Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu

Transkriptio

1 Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu (TILKO-hanke) Työryhmäraportti

2 Eteläinen Makasiinikatu 8 PL 31, HELSINKI Paino: Erweko Oy, 2014 ISBN: (nid.) ISBN: (pdf)

3 Yhteenveto Puolustusministeriö asetti työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia puolustushallinnon tilahallintaa koskeva kokonaistarkastelu. Työryhmän (jäljempänä TILKO-työryhmä) määräajaksi annettiin Määräaikaa jatkettiin puolustusministerin päätöksellä vuoden 2013 loppuun. Työryhmätyön keskeisenä tavoitteena oli etsiä keinoja turvata puolustusvoimien alueisiin ja toimitiloihin liittyvät normaali- ja poikkeusolojen toimintaedellytykset. Tarkastelussa tuli arvioida nykyistä toimintaa ja siihen liittyviä haasteita, vertailla tilahallinnan eri toimintamalleja, ottaa huomioon hallitusohjelmassa puolustusvoimilta edellytettävät pysyvät menosäästöt ja puolustusvoimauudistus sekä tehdä ehdotus tilahallinnan kehittämiseksi siten, että se maanpuolustuksellisista lähtökohdista vastaa tehokkaasti ja taloudellisesti nykyisiin ja näköpiirissä oleviin 2020 luvun haasteisiin. Huomioon tuli ottaa myös Valtiotalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus (3/2012) sekä valtiokonsernin tilahallintaa koskevat kehitysnäkymät (valtiokonsernin kiinteistö-, toimitila-, ilmasto- ja energiapoliittiset linjaukset). Vaikuttavuuden varmistamiseksi työssä keskityttiin kustannusten kannalta merkittävimpiin osa-alueisiin. Puolustusvoimien tilahallinnan keskeiset rahoitukseen liittyvät tunnusluvut vuonna 2012 olivat: Tilahallinnan kokonaiskustannukset yhteensä noin 238 M Kiinteistöjen ja alueiden pääomavuokrat noin puolet tilahallinnan kokonaiskustannuksista Kiinteistöpalvelut (kiinteistönhoito, siivous, kunnossapito, suunnittelu- ja managerointipalvelut jne.) noin neljännes, energiapalvelut noin neljännes. Alue- ja tilahallinnan pääomavuokrat ja ylläpitokustannukset on sidottu elinkustannusindeksiin. Ylläpitokustannuksiin vaikuttavat myös mm. volyymi- ja laatutasomuutokset. Säästöjen saamiseksi puolustusvoimat on luopunut merkittävästä määrästä alueita ja toimitiloja. Räjähdeturvallisuuden kehittämisen, puolustusvoimauudistuksen edellyttämien organisaatiomuutoksien sekä kasarmien nopeutetun kunnostusohjelman vuoksi tilahallinnan suhteellinen osuus toimintamenomäärärahoista on kasvanut ja kasvaa. Investointien toteuttaminen vaikuttaa myös ylläpitomenojen kehitykseen uudisrakentamisen ja perusparantamiseen liittyvien taloteknisten järjestelmien käyttöönoton myötä. Arviona on, että puolustusvoimien kiinteistömenot kasvavat vuoteen 2018 mennessä tasolle 270 M. Vuosien 2002 ja 2003 kiinteistöuudistuksen mukainen siirtyminen valtion vuonna 1995 käyttöön otettuun vuokrajärjestelmään ei täysimääräisesti luonut edellytyksiä kestävään kiinteistönpitoon. Pääomavuokrataso määritettiin liian alhaiselle tasolle, josta johtuen mm. Senaatti-kiinteistöjen puolustustoimialan sijoitetun pääoman tuotto on osoittautunut tavoitteita alemmaksi. Tämä on heikentänyt omistajan kykyä investoida rakennusten peruskorjauksiin ja näin poistaa rakennuskannan korjausvelkaa. Tilahallinnan kustannusten nousua ei kehyspäätöksissä ole viime vuosina korvamerkiten kompensoitu puolustushallinnolle aiemmin käytetyllä tavalla. Kunnossapidon rahoitusvajeeksi on arvioitu noin 8 M /a vuonna Korjausvelan suuruus ja uuden korjausvelan syntymisen ehkäisevä riittävä kunnossapitotaso, kunnossapito-ohjelman sisältö sekä peruskorjausten laajuus tulisi arvioida tarkemmin. Hankkeita suun- Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 1

4 niteltaessa tulisi ensisijaisesti turvata olemassa olevan rakennuskannan vaatimat korjaukset ja vasta toissijaisesti toteuttaa uusinvestointeja. Työryhmä teetti konsulttiselvityksen puolustushallinnon tilahallinnan kustannuksista verrattuna muihin toimijoihin. Työn tekijäksi valittiin kilpailutuksen jälkeen Bearing Point Oy. Selvitystyön tulos jäi osin epäselväksi, koska kaikki tiloihin liittyvät tiedot eivät olleet keskenään vertailukelpoisia. Työn edetessä käytiin läpi erilaisia toimintamalleja; nykytilan kehittäminen (pääomavuokramalli), kokonaisvuokramalli, jaetun kokonaisvuokran malli, Puolustushallinnon kiinteistölaitosmalli. Näistä viimeisen mallin todettiin poikkeavan valtion kiinteistöstrategian linjauksista siinä määrin, ettei sen jatkokäsittelyn katsottu olevan tarkoituksenmukaista. Kokonaisvuokramalli ja jaetun kokonaisvuokran malli eroavat läpinäkyvyyden ja tasattavan ylläpitovuokran osalta. Kokonaisvuokramallissa ylläpidon kustannusriski olisi Senaatti-kiinteistöillä. Koska puolustushallinto painotti läpinäkyvämpää toimintamallia, päädyttiin analysoimaan vain jaetun kokonaisvuokran mallia eikä ns. täyden kokonaisvuokran mallia enää tarkasteltu. Työryhmä on katsonut, että puolustushallinnon tilahallinnan toimintaa on järkevintä kehittää joko: 1. Kehittämällä ja yksinkertaistamalla nykyistä toimintamallia toteuttamalla Puolustushallinnon rakennuslaitoksen organisaatio- ja johtamismalliuudistus sekä kustannustehokkuus- ja säästötavoitteet tai 2. organisoimalla toiminta uudelleen yhdistämällä Puolustushallinnon rakennuslaitos Senaatti-kiinteistöihin ja siirtymällä vuokramallina jaettuun kokonaisvuokramalliin kiinnittäen erityistä huomiota sopimusvalmistelussa siihen, että säilytetään riittävä puolustuskiinteistöjen erityisosaaminen sekä järjestelmän kustannustehokkuus. Nykyisen toiminta- ja vuokramallin kehittäminen perustuisi edelleen pääomavuokramalliin, jossa pääosin Senaatti-kiinteistöt 1 omistaisi kiinteistöt ja Puolustushallinnon rakennuslaitos toimisi puolustushallinnon käyttämien kiinteistöjen palvelujen tuottajana. Nykyisen toimintamallin keskeisenä vahvuutena on asiantuntija- ja palveluorganisaation erikoistuminen puolustushallinnon tarpeisiin sekä normaali- että poikkeusoloissa. Kehittäminen perustuu erityisesti Rakennuslaitoksen organisaatiorakenteen keventämiseen, toiminnan kilpailukykyisyyden lisäämiseen, kunnossapidon toimintamallin kehittämiseen sekä kunnossapitotason asteittaiseen nostamiseen Rakennuslaitoksen säästöohjelman mukaisilla toimenpiteillä. Tehostaminen perustuu myös puolustusvoimauudistuksen mahdollistamaan neuvottelu- ja sopimustoiminnan keskittämiseen. Rakennuslaitoksen erityisasiantuntijapalveluita voitaisiin soveltuvin osin tarjota nykyistä laajemmin koko valtionhallinnon käyttöön, painopisteen säilyessä kuitenkin puolustusvoimissa. Jatkosuunnittelussa kiinnitettäisiin erityisesti huomiota kunnossapidon toimintamallin kehittämiseen perustuen mm. puolustusvoimien peruskorjaus- ja kunnossapito-ohjelman laatimiseen ja toteutukseen sekä kunnossapidon vaikuttavuuden parantamiseen. 1 Molemmissa malleissa omistajarakenne pysyisi nykyisenkaltaisena eli pääosin Metsähallitus omistaisi edelleen maa-alueet ja kiinteistöjä olisi vuokrattu myös muilta tahoilta. 2 TILKO - työryhmäraportti

5 Uudelleen organisoidussa toimintamallissa Puolustushallinnon rakennuslaitos yhdistetään Senaatti-kiinteistöihin, joka tuottaisi pääosan puolustushallinnon tarvitsemista kiinteistöpalveluista ns. jaetun kokonaisvuokran mallilla. Samalla Rakennuslaitoksen organisaatio nykymuodossaan lakkaisi. Fuusio yksinkertaistaisi toimintamallia sekä vastuusuhteita erityisesti kiinteistöjen kunnossapidossa ja mahdollistaisi nykyistä pidemmälle niin sanotun yhden luukun periaatteen. Toimintamallia ja tehtävien organisointia tehostettaisiin ja tehostamisen tulos käytettäisiin rakennusten kunnon parantamiseen eli korjausvelan kasvun pysäyttämiseen. Järjestely olisi valtion kiinteistö- ja toimitilastrategioiden mukainen ratkaisu ja Rakennuslaitoksen nykyisiä erityisosaamisalueita voitaisiin hyödyntää nykyistä laajemmin valtionhallinnossa. Organisaatioiden yhdistäminen edellyttäisi Senaatti-kiinteistöjen toimintakonseptiin ja strategisten kehittämislinjauksien tarkistamista tietyiltä osin. Rakennuslaitoksen koko henkilökunta siirtyy ensi vaiheessa ns. vanhoina työntekijöinä Senaatti-kiinteistöihin. Periaatteena on joko Senaatin oman palvelutuotannon jatkuminen määräajan tai työpaikkojen takaaminen suoja-ajaksi palveluntuottajayrityksissä henkilöstön työehtoja heikentämättä. Jatkosuunnittelussa kiinnitettäisiin huomiota valmiuden, turvallisuuden ja muiden puolustushallinnon erityispiirteiden edellyttämän osaamisen ja toiminnan pitkäjänteiseen kehittämiseen siten, että toiminta tukisi jatkossakin myös poikkeusolojen tarpeita. Molemmissa toimintamalleissa kehittämisessä otettaisiin huomioon puolustusvoimauudistuksessa päätetty Puolustusvoimien Logistiikkalaitoksen perustaminen ja siitä seuraava tilahallinnan järjestelyiden keskittäminen. Monet kehittämistoimenpiteistä, kuten palvelujen harkittu markkinaehtoistamisen kasvattaminen ulkoistamisia lisäämällä on esimerkki toimenpiteistä, jotka eivät sinänsä riipu valitusta toiminta- tai vuokramallista. Tilahallinnan kustannuksiin vaikuttavat monet edellä todetuista toimintamalleista riippumattomat tekijät, joita ovat mm.: kestävän vuokratason määrittäminen; puolustushallinnon erityiskiinteistöjen vuokranmääräytyminen; puolustushallinnon sisäisen tilahallinnan tulosohjauksen kehittäminen; alueista ja tiloista luopumisen ja purkamisen kannustaminen ja helpottaminen; tilatehokkuuden parantaminen energian hankinnan ja tuotannon kehittäminen mahdollisimman tehokkaaksi, uusiutuvan energian käytön lisääminen sekä kustannuksiltaan pienten mutta vaikuttavien energiatehokkuusinvestointien tekeminen mahdollisimman yksinkertaisesti ja nopeasti sekä valtion kokonaisedun kehittäminen kaavoitusprosessissa. Näistä merkittävimmät säästömahdollisuudet liittyvät energia- ja tilatehokkuuden parantamiseen. Esitetyistä toimista osa on kaikkien yhteisiä tehtäviä ja osa puolustushallinnon omin toimin toteutettavia. Yhteinen näkemys on, että tilahallinnan kustannusten nousua voidaan oleellisesti hillitä, mutta sitä ei pystytä pysäyttämään. Pakollisten tarpeiden investointitaso tulee säilymään korkeana aina vuosikymmenen vaihteeseen asti. Todettiin myös, että moniin edellä esitettyihin mahdollisiin säästötoimiin sisältyy merkittäviä sisäänrakentuneita muutoskustannuksia. Ne edellyttävät toimintamallien uudelleenjär- Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 3

6 jestelyä ja siten muutoksia puitesopimuksiin. Saatavat säästöt voivat olla todennettavissa vasta vuosien kuluttua, energia- ja tilatehokkuuden osalta jopa vielä muita säästöjä hitaammin. Puolustusvoimien ja tilahallinnan kumppanien väliset puitesopimukset on päivitettävä. Toimijoiden tietojärjestelmiä on kehitettävä, kunnossapidon suunnittelussa on siirryttävä yhden tietojärjestelmän käyttöön. Työssä arvioitiin puolustushallinnon tilahallinnan toimijoiden kustannustehokkuutta. Selvitysten perusteella voidaan todeta, että kaikkien keskeisten kumppaneiden kustannustehokkuus on hyvällä tasolla. Toteuttamalla tässä selvityksessä tunnistettuja kehittämistoimenpiteitä kustannustehokkuutta on kuitenkin mahdollista entisestään parantaa. Työryhmän ehdotus sisältää perusteet etenemisestä kahteen toteuttamiskelpoiseen malliin ja erittelee molempien mallien vahvuuksia ja heikkouksia. Työryhmä ei anna suositusta siitä, kumpi toimintamalli tulisi valita toiminnan kehittämisen pohjaksi. 4 TILKO - työryhmäraportti

7 Sisällys 1. Tarve kokonaistarkastelulle ja työryhmän toimeksianto Puolustushallinnon tilahallinta Toimijat ja toimijakenttä Tilahallinnan ohjausjärjestelmä pääpiirteissään Puolustusministeriö Puolustusvoimat Puolustushallinnon rakennuslaitos Senaatti-kiinteistöt Metsähallitus Toiminnan organisointi Nykyinen organisointi puolustushallinnossa Tilahallintahenkilöstön organisointi puolustusvoimissa... puolustusvoimauudistuksen jälkeen Tilahallinnan kustannukset Tilahallinnan tarpeet eri turvallisuustilanteissa Normaaliolojen tarpeet Poikkeusolojen tarpeet Tilahallinnan toimintamalli puolustusvoimauudistuksen jälkeen Tilahallinnan suunnittelu ja sopiminen Maankäytön suunnittelu sekä maa- ja vesialueiden hankinta ja hallinta Palvelussuhdeasunnot Tietohallintoyhteistyö Pääomavuokrakustannukset Pääomavuokran määräytyminen Korjausrakentaminen Tuottovaatimus ja tilakustannukset Senaatti-kiinteistöjen kustannukset...28 Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 5

