I Julkishallinnon asema ja tehtävät 1

Transkriptio

1 Sisällys Esipuhe neljänteen laitokseen v Sisällys vii Lyhenteet xix I Julkishallinnon asema ja tehtävät 1 1. Julkishallinto ja toimeenpanovallan käyttö Hallinnon asema valtiokoneistossa Toimeenpanon luonteen muutos Hallinnollisen toimeenpanon määritelmiä 4 2. Hallinnon tehtävät Hallinnollinen sääntely Julkiset palvelut ja edut Hallinnon taloudellinen toiminta Hallinnon ylläpitotehtävät Muita hallintoelimille kuuluvia tehtäviä Julkishallinnon erityispiirteitä Julkisen vallan käyttäminen Virkamieshallinto Byrokratia Hallinnon demokraattinen ohjaus ja valvonta Julkisen edun toteuttaminen Julkinen luottamus ja julkinen luotettavuus Hallintotoiminnan julkisuus 24

2 viii sisällys II Hallinnon muutosvaiheita Muutosten keskeisiä piirteitä Neljä muutosvaihetta Muutosvaiheiden kerroksellisuus Miksi hallinto muuttuu? Virkamieshallinnon perusteiden luominen Keskitetty hallintokoneisto Poliisihallinnon idea Autonomian ajan loppukausi Oikeusvaltion hallinto Hallinnon lainalaisuus Hallinto julkisen vallan käyttönä Oikeusvaltion hallintokoneisto Hyvinvointivaltion hallinto Lainalaisuuden muutos Julkisten palvelujen keskeisyys Hallinnon kasvu Modernin hallinnon piirteitä Hallinnon kehittämistavoitteet Sääntelyn muutos Palvelujen laatu Hallinnon rakenteen ja tehtävien eriytyminen 49 III Hallinto-oikeuden ala ja tehtävät Hallinto-oikeuden ala Hallinto-oikeus julkisoikeuden osana Hallinto-oikeus ja muut oikeudenalat Hallinto-oikeuden osa-alueet Hallinto-oikeuden tehtävät Hallinto-oikeustiede Teoreettinen tausta Yleisten oppien muutospaineet Hallinto-oikeuden eriytyminen 68 IV Hallintoelimet ja hallintokoneisto Julkishallinto Julkishallinnon päälohkot Julkisoikeudelliset oikeushenkilöt Viranomainen 73

3 sisällys ix 1.4 Virasto ja laitos Valtion hallinto Hallitustaso Keskushallinto Valtion piiri- ja aluehallinto Valtion paikallishallinto Komiteat ja muut sivuelimet Kunnallishallinto Kunnallinen itsehallinto Kuntalaki yleislakina Kunnan tehtävät ja toimiala Kunnan toimielimet Kuntien yhteistoiminta Muita itsehallinnon muotoja Välillinen julkishallinto Toiminnan sisältö Organisaatiomuodot Oikeudelliset puitteet Hallinnon henkilöstö Virkamies, työntekijä ja luottamushenkilö Virkamies ja virkasuhde Virkasuhteen syntyminen ja lakkaaminen Virkamiehen oikeudet ja velvollisuudet Työntekijä ja työsopimussuhde Luottamustoimet ja luottamushenkilöt Hallintokoneiston rakenne Toimivalta ja organisatoriset suhteet Asiallinen, alueellinen ja asteellinen toimivalta Toimivaltarajat ja niiden luonne Toimivaltariidat ja yleistoimivalta Toimivallan siirtäminen Hallintoelinten väliset suhteet EU ja kansallinen hallintokoneisto EU-oikeuden toteuttamistasot EU-oikeuden keskitetty toteuttaminen Kansallisen hallinnon itsenäisyys Yhteistyö- ja lojaliteettivelvollisuus Komission ohjaus- ja valvontavalta 116 V Hallinnon toimintamuodot Hallinnon tehtävät ja niiden toteuttamistapa 119

