Työllisyys parani missä ja millä eväin?*

Transkriptio

1 Kansantaloudellinen aikakauskirja 103. vsk. 3/2007 Työllisyys parani missä ja millä eväin?* Seija Ilmakunnas Ylijohtaja Valtion taloudellinen tutkimuskeskus 1. Johdanto * perustuu Kansantaloudellisessa Yhdistyksessä pidettyyn vuosikokousesitelmään. t yöllisyys on kohonnut ripeästi viime vuosina. työllisten määrä kasvoi liki hengellä vuosien 2003 ja 2007 ensimmäisten neljännesten välillä. työllisyyden lisääminen vähintään tällä määrällä oli pääministeri Matti Vanhasen ensimmäisen hallituksen tärkein tavoite. hallituskaudelle asetettu tavoite on toteutunut, ja tämä on luonnollisesti syytä noteerata. samalla on paikallaan tarkastella työllisyyskehitystä yksityiskohtaisemmin ja osin kriittisestikin, sillä toteutuneen kehityksen arviointi auttaa tulevan työllisyyspolitiikan tekemisessä. tehokkaiden politiikkatoimenpiteiden erottaminen vähemmän tehokkaista on tärkeää, sillä työllisyysaste on edelleen selvästi matalampi kuin ennen viime vuosikymmenen lamaa. tilannetta ei näin ollen voida pitää tyydyttävänä, kun talouskriisistä toipumisen ajanjakso on kestänyt jo liki puolitoista vuosikymmentä. tässä esityksessä tarkastellaan aluksi yleisemmin työllisyystavoitteiden luonnetta talouspoliittisina tavoitteina. tämän jälkeen arvioidaan toteutunutta kehitystä asetettujen tavoitteiden valossa. selkein työllisyyden paraneminen kohdistuu ikääntyneeseen työvoimaan. tämän johdosta kohdistetaan erityishuomiota toimenpiteisiin, jotka ovat vaikuttaneet työurien pitenemiseen. 2. Miksi työllisyysastetavoitteita? esimerkiksi pidemmät työurat eivät edes ekonomistinäkökulmasta ole tavoiteltavia sinänsä. ne ovat hyviä tavoitteita, koska ne mahdollistavat eläkkeiden rahoituksen riittävyyden ja elinkaarella tasaisen kulutuksen elinikien kasvaessa. eläkkeiden leikkaamisen sijasta lienee perustellumpaa se, että nuoremmat (ja entistä terveemmät) sukupolvet pidemmän elämänsä aikana työskentelevät hieman iäkkäämpinä kuin vanhemmat sukupolvet. tämä ei kuitenkaan tee työurien pidentämisestä eläkejärjestelmän ensisijaista tavoitetta, vaikka siltä usein tuntuukin. korkealla työllisyydellä on syytä nähdä välinearvo eikä itseisarvo talouspolitiikan tavoitteena. työmarkkinoiden tilaa kuvaavat määrälliset 340

2 Seija Ilmakunnas tavoitteet on noin viimeisen vuosikymmenen ajan esitetty lähinnä työllisyyttä eikä työttömyyttä koskevina tavoitteina. 1 Virkakautensa päättäneen hallituksen tavoitteena oli työllisyyden lisäys henkilöllä vaalikauden aikana ja 75 prosentin työllisyysaste seuraavan vaalikauden lopussa. uuden hallituksen ohjelman mukaisesti tavoitellaan (suotuisissa oloissa) lisätyöpaikkaa hallituskauden aikana. tällöin ohjelman mukaan työllisyysaste nousisi 72 prosenttiin vaalikauden lopulla ja 75 prosentin työllisyysasteesta muodostuisi pitkän aikavälin tavoite. edellisestä hallituksesta poiketen uusi hallitus esittää määrällisen, alle 5prosentin, tavoitteen myös työttömyysasteelle. 2 Päähuomion kiinnittäminen työllisyyteen on perusteltua. jos tavoiteasetannassa keskitytään vain ns. avoimen työttömyyden tasoon, ongelmaksi voi muodostua mahdollisuus työvoiman tarjonta jatyöttömyyslukujen manipulointiin. esimerkkinä voidaan tarkastella ikääntyneitä työttömiä, jotka ovat työttömyyseläkkeellä. heovat käytettyjen määritelmien mukaan työvoiman ulkopuolella eikä heitä näin ollen 1 EU tasolla asetetut tavoitteet on niin ikään asetettu työllisyysasteille: jäsenmaiden tulisi saavuttaa 70 prosentin työllisyysaste vuoteen 2010 mennessä. Lisäksi naisille on asetettu 60 prosentin ja ikääntyneille (55 64 vuotiaat) 50 prosentin tavoite ko. ajankohtaan mennessä. Viimeksi mainitut tavoitteet Suomi on jo saavuttanut. Kokonaistyöllisyydessä päästään jo kuluvana vuonna lähelle 70 prosentin tavoitetasoa. 