HALLINTOPROSESSIOIKEUS. Matti Tolvanen OTT, professori

Transkriptio

1 HALLINTOPROSESSIOIKEUS Matti Tolvanen OTT, professori

2 Hallintolainkäytön tarkoitus Julkisen vallan ja yksityisen tahon välisen julkisoikeudellisen oikeussuhteen laillisuuden takaaminen Oikeussuojan antaminen yksittäistapauksessa Hallintoasioita koskevien riitojen lopullinen ratkaiseminen Perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien valvonta yksittäisten ratkaisujen kautta Eurooppaoikeuden täytäntöönpano käyttäytymisen ohjaaminen

3 Hallintolainkäytön menettelyperiaatteet Virallisperiaate Joustavuusperiaate Kuulemisvelvollisuus Valitusoikeuden periaatteellinen laajuus Julkisuusperiaate Rooliperiaatteet Vaatimusten ja niiden perusteiden esittämisen ja niiden muuttamisen perusteet Lainkäyttöviranomaisen tutkimisvallan laajuuden perusteet Oikeudenkäyntikulujen jakamisen perusteet

4 Hallintolainkäytön organisaatio Tuomioistuimet, erilaiset muutoksenhakulautakunnat ja lainkäyttö hallintoviranomaisissa Tuomioistuinlaitoksen perusteet PL:ssa: yleiset tuomioistuimet ja hallintotuomioistuimet sekä erityistuomioistuimet Alueelliset hallinto-oikeudet (HAO) ja korkein hallinto-oikeus Erityistuomioistuimena vakuutusoikeus Markkinaoikeus (kilpailurajoitusasiat ja julkiset hankinnat) Hallintolainkäyttöä harjoittavissa muutoksenhakulautakunnissa prosessi hallintolainkäyttölain mukainen soveltuvin osin Oikaisuvaatimusmenettely (verotuksen oikaisulautakunta)

5 Hallinnon oikeussuojakeinot PL 21 : Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 (1) artikla,5 (4) artikla ja 13 artikla EY-oikeuden oikeusturvakriteerit (oikeusturvan saatavuus, vastaavuus ja tehokkuus) HLL 4 :ssä yleinen valitusoikeus Yksityistäminen (PL 21, 80 ja 124 ): mikä oikeussuhde hallinto-oikeudellinen ja mikä yksityisoikeudellinen?

6 Hallintolainkäytön lajit Valitus hallintovalitus ja kunnallisvalitus Prosessikantelu, purku ja menetetyn määräajan palautus Alistus hallinnon valvontaa tästä on erotettava hallintokantelu Hallintoriita hakemusasia hallintolainkäytössä hallintosopimukset, julkinen palvelutuotanto ja tosiasiallinen hallinto aito riita ja osapuolet täytäntöönpanokelpoinen päätös tavoitteena oikeussuojakeino (ei valvontakeino)

7 Hallintovalitus ja kunnallisvalitus Hallintovalitus Kunnallisvalitus asianosaisten oikeussuojakeino - valvontaelementti oikeussuhdetta muuttava - ei reformatorinen valituskelpoisuus suppeahko - laajempi valitusoikeus: lähtökohtaisesti asianosaiset - myös kunnan jäsen ei yleistä oikaisuvaatimussysteemiä - oikaisuvaatimus laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusperusteet - laillisuusperusteet valituselin voi tutkia osin viran puolesta - ei mahdollista virallisperiaatetta sovelletaan normaalisti - varovasti valituksella täytäntöönpanoa siirtävä vaikutus - ei ole

8 Prosessinedellytykset hallintolainkäytössä Hallintolainkäyttöviranomaisen toimivalta Suhde viranomaisen harkintavaltaan! Asian menettelykelpoisuus (valituskelpoisuus) valituskiellot ja muut säädetyt muutoksenhakurajoitukset KHO 2014:107 ja KHO 2014:108 onko oikeudellista intressiä? Valitusoikeus ja muu vireillepano-oikeus Muut prosessinedellytykset (valitusaika)