8 3.5 Kustannuksien kehittymiseen vaikuttavia tekijöitä Tilahallinnan kustannuksien kehittyminen Kustannuspaineiden hallinta Metsähallituksen kustannukset Ylläpitokustannusten kehittyminen Bearing Point Oy:n esiselvitys Puolustushallinnon rakennuslaitoksen vastine Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kustannusrakenne Kunnossapito Ylläpidon erityispalvelut sekä valmiuteen ja tilaturvallisuuteen liittyvät tehtävät Energian hankinta Energiatehokkuus Tilahallinnan prosessit ja säästöpotentiaalit Tilatehokkuus Tiloista luopuminen Palvelussuhdeasunnot Pilaantuneet maa-alueet Puolustushallinnon tilahallinnan kumppanuuksien vaihtoehtoiset ratkaisumallit Lähtökohdat ja tavoitetila esitetyille perusratkaisuille Nykymallin kehittäminen - pääomavuokramalli Kustannustehokkuus ja kannustavuus Ohjaussuhteet ja vastuiden kohdentuminen Soveltuvuus hallinnonalan erityistarpeisiin Vahvuudet ja heikkoudet Uudelleen organisoitu toimintamalli Jaetun kokonaisvuokran malli Kustannustehokkuus ja kannustavuus Ohjaussuhteet ja vastuiden kohdentuminen TILKO - työryhmäraportti

9 6.3.3 Soveltuvuus hallinnonalan erityistarpeisiin Vahvuudet ja heikkoudet Vertailu Ruotsin puolustushallinnon tilahallintaan Työryhmän esitykset Lähtökohdat toimintamallin ja vuokramallin kehittämisehdotuksille Nykyisen toiminnan kehittäminen - pääomavuokran malli Tulosohjauksen kehittäminen Asiakkuuden hallinta ja sopimustoiminnan kehittäminen Puolustushallinnon rakennuslaitoksen organisaation uudistaminen sekä toiminnan ja kilpailukyvyn kehittäminen Rakennuslaitoksen kehittäminen osaamiskeskukseksi Kiinteistöjen kunnossapidon kehittäminen Uudelleen organisoitu toimintamalli - jaetun kokonaisvuokran malli Vuokramalli ja vuokrien määrittäminen Kiinteistö- ja siivouspalveluiden järjestäminen Teknisten palveluiden järjestäminen Rakennuttamispalveluiden järjestäminen Energia- ja ympäristöpalveluiden järjestäminen Vuokra- ja toimintamallista riippumattomat kehittämisehdotukset Kestävä vuokrataso Puolustushallinnon strategisesti tärkeiden erityiskiinteistöjen vuokran määräytyminen Puolustushallinnon sisäinen tilahallinta Tilatehokkuuden parantaminen Kiinteistöistä luopuminen Pilaantuneet maa-alueet Energian hankinta, tuotanto ja tehokkuus...92 Liitteet...95 Lausunnot Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 7

10 8 TILKO - työryhmäraportti

11 1. Tarve kokonaistarkastelulle ja työryhmän toimeksianto Puolustusministeriö asetti työryhmän laatimaan puolustushallinnon tilahallintaa koskevan kokonaistarkastelun. Työryhmän (jäljempänä TILKO-työryhmä) määräajaksi annettiin Määräaikaa jatkettiin puolustusministerin päätöksellä vuoden 2013 loppuun. Työryhmän puheenjohtajana toimi puolustusministeriön resurssipoliittisen osaston päällikkö, ylijohtaja Jukka Juusti ja varapuheenjohtajana sotatalouspäällikkö, kenraaliluutnantti Jarmo Lindberg pääesikunnasta. Työryhmän jäseniä olivat Controller Virpi Heikkilä puolustusministeriöstä, johtaja Pekka Salojärvi Puolustushallinnon rakennuslaitoksesta, hallitussihteeri Ilkka Koponen ( alkaen erityisasiantuntija Pauliina Pekonen) valtiovarainministeriöstä, toimialajohtaja Jari Panhelainen Senaatti-kiinteistöistä, Asiakaspäällikkö Pekka Perttilä Metsähallituksesta, talousjohtaja Riitta Kilpelä Kruunuasunnot Oy:stä ( alkaen toimitusjohtaja Reijo Savolainen) sekä yksikön johtaja Antti Kivipelto puolustusministeriöstä. Työryhmän sihteeriksi nimettiin erityisasiantuntija Kai Heng puolustusministeriöistä ja tilahallintasektorin johtaja, everstiluutnantti Jyrki Nurminen Pääesikunnasta. Asiantuntijoina työryhmän työhön osallistuivat erityisasiantuntija Matias Warsta puolustusministeriöstä, hallintojohtaja Ritva Peura Puolustushallinnon rakennuslaitoksesta, erikoissuunnittelija Riitta Malmström Pääesikunnasta sekä johtava asiantuntija Karl Gädda ( alkaen johtava asiantuntija Vesa Rakkola) Senaatti-kiinteistöistä. Työryhmä teetti työnsä tueksi konsulttiselvityksen Puolustushallinnon kiinteistöhallinnan kehittämisestä. Toteutetun tarjouskilpailun jälkeen työn sai tehtäväkseen Bearing Point Oy ja loppuraportti luovutettiin työryhmän käyttöön Tämän lisäksi työryhmä kuuli Asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry:n toimitusjohtaja Helena Kinnusta koskien tämän hetken näkemyksiä tilahallinnan trendeistä. Työryhmätyön keskeisenä tavoitteena oli etsiä keinoja turvata puolustusvoimien alueisiin ja toimitiloihin liittyvät normaali- ja poikkeusolojen toimintaedellytykset. Tarkastelussa tuli arvioida nykyistä toimintaa ja siihen liittyviä haasteita, vertailla tilahallinnan eri toimintamalleja, ottaa huomioon hallitusohjelmassa puolustusvoimilta edellytettävät pysyvät menosäästöt ja puolustusvoimauudistus sekä tehdä ehdotus tilahallinnan kehittämiseksi siten, että se maanpuolustuksellisista lähtökohdista vastaa tehokkaasti ja taloudellisesti nykyisiin ja näköpiirissä oleviin 2020 luvun haasteisiin. Huomioon tuli ottaa myös Valtiotalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus (3/2012) sekä valtiokonsernin tilahallintaa koskevat kehitysnäkymät (valtiokonsernin kiinteistö-, toimitila-, ilmasto- ja energiapoliittiset linjaukset). Vaikuttavuuden varmistamiseksi työssä keskityttiin kustannusten kannalta merkittävimpiin osa-alueisiin. Puolustushallinnon kiinteistöhallinto uudistettiin vuoden 2002 alusta lukien, jolloin kiinteistövarallisuuden omistus siirrettiin puolustusministeriöltä usealle eri toimijalle. Nykyisessä toimintamallissa keskeiset valtion toimijat ovat puolustusvoimat, Puolustushallinnon rakennuslaitos, Senaatti-kiinteistöt, puolustusministeriö, valtiovarainministeriö, Metsähallitus ja Kruunu-asunnot osakeyhtiö. Lisäksi toimintamalliin liittyy muita, kokonaisvolyymiltaan vähäisempiä toimijoita. Toimijoiden välinen yhteistoiminta perustuu puite-, vuokra- ja kumppanuussopimuksiin. Puolustusvoimien tilahallinnan haasteita ja kehittämistarpeita on käyty läpi useissa selvityksissä ja raporteissa ja 2010-luvulla. Tilahallinnan rakenteelliset perusratkaisut ovat Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 9

12 säilyneet muuttumattomina. Nykyisen toimintamallin mukaista yhteistoimintaa on jatkuvasti pyritty kehittämään. Puolustushallinnon tilahallinnassa on edelleen arvioitu olevan kehittämistarpeita ja toimialan rahoituksessa on yhä haasteita. Edellinen kehittämisprojekti, rakennuslaitosta koskeva PURAKE 2, päättyi ennen tämän kokonaistarkastelun aloittamista. Viimeksi puolustushallinnon tilahallintaa tarkasti Valtiontalouden tarkastusvirasto (tarkastus 3 /2012). Valtion kiinteistöomistuksia ohjaavia omistajapoliittisia periaatteita on puolestaan päivitetty valtioneuvoston periaatepäätöksellä vuoden 2010 lopussa VNp Valtion kiinteistöstrategiaksi. Nyt laadittu kokonaistarkastelu kattaa tilahallinnan keskeiset osat. Siinä tarkastellaan kiinteistöpääomaan liittyviä kysymyksiä, kuten omaisuuden arvottaminen, investointien rahoittamisen kustannukset, sekä riskien- ja vastuiden jakaminen. Tilojen ylläpidon ja hoidon osalta tarkastellaan kunnossapidon vastuiden jakoa, vaatimustasoa ja rahoitustarvetta, sekä kiinteistöjen muita ylläpitotehtäviä, niiden tuotantovaihtoehtoja, kustannusrakennetta ja tehostamismahdollisuuksia. Myös selvitetään tilahallinnan joustavuutta eli mahdollisuutta hankkia käyttöön tarkoitukseen parhaiten sopivia, kokonaiskustannustehokkaita ja korkeatasoisia tiloja. Keskeisenä kysymyksenä tutkitaan toimintaympäristön muutosten aiheuttamaa tarpeiden kehittymistä. Koska kysymys on puolustushallinnosta, olennaisena osana arvioidaan maanpuolustuksen erityistarpeita erilaisissa turvallisuustilanteissa. 2 Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kehittäminen. 10 TILKO - työryhmäraportti

13 2. Puolustushallinnon tilahallinta 2.1 Toimijat ja toimijakenttä Tilahallinnan ohjausjärjestelmä pääpiirteissään Puolustushallinnon tilahallinnan ohjaus- ja vuokramallissa Senaatti-kiinteistöt (ja Metsähallitus sekä myös muut tahot) toimii omistajana, Puolustushallinnon rakennuslaitos palvelun järjestäjänä ja asiantuntijaorganisaationa (paitsi kokonaisvuokrakohteet) ja puolustusvoimat vuokralaisena (kuva 1). 3 Tilahallinnan tulosohjauksesta ja strategisesta suunnittelusta vastaa puolustusministeriö. Eri toimijoiden vastuiden rajapinnoista on sovittu vuokrasopimuksissa, niiden rajapintaliitteissä ja puitesopimuksessa sekä sen rajapintaliitteessä. Määritetyt rajapinnat hyödyntävät TALO-90-järjestelmää. Rajapintojen käytännön soveltamisessa on ilmennyt haasteita. Puolustusministeriö Valtiovarainministeriö Tulosohjaus Johtokunta Puolustusvoimat Asiakasohjaus Tulosohjaus/ Omistajaohjaus Hallitus PHRAKL Asiakasohjaus Asiakasohjaus Senaatti-kiinteistöt Asiakasohjaus Ulkoiset palveluntuottajat Kuva 1. Nykyinen puolustushallinnon tilahallinnan ohjausjärjestelmä pääpiirteissään (ei alueita tai palvelussuhdeasuntoja). Valtiovarainministeriön roolilla talousarvion valmistelussa on lisäksi olennainen vaikutus puolustusministeriön kehysohjauksen kannalta. 3 Puolustusvoimat toimii myös muiden omistajien kiinteistöissä, mutta näiden osuus kokonaisvolyymista on vähäinen. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 11

14 2.1.2 Puolustusministeriö Puolustusministeriölle kuuluu puolustushallinnon tilahallinnan strateginen suunnittelu ja tulosohjaus. Puolustusministeriön strategiaan kuuluu osana yhdyskunta- ja ympäristöasiat käsittävä osastrategia. Tulosohjaus on toteutettu osana ministerin ja puolustusvoimien komentajan sekä ministerin ja Rakennuslaitoksen johtajan välistä tulossopimusta. Tilahallinnan ohjauksesta puolustusministeriössä vastaa resurssipoliittiselle osastolle sijoitettu yhdyskunta- ja ympäristöyksikkö Puolustusvoimat Puolustusvoimat vastaa tilojen käytöstä, käyttäjän tarpeiden määrittämisestä sekä kiinteistöjen ylläpidosta (hankkii pääsääntöisesti Puolustushallinnon rakennuslaitokselta). Käytännössä puolustusvoimat myös rahoittaa kiinteistöjen kunnossapidon Puolustushallinnon rakennuslaitos Puolustushallinnon rakennuslaitos hankkii tai tuottaa puolustusvoimille asiantuntijatehtäviin, hankesuunnitteluun, varuskuntien kehittämis- ja alueidenkäyttösuunnitteluun, kiinteistönhoitoon, siivouspalveluihin, kunnossapitoon, energiahuoltoon, ympäristönsuojeluun, tietohallintoon ja erillisiin käyttäjätoimintoihin liittyviä palveluja, joissa on otettu huomioon myös poikkeusolojen valmiusnäkökohdat. Lisäksi Rakennuslaitos tuottaa puolustusvoimille asukasisännöintipalveluja. Puolustushallinnon rakennuslaitos rakentuu keskusyksiköstä, seitsemästä alueesta sekä paikallistoimistoista. Nykyjärjestelmässä alueet ovat tulosjohtamismallin mukaisesti tulosvastuussa johtajalle. Rakennuslaitos tuottaa Senaatti-kiinteistöille ja muille puolustusvoimien käytössä olevien tilojen kiinteistövarallisuuden haltijoille ja toimijoille rakennuttamis-, omistaja- ja asiantuntijapalveluja. Ottaen huomioon puolustusvoimauudistuksen varuskuntia vähentävän vaikutuksen ja tulossa olevan logistiikkajärjestelmän uudistamisen, myös rakennuslaitoksen rakennetta ja henkilöstömäärää tulee muuttaa Senaatti-kiinteistöt Senaatti-kiinteistöt valtionhallinnon in-house -toimijana tarjoaa työympäristö- ja toimitila-asiantuntijana hyvin toimivat tilat ja tarpeita vastaavat palvelut kaikille valtionhallinnon toimijoille. Senaatti-kiinteistöjen päätehtävä on valtion kiinteistöomaisuudesta huolehtiminen, rakennusten kunnon ylläpitäminen ja parantaminen sekä tarvittaessa uudisrakentaminen tilatarpeiden tyydyttämiseksi. Senaatti-kiinteistöt jakautuu 4 toimialaan ja neljään alueeseen. Senaatti-kiinteistöillä on 11 toimipistettä ympäri Suomea. Henkilöstöä Senaatti-kiinteistöillä oli vuonna 2012 noin 260 henkeä. Senaatti-kiinteistöillä on hallinnassaan n rakennusta joiden yhteenlaskettu pinta-ala on noin 6,5 Mm 2. Senaatti-kiinteistöjen kiinteistöomaisuudesta 45 % on Puolustus- ja turvallisuus toimialalla. 12 TILKO - työryhmäraportti