2 Jo valtiosihteeri Raimo Sailaksen johtamalle työllisyysryhmälle annetussa toimeksiannossa tuotiin esille tavoite saavuttaa 75 prosentin työllisyysaste ja alle 5prosentin työttömyysaste (Työllisyystyöryhmän loppuraportti 2003). Työllisyystyöryhmän maaliskuussa 2003 esittämistä toimenpiteistä miltei kaikki on toteutettu tai ne sisältyvät uuden hallituksen ohjelmaan, mm. ruuan arvonlisäveron alentaminen. lasketa työttömiksi, ja työttömyysluvut näin ollen kaunistuvat. työvoimavarojen käytön kannalta on kuitenkin toisarvoista se, luetaanko ikääntyneet työttömät eläkeläisiksi vai työttömiksi heidän panoksensa työmarkkinoilla jää joka tapauksessa käyttämättä. arvioitaessa kehitystä työllisyyden perusteellaedellä mainittua ongelmaa ei synny, sillä jokainen työelämästä varhaiseläkkeelle siirtynyt on askel etäämmälle työllisyysastetavoitteen toteutumisesta. kysymys ei ole pelkästään käsitemuutoksista vaan myös periaatteellisemmasta ajattelutavan muutoksesta ja siirtymisestä ns. uuteen ikäpolitiikkaan (ks. sihto 2005 &ilmakunnas ja rantala 2005). siinä pyrkimyksenä on rajoittaa varhaiseläkkeiden käyttöä ikääntyneen työvoiman saneeraamiseen työmarkkinoiden ulkopuolelle. 3. Miten tulkita tavoitteiden toteutumista? työllisyystavoitteisiin liittyy kuitenkin myös omat rajoitteensa. Yksi niistä liittyy pitäytymiseen pelkästään henkilömääriin työtuntien sijasta. kehitystä arvioidaan tilastokeskuksen työvoimatutkimuksen työllisyyslukujen perusteella. koska niissä työlliseksi kirjautumiseen riittää varsin pienikin työpanos (vähintään tunti työskentelyä rahakorvausta vastaan tutkimusviikolla), mittari pitää sisällään laajan työaikakirjon. esimerkiksi viime hallituskaudella puolet toteutuneesta työllisyyden kasvusta oli osaaikatyötä (hallituksen työllisyysohjelman loppuraportti, työministeriö 2007a), minkä johdosta tunteina mitattu kokonaistyöpanos kasvoi hitaammin kuin työllisten määrä. työaikojen ohella tehtyjen työtuntien määrään vaikuttavat mm. vuosi, sairas ja vanhempainlomat. arvostettujen eurooppalaisten ekonomistien helmikuussa julkaisema raportti sisälsi ar 341

3 KAK 3/2007 vion skandinavian maiden vahvan talouskasvun selitystekijöistä ja ns. skandinaavisen mallin toimivuudesta (eeag report 2007). analyysin mukaan ko. maat (tässä ruotsi, suomi, tanska) menestyvät maavertailuissa heikommin puhuttaessa työtunneista kuin työllisyysasteista. työllisyysastevertailuissa skandinavian maat päihittävät esimerkiksi euroalueen maat, mutta tilanne kääntyytoisinpäin palkansaajien keskimääräisiä vuosityötunteja koskevassa tarkastelussa. taustalla eivät niinkään ole erot keskimääräisissä viikkotyöajoissa kuin pidettyjen sairaus ja vanhempainlomien määrissä. Maittain on luonnollisesti eroja, ja suomessa keskimääräiset vuosityötunnit ovat korkeammat kuin ruotsissa ja tanskassa, mutta kuitenkin muita euromaita alhaisemmat. on luonnollisesti koko lailla suoraviivaista arvioida, saavutettiinko tietty määrällinen työllisyystavoite vai ei. siihen nähden on erittäin vaativaa arvioida, missä määrin saavutukset juontuvat talouspolitiikan päätösperäisistä toimenpiteistä ja missä määrin esimerkiksi kansainvälisen suhdannetilanteen (ennakoimattomista) muutoksista. alun perin asetetut tavoitteet voidaan nähdä ehdollisina tuolloin vallinneelle käsitykselle tulevasta talouskasvusta. hallituskauden aikanakehitys todennäköisesti poikkeaa ennakoidusta. tämä poikkeama muuttaa käsitystä myös siitä, miten kunnianhimoisena aikaisemmin asetettua tavoitetta voidaan pitää. tällaisiin suhdannekorjauksiin ei kuitenkaan ole toistaiseksi pyritty, kun on jälkikäteen arvioitu onnistumisen astetta. 