PUOLUSTUSMINISTERIÖ 1 (8) FI.PLM.9549 Helsinki /2030/2005

Transkriptio

1 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 1 (8) Pääesikunta Puolustusvoimien tulosraportti ajalta PUOLUSTUSMINISTERIÖN PALAUTE PUOLUSTUSVOIMIEN VUODEN 2005 OSAVUOSIRAPORTISTA 1. YLEISTÄ 1.1 Puolustusministeriön palaute osana tulosohjausprosessia Puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisessä vuosittaisessa tulossopimuksessa sovitaan puolustusministeriön puolustusvoimille asettamien tulostavoitteiden ohella myös menettelystä, jolla puolustusvoimat raportoi tulostavoitteiden toteutumisesta. Osavuosiraportoinnin osalta tulossopimuksessa on sovittu, että puolustusvoimat raportoi ministeriölle elokuun loppuun mennessä toiminnastaan, tulostavoitteiden toteutumisen kehittymisestä ja resurssien käytöstä alkuvuoden ( ) ajalta. Kuluvan vuoden tavoitteiden toteutumista käsitellään tämän jälkeen lyhyesti syksyn tulosneuvotteluissa. Puolustusministeriön kirjallinen palaute puolustusvoimien osavuosiraportista (tulosraportista) on osa hallinnonalan tulosohjausta ja siihen liittyvää raportointia. Palautemenettelyllä pyritään osaltaan tehostamaan ministeriön tulosohjausta, selkeyttämään ministeriön ja puolustusvoimien välistä tulossopimuskäytäntöä ja tarvittaessa vaikuttamaan korjaavin toimenpitein viraston kuluvan vuoden toimintaan sekä ennakoivasti myös kyseisen vuoden vuosiraportointiin. 1.2 Osavuosiraportin kattavuus, riittävyys ja laatu Osavuosiraportti kattaa pääosin puolustusvoimille asetetut vuoden 2005 tulostavoitteet, ja raportti on muutoinkin keskeisiltä osin puolustusministerin ja puolustusvoimain komentajan välisen vuoden 2005 tulossopimuksen mukainen. Raportointi on kehittynyt sisällöltään parempaan suuntaan edellisvuodesta ja on aiempaa kattavampi ja perusteellisempi. Mm. tulostavoitteiden toteutumista ja kumppanuushankkeita koskevat osuudet on kuvattu hyvin.

2 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 2 (8) Osavuosiraportista voidaan lisäksi yleisesti todeta, että puolustusvoimien toiminta on ollut pääosin asetettujen tavoitteiden mukaista. Tämä tulee ottaa huomioon arvioitaessa jäljempänä tässä palautteessa osavuosiraportin perusteella esitettyjä erityisiä havaintoja ja välittömiä toimenpiteitä tai lisäselvityksiä vaativia asioita. Kehittämisohjelmien edistymistä on kuvattu raportoimalla lyhyesti niihin liittyvien hankkeiden tilanteesta. Kehittämisohjelmien osalta raportointia tulisi jatkossa kehittää siten, että siinä tuodaan esille myös kehittämisohjelmiin käytetyt resurssit sekä materiaalihankintavarojen että toimintamenomäärärahojen osalta. Joidenkin tavoitteiden toteutumista kuvattaessa on pohdittu myös niiden toteutumista haittaavia tekijöitä. Tämä ongelmien esiin nostaminen on tärkeää ja luonnollinen osa toimivaa raportointia. Osavuosiraportin yleisenä puutteena voidaan kuitenkin pitää sitä, että havaittujen ongelmien syitä ja vaikutuksia ei ole riittävästi analysoitu. Jotta raportoinnista olisi hyötyä päätöksenteossa, siinä tulisi kaiken kaikkiaan paneutua tarkemmin nimenomaan niihin asioihin, joissa on havaittu olevan ongelmia. Osavuosiraportissa on kuvattu määrärahojen käyttöä eri