15 Kiinteistöomaisuuden kokonaisarvo on 4,6 mrd. joka jakautuu seuraavasti: Puolustus- ja turvallisuus kiinteistöt 1,6 mrd. (josta puolustushallinnon käytössä 1,0 mrd. ), Ministeriöt ja erityiskiinteistöt 1,3 mrd., Toimistokiinteistöt 1,1 mrd. sekä kehityskiinteistöt 0,3 mrd.. Lisäksi Senaatti-kiinteistöillä 0,3 mrd. yliopistokiinteistöihin liittyvää omistusta. Vuonna 2012 Senaatti-kiinteistöjen kokonaisliikevaihto oli 628 M ja investoinnit 200 M. Senaatti-kiinteistöt vastaa puolustusvoimia kuultuaan ja sen toiminnalliset tarpeet sekä puolustusvoimien toimitila- ja aluestrategian huomioon ottaen omistajan tehtävistä, investoinneista, peruskorjauksista verkostot mukaan lukien, kiinteistökannan kunnosta, maankäytön koordinoinnista, kiinteistöjen ja huoneistojen hankinnasta, luovuttamisesta ja hallinnosta. Kunnossapidon osalta Senaatti-kiinteistöt omistajana hyväksyy Puolustushallinnon rakennuslaitoksen laatimat vuosittaiset, käyttäjän kanssa yhteistyössä neuvotellut kunnossapito-ohjelmat ja valvoo niiden toteuttamista Metsähallitus Metsähallitus on valtion liikelaitos, jolla on sekä liiketoimintaa että julkisia hallintotehtäviä. Metsähallituksen hallinnassa on reilut 12 Mha valtion omistamia maa- ja vesialueita. Puolustusvoimilla on käytössään noin ha Metsähallituksen, noin ha Senaatti-kiinteistöjen ja noin ha muiden omistajien alueita. Pääsääntönä voidaan todeta, että Senaatti-kiinteistöt omistaa rakennetut alueet ja Metsähallitus metsäalueet Toiminnan organisointi Nykyinen organisointi puolustushallinnossa Vuosien puolustushallinnon kiinteistöuudistuksessa valtion tilojen ja kiinteistöjen omistajatehtävät siirrettiin puolustushallinnon ulkopuolelle, suurimmaksi osaksi Senaatti-kiinteistöille ja Metsähallitukselle. Kiinteistöhallinnan siirron yhteydessä erääksi tavoitteeksi asetettiin puolustusvoimien keskittyminen ydintehtäviinsä. Puolustusvoimien henkilöstöä on kuitenkin edelleen sitoutunut useilla tasoilla tilahallinnan tehtäviin. Puolustusvoimien tilahallintahenkilöstö on tällä hetkellä organisoitu johtamis- ja hallintojärjestelmän mukaisesti pääesikuntaan, kolmeen puolustushaaraesikuntaan, maavoimien materiaalilaitoksen esikuntaan sekä neljään huoltorykmenttiin. Lisäksi joissakin hallintoyksiköissä on tilahallinnan tehtäviä päätoimisesti hoitavia henkilöitä. Keskeisimmiksi ongelmiksi nykyjärjestelmässä on tunnistettu asiantuntijuuden sirpaloituminen, päällekkäisten töiden tekeminen eri johtoportaissa sekä selkeän johtosuhteen puuttuminen. Joukko-osastotasolla laaditut vuokrasopimukset, puitesopimuksen mahdollistama tapauskohtainen harkinta ja myös kumppaneiden toiminnan alueelliset erot ovat johtaneet tilanteeseen, jossa palvelutason ja tilojen mitoitus sekä muut vuokrasopimukseen liittyvät seikat vaihtelevat jossain määrin eri varuskunnissa. Pääomavuokrasta ja ylläpidosta on omat erilliset sopimuksensa, koska kiinteistön omistus ja ylläpito on erotettu toisistaan. Sopimusten sisältö ei ole niin yhdenmukainen kuin se voisi olla ja mm. ostetuissa palvelukokonaisuuksissa on voi- 4 Jako ei tänä päivänä ole täysin tarkka, mutta kumppanit ovat edelleen kehittämässä sitä. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 13

16 nut olla tarpeettoman paljon vaihtelua. Johtuen nykyisestä tulosjohtamisjärjestelmästä, jossa kiinteistöjen vuokrat maksetaan joukko-osastoissa, puolustushallinnon sisäisiä energia- ja ylläpitosopimuksia oli rakennuslaitoksella vuonna 2012 yhteensä 140 kpl, kun esimerkiksi Leijona Catering Oy:n ja Millog Oy:n kanssa on solmittu vain yksi sopimus kummankin kanssa. Pääomavuokrasopimuksia Senaatti-kiinteistöjen kanssa on 1509 kpl. Puolustushallinnon rakennuslaitoksella on käytössä valtakunnallisesti yhtenäistetty toimintamalli, mutta sen alueellisessa soveltamisessa on ollut jonkin verran erilaisia käytäntöjä. Lukuisista joukko-osastokohtaisista sopimuksista johtuen, eivät palvelusopimusten sisältö ja henkilöstön mitoitusperusteet ole kaikilta osiltaan valtakunnallisesti yhteneväiset. Aluetoimistojen itsenäisyys voi myös heikentää resurssien valtakunnallisesti optimaalista hyödyntämistä, kun eri alojen osaaminen on turvattava erikseen jokaiselle alueelle. Myöskään suorittavan työn osalta järjestelmä ei välttämättä mahdollista optimaalista resurssien hyödyntämistä, vaikka maantieteelliset etäisyydet rajoittavatkin mahdollisuuksia järjestelmän kehittämiseen. Nykyinen Rakennuslaitoksen aluejohtomalli tekee valtakunnallisen kehittämisen kankeaksi ja siten ylläpitää eroja toimintakulttuurissa maan eri osissa. Yksinkertaistamalla johtamismallia olisi mahdollista parantaa resurssien yhteiskäyttöä ja erikoistumista. Taloushallintoa ja muita tukipalveluita on jo keskitetty. Yhteenveto: Puolustusvoimien tilahallinnan henkilöstö on nykyisin hajautunut linjaorganisaation eri osiin. Joukko-osastojen merkittävä rooli tilahallinnassa sekä kumppanien alueellinen organisointi on johtanut alueellisiin eroavaisuuksiin toiminnassa ja sopimisessa. Myös Puolustushallinnon rakennuslaitoksen organisointia on mahdollista kehittää Tilahallintahenkilöstön organisointi puolustusvoimissa puolustusvoimauudistuksen jälkeen Puolustusvoimauudistuksessa puolustusvoimien kykyä olla viisas asiakas pyritään edelleen vahvistamaan. Tavoitteena on lisätä kykyä määritellä tarpeet tarkoituksenmukaisesti, kehittää pitkän tähtäimen suunnittelua ja reagoida toiminnan kehittymiseen ja muutoksiin, esim. tehostamalla ylikapasiteetin tunnistamista ja luopumalla tarpeettomista kiinteistöistä. Geneeristen, laadultaan ja kattavuudeltaan valtakunnallisesti samansisältöisten, palvelutasojen määrittäminen on jo alkanut. Tavoitteena on luoda järjestelmästä tasapainoinen siten, että suuressa organisaatiossa toiminta on yhdenmukaista, mutta paikalliset tarpeet pystytään riittävällä tavalla huomioimaan. Lisäksi tavoitteena on se, että kiinteistöihin ja alueisiin liittyvä palvelutoiminta on mitoitettu asiakkaan tarpeeseen tilaaja-tuottaja -mallin mukaisesti. Puolustusvoimauudistuksen myötä luotavassa uudessa Logistiikkajärjestelmä 2015:ssä tilahallintahenkilöstöä keskitetään nykyisestä. Tilahallinnan henkilöstömäärä supistuu. Pääesikunnan logistiikkaosasto vastaa tilahallinnan valtakunnallisesta ohjauksesta ja resursoinnista sekä asettaa puolustusvoimissa yhtenäiset toimitilavaatimukset. Osa pääesikunnassa sekä puolustushaaraesikunnissa nykyisin tehtävistä suunnittelutehtävistä siirtyy Logistiikkalaitoksen esikuntaan ja pääesikunta keskittyy nykyistä selkeämmin strategisen tason johtamiseen. Logistiikkalaitos tulee vastaamaan puolustusvoimien tilahallinnan järjestelyistä ja toimimaan tilahallinnan 14 TILKO - työryhmäraportti

17 asiantuntijaelimenä sekä osto-osaajana. Logistiikkalaitos tulee myös ylläpitämään valtakunnallista tilahallinnan tilannekuvaa. Logistiikkalaitoksen esikunta tulee osallistumaan nykyistä tehtävänjakoa voimakkaammin investointitarpeiden määrittämiseen. Logistiikkalaitokseen tulee siirtymään myös merkittävä osa nykyisin joukko-osastoissa hoidettavista tilahallinnan tehtävistä. Puolustushaaraesikuntien rooli tilahallinnassa tulee jatkossa painottumaan suorituskykyvaatimuksien mukaisten tiloihin liittyvien tarpeiden määrittämiseen. Joukko-osasto tulee uudessa toimintamallissa nykyistä selkeämmin olemaan vain käyttäjän roolissa vastaten tilojen asianmukaisesta käytöstä ja valvonnasta. Joukko-osastoihin tulee myös jäämään koulutusympäristöjen, kuten ampumaratojen ja lähiharjoitusalueiden ylläpitotehtävistä vastaaminen. Tilahallinnan järjestelyjen johtamisen vastuu tulee siirtymään Logistiikkalaitokselle, joka hankkii tai järjestää tilahallinnan palvelut kumppanilta (Puolustushallinnon rakennuslaitos, Senaatti-kiinteistöt). Logistiikkalaitos tulee olemaan puolustusvoimien tilahallinnan asiantuntijaorganisaatio, jossa on tarvittava osto-osaaminen. Kumppaneiden suuntaan pääasiallisina ja päivittäisinä tilahallinnan suunnitteluun, toteutukseen ja raportointiin liittyvinä yhteistoimintaosapuolina tulevat näin ollen olemaan Logistiikkalaitoksen esikunta (Tampere) ja alueellisesti Logistiikkarykmentit (Kouvola, Turku ja Tikkakoski). Tilahallinnan kumppaneiden tulee kehittää jatkuvasti omaa toimintansa siten, että puolustusvoimien tilaamat tilahallinnan palvelut kyetään järjestämään taloudellisesti, kustannustehokkaasti ja varmasti. Yhteenveto: Puolustusvoimauudistuksella tilahallinnan organisointia puolustusvoimissa keskitetään siten, että mahdollistetaan nykyistä yhtenäisemmät käytännöt, palvelutasot sekä sopimusten lukumäärän vähentäminen. Keskittäminen etäännyttää joukko-osastoja eli varsinaisia käyttäjiä tilakustannuksista. Uudistuksessakaan ei saada aikaan varsinaisia taloudellisia kannustimia, mutta keskitetyn asiantuntijaorganisaation toiminnan toivotaan olevan objektiivista ja pyrkivän systemaattisemmin säästöihin. 2.3 Tilahallinnan kustannukset Puolustushallinnon käytössä on pinta-alaltaan 2,9 Mm 2 Senaatti-kiinteistöjen (3,1 Mm 2 kun huomioidaan muiden omistajien kuin Senaatti-kiinteistöjen) toimitiloja, mikä vastaa 45 % Senaatin toimitiloista (6,5 Mm 2, valtiolla on kokonaisuudessaan käytössään 7,5 Mm 2 ). Tasearvon mukaan puolustushallinnon toimitilat vastaavat 22 % Senaatti-kiinteistöjen toimitiloista. Puolustusvoimien kiinteistökustannukset ovat nousseet tasaisesti kiinteistöjen hallinnansiirron jälkeen vuodesta 2003 lukien, ja kustannusnousu jatkunee myös tulevina vuosina (kuva 2). Keskeiset syyt kustannusten nousuun ovat puolustusvoimien muuttuneet tilatarpeet ja siitä johtuvat uus- ja perusparannusinvestoinnit sekä rakentamisen ja ansiotason yleistä hintatasoa voimakkaampi kustannusten nousu. Kiinteistökulujen suhteellinen osuus puolustusbudjetista onkin jatkuvasti kasvanut. Kiinteistökustannukset olivat vuonna 2012 noin 238 M muodostuen pääomavuokrakustannuksista, noin 113 M ja kiinteistöpalvelujen ostoista, noin 125 M. 5 Palvelujen ostot käsittävät kiin- 5 Puolustushallinnon rakennuslaitoksen osuus 118 M. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 15

18 teistöjen energiapalvelut, hoidon, siivouksen ja kunnossapidon. Energiapalveluiden osuus on noin neljännes tilahallinnan kokonaiskustannuksista eli noin puolet kiinteistöpalveluiden osuudesta. Kustannukset ovat noin 14 % puolustusvoimien toimintamenomäärärahoista. Viimeisen kymmenen vuoden aikana tiloihin Senaatti-kiinteistöt on investoinut 750 M ja pinta-ala on vähentynyt 3,5 Mm 2 :sta nykyiseen 2,9 Mm 2 eli m 2. Puolustusvoimauudistuksessa vuosina tilojen määrä vähenee edelleen m 2. Pääomavuokrien, ylläpito- ja energiakustannusten kehitys indeksoituna vuoteen Hintakehitys Meur PÄÄOMAVUOKRAT YLLÄPITO KIINTEISTÖENERGIA Kuva 2. Puolustushallinnon tilahallinnan hintakehitys vuosina Puolustusministeriö on asettanut puolustusvoimille tulostavoitteeksi hillitä kiinteistökustannusten suhteellisen osuuden kasvua. Tavoitteen saavuttamiseen puolustusvoimat on pyrkinyt mm. energiasäästötoimenpiteillä, tilatehokkuuden parantamisella, turhista kiinteistöistä luopumisella sekä pääomavuokraa korottavien uusinvestointien rajoittamisella. Yhteenveto: Tilahallinta on puolustusvoimissa tukitoiminto ja tavoitteena on, että sen suhteellinen osuus puolustusvoimien toimintamenomäärärahoista ei kasvaisi, koska tämä heikentäisi päätehtävien toteuttamisedellytyksiä. Tähän mennessä toteutetuilla toimenpiteillä kustannusten kasvua on jonkin verran kyetty hillitsemään, mutta tavoitteeseen suhteellisen osuuden kasvun pysäyttämiseksi ei ole päästy johtuen mm räjähdevarastoinnin kehittämisen lisärakentamisesta, toiminnan muutosten aiheuttamista investointitarpeista, kasarmien nopeutetusta peruskorjausohjelmasta ja energian markkinahintojen voimakkaan nousun johdosta. 16 TILKO - työryhmäraportti