4. Politiikkaohjelmien vaikutusten arvioinnista Vero ja tulopolitiikalla luodaan talouskasvulle ja työllisyyden paranemiselle suotuisat edellytykset, mutta sen ohella tarvitaan työmarkkinoiden rakenneuudistuksia. Yksi edellisen hallituksen neljästä poikkihallinnollisesta politiikkaohjelmasta oli työllisyysohjelma, jonka painopisteenä oli rakenteellisen työttömyyden alentaminen ja työvoiman tarjonnan lisääminen (työministeriö 2007a). 3 siihen sisältyi työmarkkinoihin liittyviä erityistoimia, kuten työmarkkinatuen aktivointiuudistus ja työvoiman palvelukeskusten perustaminen. näiden erityistoimien vaikutus tulee suhdanne, vero ja palkkapolitiikan vaikutusten päälle. Myös monet muut kuin suoraan työmarkkinoihin liittyvät rakenneuudistukset vaikuttavat lopputulokseen, esimerkkinä innovaatiopolitiikka. käynnistysvaiheessa ohjelman osahankkeille määriteltiin suuntaa antavat vaikuttavuustavoitteet, kuten esimerkiksi pitkäaikaistyöttömyyden ennaltaehkäisy ja alentaminen sekä työllisyysaste eri ikäryhmissä nousee. niiden toteutumista on seurattu tilastollisten tunnuslukujen (ns. vaikuttavuusindikaattorit )avulla ja pyrkimyksenä on myösollut tilastoseurannan täydentäminen tutkimuksellisella evaluoinnilla (hallituksen strategia asiakirja 2005). Vaikuttavuusseurannan tunnuslukuja ovat esimerkiksi sijoittuminen työelämään työvoimapoliittisten toimenpiteiden ja ammatillisen koulutuksen jälkeen ja työllisyysasteet ikäryhmittäin. ohjelman loppuraportin mukaan vaikuttavuutta on arvioitu eri ministeriöiden hankevastaavien toimesta. 3 Ohjelman 4päätavoitetta olivat: 1) rakenteellisen työttömyyden alentaminen ja syrjäytymisen ehkäisy, 2)osaavan työvoiman saamisen varmistaminen ja varautuminen ikärakennemuutoksesta johtuvaantyövoiman niukkuuteen, 3) työmarkkinoilla pysyminen nykyistä pidempään ja 4) työn tuottavuuden lisääminen, työn organisoinnin ja mielekkyyden parantaminen. 342

4 Seija Ilmakunnas työmarkkinakehityksen systemaattinen ja poikkihallinnollinen seuranta indikaattoreiden avulla on hyvä asia. osa käytetyistä indikaattoreista on lisäksi sellaisia, että ne ovat edellyttäneet menetelmällistä kehitystyötä (esimerkiksi työllisen ajan odote). on kuitenkin harhaanjohtavaa puhua vaikuttavuustavoitteista ja indikaattoreista. tämän terminologian käyttö olisi hyvä rajoittaa sellaisiin tarkasteluihin, joissa tarkasteltavien toimenpiteiden vaikutus pyritään eristämään muista ilmiöön vaikuttavista tekijöistä. aito vaikuttavuustutkimus on tunnetusti muun muassa menetelmällisesti vaativaa. esimerkkejä tällaisesta tutkimuksesta toki löytyy (ks. hämäläinen ja tuomala 2006 sekä korkeamäki ja uusitalo 2006), joskin suhteellisen vähän. työllisyystavoitteiden rooli talouspolitiikan päätavoitteina antaa hyvän perusteen aidon vaikuttavuustutkimuksen määrän ja resurssien kasvattamiseksi. Vain tällä tavoin on mahdollista saada luotettavia arvioita tehtyjen reformien vaikutuksista. suomelle näyttää olevan tyypillistä laajoihin politiikkaohjelmiin perustuva työmarkkinoiden ja työelämän kehittäminen, ja se tuo lisähaasteen tutkimukselle. kansallinen ikäohjelma on työllisyysohjelman ohella toinen esimerkki tästä toimintatavasta. se on myös kansainvälisesti tunnettu ja se on saanut tunnustusta juuri laajasta toimenpidekirjosta ja ohjelmaan sitoutuneiden organisaatioiden suuresta määrästä (ks. oecd 2006a). toimenpidevalikoimaan ovat kuuluneet muun muassa työnantajien asenteisiin vaikuttavat kampanjat, työkykyä ja osaamista tukevathankkeet työpaikoilla ja eläkejärjestelmän reformit. eri ministeriöiden ohella ohjelmaan sitoutuivat muun muassa työmarkkinajärjestöt. Viime aikoina myös työmarkkina analyyseissa on tuotu esille politiikkatoimenpiteiden ns. yhdysvaikutusten merkitys (ks. oecd 2006b ja eeag report 2007). 