näkökulmista. Raportissa olisi tullut käsitellä puolustusvoimien määrärahojen käyttöä tulosalueittain myös siten, että tukitulosten osuus olisi vyörytetty tulosalueille. Koska menopohjainen määrärahojen käyttöä koskeva tieto ei kuvaa riittävällä tavalla toiminnan todellisia kustannuksia, osavuosiraportissakin mainittu SAP-järjestelmän toiminnan laajentaminen sisäiseen laskentaan kuluvan vuoden aikana tulee olemaan keskeisessä asemassa. Rauhanturvaamistoiminnan osalta osavuosiraportissa esitetyt tiedot ovat riittämättömiä. Raportista tulisi käydä ilmi momenteittain mm. rauhanturvaamistoiminnan menojen suunniteltu käyttö, toteumatiedot kululajeittain, saadut tulot ja YK-saatavien laskutustilanne. Puolustusvoimien tulosraportti on nykyisellään ministeriön ohjauksen kannalta osavuosiraporttina varsin laaja, koska se sisältää myös puolustusvoimien sisäistä johtamista palvelevaa tulosyksikkökohtaista tarkastelua mm. määrärahojen käytöstä. Raportin toimivuus ohjausvälineenä ministeriön näkökulmasta riippuu oleellisesti myös siitä, kuinka selkeät ja mitattavat tulostavoitteet on kyetty asettamaan puolustusministeriön ja puolustusvoimien välisessä tulosohjausprosessissa. Tulostavoitteiden asettaminen, seurantamittareiden määrittäminen sekä oikean ja riittävän raportoinnin kehittäminen on pitkäaikainen prosessi, jota tulee jatkaa määrätietoisesti ministeriön ja puolustusvoimien yhteistyönä.

3 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 3 (8) 1.3 Puolustusvoimien toiminta suhteessa hallinnonalan strategisiin linjauksiin 2. TULOKSELLISUUSKEHITYS 2.1 Kehittämisohjelmat 2.2 Toiminnan tuloksellisuus Puolustusvoimia on kehitetty turvallisuus- ja puolustuspoliittisten selontekojen mukaisesti hallitusohjelman edellyttämällä tavalla noudattaen hallinnonalan strategisia linjauksia. Puolustushallinnon keskeisimpänä tavoitteena on uskottavan kansallisen puolustuksen ylläpitäminen ja kehittäminen niin, että se vastaa muuttuvan turvallisuusympäristön sekä lisääntyvän kansainvälisen yhteistyön haasteisiin ja vaatimuksiin. Tällöin tulee ottaa huomioon VNS2004:n linjausten ja tavoitteiden saavuttaminen niukkenevilla resursseilla sekä puolustusvoimien perustellun ja pitkäjänteisen rakennemuutoksen toimeenpano. EU:n yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittymisen edellyttämien sotilaallisten voimavarojen luominen, erityisesti kyky osallistua EU:n taisteluosastoihin. yhteistoiminnan kehittäminen muiden viranomaisten kanssa. Pääesikunta on käynnistänyt vuoden 2004 selonteon toimeenpanon pääosin aikataulussa. Pääesikunnan on kuitenkin huolehdittava siitä, että selonteon toimeenpanosta annetussa ministeriön ohjauskirjeessä mainitut toimenpiteet toteutetaan annettujen määräaikojen mukaisesti. Näin ei ole kaikilta osin tapahtunut. Esimerkiksi puolustusministeriön ohjauskirjeen liitteen 4 kohdan 1 edellyttämää suunnitelmaa sotilaallisen kriisinhallinnan uusien kykyjen luomiseksi ei ole toimitettu ministeriölle. Mikäli toimenpiteiden suorittaminen määräajassa ei ole mahdollista, Pääesikunnan tulee ilmoittaa siitä hyvissä ajoin puolustusministeriölle ja pyytää tehtävään lisäaikaa. Puolustusvoimien suorituskyvyn kehittäminen