19 2.4 Tilahallinnan tarpeet eri turvallisuustilanteissa Normaaliolojen tarpeet Puolustusvoimilla on käytössään erityyppisiä ja eri käyttötarkoitukseen soveltuvia toimitiloja (kuva 3). Karkealla tasolla jaoteltuna puolustusvoimien käytössä olevasta noin 2,9 Mm 2 kiinteistömassasta pinta-alaltaan suurin tilatyyppi on varastot (noin 40 %). Esimerkiksi toimistotiloja on vain noin 6 %. Muita tilatyyppejä ovat mm. huolto- ja tuotantotilat, kasarmit ja sosiaalirakennukset. Puolustusvoimien vuokraamista maa- ja vesialueista yli 80 % on harjoitusmetsiä. Huoneistoalat v htm2 (%-osuus koko rakennuskannasta) Muut rakennukset Sairaalat Asuinrakennukset Katokset Toimistot Sosiaalirakennukset Korjaamo- ja huoltorakennukset Suojarakennukset 40 (1%) 40 (1%) 41 (1%) 92 (3%) 169 (6%) 242 (8%) 297 (10%) 389 (13%) Kasarmit 567 (19%) Varastot (36%) htm 2 Kuva 3. Puolustusvoimien rakennuskannan jakautuminen tilojen käyttötarkoitustyypeittäin Osa tiloista on käyttäjäsidonnaisia erikoistiloja, joita ei muulla valtiohallinnolla tai yksityisellä sektorilla ole. Tällaisia tiloja ovat esimerkiksi kasarmit, tiedustelu-, valvonta- ja johtamistilat, maapeitteiset räjähdevarastot, viestiasemat sekä ampuma- ja harjoitusalueet rakenteineen. Merkittävä osa tiloista on korkean turvallisuustason ja salattavuusasteen toimitiloja, jotka edellyttävät niiden suunnittelu-, rakennus- sekä ylläpitohenkilöstöltä asianmukaisia turvallisuusselvityksiä. Myös ao. tiloihin liittyvän tietoaineiston käsittely asettaa vaatimuksia tilaturvallisuudelle, tiedonhallinnalle ja tietojärjestelmille.6 Puolustusvoimien toimitilat sijaitsevat usein suljetulla sotilasalueella tai alueella, jonne ulkopuolisten pääsy on rajattu. Operatiivisten toimitilojen sijoittamisen perusteena on mm. poikkeusolojen tehtävä ja uhkakuva. Ulkopuolisten toimitilojen sijoittaminen sotilasalueelle tai sen välittömään läheisyyteen ei aina ole mahdollista. Lisäksi sotilasalueelta vapautuvat tilat eivät ole vapaasti luovutettavissa ulkopuolisille. 6 Meneillään on selvitystyö, jonka tavoitteena on tuottaa uusi asetus maanpuolustuksen kannalta salassa pidettävistä kohteista ml. kohteiden suojausvaatimukset, tietojen käsittely sekä muut turvallisuuskysymykset. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 17

20 Puolustusvoimilla normaaliaikana käytössä olevia strategisesti tai operatiivisesti tärkeitä tiloja, alueita ja verkostoja käytetään myös poikkeusoloissa. Tällaisia tiloja ovat esimerkiksi tiedustelu-, valvonta- ja johtamistilat, ampuma- ja harjoitusalueet, viestiasemat sekä osa varastoista. Poikkeusoloissa käytössä oleviin tiloihin liittyviä vaatimuksia on käsitelty seuraavassa alaluvussa. Puolustusvoimat varastoi sekä normaali- että poikkeusoloissa tarvittavaa materiaalia. Toimintaan liittyy vaarallisten aineiden elinkaarenaikainen hallinta (mm. ampumatarvikkeiden tuotanto, varastointi, käyttö ja hävittäminen). Puolustusvoimat soveltaa räjähdevarastointiin muusta valtiohallinnosta osin poikkeavaa Sotilasräjähdemääräystä. Sotilasräjähdemääräysten asettamien vaatimusten mukaisia varastotiloja ei ole saatavissa muulta yhteiskunnalta. Räjähdevarastointi edellyttää vaarallisten aineiden ja niiden vaikutusten tuntemusta ja kykyä niihin liittyvien alueiden, toimitilojen ja rakenteiden järjestämiseen sekä ylläpitoon. Lisäksi tehtävä edellyttää oikeutta tehdä suoja-aluesopimuksia ja rajoittaa ulkopuolisten liikkumista alueella. Maanpuolustus on kansainvälisesti verkottunut ja yhteistyötä tehdään kahdenvälisen yhteistyön lisäksi mm EU:n, NATO:n ja NORDEFCO:n (Nordic Defence Cooperation) kanssa. Yhteistyö edellyttää tiettyjen toimitilojen ja rakenteiden kansainvälistä yhteensopivuutta, standardointia ja turvallisuusvaatimuksia. Kiinteistöjen ylläpito tulee järjestää taloudellisesti ja kustannustehokkaasti omistajan ja maanpuolustuksen vaatimukset täyttävällä tavalla. Kiinteistöjen ylläpitopalveluilla on säilytettävä kiinteistöjen kunto, arvo, ominaisuudet ja olosuhteet halutulla tasolla. Puolustushallinnossa on aloitettu ylläpitopalvelujen tarvepohjainen yhtenäistämis- ja tarkistustyö, joka on tavoitteena saada valmiiksi vuoden 2014 loppuun mennessä. Yhteenveto: Puolustusvoimien hallinnassa on pinta-alallisesti merkittävä määrä valtion toimitiloista (39 %). Suuri osa tiloista on toiminnan luonteeseen suunniteltuja erikoistiloja Poikkeusolojen tarpeet Poikkeusoloissa tilahallinnan järjestelyt, ml. kumppanit, toteutetaan normaaliolojen johtosuhteiden ja toimintamallien mukaisesti. Puolustusvoimien tilahallinnan tehtäviä on koottu liitteen 2 taulukkoon. Tilahallinnan suorituskyky varmistetaan jo normaalioloissa tehtävillä sopimuksilla ja palveluvarauksilla, joita voidaan lisätä valmiuslain mukaisilla valtuuksilla. Poikkeusoloissa tilojen käytön ja ylläpidon resurssien kohdentamisen painopiste on erikseen määritetyissä tiedustelu-, valvonta- ja johtamistiloissa, lentotukikohdissa, sotasatamissa ja kriittisen materiaalin tuotantoon ja varastointiin käytettävissä tiloissa. Arvion mukaan puolustusvoimat tarvitsee operaatiovaiheesta riippuen % normaaliaikana käytössään olevista tiloista myös poikkeusoloissa. Lisäksi poikkeusoloissa voidaan ottaa käyttöön muita tiloja ja alueita. Arvio tarkentuu operatiivisen suunnittelukierroksen yhteydessä vuoden 2014 loppuun mennessä. Puolustusvoimien suorituskyvyn turvaaminen edellyttää, että puolustusjärjestelmän rakenteeseen (johtamisjärjestelmä, tiedustelu- ja valvontajärjestelmä, valmiudensäätelyjärjestelmä, logistiikkajärjestelmä) kuuluvien eri kohteiden tilat ovat sellaisessa kunnossa, että niis- 18 TILKO - työryhmäraportti

21 sä voidaan työskennellä valmiuden säätelyyn liittyen. Tämä edellyttää, että tiloissa on riittävä kiinteistönhoito sekä tilojen energian saanti on turvattu varavoimalla. Tilahallinnan painopiste on poikkeusoloissa käytettävien tilojen käyttökunnon varmistamisessa ja taistelukestävyyden parantamisessa, valmiusrakentamisessa sekä tilapäisesti käyttöön vuokrattavien tilojen vuokrausvalmisteluissa ja vuokrauksessa. Tilahallinnan strategisten kumppaneiden sekä niiden alihankkijoiden suorituskyky, valmius ja suunnitelmat poikkeusolojen tilojen ja alueiden ylläpitämiseksi tarkistetaan valmiuden kohottamisen alkuvaiheessa. Puolustusvoimien Logistiikkalaitos tulee vuodesta 2015 lähtien johtamaan tilahallinnan poikkeusolojen järjestelyjen suunnittelua ja varautumista. Logistiikkalaitos tulee suunnittelemaan poikkeusolojen tilahallinnan järjestelyt alueittain, antamaan yksityiskohtaiset valmiussuunnittelun perusteet kumppaneille, laatimaan tarvittavat yhteistoimintasopimukset kumppaneiden kanssa ja johtamaan valmiusrakentamisen. Tilahallinnan kumppaneiden on kyettävä ylläpitämään puolustusvoimien määrittämät alueet ja toimitilat sekä tarvittavat energiapalvelut poikkeusolojen vaatimusten mukaisessa kunnossa. Kumppaneiden on kyettävä toteuttamaan puolustusvoimien määrittämien kiinteistöjen ja verkostojen vauriokorjaukset sekä taloteknisten järjestelmien ylläpitäminen. Lisäksi Senaatti-kiinteistöt ja Metsähallitus valmistautuvat tukemaan puolustusvoimia tilapäiseen käyttöön vuokrattavien tilojen ja alueiden hankinnassa. Kumppaneiden ja niiden alihankkijoiden henkilöstö on varattava VAP-menettelyllä poikkeusolojen tehtäviä varten. Joukkojen hajautettua perustamista varten tullaan vuokraamaan lyhyehköä käyttötarkoitusta varten väliaikaisia tiloja ja niihin välittömästi liittyviä alueita. Perustamisen aikaisten tilojen vuokrauksesta, käytöstä ja luovutuksesta tulee vastaamaan joukkojen perustamisorganisaatio, joka tekee tarvittavat vuokraussopimukset ja niihin liittyvät palvelusopimukset. Muiden kuin perustamisen aikaisten tilojen ja alueiden tilapäisistä vuokrauksista tulee vastaamaan Logistiikkalaitos, joka valmistelee normaaliaikana tarve-esitysten perusteella vuokraus- tai käyttösopimukset kiinteistön omistajan kanssa ja sopii mahdollisista rakenteellisista muutostöistä ao. tiloissa. Logistiikkalaitos tulee tarvittaessa tukeutumaan Senaatti-kiinteistöihin tilojen etsimisessä. Yhteenveto: Poikkeusoloissa tilahallinnassa noudatetaan mahdollisimman pitkälle normaaliolojen toimintamallia. Tarvittava poikkeusolojen lisähenkilöstö tulee turvata VAP-menettelyin ja valmiussuunnittelu toteuttaa yhdessä kumppaneiden kanssa. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 19

22 2.5 Tilahallinnan toimintamalli puolustusvoimauudistuksen jälkeen Tilahallinnan suunnittelu ja sopiminen Uudessakin toimintamallissa Pääesikunta johtaa normaali- ja poikkeusoloihin liittyvien puolustusvoimien ja tilahallinnan kumppaneiden välisten puitesopimusten valmistelun ja vastaa niiden kehittämisestä. Valmisteluun osallistuu Logistiikkalaitoksen esikunta. Logistiikkalaitoksen esikunta valmistelee ja hallinnoi kaikki tilahallintaan liittyvät muut sopimukset (vuokra- ylläpito-, energia- ja palvelusopimukset). Joukko-osastot/hallintoyksiköt eivät laadi tilahallinnan sopimuksia. Poikkeuksen tekevät toimitila-asuntojen sopimukset sekä alle 6 kk:n pituiset tiloihin, alueisiin ja käyttöoikeuksiin liittyvät sopimukset, joista vastaa sopimuksen tehnyt hallintoyksikkö. Logistiikkarykmentit ylläpitävät tukeutumisvelvoitteiden mukaisesti sopimuksia ja tekevät niihin tarvittavat päivitykset. Sopimuksia ylläpidetään PVSAP-järjestelmässä. Vuoden 2015 alusta lähtien tilahallinnan määrärahasuunnittelu (investointiohjelma, luopumissuunnitelma, sopimukset) tehdään keskitetysti Logistiikkalaitoksessa. Logistiikkalaitos hallinnoi tilahallinnan määrärahaa sekä tarkistaa ja maksaa laskut. Logistiikkalaitos käy tilahallinnan taloudellisten resurssien suunnitteluun ja toteutukseen liittyvät neuvottelut ja valmistelut kumppaneiden kanssa. Kumppaneiden kanssa kehitetään sopimus-, laskutus- ja raportointijärjestelmien tavoitteena sopimusten lukumäärän vähentäminen, laskutuksen läpinäkyvyys ja yksittäisten laskujen lukumäärän pienentäminen. Laskutuksessa pyritään sähköiseen toimintamalliin ns. läpilaskutuksina, jolloin välivaiheet laskujen tarkastuksessa ja käsittelyssä jäävät pois. Investointihankkeiden hankeprosessia yksinkertaistetaan, nopeutetaan ja selkiytetään erityisesti vähäisempien peruskorjausten ja perusparannusten osalta jättämällä nykyinen hankeselvitysvaihe pois. Logistiikkalaitos tuottaa yhdessä käyttäjäorganisaation kanssa tarveselvitysaineiston, jossa Puolustusvoimat esittää käyttäjän vaatimukset suunnittelun, kustannusarvioiden ja investoinnin jälkeisen vuokratason määrittämisen perusteeksi. Uudisrakennushankkeissa sekä suurissa ja vaativissa peruskorjaushankkeissa laaditaan tarpeen mukaan laajempi vaihtoehtoisten ratkaisumallien vertailu kustannusvaikutuksineen. Hankesuunnittelu tuottaa hankkeen hyväksymiseen tarvittavat ratkaisuvaihtoehdot, tilatarpeen mitoitusperusteet, aikataulun sekä kustannusvaikutukset Logistiikkalaitokselle. Puolustusvoimat ja Rakennuslaitos ovat yhdessä käynnistäneet työn ylläpidon tehostamiseksi ja ylläpidon laadun yhtenäistämiseksi. Rakennusten, rakenteiden ja verkostojen ylläpitotasot arvioidaan, mitoitetaan ja yhtenäistetään valtakunnallisesti laadittavan palvelutarveanalyysin mukaiseksi. Ylläpidon kehittämisessä kiinnitetään huomiota kiinteistönhoidon, kunnossapitotöiden ja muutostöiden (pieninvestoinnit) rajapinnan selkeyteen. Logistiikkalaitos edustaa vuokralaista kunnossapito-ohjelmien laadintaprosessissa sekä kunnossapitotarpeiden ja -toimenpiteiden kohdentamisessa. Yhteenveto: Tilahallinnan tehtäviä kuten suunnittelua ja sopimushallintaa keskitetään puolustusvoimauudistuksessa Logistiikkalaitokseen. 20 TILKO - työryhmäraportti