4 ns. tanskan mallin pohjalta on tuotu esiin, että esimerkiksi hyvien työttömyyskorvausten haitallisia työllisyysvaikutuksia pienentää aktiiviseen työvoimapolitiikkaan satsaaminen. oecd:n arvio on, että työmarkkinareformit ovat vaikutuksiltaan sitä myönteisempiä, mitä laajemmin niitä toteutetaan toisiaan täydentävinä. uudistusten nivominen yhteen laajemmiksi ohjelmiksi lienee perusteltua myös siksi, että paketointi auttaa uudistusten läpiviemisessä. Yksittäisestä reformista kärsiviä voidaan toisaalla hyvittää ja näin mahdollistetaan karvaatkin lääkkeet. esimerkiksi sekä työllisyysohjelmaan että ikäohjelmaan on sisältynyt työolojen parantamiseen tähtääviä osia, joita voitaneen pitää pehmennyksinä sellaisille etuuksia karsiville toimille kuin työmarkkinatuen vastikkeellisuuden lisääminen ja varhaiseläkkeiden ehtojen tiukennukset. 5 laajat politiikkaohjelmat ovat perusteltuja, mutta niiden kohdalla syntyy usein myös houkutus vaikutusten yliarviointiin. kun tavoitteet ovat suhteellisen väljästi määriteltyjä ja ohjelmien rajat muutoinkin hieman epämääräiset, tulee myös moni ohjelmasta riippumaton 4 Yksi esimerkki tällaisista yhdysvaikutuksista liittyy verotuksen tasoon ja palkkaneuvotteluihin. Tiivis palkkakoordinaatio voi heikentää korkeiden työvoimaverojen haitallisia vaikutuksia (Nickell et al. 2004). Toisaalta on empiiristä näyttöä myös sille, että korkea työttömyysturvan taso on erityisen haitallinen silloin, kun verotus on kireää (Belot ja van Ours 2004). 5 Erityisesti sosiaalietuuksia karsittaessa Suomen kaltaisessa kolmikantaisessa maassa yhteisen tahtotilan löytäminen muutoksille on uudistusten toteuttamisen edellytys. Laajat ohjelmat mm. mittavine tiedotus ja koulutushankkeineen ovat olleet tärkeitä myös tahtotilan luomisessa ja kansantalouden kokonaisedun sisäistämisessä (ks. Ilmakunnas ja Takala 2006). 343

5 KAK 3/2007 myönteinen kehityskulku helposti luetuksi ohjelman ansioksi. 5. Toteutuneen työmarkkinakehityksen pääpiirteitä 6 Työllisyysohjelman loppuraportissatodetaan, että hallituskaudella työvoiman tarjonnan kasvu vastasi liki kahta kolmasosaa työpaikkakasvusta. Laskelmat ovat herkkiä käytetyn tarkasteluajanjakson suhteen. Taulukko 1. Työlliset, työttömät ja työvoima sukupuolen mukaan vuosien 2003 ja 2007 ensimmäisellä vuosineljänneksellä (1000 henkilöä) 2003/ i 2007/i Muutos työlliset Miehet naiset työttömät Miehet naiset työvoima Miehet naiset lähde: työvoimatutkimus, tilastokeskus. työllisyyskehityksen taustoittamiseksi on hyödyllistä tarkastella myös sitä, mikä osuus työvoiman lisäkysynnästä on seurausta työttömien työllistymisestä ja vastaavasti mikä osuus heijastaa työvoiman tarjonnan kasvua. tällä erottelulla on merkitystä arvioitaessa esimerkiksi rakenteellisen työttömyyden tasoa. jos uudet työlliset tulevat voittopuolisesti työvoiman ulkopuolelta ja työttömät työllistyvät heikosti vahvankin talouskasvun aikana, kehitystä ei voi pitää tyydyttävänä. työvoiman tarjonnan lisäkasvun rajat tulevat helposti vastaan ja jos työttömyys alenee vain vitkaan, niin tällöin varteenotettavaksi riskiksi muodostuu talouskasvun tyrehtyminen työvoimapulaan. siinä missä neljän vuoden aikana työllisyys parani liki henkilöllä, työttömien lukumäärä pieneni noin puolella tästä määrästä (taulukko 1). Vastaavasti työvoiman tarjonta kasvoi runsaat henkilöä. 