on osavuosiraportin perusteella edistynyt lähes suunnitellulla tavalla kehittämisohjelmien mukaisesti. Kehittämisohjelmien onnistunut läpivienti edellyttää sitä, että niihin voidaan osoittaa riittävät henkilöresurssit. Pääesikunta on jatkanut osavuosiraportin mukaan onnistuneesti vapautuvien henkilöresurssien kohdentamista kehittämisohjelmien käyttöön HKP-menettelyn avulla. Samalla puolustusvoimien kokonaishenkilötyövuosimäärää on onnistuttu supistamaan. Tilannekuvan ja aluevalvonnan taso Tilannekuva on kyetty pitämään riittävällä tasolla käytettävissä olevat määrärahat huomioon ottaen. Aluevalvonta ja alueellisen koskemattomuuden turvaaminen on kyetty toteuttamaan asetettujen vaatimusten mukaisesti,

4 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 4 (8) mistä on esimerkkinä puolustusvoimien toiminta Suomenlahdella tapahtuneiden ilmatilan aluerikkomusten yhteydessä. Asevelvollisten koulutus Kuluvalle vuodelle asetetut asevelvollisten joukkotuotanto- ja koulutustavoitteet ovat toteutumassa. Osavuosiraportissa todetaan, että reserviläispalkkojen tarkistus A-palkkaluokkien poistuessa vaikuttanee tulevaisuudessa kustannuksiin. Puolustusministeriön mielestä A-palkkaluokkien poistamisella ei kuitenkaan välttämättä ole kustannusvaikutusta. Palkatun henkilöstön koulutus Henkilöstön osaamisen turvaaminen on yksi hallinnonalan strategisista linjauksista. Osaamisen turvaaminen käsittää osaamisen siirtämisen, kehittämisen ja uuden osaamisen hankkimisen, mikä edellyttää osaamisperusteista henkilöstösuunnittelua. Pääesikunta toteaa, että palkatun henkilöstön koulutus- ja osaamistarpeiden mitoittamiselle asetettuja tavoitteita ei saavuteta kaikilta osin tänä vuonna. Tämä merkitsee sitä, että osaamisperusteisen henkilöstösuunnittelun edellyttämissä työvälineissä on vielä parannettavaa. Puolustusvoimien materiaalinen valmius Asetetun tulostavoitteen mukaan puolustusvoimien kehittämisohjelmiin sisällytetään materiaalin elinjakson hallinta sisältäen kunnossapitoon ja materiaalista luopumiseen liittyvät asiat. Puolustusvoimat ilmoittaa tehostavansa tältä osin toimintaa perustamalla puolustusmateriaaliosaston lukien. Puolustusministeriö korostaa sitä, että puolustusvoimien toimintamenomäärärahoihin kohdistuvien menopaineiden hallinnan kannalta materiaalin elinjaksokustannukset ovat erittäin keskeisessä asemassa. Osavuosiraportissa todetaan, että räjähdysherkän materiaalin varastointijärjestelmän kehittämistä ovat viivästyttäneet SAP:n jakopäätöksen toteutuksessa olleet ongelmat. Vaikka raportista ei käy tarkemmin ilmi, millaisista ongelmista on ollut kyse, puolustusministeriön käsityksen mukaan tällaiset tekijät eivät saisi vaikuttaa itse toimintaan. Kansainvälinen yhteistyö ja sotilaallinen kriisinhallinta Osavuosiraportin mukaan EU:n taisteluosastojen kokoamisessa on monia epävarmuustekijöitä mm. kustannusten, kaluston sopivuuden, palvelussuhteen ehtojen, ampumatarvikkeiden luokittelun, STANAG:in määrittämien standardien ja toimintatapojen noudattamisen sekä suorituskykyvaatimusten osalta. Taisteluosastojen kokoaminen asetetussa määräajassa edellyttää sekä puolustusvoimilta että ministeriöltä tarvittavia lisätoimia.