9 Valituskelpoisuus Lopulliset asiaratkaisut Tutkimatta jättäminen Siirtopäätökset, kun viranomainen ottaa samalla kantaa omaan toimivaltaansa Periaatepäätökset (kunnallisvalituksella) Suunnitelman hyväksyvien päätösten valituskelpoisuus vaihtelee Oikeudellisesti sitova ennakkoratkaisu (esim. verotuksessa) Kunnallisvalituksena hallinnollisten normien antaminen päätöksellä Päävelvoitteen asettaminen konkreettisena Tehosteen (uhan) asettaminen ja tuomitseminen Kunnallisvalituksena joskus menettelyvirheperusteet ns. muussa järjestyksessä oikeudellisesti sitovasti ratkaistavissa asioissa Palauttaminen kunnallisvalituksen johdosta Osa täytäntöönpanon keskeyttämistä ja kieltoa koskevista päätöksistä

10 Ei valituskelpoisuutta Pelkkiin perusteluihin ei voi hakea muutosta Viranomaisen päätökset asian vireillepanosta Asian käsittely- ja järjestelypäätökset Hallintokantelun ratkaisun sisältävät päätökset Periaatepäätökset Ponsilausumat Päätöksentekoa myöhemmin oikeudellisesti sitomaton ennakkokannanotto Normin asettamista koskeva hallintopäätös yleensä (toisin kunnallisasioissa) Lainsäädännön noudattamisen valvonnan kohdalla tehtävistä päätöksistä osa (esim. yleisluontoinen viittaus jonkun lain noudattamisvelvollisuuteen) Muussa järjestyksessä oikeudellisesti sitovasti ratkaistavat asiat Palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi prosessiperusteella (hallintovalitus) Pelkän täytäntöönpanotoimen sisältävät ratkaisut

11 Valitusoikeus Asianosainen se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa Materiaalinen asianosaiskäsite Viranomainen Kunnan jäsen Ei kaksiasianosaissuhdetta viranomainen ei ole asianosainen verovalitusasiat: veronsaajien puhevaltaa käyttää veroasiamies hallinto-oikeus on sidottu asiamiesten vaatimuksiin ei kuitenkaan vaikuta hallinto-oikeuden velvollisuuteen hankkia selvitystä asiassa

12 Virallisperiaate Osapuolten määräämisvalta rajoitettu Osapuolilla ei vetoamisvelvollisuutta (ainakaan siviiliprosessin kaltaista) Tuomioistuimella selvittämisvastuu Tuomioistuin kuitenkin pääsääntöisesti sidottu vaatimuksiin Ei todistustaakkanormeja Vaatimusten ja perusteiden yhteys väljempi kuin Väittämistaakan puuttuessa lainkäyttöviranomaisella on korostettu vastuu siitä, että prosessin kohde jäsennetään, rajataan ja selkeytetään asianmukaisesti Virallisperiaate ei samanlainen kaikissa asiaryhmissä

13 Roolijaon vaikutus Roolit riita- ja rikosasiassa Asianosaiset määrittävät prosessin kohteen ja esittävät todisteensa Tuomioistuin johtaa prosessia Tuomioistuin ratkaisee asian vaatimusten, vastausten, todistelun ja soveltuvien normien perusteella Mitä tämä vaikuttaa näytön arviointiin?

14 Roolijaon vaikutus Hallintolainkäytön moninaisuus Alistus Verovalitus Kunnallisvalitus Lastensuojelu Sosiaaliturva Aseluvat Ajokorttiasiat Anniskeluluvat Ammatin harjoittamisluvat Vankien valitukset Ulkomaalaisasiat Kaavoitus ja rakentaminen

15 Esimerkki 1. valittaja esittää vaatimuksen perusteet 2. vastapuolena oleva asianosainen esittää kiistämisen perusteet 3. asiassa hallintopäätöksen tehneeltä viranomaiselta hankitaan lausunto 4. valitusviranomainen täydentää oikeudenkäyntiaineistoa

16 Asianosaisen kuuleminen Asianosaisen tulee saada tilaisuus esittää omat vaatimuksensa perusteluineen ja oikeudenkäyntiaineistonsa Asianosaisen on saatava tietoonsa vastapuolen esittämät vaatimukset perusteluineen ja todisteet Asianosaisen on saatava esittää omat näkökantansa vastapuolen vaatimuksista ja oikeudenkäyntiaineistosta sekä tulee olla mahdollisuus vastanäytön esittämiseen Asianosaisen on saatava esittää käsityksensä ja vastanäyttönsä lainkäyttöviranomaisen viran puolesta hankkimasta oikeudenkäyntiaineistosta Asianosaisella on oltava mahdollisuus esittää oikeudellinen argumentaationsa