4 x sisällys 2. Hallintotoimet Hallintotoimi ja hallintopäätös Julkisen vallan käyttäminen Tosiasiallinen hallintotoiminta Yksityisoikeudelliset oikeustoimet Hallintopäätösten päätyypit Etuja suovat hallintopäätökset Oikeuksia perustavat tai vahvistavat hallintopäätökset Velvoitteita asettavat hallintotoimet Julkiset palvelut Yksilölliset palvelut Infrastruktuuripalvelut Hallintopakko ja hallinnolliset sanktiot Hallintopakko Hallinnolliset sanktiot Oikeusnormit ja hallintonormit Lainsäädäntövallan siirtäminen hallintoviranomaisille Hallintonormit Subdelegointi Hallintosopimukset Hallintosopimusten lajeja Hallintosopimusten rajat Hallintosopimuksen sitovuus Menettely hallintosopimusta tehtäessä Hallintoelinten ohjaus Hallinnolliset määräykset ja ohjeet Suunnitelmat Tulosohjaus 143 VI Hallintotoiminnan oikeudellinen perusta ja rajat Hallinnon lainalaisuus Lainalaisuusperiaate Hallinnon lakisidonnaisuus Hallinnon oikeuslähteet Oikeusnormien hierarkia hallintotoiminnassa Oikeusnormien hierarkian vaikutus lain soveltamiseen Lakia alemmantasoiset normit Lakia ylemmänasteiset normit Samantasoiset oikeusnormit Oikeusperiaatteet Hallinnon oikeusperiaatteet 162

5 sisällys xi 3.2 Periaatteiden oikeudellinen merkitys EU-oikeuden periaatteet Kansainväliset sopimukset Oikeuskäytäntö Kansallinen oikeuskäytäntö EY-tuomioistuimen käytäntö Kansainvälinen oikeuskäytäntö Muita oikeuslähteitä Lainvalmisteluasiakirjat Oikeustiede Vakiintunut käytäntö Virallislähteet hallintotoiminnassa Määrärahat, suunnitelmat ja hallinnolliset normit Virallislähteiden erityispiirteitä 182 VII Hallinnon ja yksityisen välinen suhde Hallinto-oikeudelliset suhteet Hallinto-oikeussuhteen muodolliset piirteet Hallinto-oikeussuhteen julkisoikeudelliset erityispiirteet Asiakkaan suhde hallintoon Julkisyhteisö taloudellisissa suhteissa Yksityisen oikeudet suhteessa hallintoon Perusoikeudet ja ihmisoikeudet Subjektiiviset oikeudet Harkinnanvaraiset oikeudet ja edut Yhteiset oikeudet ja edut Yksityisen velvollisuudet suhteessa hallintoon Velvollisuuksien oikeudellinen perusta Yleiset velvollisuudet Erityiset velvollisuudet Viranomaisen toimivalta Toimivallan sisältö Tehtävät ja toimivalta Toimivalta ja hallinnon lainalaisuusperiaate Asianosaisen suostumus toimivallan täydentäjänä Toimivallan määrittely sopimuksella Poikkeusvaltuudet Viranomaisen velvollisuudet Velvollisuus toimivallan käyttämiseen ja tehtävien suorittamiseen Velvollisuus käsitellä ja ratkaista hallintoasia 216