5 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 5 (8) 2.3 Kokonaisresurssien käyttö Materiaalihankintoihin myönnetyt määrärahat ja tilausvaltuudet Osavuosiraportin perusteella on nähtävissä, että pääosa puolustusmateriaalihankintamäärärahoille asetetuista tavoitteista saavutetaan, vaikka materiaalihankintamäärärahojen siirtyvien erien arvioidaankin ylittävän tavoitteeksi asetetun 14 % rajan kolmella prosenttiyksiköllä. Raportista ilmenee, että materiaalihankinnoissa on ilmennyt toimittajasta johtuvia viiveitä, jotka ovat puolustusvoimista riippumattomia, joten on ymmärrettävää, että asetettuun tavoitteeseen ei aivan päästä. Tilausvaltuuksien ja määrärahojen sidonnalle asetettuihin tavoitteisiin sen sijaan todennäköisesti päästään. Puolustusmateriaalihankintamäärärahoista jäänee sitomatta noin 2 % (tavoite 5 %), ja tilausvaltuuksista saataneen sidottua tavoitteen mukaan vähintään 85 %. Toimintamenomäärärahat Pääesikunta on korostanut osavuosiraportissa puolustusvoimien toimintamenomomenttiin kohdistuvia menopaineita, mistä johtuen puolustusvoimien tulosyksiköiden on sopeutettava toimintansa tiukkaan menokuriin. Pääesikunnan linjaama toimintojen priorisointi on siten tarkoituksenmukaista. Puolustusvoimat sai vuoden 2005 alussa uusittua henkilöstöstrategiansa, joka pohjautuu puolustushallinnon henkilöstöpoliittisen ohjelman linjauksiin. Uudistetut ohjelma- ja strategia-asiakirjat tarjoavat ajantasaiset perusteet käynnistettäville hankkeille ja henkilöstötoimenpiteille. Henkilöstövoimavarojen johtaminen edellyttää henkilöstörakenteen ja kustannusten intensiivistä seurantaa. Osavuosiraportissa todetaan puolustusministeriön linjausten mukaisesti virkojen ja sopimussotilaiden tehtävien olevan täyttökiellossa ilman Pääesikunnan tai aluehallintotason esikunnan täyttölupaa, jotta henkilötyövuosien vähentämis- ja tehtävien uudelleenkohdentamisvelvoitteet täyttyisivät määräaikaan mennessä puolustusministeriön vuoden 2004 selonteon toimeenpanosta antaman ohjauskirjeen mukaisesti. Osavuosiraportissa on arvioitu puolustusvoimien kuluvan vuoden palkkabudjetin jäävän alijäämäiseksi noin 3,6 milj. euroa. Pääesikunnan mukaan tämä selittyy sillä, että palkkojen sopimuskorotuksiin ei ole budjetoitu riittävästi määrärahaa, ja sillä että uuden palkkausjärjestelmän käyttöönotto on aiheuttanut kustannusten nousua. Vuoden 2005 talousarvio sisältää vuoden 2004 sopimuskorotusten osalta ns. palkkaperinnön kustannusvaikutuksen. Puolustusvoimien toimintamenomomentille on saatu VM:n rahoitusosuudet uuden palkkausjärjestelmän käyttöönotosta niiden henkilöstöryhmien osalta, joiden osalta on allekirjoitettu asianmukaiset sopimukset, joten lisärahoituksen saamiselle ei ole perusteita. Näin ollen puolustusvoimien tulee so-