6 lukumääräisesti naisten ja miesten työllisyys parani samaa tahtia. Miesten kohdalla työttömien lukumäärä aleni jonkin verran enemmän kuin naisten, ja vastaavasti työvoiman tarjonnan kasvulla oli naisten kohdalla hieman suurempi merkitys. työvoiman tarjonnan kasvulla on siis ollut suuri merkitys. kehitys on myönteistä, sillä entistä suurempi määrä ihmisiä on ollut työmarkkinoiden käytettävissä. samanaikaisesti on kuitenkin syytä panna merkille se, että työttömyyden aleneminen on vastaavasti jäänyt puoleen työllisyyden lisäyksestä. tätä voi pitää pulmana, sillä työttömyys vakanssisuhde (ns. Beveridge käyrä) kertoo työmarkkinoilla vallitsevasta kohtaanto ongelmasta (talouspolitiikan strategia 2007). lisäksi rekrytointiongelmat näyttävät selvästi yleistyneen alkuvuonna 2007 suhteessa edellisvuoden tilanteeseen (työministeriö 2007b), vaikka avoimenkin työttömyyden taso on edelleen henkilön tuntumassa. työvoiman tarjonnan ennakoituakin suurempi kasvu antaa aiheen tarkastella sen lähteitä. Missä ovat olleet sellaiset työvoimareservit, että huomattava työvoiman tarjonnan kasvu on tullut mahdolliseksi? kuvion 1vuositason tarkastelun mukaan työvoimaosuuksien (työvoima/vastaavan ikäinen väestö) kasvu paikallistuu lähinnä yli 55 vuotiaiden ikäluokkiin. näiden ikäluokkien kohdalla neljän viime vuoden aikana tapahtuneet muutokset ovat myös huomattavia: neljässä vuodessa vuotiaiden työvoimaosuus kasvoi 12, 5prosenttiyksikköä ja ikäluokassa vuotiaat 15,2 prosenttiyksikköä. 344

6 Seija Ilmakunnas Kuvio 1. Työvoimaosuudet ikäluokittain 2002 ja 2006 lähde: työvoimatutkimus, tilastokeskus. työvoiman tarjonnan kasvu onkin pitkälti seurausta työurien pitenemisestä. tähän viittaa myös se, että eläkkeelle siirtymisikä on vastaavana aikana noussut liki vuodella (kannisto 2007). työvoiman tarjonnan kasvussa ei siis niinkään ole ollut kyse työvoiman ulkopuolella alun alkaen olleiden henkilöiden siirtymisestä työelämään. esimerkiksi omaa kotitaloutta hoitavien henkilöiden määrä on vastaavana ajanjaksona jopa kasvanut, joten tarjonnan kasvussa ei ole ollut kyse kotiäitien laajamittaisesta siirtymisestä takaisin työelämään. Yli 55 vuotiaiden muuttunut työmarkkinatilanne näkyy myös tarkasteltaessa työllisyyskasvua ikäryhmittäin (kuvio 2). työllisyysaste on kohonnut selvästi eniten yli 60 vuotiaiden keskuudessa. kehitystä selittää pitkälle se, että työelämän varttuneimmissa ikäluokissa työhön osallistutaan entistä pidempään. iän mukainen tarkastelu on hyödyllinen, kun arvioidaan työllisyyden paranemisen taustatekijöitä. iän suhteen epätasainen kehitys viittaa selitystekijöihin, jotka ovat vaikuttaneet erityisesti ikähaitarin varttuneemmassa päässä. nämä tekijät ovat mielenkiintoisia tulevankin työllisyyskehityksen kannalta. 7 suuret ikäluokat ovat tällä vuosikymmenellä tulleet ikävaiheisiin, missä heidän työllisyytensä nopeasti laskee. tästä syntyvä vaikutus kokonaistyöllisyyteen onhuomattava. Valtiosihteeri sailaksen työllisyystyöryhmälle aikanaan tehtyjen laskelmien mukaan tämä ikärakenteen muutos laskee kuluvan vuosikymmenen aikana työllisyysastetta runsaat 2,5 prosenttiyksikköä (Valtiovarainministeriö 2003). 7 Myös nuorten työllisyysasteet ovat jonkin verran kohonneet, mikä on lupaavaa tulevan kehityksen kannalta. 345