17 Suullinen käsittely Harvinainen menettely hallintolainkäytössä Suullinen käsittely asian selvittämiseksi Suullinen käsittely, johon yksityisellä asianosaisella on lain mukaan oikeus lain mukaan pitäisi olla pääsääntö Kirjallista menettelyä täydentävä Ei jakoa valmistellun ja pääkäsittelyyn (vertaa siviiliprosessiin) päätöksessä otetaan huomioon sekä kirjallisessa menettelyssä että suullisessa kuulemisessa kertynyt aineisto ei prekluusiota Kuullaan asianosaisia todistelutarkoituksessa tai totuusvakuutuksin Kuullaan todistajia Kuullaan asiantuntijoita Otetaan vastaan muuta selvitystä Pääsääntöisesti julkinen (poikkeuksena ainakin sosiaaliasiat, veroasiat, terveysasiat)

18 Vaatimusten muuttaminen Uusia todisteita saa aina esittää Uudet perusteet: HLL:n mukaan mahdollista asian lopulliseen ratkaisuun saakka asia ei saa muuttua toiseksi Kuntalain mukaan ei ole mahdollista valitusajan umpen kulumisen jälkeen

19 Ratkaisu 1. Näytön arviointi 2. Oikeudellinen arviointi laintulkinta 3. Seuraamuksesta päättäminen

20 Miksi perustelut? Oikeudellisen sääntelyn lisääntyminen ja monimutkaistuminen Perus- ja ihmisoikeudet Kansainvälistyminen Väljät yleislausekkeet Harkintavallan lisääntyminen Oppi yhdestä ainoasta ratkaisusta aikansa elänyt Muuttunut käsitys auktoriteetista Luottamus ja kansalaisnäkökulma Tiedotusvälineiden mielenkiinto tuomioistuinten toimintaan

21 Perustelujen tarkoitus Asianosaisten tiedonintressit Oikeuden kehitys, erityisesti ennakkopäätöksen luonteisissa asioissa Lain vaikuttavuuden ja muutostarpeiden arviointi Yleisön tiedontarpeet ja yhteys lain noudattamiseen Luottamus tuomioistuimiin Perustelujen kontrollifunktio: asianosaisille ja tuomarille itselleen Vaikutus menettelyyn Demokraattinen kontrolli Ennustettavuus ja rationaalisuus

22 Ratkaisu hallintolainkäytössä Valitusta ei tutkita Enemmän lausunnon antaminen raukeaa Päätös kumotaan Päätös kumotaan ja asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi päätöksen tehneelle viranomaiselle Valitus hylätään Valituksenalaista päätöstä muutetaan asiallisesti eli sitä muotoillaan (esimerkkinä veroasiat)

23 Perustelut Päätös on perusteltava oikeusperustelut/tosiasiaperustelut Oikeusperustelu: oikeuslähteiden ilmaiseminen Tosiasiaperustelu: seikat ja selvitykset, HLL 53 :n mukaan ilmettävä mihin tosiseikkoihin päätös perustuu millä tavalla tosiasiat on katsottu toteen näytetyiksi ja mitkä seikat jääneet näyttämättä

24 Oikeus ja totuus Perinteinen käsitys aineellinen totuus Mutta mitä on aineellinen totuus? Realistisempaa on puhua prosessuaalisesta totuudesta oikeudenkäynnissä totuus muodostuu asianosaisten ja tuomioistuimen vuorovaikutuksesta Totuus luodaan, ei löydetä Totuuden etsimistä rajoittavat asianosaisten ja todistajien oikeudet vaieta tietyissä tilanteissa, todistelun virhelähteet, roolijako, tarkastelun jälkikätisyys, oikeudellisen ratkaisun perusluonne

25 Näytön arviointi Matematiikkaa? Tilastotiedettä? Logiikkaa? Intuitiivista vakuuttumista? Psykologiaa? Punnintaa pro et contra? Mistä argumentit?