6 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 6 (8) peuttaa palkkausmenonsa käytettävissä oleviin toimintamenomäärärahoihin. Raportissa todetaan toimitilahallinnan tietojärjestelmäpuutteet. Puolustusministeriö yhtyy tähän näkemykseen. Tietojärjestelmän kehittämistarve on todettu myös kiinteistöuudistuksen arvioinnissa kiireelliseksi. 3. PUOLUSTUSVOIMILTA EDELLYTETTÄVÄT KORJAAVAT TOIMENPITEET 3.1 Välittömiä toimenpiteitä ja lisäselvityksiä vaativat asiat Puolustusmateriaalihankintoihin liittyvien indeksi- ja valuuttakurssimuutosten laskentaan tulee kiinnittää erityistä huomiota ennen kaikkea maavoimissa. Kuten puolustusvoimien osavuosiraportissa todetaan, laskennan virheet ja ohjeiden noudattamatta jättäminen syövät puolustusmateriaalihankintamäärärahoja muilta hankkeilta. Puolustusministeriö on antanut ohjeen, jossa on kuvattu indeksien ja valuuttakurssien muutoksista aiheutuvien määrärahatarpeiden laskennassa käytettävät menettelytavat. Pääesikunnan on jatkettava yhdessä puolustusministeriön kanssa suunnittelua EU:n taisteluosastojen muodostamiseksi. Taisteluosastojen budjetointia on tarvittaessa tarkistettava vuoden 2006 talousarvioesityksen täydennyksen yhteydessä. Merkittävämpien materiaalihankintojen osalta osavuosi- ja vuosiraportointia tulee kehittää siten, että siinä tuodaan selkeämmin esiin mahdolliset materiaalihankintojen viiveet tai muut ongelmat, niiden syyt ja seuraukset sekä tilanteen edellyttämät korjaustoimenpiteet. Raportoinnista tulee erityisesti käydä ilmi syntyneen tilanteen aiheuttamat taloudelliset seuraamukset (maksuaikataulumuutokset, puolustusvoimille aiheutuvat lisäkustannukset, mahdollisesti perittävät viivästyssakot) ja niiden mahdolliset vaikutukset talousarvioon. Lisäksi Pääesikunnan tulee lähettää puolustusministeriölle mennessä seuraavat lisäselvitykset: Osavuosiraportissa todetaan, että kansainvälisten joukkojen kehittämisohjelman alkuperäisiä tavoitteita ei tulla saavuttamaan eri syistä johtuen. Pääesikunnan tulee laatia ministeriölle kuvaus kansainvälisten joukkojen kehittämisohjelman tilanteesta (alkuperäinen suunnitelma, tehdyt muutokset, toteutunut/arvioidaan toteutuvan, mahdolliset puutteet kehittämisohjelman toimeenpanon jälkeen ja niiden korjaamisen vaatima rahoitus). Osavuosiraportissa on mainittu, että kansain väliseen toimintaan kohdennettua materiaalia ei pystytä hyödyntämään täysimääräisesti tarvittaessa sitä kotimaan puolustukseen. Pääesikunnan tulee laatia selvitys kansainväliseen toimintaan kohdennetun materiaalin määrästä ja rahallisesta arvosta sekä vuotuisesta poistoarvosta.

7 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 7 (8) Vuoden 2001 selonteossa maanpuolustuskaluston tasearvoksi arvioitiin n. 75 mrd. markkaa. Osavuosiraportin liitteen 7.2 mukaan maanpuolustuskaluston jäännösarvo on puolustusvoimien sisäisessä taseessa nyt noin 3,7 mrd. euroa, mikä johtaisi siihen, että nykyisellä investointirahoituksella kaluston arvo kasvaisi huomattavasti joka vuosi. Pääesikunnan tulee laatia selvitys maanpuolustuskaluston arvosta, josta käy ilmi, mistä erot vuoden 2001 tietoihin verrattuna johtuvat, erittely kaluston tasearvosta materiaalialoittain sekä poistosuunnitelma, josta näkyvät maanpuolustuskaluston taloudelliset pitoajat ja poistotavat. Selvitys tila- ja aluehallinnan kustannusten vyörytysmenettelystä. TOSI-työryhmä lähti siitä, että TILA-SISLA olisi toimiva ratkaisu näiden kustannusten vyörytyksessä tulosalueille. Osavuosiraportin mukaan puolustusvoimilla ei ole enää käytössä järjestelmää, jolla pystytään tosiasialliseen tilahallinnan kustannusten vyöryttämiseen. Selvityksessä pyydetään esittämään tähän tilanteeseen johtaneet syyt sekä suunnitellut korjaustoimenpiteet aikatauluineen. 