7 KAK 3/2007 Kuvio 2. Työllisyysasteet vuosina 2002 ja 2006 ikäryhmittäin lähde: työvoimatutkimus, tilastokeskus. tarvitaan siis runsaasti uusia työpaikkoja ja uutta työvoimaa tai selvää työurien pitenemistä yksin siihen, että kumotaan tämä ikärakenteen muutoksen aikaansaama negatiivinen työllisyysvaikutus. edellä mainituissa laskelmissa päädyttiin siihen, että vuosikymmenen aikana vuotiaiden työllisyysasteen tulisi nousta noin 10 prosenttiyksiköllä ja vuotiaiden liki 15 prosenttiyksiköllä, jotta ikärakennevaikutus tulisi kumotuksi. 8 työurien piteneminen tällöinsiis neutraloisi ikärakenteen muutoksesta tulevan negatiivisen työllisyysvaikutuksen. Muilla toimenpiteillä, kuten verokevennyksillä ja työttömyysturvauudistuksilla, tulisi tämän 8 Toteutuneen kehityksen valossa voidaan arvioida, että tavoitteessa on edetty hyvin, sillä yli 60 vuotiaiden työllisyysaste on vuosikymmenen alusta kohonnut jo vuoteen 2006 mennessä liki tavoiteltuun tasoon vuotiaiden osalta tavoitteen saavuttaminen on puolivälissä. jälkeen saada aikaa tavoiteltu työllisyyden nettolisäys. 6. Yli 55 vuotiaiden työllisyyskehitys Varttuneiden työllisyyttä ei ole hedelmällistä tarkastella rajautumalla vain aivan viime vuosiin. kysymyson pikemminkinkehityssuunnasta, joka alkoi jo 1990 luvun puolivälin jälkeen (kuvio 3). seuraavassa tarkastellaan yli 55 vuotiaiden parantuneen työllisyyden taustatekijöitä tällä kymmenvuotisjaksolla. Peruslähtökohtana on se, että varttuneemmassa päässä potentiaalia työllisyyden kasvattamiseksi on yksinkertaisesti ollut eniten. työllisyysasteet ovat alhaisia ja näissä ikäryhmissä olevien määrä kasvaa nopeasti. aiempi työllisyysasteiden nopea lasku heti 55 ikävuoden 346

8 Seija Ilmakunnas Kuvio 3. Työllisyysasteet vuosina 1996, 2001 ja 2006 (50 69 vuotiaat) lähde: työvoimatutkimus, tilastokeskus. jälkeen ei ole selitettävissä esimerkiksi työkyvyn ja terveydentilan äkkinäisellä heikentymisellä juuri tässä ikävaiheessa. taustalla on ollut ennen kaikkea mahdollisuus poistua työmarkkinoilta varhaiseläkejärjestelyjen kautta (kuvio 3). Vielä 1990 luvun alkupuolella esimerkiksi yksilölliselle varhaiseläkkeelle saattoi päästä 55 vuotiaana ja ns. työttömyysputken alaikäraja oli 53 vuotta. Vuosikymmenen puolivälin jälkeen alkoi varhaiseläkereittien karsiminen. siinä voidaan arvioida onnistutun myös ajoituksen osalta. ajoitus osui vahvaan ja pitkäkestoiseen suhdannenousuun, ja eläkereittien kiristäminen saattoikin toteutua siten, että ikääntyvien työttömyys ei vastaavasti noussut. Varhaiseläkkeille pääsyä on rajoitettu sekä alaikärajoihin tehtyjen korotusten kautta että eläketasoja muuttaneiden kannustinmuutosten avulla. Vaikutuksiltaan erittäin merkittävänä voidaan pitää työttömyyseläkeputkeen tehtyjä ikärajamuutoksia (kyyrä ja Wilke 2007, hakola ja ilmakunnas 2006). siinä missä ikärajakorotukset ovat lykänneet kokonaisilta vuosiluokilta eläkkeelle siirtymistä jopa useilla vuosilla, kannustinmuutokset ovat kuitenkin olleet mittaluokaltaan ja vaikutuksiltaan vaatimattomampia. sama pätee laajemmin myös vuoden 2005 eläkeuudistuksen tuleviinkin vaikutuksiin: uudistuksen työuria pidentävä vaikutus perustuu lähinnä työttömyysputken ja varhennetun vanhuuseläkkeen ikärajojen nousuun. kannustinmuutoksia koskevat muutokset pitkälle kumoavat toisensa (hakola ja Määttänen 2007). Myös osa aikaeläkkeen alaikärajaa on nostettu 56 vuodesta 58 vuoteen. tämä näkyy ko. eläkettä saavien lukumäärän laskuna, mutta 58 vuotta täyttäneiden joukossa se on edelleen suosittu eläkemuoto. sen perusteltuna tavoit 347