26 Näytön arvioinnin suunta Taaksepäin Sosiaalituet Veroasiat Ajokiellot Vankien valitukset Virkamiesasiat Maahanmuuttoasiat Kunnallisasiat

27 Näytön arvioinnin suunta Tulevaisuuteen Ympäristöasiat Aseasiat Mielenterveysasiat Huostaanottoasiat Ulkomaalaisen käännyttäminen Perusteltua aihetta olettaa, että syyllistyy rikokseen

28 Näytön ongelmat Mitä pitää näyttää? Mitä näyttöä saa esittää? Kuka hankkii näytön? Miten näyttö otetaan vastaan? Näytön saatavuus Näytön luotettavuus Tulevaisuuden ennustamisen vaikeus Huteja molempiin suuntiin

29 Näyttökynnys On syytä epäillä On aihetta olettaa On perusteltua aihetta olettaa On todennäköistä KHO 2014:164 Ilmeinen veron välttämisen tarkoitus Ilmeinen tai todennäköinen vaara jostain tulevasta eitoivotusta tapahtumasta

30 Näyttökynnys Päätoksentekoprosessit Varmat tilanteet Epävarmat tilanteet Todennäköisyyksien arviointi Kyky yhdistää informaatioita loogisesti Kyky karsia epäolennainen informaatio Tilastollinen päättely vai Ainutlaatuinen arvio ratkaistavasta tapauksesta

31 Rationaalinen näytön arviointi Realistiset todennäköisyysarviot Hypoteesien hahmottaminen ja testaaminen Perustana tieteellinen tieto ja ymmärrys menetelmän luotettavuudesta ja rajoituksista

32 Esimerkki prosessien eroista Lapsella todetaan kallovamma Lapsi vanhempien hoidossa Rikosepäily Huoltajat epäiltyinä Kumpikin vaikenee Lääkäri: vamma ei ole voinut aiheutua lapsen omasta toiminnasta Ei muuta näyttöä Ei ainakaan vielä syytettä Lastensuojeluasia KHO 2013:196: lapsi otetaan kiireellisesti huostaan

33 Oikeusvoima prosessien välillä Hallintolainkäyttöratkaisu siviilituomion jälkeen Siviilituomio hallintolainkäyttöratkaisun jälkeen Hallintolainkäyttöratkaisu rikostuomion jälkeen Rikostuomio hallintolainkäyttöratkaisun jälkeen Hallintomenettelyn ja oikaisumenettelyn erityispiirteet Mikä vaikuttaa Dispositiivisuus Todistustaakka Näyttövaatimuksen vahvuus

34 Oikeusvoima prosessien välillä KHO 2009:60 Rikos ja ajokielto KHO 2006:88 Rikos ja maasta karkottaminen KHO 2008:41 Rikos ja ylipanostajan lupakirja KHO 2009 T 3632 Rikostuomio ja verotus KHO 2013:161 Rikesakko ja ajokielto

35 Oikeudenkäyntikulut HLL : laaja harkintavalta Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä Yksityistä asianosaista ei voi velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta Hallintomenettelyssä kukin vastaa kuluistaan (hallintolaki 64 ); tämä koskee myös oikaisuvaatimusmenettelyitä mm. verotuksen oikaisulautakuntamenettelyä

36 Hallintoriidat HLL Julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskeva riita Hallintosopimusta koskeva riita Hakemusasia Kaksiasianosaissuhde kansalainen ja viranomainen Muistuttaa oikeudenkäyntiä riita-asioissa Asiaryhmiä hallintosopimusriidat takaisinperinnät julkinen palvelutuotanto tosiasiallinen hallintotoiminta päätöksenteko, jossa ei synny oikeudellisesti sitovaa hallintopäätöstä viranomaisen passiivisuus?

37 Lapsen huostaanotto Jos lapsen huoltaja tai 12 vuotta täyttänyt lapsi vastustaa huostaanottoa tai siihen liittyvää sijaishuoltoon sijoittamista, asian ratkaisee hallinto-oikeus Sosiaalitoimen viranhaltijan hakemus lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän valmisteltua asian Mahdollinen hallinto-oikeuden väliaikaismääräys Kirjallinen valmistelu Valmisteleva suullinen käsittely vaatimusten, asian riitaisuuden ja todisteluntarpeen selvittämiseksi Sen jälkeen kirjallinen tai suullinen käsittely Lapsen suullinen kuuleminen (ei kaikissa tapauksissa) Avustajan määrääminen mahdollista Käsiteltävä kiireellisenä Menettelyssä on useita samoja piirteitä kuin siviiliprosessissa