3.2 Vuoden 2005 vuosiraportissa huomioon otettavat asiat Henkilöstö Osavuosiraportissa on käsitelty puolustusvoimien rakennemuutoksen henkilöstövaikutuksia. Puolustusvoimien vuosiraporttiin vuodelta 2005 tulee sisällyttää yksityiskohtaisempaa tietoa vuoden 2004 selonteon edellyttämän rakennemuutoksen suunnittelun ja toimeenpanon etenemisestä puolustusvoimien tulosyksiköiden toimeenpanosuunnitelmien valmistuttua. Materiaalihankinnat Osavuosiraportista ei käy riittävän hyvin ilmi, kuinka materiaalipoliittista ohjelmaa ja yleisiä hankintaperiaatteita on sovellettu vuoden 2005 aikana. Myöskään kotimaisen teollisuuden asemaa ja roolia materiaalihankinnoissa ei ole selvitetty riittävästi. Tätä on pidettävä puutteena, vaikka on selvää, että esimerkiksi hankintojen kotimaisuudelle asetetun tulostavoitteen toteuman laskeminen kesken vuoden ei olekaan tarkoituksenmukaista. Raportointia tulee tältä osin parantaa. Alue- ja toimitilahallinta Alue- ja toimitilahallinnan osalta osavuosiraportti on varsin yleispiirteinen. Siinä on varsin vähän tietoja kiinteistöuudistuksen toteutumisesta, kuten myös mm. aluejärjestelyihin ja asuntotoimeen liittyvästä vuokraus- yms. toiminnasta. Tältä osin raportointia tulee kehittää. Alue- ja toimitilahallinnan osalta vuosiraportissa tulee kuvata keskeisistä hankkeista (VNS2004, varastointiohjelma, kehittämishankkeet, kiinteistöuudistus, kumppanuusohjelma) hankekohtaiset tiedot, jotka mahdollistavat

8 PUOLUSTUSMINISTERIÖ 8 (8) niiden toteutumista koskevan arvioinnin. Raportointiin tulee sisältyä päivitetty investointilista, josta ilmenee vuoden aikana toteutuneet hankkeet (ml. investointikustannus ja vuokravaikutus) ja loppuvuoden yms. suunnitelmat. Investointilista tulee päivittää vähintään kahdesti vuodessa osa- ja vuosiraportoinnin yhteydessä. Tulosten tulee olla verrattavissa myös talousarvion valmistelun pohjana olevaan aineistoon (ml. pääomavuokrat omistajatahoineen, ylläpitovuokrat, asiantuntija- ja muut kiinteistömenot yms. yhdistelmä). 3.3 Osavuosiraportissa havaittuja yksittäisiä virheitä 4. SISÄISEN VALVONNAN TOIMIVUUS Puolustusmateriaalihankintojen siirtyvistä eristä on esitetty raportin eri kohdissa erilaisia tietoja. Liitteessä 4 ennakoidaan siirtyvien erien suuruudeksi 17 % vuonna 2005 käytettävissä olevista määrärahoista, mikä vastaa noin 122 milj. euroa. Raportin liitteissä 4.4 ja esitetään tästä poikkeavia euromääriä. Osavuosiraportin liitteen 3 mukaan arvonlisäveromäärärahaa on käyttämättä 107 milj. euroa. Raportin liitteestä 3.1 ilmenee, että alv-määrärahaa oli käyttämättä ( ) noin 91,9 milj. euroa. Momentille (Tulot irtaimen omaisuuden myynnistä ja rojaltimaksuista) ei tule kirjata vuokratuloja eikä tuottoja maksuperustelain mukaisista liiketaloudellisista suoritteista (osavuosiraportin liite 3.1.1). Puolustusministeriön käsityksen mukaan puolustusvoimien sisäinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty ja vastaa hyvin ministeriön asiasta antamaa ohjeistusta. Kansliapäällikkö Matti Ahola Osastopäällikkö Eero Lavonen TIEDOKSI PLM:n osastot PLM/tarkastusyksikkö PE/suunn-os PE/tal-os