9 KAK 3/2007 teena on joustava eläkkeelle siirtyminen, joka mahdollistaisi pidemmän työuran. sen työllisyysvaikutusten arviointi ei kuitenkaan ole suoraviivaista. tällöin pitää nimittäin arvioida, missä määrin osa aikaeläke on toisaalta vaihtoehto kokoaikaeläkkeelle ja toisaalta kokoaikatyölle ja kuinka paljon se pidentää työuria. tutkimuksen valossa on syytä ottaa vakavasti se riski, että osa aikaeläkkeelle siirtyminen ei juuri vaikuta työuraa pidentävästi (ilmakunnas ja ilmakunnas 2007). kaiken kaikkiaan yli 55 vuotiaiden työllisyyskehitystä viimeisen vuosikymmenen aikana voidaan kuitenkin pitää menestystarinana. taustalla ei toki ole pelkästään varhaiseläkereformeja, vaan kehitykseen on vaikuttanut myös se, että näiden ikäluokkien koulutustaso on ollut aikaisempia ikäluokkia korkeampi ja samalla heidän kiinnittymisensä työelämään tiiviimpi. Mikäli kehitystä pitää menestystarinana, voi kysyä, miksi se tuli mahdolliseksi juuri suomessa (ilmakunnas ja takala 2005, 2006). Yksi selitystekijä liittyy siihen, että suomella on ollut monia muita maita kiireellisempi tarve suunnanmuutokseen. suomessa suuret ikäluokat syntyivät aiemmin kuin esimerkiksi keskieuroopassa. tulevan eläkkeiden rahoituksen kannalta oli tärkeätä aikaansaada reformeja, jotka vaikuttaisivat jo heidän eläkkeelle siirtymiseensä. Muutostarvetta ja valmiutta selittää myös suomen 1990 luvun lama ja sen myötä ennätyksellisesti alentunut työllisyys. rahoituspohjan heikkeneminen pakotti etsimään keinoja työurien pidentämiseksi. Pitkän aikavälin rahoitusnäkymiä heikensi myös se, että väestöennusteissa eliniän piteneminen arvioitiin aikaisempia ennusteita merkittävämmäksi. lama lienee kasvattanut myös ns. kriisitietoisuutta, joka muokkasi maaperää julkisten menojen hillinnälle ja sosiaaliturvan leikkauksille. Myös aiemmin mainitussa skandinavian maiden kasvutekijöitä arvioineessa raportissa viitattiin syvän taloudellisen kriisin merkitykseen oppimisprosessina (eeag report 2007). raportin mukaan ko. maiden kriisikokemukset ovat vauhdittaneet politiikkamuutosten tekemistä verrattuna hiipivän kriisin (ranska ja saksa) tai jatkuvan kriisin (italia) tilanteeseen. suurtyöttömyyden tilanteessa tuli lisäksi ilmeiseksi, että varhaiseläkkeet voivat myös ruokkia huonoa kehitystä työntekijöiden kannalta. Vanhimmat työntekijät irtisanotaan ensimmäisinä, mikäli varhaiseläkkeet mahdollistavat ikääntyneiden saneerauksen. tämä lienee osaltaan edesauttanut muutoksista sopimista työmarkkinajärjestöjen kesken. etuisuuksia karsivien uudistusten kokoaminen yhteen työoloja parantavien toimien kanssa laajoissa työelämäohjelmissa vaikutti samaan suuntaan. 7. Lopuksi Viime vuosina työllisyys on kehittynyt tyydyttävällä tavalla. Mielenkiintoinen ja samalla visainen kysymys on se, kenelle kuuluu kunnia tästä kehityksestä. Voimakkainta työllisyyden paraneminen on ollut 55 vuotta täyttäneiden keskuudessa. heidän kohdallaan kehityksessä näkyvät (suotuisan talouskasvun ohella) erityisestineuudistukset, joita on tehtyvarhaiseläkkeiden käytön rajoittamiseksi. Päätökset muun muassa ikärajojen nostosta tehdään tyypillisesti siten, että uudistuksilla on pitkät siirtymäajat ja toimeenpanovaiheet ulottuvat yli eri hallituskausien. Pisteiden jyvittäminen myönteisestä kehityksestä on tällöin lähes mahdotonta. kun useampi uudistus vaikuttaa samanaikaisesti työllisyyskehitykseen, on lisäksi yksittäisen toimenpiteen vaikutuksen erottaminen vaikeaa. 348