23 2.5.2 Maankäytön suunnittelu sekä maa- ja vesialueiden hankinta ja hallinta Maankäytön suunnittelun vaikuttavuutta parannetaan kytkemällä se puolustusvoimien strategiseen suunnitteluun sekä kehittämissuunnitelmiin. Maankäytön suunnitteluun liitetään nykyistä tiiviimmin mukaan omistajatahot. Maa-alueiden hallinnan ja käytön järjestelmää pidetään pääosin toimivana, eikä merkittäviä kehittämiskohteita ole tunnistettu. Havaitut haasteet ovat liittyneet mm. joissain tapauksissa epäselviin omistussuhteisiin: tätä asiaa ollaan kehittämässä. Aluehankinnat toteutetaan aina ensisijaisesti vapaaehtoisin kaupoin tai - mikäli mahdollista - tarjoten vaihtomaita. Puolustusvoimat tekee vuosittain Metsähallitukselle toimeksiannon, jonka perusteella Metsähallitus hankkii puolustusvoimien käyttöön lisäalueita. Puolustusvoimat sopii tapauskohtaisesti muiden omistajatahojen kanssa tarvittavista aluehankinnoista. Alueiden hankkiminen lunastamalla on mahdollista, mutta edellyttää erityisiä perusteita. Mikäli lunastaminen on ainoa mahdollisuus välttämättömän aluehankinnan toteuttamiseksi, puolustusvoimat esittää asian puolustusministeriön päätettäväksi. Suuri osa puolustusvoimien hallinnassa olevista alueista on erilaisessa sotilaallisessa harjoituskäytössä. Ampuma- ja harjoitusalueiden kehittämisen kokonaisvastuu on Maavoimien Esikunnalla. Nykyinen järjestelmä on ns. bottom-up-lähtöinen eli tietystä ampuma-alueesta huolehtivan joukko-osaston rooli alueiden kehittämisessä on ollut merkittävä. Joukko-osastot esittävät tarpeita alueiden kehittämisestä linjaorganisaatiossa ja Maavoimien Esikunta priorisoi hankkeet. Ampuma-alueiden kehittämiseen valtakunnallisella tasolla ei kuitenkaan ole ollut varsinaista strategista suunnitelmaa, jossa kapasiteettia olisi systemaattisesti tarkasteltu mm. joukkotuotantosuunnitelman näkökulmasta. Suunnitelman tarpeellisuus on noussut esille mm. ympäristölainsäädännön velvoitteita tarkastelleiden työryhmien työssä. 7 Tulevaisuudessa ampuma- ja harjoitusalueisiin tullee kohdistumaan merkittäviä investointipaineita mm. ympäristönsuojelun tekniseksi parantamiseksi. Ampuma-alueiden kehittäminen on pääsääntöisesti tehty toimintamenomäärärahoista eli se on ollut erotettuna kiinteistöjen investoinneista. Puolustusvoimilla ei ole ampuma-alueille keskitettyä tilavarausjärjestelmää, ulkoisten käyttäjien hallintaa, käytön seurantaa, sisäistä (vuokra)laskutusjärjestelmää, yhteistä kansalaispalautejärjestelmää tai hoidon ja ylläpidon suunnittelua ja -tilauksia. Kaavoitukseen osallistumisessa kehitetään puolustusvoimien ja kumppaneiden kanssa yhteisen tahtotilan muodostamista kaavoihin haluttavien merkintöjen osalta. Esimerkiksi kaksoismerkintä on tapa ottaa molempien osapuolien tarpeita huomioon alueilla, joiden kehittäminen muuhun tarkoitukseen voisi tulla kyseeseen. Myös suunnittelutarvealuemerkintä voisi olla joissakin tapauksissa mahdollinen. Puolustushallinnon näkökulmasta olisi tarkoituksenmukaista, että erityisesti maakuntakaavojen merkintäkäytäntöjä yhdenmukaistetaan valtakunnallisesti. Maankäytön suunnitteluun liittyy olennaisena tekijänä myös varuskunnan lähialueidenkäytön suunnitteluprosesseihin osallistuminen ja edunvalvonta. Puolustusvoimien ja kumppanien välinen joustava yhteistyö on edellytys sille, että maankäytön suunnitteluun pystytään 7 Viimeksi ns. RAME-työryhmässä (Puolustusvoimien raskaiden aseiden ampuma-alueet ympäristöhaittoja ja erityissääntelyä selvittäneen työryhmän raportti) vuonna Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 21

24 osallistumaan oikea-aikaisesti ja tehokkaasti kaikkien osapuolien tarpeet huomioiden. Kaavoitusprosesseissa tulee usein vastaan tilanteita, joissa lausuntoa on pyydetty esimerkiksi vain alueen omistajalta, vaikka puolustusvoimilla alueen haltijana olisi asiassa merkittäviä intressejä, ja päinvastoin. Yhteenveto: Maa-alueiden hallinnan järjestelyt koetaan hyvin toimiviksi. Alueiden käytön suunnitteluun liittyy strategisen aikavälin terävöittämistarvetta. Varuskunta-alueiden ulkopuolisten alueiden maankäytön suunnittelun edunvalvontaa tulee edelleen kehittää yhdessä kumppaneiden kanssa Palvelussuhdeasunnot Johtuen puolustusvoimien toimintaperiaatteista ja organisaatiorakenteesta, erityisesti sotilastehtävissä on tyypillistä, että henkilöt siirtyvät ajoittain puolustusvoimien toimipisteestä toiseen ns. urakierron mukaisesti. Sijoittuminen toiselle paikkakunnalle edellyttää, että henkilökunnalle on tarjolla edullisia palvelussuhdeasuntoja tai markkinoilla on muuten riittävä tarjonta edullisia asuntoja. Palvelussuhdeasunnot omistaa Kruunuasunnot Oy, Senaatti-kiinteistöt tai muut toimijat. Puolustushallinnon rakennuslaitos manageroi palvelussuhdeasuntojärjestelmää. Palvelussuhdeasuntojen tarjonta on erityisen tärkeätä puolustusvoimauudistuksen toimeenpanon ajan, koska muutoksen läpivienti aiheuttaa tavanomaista enemmän henkilökunnan siirtymisiä toimipisteestä toiseen. Palvelussuhdeasuntoihin liittyvää toimintamallia voidaan kehittää tilanteen vakiinnuttua Tietohallintoyhteistyö Puolustusvoimat käyttää toiminnanohjausjärjestelmänään SAP-ohjelmiston räätälöityä RE-osiota. Kumppanien tietojärjestelmien rajapintojen osalta tavoitellaan sitä, että ne ovat yhteensopivia puolustusvoimien järjestelmän kanssa siten, että puolustusvoimien tilahallinnan tarvitsemat tiedot voidaan automatisoidusti siirtää omistajan ja ylläpitäjän järjestelmistä. Puolustusvoimat ja Rakennuslaitos eivät ole liittyneet valtionhallinnon tilahallintaprojektiin (HTH), jonka tavoitteena on ollut luoda yhtenäistetty tietojärjestelmä valtion kiinteistötoimialalle. Senaatti-kiinteistöt vastaa kiinteistöjen omistajahallintaan liittyvistä tiedoista ja tietojärjestelmistä. Puolustushallinnon rakennuslaitos ylläpitää KIRAVE-järjestelmää, joka sisältää yksityiskohtaiset tiedot rakennuksista, rakenteista, verkostoista, palvelussuhdeasunnoista, maankäyttö- ja maisemasuunnitelmista, kunnossapidosta, ylläpidon sopimuksista sekä energiankulutuksesta. Uutena kehityskohteena KIRAVE-järjestelmään on sisällytetty ympäristötiedon hallintaosio sekä rakennusinvestointien hanketietokanta. Senaatti-kiinteistöjen mukaan puolustusvoimien käytössä olevat PVSAP- ja Rakennuslaitoksen KIRAVE-järjestelmät eivät tule tuottamaan vastaavaa tietoa kuin valtiohallinnon käyttämä HTH. 8 Rakennuslaitos katsoo, että KIRAVE-järjestelmä sisältää laajan tietovarannon sekä useita toiminnallisuuksia, joita on pitkään kehitetty puolustushallinnossa. KIRAVE-jär- 8 VTV:n tarkastusraportti 2012, s TILKO - työryhmäraportti

25 jestelmästä voidaan tuottaa valtiokonsernin ohjauksessa tarvittavia tietoja sekä yksityiskohtaisia tietoja Senaatti-kiinteistöille omistajatehtävien hoitamista varten. Puolustushallinnon rakennuslaitos käyttää kunnossapidon suunnitteluun KIRAVE-järjestelmää. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen ja Senaatti-kiinteistöjen välisen puitesopimuksen mukaisesti vuosikorjausten ohjelmointijärjestelmä kehitetään yhteensopivaksi Senaatti-kiinteistöjen vastaavien järjestelmien kanssa. Käytännössä raportointi Senaatti-kiinteistöille tapahtuu nykyisin Excel-tiedostoin. Rakennuslaitos on kehittänyt KIRAVE-järjestelmästään selainpohjaisen version, mutta Senaatti-kiinteistöt katsoo, ettei järjestelmä vastaa raportointiominaisuuksiltaan eikä käytettävyydeltään tarvittavia vaatimuksia. 9 Rakennuslaitos ja Senaatti-kiinteistöt ovat sopineet varsinaisen KIRAVE:n kunnossapito-osion avaamisesta omistajalle, mutta tällä hetkellä järjestelmä ei ole yhteiskäytössä. Yhteenveto: Tilahallinnan tietojärjestelmien yhteentoimivuudessa ja ominaisuuksissa on kehitettävää, jotta järjestelmät tukisivat toimialan suunnittelua täysipainoisesti. 9 Senaatti-kiinteistöjen kirje puolustusministeriölle Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 23

26 3. Pääomavuokrakustannukset 3.1 Pääomavuokran määräytyminen Puolustusministeriön hallinnassa ollut kiinteistövarallisuus siirrettiin vuosina 2002 ja 2003 varallisuuden luonteeseen perustuen Metsähallitukselle, Kruunuasunnot Oy:lle, Valtion kiinteistölaitokselle eli nykyiselle Senaatti-kiinteistölle, Ilmailulaitokselle ja Tiehallinnolle. Ne kiinteistöt, joiden vuokraamista puolustusvoimien pysyvään käyttöön ei katsottu tarpeelliseksi, siirrettiin pääosin Kapiteeli Oy:lle. Puolustuskiinteistöt, joita olivat kasarmialueen toimitilakiinteistöt ja toimitila-asunnot, varuskuntien lähiharjoitusalueet sekä muut toimitilakiinteistöt, siirrettiin pääosin Valtion kiinteistölaitokselle. Asuinkiinteistöt siirrettiin Kruunuasunnot Oy:lle, maa- ja metsäalueet Metsähallitukselle ja lentokenttäkiinteistöt Ilmailulaitos-konsernille. Puolustuskiinteistöt siirtyivät puolustusministeriöltä valtiovarainministeriölle ja sieltä edelleen Senaatti-kiinteistöille liikelaitoslain mukaisella M käyvällä siirtoarvolla. Kiinteistövarallisuus merkittiin Senaatti-kiinteistöjen taseeseen lainaehdoin annetuksi vieraaksi pääomaksi. Lainalle asetettiin ehdoiksi sen takaisinmaksu 15 vuoden laina-ajalla ja 5 %:n korolla siten, että laina-ajasta kaksi ensimmäistä vuotta olivat kuitenkin lyhennyksistä vapaita. Puolustusministeriö ja Pääesikunta olivat arvottaneet kiinteistöomaisuuden M tasearvoon. Kiinteistövarallisuudesta pyydettyjen ulkopuolisten kiinteistöarvioitsijoiden ja tilintarkastajien arvioiden mukaan siirtoa edeltävässä voimassa olleessa tasearvossa ei kuitenkaan ollut otettu riittävässä määrin huomioon kiinteistövarallisuuden siirtohetken todellista kuntoa; kyse oli tällöin valtion rakennuskannan heikkokuntoisimmasta osasta. Näin ollen hallinnansiirtoarvoksi oli liikelaitoslain mukaisesti määriteltävä puolustushallinnon esittämää näkemystä alhaisempi ns. käypä siirtoarvo. Edellä esitettyyn tasearvoon perustuva salkkukohtainen vuokrataso on osoittautunut riittämättömäksi Senaatti-kiinteistöjen yleisten sijoitetun pääoman tuottotavoitteiden saavuttamiseksi. Siirtoarvon pohjalta kiinteistövarallisuuden puolustusvoimien pääomavuokraosuudeksi määriteltiin 66,5 M vuodessa. Alkuvuosina valtiovarainministeriö osoitti puolustusvoimille korvamerkittyä lisävuokrarahaa 3 M /a, josta puolustusvoimat käytti 2,35 M pääomavuokriin ja 0,65 M ylläpitoon. Vuodesta 2007 alkaen määrärahakorotukset ovat perustuneet indeksitarkistukseen. Senaatti-kiinteistöjen vuokraustoiminnassa vuokra määritetään kiinteistöalalla käytetyllä laskukaavalla. Laskennassa huomioidaan seuraavat osatekijät: pääoman hinnasta noin 3-3½ % (investointeihin otettua rahalaitoslainaa noin 1,1 mrd. ) kiinteistön kulumisesta (poistot keskimäärin tällä hetkellä noin 2½ - 3 ½ %) riskilisä (vajaakäyttö, home, kosteus, myrsky, tulipalo ym. riskit) noin 1 % Kohdekohtaisesti esim. vain yhden käyttäjän tarpeisiin rakennettu, hyvin poikkeuksellinen erityistila, alueella ei ole vuokramarkkinoita tai hankala sijainti nostavat riskilisää. Riskiä pienentää esim. valtion pysyvä tarve tai paikkakunta, jolla on kysyntää. Vuokranmääräytymis- 24 TILKO - työryhmäraportti

