavoitteet ja niitä koskevat mittarit. FI Helsinki

5 5 (6) 7. Toimenpiteet VTV:n vuositilintarkastuksen johdosta Valtiontalouden tarkastusvirasto on tilintarkastusraportissaan katsonut, että puolustusvoimissa on tuloutettu talousarvion vastaisesti sopimussakkoja ja niihin liittyviä arvonlisäveroja. VTV edellyttää, että vuodelle 2006 siirtyneistä materiaalihankintamäärärahoista peruutetaan tästä johtuen miljoona euroa. Puolustusministeriö katsoo, että puolustusvoimien tuloutuskäytäntö on perustunut valtion talousarvion yleisten määräysten mukaiseen momentin (Puolustusmateriaalihankinnat) vakiosisältöön, jota on ainoastaan täsmennetty vuoden 2006 talousarviossa. Puolustusministeriö ei tästä johtuen näe perusteita VTV:n edellyttämälle määrärahan peruuttamiselle. VTV on todennut, että sakkomaksujen kirjauskäytäntö on arvonlisäveromenojen osalta epäselvä. Puolustusministeriön käsityksen mukaan kyse on vahingonkorvauksista, joiden tulisi olla arvonlisäverottomia. Puolustusvoimat on kirjannut tilinpäätöksessään valtuuden käytöksi vuodelle 2006 kuuluvia hankintasopimuksia ja hallinnollisia päätöksiä, jotka eivät ole valtuuden käyttöä. Puolustusvoimien tulee huolehtia siitä, että valtuuskirjanpidossa noudatetaan Valtiokonttorin ohjeita, jotta tällaisia virheitä ei enää jatkossa esiinny. Mikäli puolustusvoimat saa lahjoitusvaroja, joita voidaan käyttää lahjoittajan toivomuksen mukaan puolustusvoimien toimintaan, ne tulee budjetoida talousarvioon ja kirjata talousarviokirjanpitoon. Valtiontalouden tarkastusvirasto on todennut, että maanpuolustuskalustosta maksettujen ennakkomaksujen tase-erää ei voida pitää luotettavana. Puolustusvoimien tulee korjata ennakkomaksujen kirjauskäytäntöä siten, että kirjanpidosta on nähtävissä kulloinkin avoinna olevien ennakkomaksujen todellinen määrä. Puolustusministeriö on lisäksi antanut ohjeen (FI.PLM ) puolustusmateriaalihankintojen ennakkomaksuista Valtiontalouden tarkastusviraston ennakkomaksuja koskevaan tarkastukseen liittyen. Puolustusvoimien tulee jatkaa toimenpiteitä laskentatoimensa kehittämiseksi, jotta se voi tuottaa talousarvioasetuksen 55 :n edellyttämät tiedot. Puolustusvoimien tulee parantaa kirjanpidon sisäistä valvontaa, jotta VTV:n havaitsemilta virheiltä vältytään jatkossa. Puolustusministeriö yhtyy lisäksi VTV:n näkemykseen siitä, että puolustusvoimien tulee kiinnittää huomiota tilinpäätökseen sisältyvään sisäisen valvonnan arviointi- ja vahvistuslausuman valmisteluun. Muilta osin Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastuskertomus ei anna aihetta erityiseen kannanottoon. Pääesikunnan tulee lähettää edellä mainittujen korjaustoimenpiteiden edellyttämät lisäohjeensa tiedoksi puolustusministeriölle. 8. Ministeriön jatkotoimenpiteet Puolustusministeriö tulee osaltaan huolehtimaan siitä, että hallinnonalan tulosohjausja budjetointiprosesseissa löydetään puolustusvoimille entistä selkeämmät tulostavoitteet, joiden saavuttamista voidaan nykyistä paremmin mitata ja arvioida, ja joilla on myös selkeä kytkentä puolustusministeriön toimialan yhteiskunnallisiin vaikuttavuustavoitteisiin ja talousarviossa myönnettyjen määrärahojen käyttöön. FI Helsinki

6 6 (6) Edellä mainitut tuloksellisuusraportointia koskevat kehittämistarpeet tullaan ottamaan jatkossa huomioon myös valmisteltaessa valtion tilinpäätöskertomukseen sisällytettävää ministeriön toimialan tuloksellisuuden kuvausta. PUOLUSTUSMINISTERI Seppo Kääriäinen Kansliapäällikkö Kari Rimpi TIEDOKSI PLM:n osastot PEsuunn-os PEtal-os FI Helsinki