10 Seija Ilmakunnas Pysyvä myönteinen piirre työmarkkinoilla on (varhais)eläkepolitiikan suunnanmuutos. se tarkoittaa sitä, että ikääntyneiden työmarkkinaongelmia ei enää pyritä ratkomaan ikääntyneiden työn tarjontaa supistamalla varhaiseläkkeiden avulla. tavoitteena ovat pidemmät työurat ja keinona se, että varhaisen eläkkeellesiirtymisen mahdollisuuksia ja houkuttelevuutta heikennetään. Vastaavasti vaatimattomampi työllisyyden kehitys muissa ikäryhmissä oikeuttaa huoleen siitä, ovatko politiikkatoimenpiteet muutoin olleet ennakko odotuksiin nähden tehottomia? tulevina vuosina työllisyyden paraneminen kaikissa ikäryhmissä on entistä tärkeämpää suurten ikäluokkien siirtyessä eläkkeelle. Kirjallisuus Belot, M. ja van ours, j.c. (2004), does the recent success of some oecd countries in lowering their unemployment rates lie in the clever design of their labor market reforms?, Oxford Economic papers 56: hakola, t. ja ilmakunnas, s. (2005), eläkeuudistuksen vaikutus ikääntyneiden työttömyyteen, teoksessa hämäläinen, k., taimio, h. ja uusitalo, r. (toim.), Työttömyys taloustieteellisiä puheenvuoroja, edita: hakola, t. ja Määttänen, n. (2007), Vuoden 2005 eläkeuudistuksen vaikutus eläkkeelle siirtymiseen ja eläkkeisiin,eläketurvakeskuksen tutkimuksia 2007:1. hämäläinen, k. ja tuomala, j. (2006), Työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikutusten arviointi, työpoliittinen tutkimus 315. economic advisory Group (2007), Report on the European Economy 2007, Cesifo. ilmakunnas, s. ja takala, M. (2005), Promoting employment among ageing workers: lessons from successful policy changes in Finland, Geneva papers on Risk and Insurance Issues and practice 30: ilmakunnas, s. ja rantala, j. (2005), oikeat asenteet vai onnistunut politiikka ikääntyneiden paremman työllisyyden taustalla?, Työpoliittinen aikakauskirja 2: ilmakunnas, s. ja takala, M. (2006), Finland som ett mönsterland, Nordisk Försäkringstidskrift 4: ilmakunnas, P. ja ilmakunnas, s. (2007), Gradual retirement and lengthening of working life, teoksessa van den Bosch, k. ja kemp, P. (toim.), Social protection in an Ageing World, international studies on social security, antwerpen: intersentia (painossa). kannisto, j. (2007), eläkeuudistuksen kaksi ensimmäistä vuotta, teoksessa Ikääntymisen taloudelliset vaikutukset ja niihin varautuminen, Valtioneuvoston kanslian julkaisuja 10/2007. korkeamäki, o. ja uusitalo, r. (2006), employment effects of apayroll tax cut evidence from aregional tax exemption experiment, Working paper 2006:10, ifau. kyyrä, t. ja Wilke, r. (2007), reduction in the long term unemployment of the elderly: asuccess story from Finland, Journal of European Economic Association 5: nickell, s., nunziata, l. ja ochel, W. (2005), unemployment in the oecd since the 1960s. What do we know?, Economic Journal 115: oecd (2006a), Ageing and Employment policies, Live Longer, Work Longer, Paris: oecd. oecd (2006b), Boosting Jobs and Incomes, OECD Employment Outlook 2006, Paris: oecd. sihto, M. (2005), uuden ikäpolitiikan saavutukset ja rajat, Työpoliittinen aikakauskirja 1: työministeriö (2007a), Työllisyys nousussa työllisyysohjelman loppuraportti. työministeriö (2007b), rekrytointiongelmat työvoimatoimistoihin ilmoitettujen paikkojen osalta, tammikuu Valtioneuvoston kanslia (2003), Työllisyystyöryhmän 349

11 KAK 3/2007 loppuraportti,valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 5/2003. Valtioneuvoston kanslia (2005), Hallituksen strategia asiakirja 2005, Hallituksen poikkihallinnolliset politiikkaohjelmat ja politiikat,valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 1/2005. Valtiovarainministeriö (2003), Arvio työllisyystyöryhmän esittämien toimenpiteiden vaikutuksista, VM kansantalousosasto Valtiovarainministeriö (2007), Talouspolitiikan strategia 2007, julkaisuja 6/