27 perusteiden parametrien vaikutusta vuokransuuruuteen on havainnollistettu laskennallisina esimerkkeinä liitteessä 4. Nykyisen puolustusvoimien ja Senaatti-kiinteistöjen välisen puitesopimuksen mukaan, pääomavuokraa korotetaan vuosittain elinkustannusindeksin mukaisesti. Pääomavuokralla katetaan peruskorjaukset, jossa kiinteistö korjataan vastaamaan alkuperäistä tai viimeisen korjauksen jälkeistä tasoa. Uusinvestointien vuokran laskentaperusteena on 7 % rakennuksen ja 3 % maa-alueiden investointikustannuksista sekä 6 % maapeitteisten varastojen investointikustannuksista. Perusparantamisessa peruskorjaustason ylittävät parannukset ja muutokset ovat vuokravaikutteisia. Senaatti-kiinteistöt soveltaa hinnoittelussaan ns. käypään markkinavuokratasoon vertailukelpoista vuokraa. Vaihtoehtoisesti hyödynnetään edellä kuvattua kohdekohtaista kiinteistöalalla käytettyä laskentakaavaa vuokratasoa määritettäessä. Yhteenveto: Pääomavuokratason määritteleminen siirryttäessä valtion vuokrajärjestelmään oli haasteellinen tehtävä ja tällä hetkellä salkkukohtainen vuokrataso on yleisiä tavoitteita alemmalla tasolla. Puolustushallinnon tarpeet ja päätökset ovat osaltaan vaikuttaneet siihen, että vuokrat ovat kohonneet. 3.2 Korjausrakentaminen Puolustushallinnon rakennuskantaan kertyi menneinä vuosikymmeninä merkittävää korjausvelkaa eli rakennusten peruskorjauksen ja kunnossapidon panostukset eivät riittäneet korvaamaan rakennusten kulumisesta ja ikääntymisestä johtuvaa heikentymistä. Puolustusvoimien määrärahat käytettiin ensisijaisesti suorituskykyjen rakentamiseen ja ylläpitämiseen. Kun rahoituksesta on ylipäänsä ollut niukkuutta, on säästöjä kohdistettu erityisesti tukitoimintoihin, kuten kiinteistöalaan. Kiinteistöuudistuksen jälkeenkin investointeja on kohdistettu puolustusvoimien suorituskykyjen rakentamisen kannalta välttämättömiin hankkeisiin, jolloin perusparannukseen ja esimerkiksi energiatehokkuuden kehittämiseen liittyviä hankkeita ei ole riittävän laajassa mittakaavassa pystytty toteuttamaan. Vuoden 2003 kiinteistöuudistuksen jälkeen kiinteistöjen korjausvelkaa on pystytty vähentämään, mutta sitä on edelleen jäljellä merkittävästi. 10 Tärkeätä on, että omistajan peruskorjaustaso on pitkällä aikavälillä poistojen tasolla. Senaatti-kiinteistöjen vuokranmääräytymislaskelmassa perusteena on 2,5 3,5 prosentin vuotuiset poistot, jotka 1 mrd. kiinteistökannan tasearvolla edellyttäisi noin 30 M vuosittaista peruskorjauksen määrää. Kiinteistöuudistuksen jälkeisinä vuosina peruskorjaushankkeiden määrät eivät yltäneet poistojen mukaiseen määrän, mutta vuodesta 2007 alkaen tilanne on tässä suhteessa selvästi parantunut ja vuodesta 2009 vuokravaikutuksettomat korjausinvestoinnit ovat olleet kestävällä, n. 30 M /a, tasolla (kuva 4). 10 VTV:n tarkastusraportti 2012, s. 88. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 25

28 Kuva 4. Senaatti-kiinteistöjen investoinnit puolustusvoimien käyttämiin kiinteistöihin Puolustushallinnossa toteutettiin vuoden 2012 aikana kiinteistökannan kokonaistarkastelu. Selvityksen perusteella voidaan arvioida, että kunnoltaan hyviksi tai tyydyttäviksi luokiteltujen rakennusten määrä muodostaa nykyisin selvän enemmistön kaikista rakennuksista. Suuri osa huonoiksi luokiteltuja rakennuksia on vanhoja kylmiä varastorakennuksia, ja niiden arvo ja vuokra ovat melko pieniä. Joissakin yksittäisissä kohteissa esiintyy käyttäjän tai terveysviranomaisten todentamia välitöntä korjausta vaativia ongelmia. Osa puolustusvoimien käyttämistä toimitiloista ei kuitenkaan vastaa nykykäyttötarvetta. Puolustusvoimilla, Senaatti-kiinteistöillä ja Rakennuslaitoksella on ajoittain eri näkemys siitä, mikä osa rakennuksen korjauksesta on vuokravaikutuksetonta peruskorjausta ja mikä osa vuokraa korottavaa perusparannusta. Puitesopimuksen rajapintamäärittelyä on tulkittu eri tavoin mm. perusparannukseen liittyvästä vuokravaikutuksettoman peruskorjauksen osuudesta. Vastaavasti normaalin kiinteistönhoidon ja kunnossapidon välinen rajapinta on ajoittain ollut käytännössä haasteellista määrittää. Yhteenveto: Kokonaisuutena arvioiden kiinteistöjen kunto on pääosin hyvä tai tyydyttävä, mutta joukossa on edelleen sellaista rakennuskantaa, joka edellyttäisi korjaustoimenpiteitä. Tärkeätä on, että omistajan peruskorjaustaso on pitkällä aikavälillä poistojen tasolla. 3.3 Tuottovaatimus ja tilakustannukset Senaatti-kiinteistöt on valtion liikelaitoslain (1062/2010) mukainen liikelaitos. Lain mukaan liikelaitoksen on toimittava liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Liikelaitoksen toiminnan on oltava taloudellisesti kannattavaa ja toiminta on järjestettävä niin, että palvelujen myynnistä kertyvillä tuloilla katetaan niiden tuottamisesta ja kehittämisestä aiheutuneet menot sekä toimintaan sidotulle pääomalle asetettu kohtuullinen tuottotavoite. Toiminnan tulee olla tehokasta ja kustannusrakenteen kilpailukykyinen markkinatoimijoihin verrattuna. Toiminnan tehokkuutta ja hintatasoa verrataan markkinoilla toimiviin vastaavien palvelujen tuottajiin. Senaatti-kiinteistöillä ei tule olla tehtäviä, joiden johdosta sen kustannukset muodostu- 26 TILKO - työryhmäraportti

29 vat vastaavia markkinatoimijoita raskaammiksi. Toisaalta, Senaatti-kiinteistöjen kehittämistä markkinaehtoiseksi toimijaksi rajoittaa laitoksen nk. in-house-asema. Senaatti-kiinteistöille on asetettu 7 % keskimääräinen vuokrasalkun kokonaistuottovaatimus. Kohdekohtaisesti vaihteluväli on ollut 6-9 % tai riskiarvioista riippuen myös laajempi. Vuokrien laskennassa käytettävällä tuottovaatimuksella pyritään siis sijoitetun pääoman tuoton lisäksi kattamaan kulut sekä varmistamaan kiinteistökannan kehittämisedellytykset eli mahdollistamaan budjettitalouden ulkopuoliset investoinnit. Senaatti-kiinteistöjen koko vuokraustoiminnan sijoitetun pääoman tuotto vuonna 2012 oli 3,2 % (v 2011, 3,4 %). Vuokraustoiminnan tuotto on ollut kohtalaisen vakaata, mutta on lievästi heikentynyt viime vuosina (kuva 5). Vuonna 2012 puolustushallinnon käytössä olevien kiinteistöjen vuokratoiminnan sijoitetun pääoman tuotto ilman arvon alenemisia oli 2,8 % ja arvon alenemiset huomioiden -0,3 % eli muuta kiinteistösalkkua alhaisempi. 11 Toimistosektorilla koko Suomen kiinteistömarkkinan keskimääräinen kokonaistuotto oli vuonna 2011 noin 3,5 % (v 2010, 4,7 %) eli hyvin lähelle sama kuin Senaatti-kiinteistöjen sijoitetun pääoman tuotto. 12 Puolustushallinnon käytössä olevan vanhan ja osin heikkokuntoisen rakennuskannan nykyisten vuokranmäärittämisperusteiden mukainen vuokrataso ei näytä riittävän rakennusten vaatimiin kuntoa ylläpitäviin korjaushankkeisiin siten, että liikelaitos voisi täyttää salkkutasolla saman laskennallisen sijoitetun pääoman tuottotason kuin muissa salkuissa. Viime vuosina Senaatti-kiinteistöjen omavaraisuusaste on parantunut, mikä lisää edellytyksiä kestävälle liiketoiminnalle tulevaisuudessa. 13 Myös rahoituksen hinta vaikuttaa Senaatti-kiinteistöjen sijoitetun pääoman tuottoon, asiaa on käsitelty liitteessä 7. Kuva 5. Senaatti-kiinteistöjen sijoitetun pääoman tuotto vuosina Luopumistilanteista on seurannut kiinteistöjen tasearvojen merkittäviä alaskirjauksia. Oheisessa luvussa on puolustushallinnon kohteiden velasta huomioitu vain osa, koska Senaatti-kiinteistöjen toimialat kantavat käyttöomaisuutensa suhteessa osansa koko Senaatti-kiinteistöjen lainoista. Jos huomioidaan koko edellä esitetty lainaosuus, sijoitetun pääoman tuotto olisi puolustushallinnon osalta negatiivinen. On tärkeätä huomata, että sijoitetun pääoman tuotto on eri asia kuin tuottovaatimus. Tuottovaatimus on eräänlainen laskennallinen sisäinen korkoprosentti, jonka laskentaperusteet on esitetty seuraavassa luvussa. 12 Realia Management, Markkinakatsaus toimistokiinteistöt 2012/Q4. 13 Omavaraisuusaste vuonna 2004 oli 59,5 % ja vuonna 2012 se oli 65,3 %. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 27

30 Yhteenveto: Senaatti-kiinteistöjen puolustus- ja turvallisuusalan sijoitetun pääoman tuotto on jäänyt laitoksen muita salkkuja alhaisemmaksi ja toimialaan kohdistuu paine vuokratason nostamiseksi. Vuokratason riittämättömyys johtuu ennen kaikkea siitä, että vuoden 2003 kiinteistöuudistuksessa vuokranmääritys ei täydellisesti onnistunut. Alhainen tuotto on merkinnyt myös heikentynyttä kykyä varmistaa rakennusten riittävät vuokravaikutuksettomat peruskorjaukset. 3.4 Senaatti-kiinteistöjen kustannukset Valtiolla tavallisimmin käytössä oleva ns. kokonaisvuokra sisältää kaksi osatekijää, ylläpitovuokran ja pääomavuokran osuuden. Ylläpitovuokra muodostuu kiinteistönhoidosta ja kunnossapidosta. Vuokrasopimusta solmittaessa ylläpitokustannukset hinnoitellaan markkinatasoon. Senaatti-kiinteistöjen mukaan sen toimistorakennusten kustannukset alittavat KTI:n vertailuaineiston tason (taulukko 1). 14 Uusinvestointien ja olemassa olevan kiinteistökannan kohdekohtaisilla hinnoitteluperiaatteilla Senaatti-kiinteistöjen euromääräiset vuokratasot ovat koko maan osalta (salkkutasolla) keskimääräisen markkinavuokratason alapuolella. Itä- ja Pohjois-Suomessa vuokrataso on hieman keskitasoa korkeampi. Senaatti-kiinteistöjen vuokrausliiketoiminnan tehokkuutta vertaillaan pääasiassa Senaatti-kiinteistöjen toimi- ja toimistotilojen osalta. Toimitila- ja toimistomarkkinat ovat toimivat, niillä on aktiivisia toimijoita ja siten kilpailua. Tämä näkyy myös vuokrissa ja tuottovaatimuksissa. Puolustushallinnolla on käytössään paljon erikoistiloja, joille ei ole löydettävissä vertailukohteita markkinoilta. Tämän kiinteistökannan vuokratasosta ei siten ole olemassa tutkittua vertailutietoa. Taulukko 1. Senaatti-kiinteistöjen hintojen vertailua KTI-vertailuaineistoon KTI:n vertailun markkina-aineisto Vertailussa ollut Senaatti-kiinteistöt (TO) Erotus markkinoihin Lkm Pinta-ala /kk /kk/m2 Lkm Pinta-ala /kk /kk/m2 /kk/m2 %/ /kk E-Suomi , ,91-2,11-12,4% L-Suomi , ,06-0,48-4,1% K-Suomi , ,80-1,21-9,3% I-Suomi , ,58 0,93 8,7% P-Suomi , ,64 0,24 2,5% Yhteensä , , ,8% Senaatti-kiinteistöjen kustannusrakenteen kustannustehokkuutta verrataan 20 vastaavan toimijaan. Isommat volyymit mahdollistavat kustannustehokkaamman toiminnan. Siksi valtion toi- 14 S-k:n lausunto Taulukossa 1. yhteensä rivin erotus (Senaatti-markkinat) on laskettu Senaatin toimitilasalkun maantieteellisen painotuksen mukaisesti. 28 TILKO - työryhmäraportti

31 mitiloja pyritään mm. järjestelemään ns. kampuksille, joilla saadaan mittakaavahyötyä kiinteistöjen ylläpidossa ja hoidoissa. Senaatti-kiinteistöjen kustannusrakenteesta on laadittu ulkopuolisen tahon kustannusvertailu markkinatoimijoihin (KTI Ylläpitokustannusvertailu 2011). Vertailun kautta saadaan käsitys Senaatti-kiinteistöjen kustannusrakenteen kokonaiskuvasta ja suhteesta muuhun vastaavaan kiinteistömarkkinaan. Työryhmätyön aikana ei ole arvioitu koko Senaatti-kiinteistöjen kulurakennetta. Taulukko 2 kuvaa tilannetta toimistokiinteistöjen osalta. Senaatti-kiinteistöjen kustannustaso on vertailun mukaan lähellä yleistä markkinatasoa, kuluryhmissä 1 12 kulut olivat 14 % yleistä markkinatasoa edullisempia. Taulukko 2. Kuluryhmittäinen erillistarkastelu ylläpidon kustannuksista kustannusvertailussa olleesta aineistosta (toimistokiinteistöt) Vertailuaineisto on laskettu koko aineistosta poistamalla Senaatti-kiinteistöjen, Helsingin kaupungin ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kohteet. Vertailuaineistossa on käytetty mediaania ja Senaatti-kiinteistöjen aineistossa pinta-alalla painotettua keskiarvoa. Aineiston laajuus oli yhteensä 374 kiinteistöä ja m². Senaatti-kiinteistöiltä aineistossa oli yhteensä 83 kiinteistöä, pinta-alaltaan m². Senaatti-kiinteistöt Vertailuaineisto Kuluryhmä Hallinto 0,25 0,15 0,23 0,20 2. Käyttö ja huolto 0,48 0,45 0,57 0,63 3. Ulkoalueiden hoito 0,12 0,07 0,15 0,11 4. Siivous 0,06 0, Lämmitys 0,50 0,48 0,60 0,57 6. Vesi ja jätevesi 0,06 0, Sähkö ja kaasu Jätehuolto 0,06 0,06 0,10 0,10 9. Vahinkovakuutukset 0,02 0,02 0,03 0, Vuokrat 0,08 0, Kiinteistövero 0,53 0,48 0,68 0, Muut hoitokulut 0,02 0,03 0,05 0, Korjaukset 0,89 0,79 0,64 0, yhteensä 2,73 2,44 3,20 3, yhteensä 3,62 3,23 3,84 4,19 Yhteenveto: Senaatti-kiinteistöjen hallinto ja managerointi on kohtalaisen tehokasta ja vertautuu muihin markkinatoimijoihin. Senaatti-kiinteistöjen palveluntuotannon järjestäminen on kustannustehokasta (toimistokiinteistöissä ylläpito on 14 % vertailuaineistoa edullisempaa). Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 29