6 xii sisällys 5.3 Palveluvelvollisuus Velvollisuus noudattaa lakia ja virallislähteitä 222 VIII Yleiset vaikutuskeinot hallintoasioissa Vaikutusmahdollisuuksien määräytyminen Välilliset ja välittömät vaikutuskeinot Välillisiä vaikutuskeinoja Välittömiä vaikutuskeinoja Yleinen vireillepano-oikeus Vireillepanon muodot ja vaikutukset Aloitevalta kunnallishallinnossa Vaikuttaminen valmisteluvaiheessa Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen Kunnallinen tiedottamisvelvollisuus Yleinen kuuleminen Henkilöstön osallistuminen Asian selvittämiseen liittyvät vaikutuskeinot Viranomaisen yleinen tiedottamisvelvollisuus Vaikuttaminen ratkaistuun asiaan 241 IX Menettely hallintoasian käsittelyssä Hallintomenettelyn perusvaatimukset Menettelylliset perusoikeudet Hyvä hallinto Menettelymuodot ja niiden sääntely Hallintolain soveltamisala Hallintolain asiallinen soveltamisala Hallintolain organisatorinen soveltamisala Hallintolaki ja muut menettelysäännökset Eurooppaoikeus ja hallintomenettely Menettelyoikeudet ja -velvollisuudet Hallintomenettelykelpoisuus ja puhevalta Asianosainen hallintoasian käsittelyssä Menettelyoikeuksien takeet Hallintomenettelyn yleisiä lähtökohtia Palveluperiaate ja neuvontavelvoite Menettelyn julkisuus Menettelyn tasapuolisuus ja puolueettomuus Menettelyn viivytyksettömyys Esteellisyys 276

7 sisällys xiii 6.1 Esteellisyyden kohde Esteellisyyden arviointi ja ratkaiseminen Esteellisyyden ennakolliset rajoitukset Esteellisyysperusteet Kunnallisten luottamushenkilöiden esteellisyys Esteellisyyden vaikutukset Asian vireilletulo hallintomenettelyssä Vireilletulon muodolliset edellytykset Asiakirjojen täydentäminen Käsittelyvelvollisuus Hyvä kielenkäyttö ja menettelykieli Valmistelu ja asian selvittäminen Selvittämisvastuu ja sen jakautuminen Asianosaisen kuuleminen Muita selvittämiskeinoja 307 X Julkisuus, salaisuus ja tietosuoja Julkisuusperiaate Julkisuus perusoikeutena Viranomaisen velvollisuus antaa tietoja Julkisuusperiaate EU-asioissa Asiakirjojen julkisuus Peruskäsitteitä Asiakirja, joka ei vielä ole julkinen Julkisuuden toteuttaminen Poikkeukset asiakirjan julkisuudesta Asiakirjan tuleminen julkiseksi Valmisteluasiakirja Viranomaiselle tullut asiakirja Viranomaisen päätös ja rekisterimerkintä Viranomaisen harkintavalta Salassapidettävät asiakirjat ja vaitiolovelvollisuus Salassapidon perusteet Vaitiolovelvollisuus Hyväksikäyttökielto Asianosaisjulkisuus Asianosaisjulkisuuden kohde Asianosaisjulkisuuden toteuttaminen Asianosaisjulkisuuden rajoitukset Toisen viranomaisen tiedonsaantioikeus Henkilörekisterit ja yksityisyyden suoja 341

8 xiv sisällys 7.1 Luovutusrajoitukset Tarkastusoikeus Hallintoasioiden käsittelyn julkisuus 344 XI Päätösvallan käyttö ja hallintopäätös Päätösvalta ja harkintavalta Päätösten lajeja Päätöksenteon yleiset puitteet Oikeus saada päätös ja ratkaisupakko Harkintavallan sisältö ja rajat Harkintavallan kahtiajako Harkintavallan laajuuden erot Harkintavallan käyttöä ohjaavat tekijät Harkintavallan ylittäminen ja alittaminen Päätöksentekomuodot Esittely Päätöksentekotapa Hallintopäätöksen ala Hallintopäätöksen normatiivinen ala Hallintopäätöksen asiallinen ala Hallintopäätöksen muotovaatimukset Hallintopäätöksen sisältö ja voimassaolo Sisällölliset vaatimukset Päätökseen liittyvät ehdot Päätöksen perustelut Päätöksen voimassaoloaika Muutoksenhakua koskevat ohjeet Päätöksen tiedoksianto Hallintopäätösten vastavuoroinen tunnustaminen 378 XII Hallintopäätöksen oikeusvaikutukset Hallintopäätöksen yleiset ominaisuudet Lainvoima Oikeusvoima Täytäntöönpanokelpoisuus Pätevyys Virheellinen hallintotoimi Pätemättömyysperusteet Pätemättömyyden seuraukset 400