38 Oikaisuvaatimusmenettely Hallintolain 7a luku Koskee menettelyä Muualla lainsäädännössä on määritelty soveltamisala Oikaisuvaatimus ja muutoksenhaku Valituskielto Oikaisupäätökseen normaali muutoksenhaku Oikaisun vaatimisaika 30 päivää tiedoksisaannista Käsittely kiireellisenä

39 Oikaisuvaatimusmenettely Muoto ja sisältö Kirjallisesti Toimivaltaiselle viranomaiselle Päätös, johon oikaisua vaaditaan Vaatimus Perusteet

40 Toimivalta Täytäntöönpanon kieltäminen Muuttaminen Myös asia- tai kirjoitusvirheen korjaaminen viran puolesta Kumoaminen Hylkääminen Perusteltu ratkaisu

41 Verotuksen oikaisulautakunta Verovirastokohtainen Ei ole lainkäyttöelin Päätoiminen puheenjohtaja Intressiedustus (veronsaajat/veronmaksajat) Verohallitus määrää puheenjohtajan ja jäsenet 5 vuodeksi kerrallaan Voi toimia jaostoihin jakaantuneena Pienet asiat puheenjohtajan ja jäsenen kokoonpanossa Pakollinen menettely välittömässä verotuksessa ja perintö- ja lahjaverotuksessa Valitus käsitellään aina ensin oikaisuasiana Menettely verotusmenettelylain mukaan Selvät virheet oikaistaan verovirastossa Ratkaisu kirjallisen aineiston perusteella Verovelvollista voidaan kuulla suullisesti (puheenjohtaja tai koko lautakunta kuulee)

42 Verotuksen oikaisulautakunta Käsittely asianosaisten tai yleisön läsnä olematta Ei kuulla suullisesti asianosaisia, asiantuntijoita tai todistajia Lain mukaan olisi mahdollista kuulla, tarvittaessa virka-apuna hallinto-oikeudessa Asioiden valmistelu verotoimistossa Laaja oikeus ja velvollisuuskin hankkia selvitystä Selvittämisvastuu sekä viranomaisella että verovelvollisella Merkitystä on sillä, kenellä on parhaat edellytykset hankkia selvitystä Ratkaisu ja perustelut soveltuvin osin kuten hallintolainkäytössä Ratkaisuun vaikuttaneet seikat ja selvitykset sekä lainkohdat Seuraava aste hallinto-oikeus

43 Asia- ja kirjoitusvirheen korjaaminen Hallintolain 8 luku Asiavirheen korjaaminen Päätöksen poistaminen Uudelleen ratkaiseminen Edellytykset Selvästi virheellinen tai puutteellinen selvitys Ilmeisesti väärä lain soveltaminen Menettelyvirhe Uusi, olennainen selvitys

44 Asia- ja kirjoitusvirheen korjaaminen Asianosaisen eduksi tai vahingoksi Ei vahingoksi uuden selvityksen perusteella Suostumus Pääsääntö Ei tarvita, jos virhe on ilmeinen ja on aiheutunut asianosaisen omasta menettelystä

45 Asia- ja kirjoitusvirheen korjaaminen Kirjoitusvirheen korjaaminen On korjattava Ilmeinen kirjoitus- tai laskuvirhe tai muu niihin verrattava virhe Ei saa korjata, jos johtaa kohtuuttomuuteen eikä tuottamusta asianosaisen puolella

46 Asia- ja kirjoitusvirheen korjaaminen Menettely Viranomaisen tai asianosaisen aloitteesta Määräaika viisi vuotta päätöksen tekemisestä Asiavirheen korjaaminen Uusi käsittely ja uusi päätös Kirjoitusvirheen korjaaminen Toimituskirja korvataan korjatulla versiolla Kuultava asianosaista, ellei se ole tarpeetonta

47 Asia- ja kirjoitusvirheen korjaaminen Täytäntöönpanon kielto tai keskeytys mahdollinen Ilmoitus valitusviranomaiselle, jos valitus on vireillä Korjaamisasian käsittely ei vaikuta valitusajan kulumiseen Ei saa hakea muutosta päätökseen, jolla korjaamisvaatimus on hylätty Korjaamispäätökseen muutoin normaali muutoksenhaku