32 3.5 Kustannuksien kehittymiseen vaikuttavia tekijöitä Puolustusvoimauudistuksen yhtenä tavoitteena on menorakenteen tasapainottaminen, ns. kulujen kolmijako, jolloin puolustusvoimauudistuksen jälkeen puolustusvoimien toimintamenojen ja puolustusmateriaalihankintojen merkittävimmät erät ovat materiaalinen valmius (noin 0,8 mrd. /a), kiinteät henkilöstömenot (noin 0,7 mrd. /a) ja muu toiminta ml. tilahallinta (noin 0,8 mrd. /a). Puolustusministeriö on asettanut puolustusvoimien tavoitteeksi rajoittaa kiinteistökulujen suhteellisen osuuden kasvua puolustusmäärärahojen käytössä. Suomessa palkkojen kohoamista kuvaava ansiotasoindeksi on noussut vuodesta 2003 noin 3,7 % vuodessa (kuva 6). Sotavarusteiden hintakehityksen on eri lähteissä arvioitu olevan noin 8 % vuodessa. 15 Materiaalihankintojen osalta voimakas hintakehitys on tarkoittanut sitä, että sotavarusteiden osuudella on voimakasta painetta kasvuun ja käytännössä materiaalin määrästä ja laadusta on jouduttu tinkimään, koska vuosittaisia investointeja ei ole voitu kasvattaa samassa suhteessa. Samana aikana kuluttajahintaindeksin keskimääräinen nousu on ollut 1,8 %. Vuokrien hintakehitys ilman investointeja on ollut näitä muita merkittäviä kulueriä maltillisempia. Syynä siihen, että tilahallinnan suhteellinen osuus puolustusvoimien toimintamenomäärärahoista ja koko puolustusbudjetista kasvaa, on tehdyt merkittävät investoinnit. 16 Pääomavuokrien kehittymisen kannalta keskeistä on a) kuinka paljon puolustushallinnon kiinteistöihin investoidaan ja kuinka suuri osuus investoinneista on ns. vuokravaikutteisia, b) kuinka kallista rakentaminen on investointiajankohtana. 17 Rakentamiskustannuksissa suhdannevaihtelut ovat suuria, joten rakentamisen ajoitusta hallitsemalla voi jonkin verran vaikuttaa vuokrakustannuksien kehittymiseen. Kuva 6. Puolustusvoimien suurimpiin menoeriin vaikuttavat keskeiset hintaindeksit 15 Ks. Lehtonen 2012 ( viitteineen. 16 Myös ylläpidon hintakehitys vaikuttaa tilahallintakustannuksien kehittymiseen. Viime vuosina tuottavuuden parantaminen ja luopumisien supistama ylläpitotarve ovat hillinneet ylläpidon kustannuskehitystä. Ylläpidossa henkilökustannukset painottuvat pääomavuokria enemmän. Ansiotason kasvu on ollut elinkustannuksia nopeampaa, luoden painetta ylläpitokulujen suhteellisen osuuden kasvulle myös tulevaisuudessa. 17 Välillisesti investointien kannattavuuteen voi vaikuttaa mm. vallitseva korkotaso, mutta nykyjärjestelmässä tuottovaatimus on lähtökohtaisesti sidottu ja pääoman hintavaihtelut ovat omistajan riski. Korkotason nousu tosin todennäköisesti johtaisi siihen, että omistaja ei suostuisi enää investointeihin nykyisellä tuottovaatimuksella. 30 TILKO - työryhmäraportti

33 3.6 Tilahallinnan kustannuksien kehittyminen Vuosina Senaatti-kiinteistöt on investoinut puolustushallinnon kiinteistöihin yhteensä n. 750 M. Tästä vuokravaikutuksettomien investointien osuus on n. 26 %. Pääomavuokrien kasvu tänä aikana on ollut noin 25 M. Pääomavuokrat olisivat nousseet toteutuneilla investoinneilla selvästi enemmänkin, mutta luopumisilla saavutetut vuokrasäästöt kompensoivat osan noususta. Investointien vaikutusta pääomavuokriin on tarkasteltu teoreettisella tasolla liitteessä 4. Investointien toteuttaminen vaikuttaa myös ylläpitomenojen kehitykseen uudisrakentamisen ja perusparantamiseen liittyvien taloteknisten järjestelmien käyttöönoton myötä. Kuvassa 7 on esitetty arvio puolustusvoimien kiinteistömenojen kehityksestä vuoteen 2018 asti. Arvioidaan, että puolustusvoimien kiinteistömenot kasvavat ajanjaksolla tasolle 270 M. Kuva 7. Ennuste puolustusvoimien kiinteistömenojen kehittymisestä vuosina Puolustusvoimauudistuksella tavoiteltiin vuodesta 2016 alkaen M /a säästöjä tilahallintakuluissa. Luopumisten vaikutukseksi arvioitiin 26 M /a, mutta toimintojen siirtämisestä aiheutuvat investoinnit kasvattavat kuluja noin 7 M /a. Tällä hetkellä näyttää siltä, että saavutettava säästö jää 19 M /a tasolle. Säästöistä kolmasosa saavutetaan pääomavuokrista. Yhteenveto: Kiinteistömenot nousevat räjähdevarastoinnin kehittämisen, kasarmien nopeutetun parantamisen ja puolustusvoimauudistuksen edellyttämien investointien vuoksi merkittävästi. Rajoittamalla vuokravaikutteisten investointien tasoa voidaan merkittävästi vaikuttaa vuokramenojen kehittymiseen, mutta nykyiset investoinnit perustuvat pakollisiin velvoitteisiin. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 31

34 3.7 Kustannuspaineiden hallinta Tilahallintaan liittyvien kustannuspaineiden, valtion tilatehokkuustavoitteiden sekä EU:n ja kansallisten energiatehokkuustavoitteiden saavuttaminen edellyttää entistä pitkäjänteisempää suunnittelua. Suunnittelussa korostuu omistajan ja käyttäjän tarpeiden yhteensovittaminen aiempaa voimakkaammin. Tilatarpeiden arviointi kuuluu mm. puolustusvoimien kehittämisohjelmien suunnittelukokonaisuuteen. Tilahallinnan tulee olla kokonaisvaltaista siten, että entistä laajemmin arvioidaan tilatarpeita valtakunnallisella tasolla ja otetaan olemassa olevien tilojen kapasiteetin optimointi olennaiseksi osaksi toiminnan suunnittelua. Tilatarpeisiin tulee hakea ratkaisut siten, että ne mahdollisimman hyvin palvelevat koko puolustusvoimien tarpeita. Suunnittelujärjestelmää on edelleen mahdollista kehittää ja toimialan keskittyminen puolustusvoimauudistuksessa antaa entistä paremmat työkalut laadukkaan pitkän aikavälin suunnittelun tueksi. Myös puolustusministeriötason strategista suunnittelua tulee parantaa. Strategisen suunnittelun kannalta tietojärjestelmien kehittämistyön etenemisellä on myös merkittävä vaikutus. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksen mukaan puolustushallinnon tilahallintatoiminnassa olisi myös tullut esittää selvemmin, miten ja millä perusteilla toisaalta erilaiset alkuperäistä teknistä tasoa selvästi nostavat ja toisaalta tätä tasoa säilyttävät tai palauttavat tilahanketarpeet on asetettu tärkeys- ja kiireellisyysjärjestykseen sekä sovitettu käytettävissä oleviin määrärahoihin. 18 Tilahallinnassa on tarpeen paitsi arvottaa hankkeiden etenemisjärjestystä kuten nykyisin jo tehdään myös arvioida erilaisten samankaltaisina toistuvien tarpeiden läpiviemistä ohjelmallisina kokonaisuuksina. Hankesuunnitteluprosessin uudistamisen yhteydessä tulisi arvioida mahdollisuudet lisätä tilakonseptointia eli valtakunnallisesti standardinomaisten ratkaisujen nykyistä laajempaa hyödyntämistä. Tältä osin tulee myös arvioida kumppanien roolia ja tehtäviä työn eri vaiheissa. Hyviä esimerkkejä ohjelmallisista kokonaisuuksista ovat mm. räjähdevarastoinnin kehittäminen sekä ampumaratojen ympäristönsuojelun kehittäminen. Investointien arvoon vaikuttaa valittujen hankkeiden lukumäärän ja investointiajankohdan hintatason lisäksi merkittävästi tarve- ja hankesuunnittelussa asetetut käyttäjävaatimukset sekä rakentamistaso. Yksi tärkeä keino vaikuttaa rakentamiskustannuksiin, on hallita investointiprosessin alkuosaa siten, että tarpeet on määritelty kohtuulliselle, vaatimusten mukaiselle tasolle. Lisäksi varsinaisen hankesuunnittelun kustannustehokkuus edellyttää, että edeltävä tarvesuunnittelu on suoritettu niin laadukkaasti, että hankesuunnittelun perusteet vain poikkeustapauksissa enää merkittävästi muuttuisivat kesken suunnitteluprosessin. Tarve- ja usein vielä hankesuunnittelun aikana käyttäjien vaatimuksilla on taipumus kasvaa ja tarvesuunnittelun ohjauksella on olennainen rooli kulukurin säilyttämiseksi. Lisäksi nykyinen hankesuunnitteluprosessi on liian raskas ja hankesuunnitelmilla on taipumus paisua liian yksityiskohtaisiksi ja laajoiksi. Ratkaisujen standardinomaisuus edistää sekä tarve- että varsinaisen hankesuunnittelun tehokkuutta. Itse rakentamisen tason osalta suunnittelujärjestelmä on pitkälle kehitetty ja ottaa huomioon hankkeen elinkaarenaikaiset kustannukset. Suunnittelujärjestelmän raskaudessa voi 18 VTV:n tarkastusraportti 3/ TILKO - työryhmäraportti

35 olla jonkin verran kehitettävää, mutta suunnittelun kustannusten merkitys tilojen elinkaaren aikaisissa kokonaiskustannuksissa on vähäinen. Yhteenveto: Tilahallinnan suunnittelun suurimmat kehittämistarpeet liittyvät pitkän aikavälin tarpeiden hallintaan. Investointiprosessissa tarpeiden rajoittaminen välttämättömälle tasolle on tärkeätä kustannusten hallitsemiseksi. Rakentamisen laatutason standardisointi kustannustehokkaalle tasolle on hyvin hallinnassa. Tilakonseptoinnilla voidaan saavuttaa kustannustehokkaita ratkaisuja. 3.8 Metsähallituksen kustannukset Metsäalueiden vuokran määräytymisen perusteena ovat Metsähallitukselle puolustusvoimien toiminnasta aiheutuneet tuoton menetykset. Puolustusvoimien käytössä olevasta alueesta maksetaan vuokraa sekä metsätalouden hallinnassa olevasta maasta että luontopalveluiden hallinnassa olevasta maasta (10 % vastaavasta metsätalouden maasta). Vuokra-alueiden supistuessa tarkistetaan vuokran määrää vastaamaan muuttunutta pinta-alaa. Uusien hankittavien alueiden vuokra on 3 % hankintahinnasta metsätalouden hallintaan tulevien alueiden ja 0,3 % hankintahinnasta luontopalveluiden hallintaan tulevien alueiden osalta. Puolustusvoimien pysyvään käyttöön (vuokralle) tarvitsemat lisäalueet tai uudet alueet hankkii se omistajataho, jonka alueen laajentamisesta on kyse tai se, jonka investointihanketta varten alue hankitaan. Metsähallitus hankkii puolustusvoimien käyttöön lisäalueita vuosittain sovittavan ohjelman mukaisesti. Arvio investointien suuruudesta hankintakustannuksineen on keskimäärin 1,7 M vuodessa. Metsähallitus rahoittaa aluehankinnat omalla tulorahoituksellaan. Alueet tulevat Metsähallituksen omistukseen ja ne vuokrataan puolustusvoimille. Investointikehystä on nostettu vuonna 2010 yhteensä 3,4 M. Jos aluetta tarvitaan määräaikaisesti esim. varastoalueen suoja-alueeksi, on tarkoituksenmukaista hankkia alueeseen määräaikainen käyttöoikeus. Ampuma- ja harjoitusalueiden vuokrat, pääoma- ja ylläpitotoiminta huomioiden, ovat vuosittain noin 8 M /a. Ampuma-alueverkoston kehittämisessä ei nähdä merkittäviä säästöpotentiaaleja. Kokonaisuutena alueiden karsimisen mahdollistamat säästöt ovat vähäisiä verrattuna säästöistä mahdollisesti aiheutuviin toiminnallisiin haittoihin. Yhteenveto: Puolustushallinnon hallinnassa olevien alueiden vuokriin ei kohdistu erityisiä kustannuspaineita ja maavuokrien osuus tilahallinnan kokonaiskustannuksista on vähäinen. Ennalta arvioiden alueista luopumisella ei ole saavutettavissa suuria säästöjä ilman toiminnallisia vaikutuksia. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 33