9 sisällys xv XIII Hallintopäätöksen täytäntöönpano ja hallintopakko Täytäntöönpanon sisältö ja kohde Päätöksen täytäntöönpanokelpoisuus Yleiset edellytykset Täytäntöönpanovelvollisuus ja sen rajoitukset Täytäntöönpanon siirtyminen Väliaikainen oikeusturva ja täytäntöönpanomääräys Täytäntöönpanokeinot Uhkasakko ja pakkokeinouhka Voimakeinot Hallinnolliset turvaamistoimenpiteet Takaisinperintä Ulosotto Hallinnolliset sanktiot 425 XIV Oikeusturva ja hallinnon laillisuusvalvonta Hallinnon oikeusturvajärjestelmien pääpiirteet Ennakollinen ja jälkikäteinen oikeusturva Oikeusturvakeinojen kohde ja tehokkuus Oikeusturvan subjektiivinen ulottuvuus Hallinnon laillisuusvalvonta Yleinen laillisuusvalvonta Erityiset valvontaviranomaiset Valvonta EU-asioissa Hallintokantelu oikeusturvakeinona Hallintopäätöksen korjaaminen Asiavirheen korjaaminen Menettelyvirheen korjaaminen Kirjoitusvirheen korjaaminen Korjaamismenettely Oikaisuvaatimus 451 XV Muutoksenhaku hallintopäätökseen Oikeus hakea muutosta hallintopäätökseen Muutoksenhakuoikeus perusoikeutena Eurooppaoikeus ja oikeusturvan saatavuus Poikkeukset yleisestä muutoksenhakuoikeudesta Muutoksenhakukeinot Valitus muutoksenhaun perusmuotona 458

10 xvi sisällys 2.1 Hallintovalitus ja kunnallisvalitus Laillisuusvalitus ja tarkoituksenmukaisuusvalitus Valitusoikeus Asianosaisen valitusoikeus Yhdistyksen valitusoikeus Viranomaisen valitusoikeus Kunnan jäsenen valitusoikeus Valitusoikeus jatkovalituksessa Valituskelpoisuus Valituskelpoisuuden edellytykset Organisatorisia rajoituksia Valitusmenettely Valitusviranomainen ja valitustie Valituksen tekeminen Valituksen oikeusvaikutukset Valituksen käsittely Hallintolainkäyttö menettelynä Valituksen käsittelyn pääpiirteet Päätöksenteko Hallintolainkäytön oikeudenmukaisuus Ylimääräinen muutoksenhaku Ylimääräisen muutoksenhaun yleiset edellytykset Puhevalta Ylimääräisen muutoksenhaun kohde Prosessuaalinen kantelu Purku Menetetyn määräajan palauttaminen Muita oikeusturvan muotoja Hallintoriita Hallinto-oikeuden vahvistuspäätös Yleinen lainkäyttö Erityiset oikeusturvamenettelyt Kansainväliset oikeusturvakeinot Ihmisoikeussopimusten mukainen muutoksenhaku Muutoksenhaku ja EU-oikeus 502 XVI Julkisyhteisön ja sen henkilöstön vastuu Julkisyhteisön vastuu Julkisyhteisön vastuu sitoumuksistaan Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu Valtion EU-oikeudellinen korvausvastuu 512

11 sisällys xvii 1.4 Julkisyhteisön rangaistusvastuu Vastuuvapaudesta päättäminen kunnassa Julkishenkilöstön vastuu Virkavastuun sisältö Virkavastuun perusmuodot Virkavastuun perusteet Virkavastuun toteuttaminen Rikosoikeudellinen virkavastuu Julkishenkilöstön korvausvastuu 519 Oikeustapaukset 521 Asiasanahakemisto 525

12