36 4. Ylläpitokustannusten kehittyminen 4.1 Bearing Point Oy:n esiselvitys Työryhmä teetti ulkopuolisen tahon laatiman esiselvityksen puolustushallinnon tilahallinnan kustannustasosta. Selvityksen painopisteenä oli rakennusten hoitoon ja ylläpitoon liittyvä kustannusrakenne. Selvityksessä analysoidaan puolustushallinnon tilahallinnan nykyinen toiminta- ja kustannusrakenne ja verrataan nykyistä kiinteistöhallintamallia (pääomavuokramalli) vaihtoehtoisiin malleihin (jaetun kokonaisvuokran malli ja kokonaisvuokramalli). Työn tavoitteena oli tuottaa vertailutietoa eri hallinto- ja vuokramallien kustannuksista, eduista, haitoista ja riskeistä. Lähtökohtina ovat valtion kokonaisedun sekä normaali- ja poikkeusolojen kiinteistöhallinnan järjestelyjen mukainen ratkaisu. Konsultin, toimitetun, raportin mukaan kiinteistöhallintamallien taloudellinen vertailu näyttää kokonaisvuokraukseen perustuvat mallit noin 15,8 M pääomavuokramallia edullisemmiksi vuoden 2012 toteumaluvuilla. Kustannusero muodostui energiapalveluista, joissa on selvityksen mukaan noin 20 % ero mallien välillä sekä muista ylläpidon toiminnoista (kiinteistöpalvelut, siivouspalvelut, tekniset palvelut), joiden kustannusero on arvioitu noin 5 11 % kokonaisvuokramallien eduksi. Sopivien vertailutietojen saatavuuden takia taloudellinen analyysi kattoi vain noin puolet nykyisistä ylläpidon kustannuksista. Konsultti on päätynyt raportissaan suosittamaan jaetun kokonaisvuokramallin käyttöönottoa. Jaetun kokonaisvuokran malli on hieman kokonaisvuokramallia parempi kiinteistön käyttäjän näkökulmasta sen tarjoaman suuremman läpinäkyvyyden ja kannustavuuden vuoksi. Laadullisesti suurimmaksi mallien väliseksi eroksi on arvioitu kokonaisvuokramallien tarjoamat selkeys ja yksinkertaisuus, kyky huolehtia kiinteistöjen kunnosta sekä kannustavuus yhteisten tavoitteiden suuntaan. Selvityksen mukaan kaikki arvioidut mallit täyttäisivät poikkeusolojen vaatimukset. Yhteenveto: Bearing Point Oy katsoi kokonaisvuokramallin keskimääräisen markkinahintatason alittavan Puolustushallinnon rakennuslaitoksen hintatason. Vertailtava aines kattoi noin puolet kiinteistökannasta. 4.2 Puolustushallinnon rakennuslaitoksen vastine Puolustushallinnon rakennuslaitos antoi vastineen Bearing Point Oy:n kustannusvertailusta. Vastineessa esitetään useita KTI:n käyttämiä luokittelutekijöitä, joita olisi tullut käyttää vertailua laadittaessa. Työpalaverissa, joka pidettiin , käytiin läpi vertailuun liittyviä tekijöitä ja todettiin, että loppuraportti on tältä osin puutteellinen. Rakennuslaitoksen kustannusvertailun mukaan yhteenlaskettu kustannusero vertailukelpoisten kiinteistöjen osalta olisi vain 1,2 M. Tämä erotus muodostuu pääosin lämpöenergian tämän hetkisestä kustannustasosta, joka tulee alenemaan noin 1,6 2,4 M yhteisesti sovitun toimintaohjelman toteuttamisella. Yhteenveto: Puolustushallinnon rakennuslaitos katsoi konsultin laskelman sisältävän merkittäviä puutteita, jotka selittävät valtaosan esitetystä kustannuserosta. 34 TILKO - työryhmäraportti

37 4.3 Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kustannusrakenne Puolustushallinnon rakennuslaitos on puolustusministeriön alainen nettobudjetoitu virasto, joka toimii puolustushallinnon kiinteistö- ja ympäristöalan asiantuntija- ja hankintatehtävissä sekä järjestää palveluntuotantoa. Rakennuslaitoksen aseman ja perustehtävät määrittelee laki ja asetus. Rakennuslaitoksen tulosohjauksesta vastaa Puolustusministeriö. Rakennuslaitoksen johtokunta ohjaa ja valvoo laitokselle asetettujen tavoitteiden toteutumista. Rakennuslaitosta johtaa ja kehittää laitoksen johtaja. Puolustusvoimat ohjaa Rakennuslaitoksen palvelutuotantoa asiakasohjauksen keinoin määrittämällä palvelutarpeet. Puolustusvoimat määrittää kohteet ja palvelut, joita ei voi ulkoistaa valmius- tai turvallisuussyistä. Rakennuslaitoksen tulot kertyvät valtion maksuperustelain (150/1992) ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen maksullisista suoritteista annetun puolustusministeriön asetuksen (1180/2010) mukaan hinnoiteltavista suoritteista, joita puolustushallinnolle tuotetaan omakustannushintaan ja ulkopuolisille liiketaloudellisin perustein. Rakennuslaitos ei nettobudjetoituna laitoksena tee voittoa, vaan tulouttaa mahdollisesti kertyvän ylijäämän puolustusvoimille tilinpäätöksen yhteydessä. Palvelujen hinnoittelua tarkistetaan vuosittain markkinoiden hintaindeksiä alemmalla elinkustannusindeksillä. Kustannusten veloitusperusteet on laadittu mukailemaan markkinatalouden kustannusten muodostumista: Kiinteistönhoidon, kunnossapidon ja siivouksen osalta hinnoittelu perustuu neliöhinnoitteluun, joka sisältää omakustannuslaskennan periaatteen mukaisesti kaikki Rakennuslaitoksen kuluerät. Neliöhinnat muodostavat asiakkaan maksamat neliökustannukset, joita voidaan verrata Kiinteistötalouden instituutin (KTI) kustannusvertailussa mukana olevien verrokkiryhmien kustannuksiin. Energian ja veden hinnoittelu perustuu toimitetun energian ja veden yksikköhintoihin, joihin sisältyvät kaikki Rakennuslaitoksen kuluerät. Asiantuntijatyön osalta (rakennuttaminen ja ympäristöpalvelut) hinnoittelu perustuu vuosittain sovittavaan tuntihinnoitteluun (omakustannushinta) sekä arvioituun vuotuiseen resurssitarpeeseen. Näitä tuntihintoja Rakennuslaitos vertaa markkinoilla toimivien konsulttien tuntihintoihin. Rakennuslaitoksen hinnoittelua on kuvattu tarkemmin liitteessä 6. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen liikevaihto vuonna 2012 oli 162,6 M. Tarkastelemalla liikevaihtoa ja kustannusrakennetta, voidaan todeta, että volyymiin perustuen merkittävimmät potentiaalit säästöjen aikaansaamiseksi liittyvät energiapalveluihin, kiinteistöpalveluihin ja siivouspalveluihin (kuva 8). Vuosikorjauksissa korjaamisen tehokkuutta parantamalla korjausvelkaa voisi olla mahdollista hallita nykyistä paremmin, vaikka varsinaisia säästöjä ei kunnossapitovajeen vuoksi tavoiteltaisikaan. Pieninvestointien ja rakennuttamispalveluiden osalta saavutettavissa olevat säästöt riippuvat olennaisesti asiakkaan eli puolustusvoimien palvelun laajuustarpeista. Erillistilauksien vähentämiseen liittynee edelleen potentiaalia säästöjen aikaansaamiseksi, mutta tähän vaikuttaa keskeisesti puolustusvoimat omalla toiminnanohjauksellaan. Rakennuslaitos on laatinut oman säästöohjelmansa, jota kuvataan tarkemmin kohdassa 7.2. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 35

38 Kuva 8. PHRAKL:n palveluntuotannon liikevaihto vuosina Vuosien 2011 ja 2012 liikevaihtoa kasvattivat TUVE-hankkeiden läpilaskutuserät (2012: 7,3 M ja 2011: 5,8 M ). Sähköenergian hankintavastuu siirrettin puolustushallinnolta Hansel Oy:lle vuoden 2011 alusta (2011: 4,9 M ) Puolustushallinnon rakennuslaitos on pitkäjänteisesti tehostanut toimintojaan sekä ulkoistanut palvelutoimintojaan markkinaehtoisuuden lisäämiseksi puolustusministeriön linjausten mukaisesti. Kilpailutettujen palvelujen ja hankintojen osuus vuonna 2012 kaikki kustannuslajit mukaan lukien oli 75 % kokonaiskustannuksista. Oma palvelutuotanto on keskitetty strategisesti tärkeisiin kohteisiin. Ulkoistaminen on perustunut puolustusvoimien kohdekohtaisesti myöntämiin lupiin. Toimintojen tehostaminen ja ulkoistaminen on johtanut henkilötyövuosimäärän voimakkaaseen vähenemiseen. Rakennuslaitoksen perustamisesta ( ) lukien henkilötyövuosien määrä vähenee henkilötyövuodella eli 70 % vuoteen 2015 mennessä. Nyt henkilötyövuosien määrä on 829. Palvelutuotannon liikevaihtoa esittävässä kuvassa (kuva 8) ei ole esitetty erikseen hallinnollisia kustannuksia tai manageroinnin ja varsinaisen palveluntuotannon suhdetta. Laadukas kilpailutus ja managerointi sekä tehokkaat markkinat vaikuttavat ulkoistamisen kustannustehokkuuteen. Ulkoistettujen palveluiden osalta hallinnon sisäinen säästöpotentiaali painottuu hallinnollisten kulujen ja manageroinnin tehostamiseen. Managerointikuluna käytetään nykyisin siivouspalvelujen osalta 8 % ja kiinteistöpalvelujen osalta 12 % laskennallista erää silloin, kun palvelut hankitaan ulkopuoliselta toimittajalta. Tämän managerointipalkkion tasoon voidaan vaikuttaa tekemällä linjauksia siitä, kuinka korkeaa laatutasoa esimerkiksi palveluntuotannon valvonnalta vaaditaan. Nykyisin managerointiin / palvelujen järjestämiseen kuuluu mm. asiakasyhteistyö; palvelusopimukset; hankinta (palvelut, aineet, tarvikkeet, kilpailutus); 36 TILKO - työryhmäraportti

39 palvelujen järjestäminen; käyttökoulutus; dokumenttien päivitys ja hallinta; raportointi ja palautemenettely sekä valvonta (palvelujen valvonta, laadun seuranta). Esimerkiksi laadunvalvonta voidaan yksinkertaisimmillaan perustaa ainoastaan satunnaisiin auditointeihin ja käyttäjän reklamaatioihin. Heikentämällä managerointia lisätään riskiä kustannustehottomista hankinnoista, puutteellisesta toimitussisällöstä sekä muista ennakoimattomista lisäkustannuksista. Optimaalinen managerointipalkkio ei siten yksiselitteisesti ole mahdollisimman matala. Hankintojen hallinnollisiin kustannuksiin vaikuttavat myös säädökset, mm. laki julkisista hankinnoista (348/2007). Myös muiden lakisääteisten velvoitteiden osalta toiminnanharjoittaja lopulta vastaa ulkoistamiensa palveluiden normienmukaisuudesta. Puolustushallinnon rakennuslaitosta on kehitetty kohti asiantuntija- ja managerointiorganisaatiota. Nykyisin kuitenkin omalla palvelun tuotannolla on merkittävä sija laitoksen toimintakokonaisuudessa. Karkean arvioin mukaan puolustusvoimauudistuksen jälkeen noin 500 henkilöä työskentelee suorittavissa tehtävissä. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen työvoimakustannukset olivat vuonna 2012 yhteensä 42,7 M. Laskennallinen henkilötyövuoden hinta oli (valtion keskiarvo on korkeampi , mutta koulutustasoindeksi on rakennuslaitoksella selvästi valtion keskiarvoa alempi 3,4 < 5,1). Rakennuslaitoksen toiminnan markkinaehtoistaminen sekä tästä johtuva henkilöstörakenteen muutos sekä henkilöstön korkea keski-ikä vaikuttavat henkilötyövuoden keskihintaan. Koska ylläpidon kustannukset ovat energiapalveluita lukuun ottamatta henkilöstökulupainotteisia, on hyödyllistä tarkastella PHRAKL:n henkilöstörakennetta toimialoittain (taulukko 3). Taulukko 3. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen henkilötyövuosien jakautuma eri toimialoille Kiinteistöpalvelut Siivouspalvelut Tekniset palvelut Energiapalvelut Rakennuttamispalvelut Ympäristöpalvelut Hallintopalvelut YHTEENSÄ Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 37

40 Puolustusvoimauudistuksen toteutukseen liittyen Rakennuslaitoksen ylläpidettävä huoneistoala vähenee noin htm 2. Muutoksen myötä Rakennuslaitoksen henkilöstö vähenee noin 100 henkilötyövuodella vuoden 2015 alkuun mennessä laskettuna vuoden 2011 tasosta. 19 Puolustusvoimien toiminnallisten muutosten lisäksi rakennuslaitoksen henkilöstöä on vähennetty tehostamishankkeissa, esimerkiksi valtion tuottavuusohjelmaan liittyen vähennettiin omaa palvelutuotantoa 220 htv tehtäviä ulkoistamalla. Tämän työryhmätyön aikana Rakennuslaitos on esittänyt, että kehittämällä prosessejaan ja organisaatiorakennettaan muuttuneisiin toimintaolosuhteisiin, laitos voi hankkia noin 4 M :n vuotuiset rakenteelliset säästöt. 20 Edellä esitetty 4 M saavutetaan seuraavilla toimenpiteillä: organisaatiomuutoksella (johtaminen, hallinto ja sopimustoiminta keskitetään, palvelutuotantoyksiköiden määrää vähennetään) olisi saatavissa säästöä 2 M. Sopimustoiminnan ja toiminnanohjauksen yhtenäistämisellä (keskitetyt valtakunnalliset sopimukset, keskitetty toiminnanohjaus, HelpDesk, kiinteistövalvonta ja kulutusseuranta sekä varallaolojärjestelmän uudistaminen) voitaisiin kuluja alentaa 1 M. Lisäksi nuorentamalla tietoisesti henkilöstörakennetta nykyhenkilöstön eläköityessä sekä tekemällä kustannushyötyanalyyseihin perustuvia ulkoistuksia, arvioidaan saavutettavissa olevan 1 M :n vuotuiset säästöt. Valtiokonsernin keskitettyihin päätöksiin perustuva ulkoistaminen aiheuttaa erityisesti valtion työnantajapolitiikan vuoksi muutoskustannuksia, siksi mahdolliset hyödyt eivät näy tilinpäätöksissä heti. Irtisanomisista ja henkilöstösiirroista yrityksille aiheutuu kuluja mm. irtisanoutumiskorvauksina ja usein liikkeenluovutuksen kaltaisissa tapauksissa siirtyvän henkilöstön palkat on taattu muutaman vuoden, esimerkiksi neljän vuoden ajan. Ulkoistettujen palveluiden tehokkuutta tuleekin systemaattisesti vertailla omaan palveluntuotantoon. Seuraavassa on arvioitu lyhyesti Rakennuslaitoksen henkilöstörakennetta toimialoittain ja ulkoistamisasteittain (vuosi 2012), jotta voidaan havainnoida teoreettisella tasolla, minkälaisia kustannusvaikutuksia siirtymisellä ns. puhtaaseen managerointimalliin olisi. 21 Lisäksi arvioidaan rakennuslaitoksen kustannustehokkuutta. Kiinteistöpalvelut: toimialan liikevaihto on 33,6 M. Henkilöstökulujen osuus kokonaisuudesta on 49 %. Kiinteistöpalveluihin sisältyy kiinteistöjen hoito ja huolto, johon kuuluu kohteiden pitäminen käyttö- ja toimintakunnossa; teknisten järjestelmien ohjaus, valvonta ja tarkastukset; kiinteistön jätehuolto (puolustusvoimat vastaa itse omista vaarallisista jätteistään), ulkoalueiden hoito ml. lumityöt, liukkaudentorjunta, puhtaanapito ja viheraluetyöt. Kiinteistönhoitosopimukset sisältävät yleisiä markkinoita laajempia palvelukokonaisuuksia kuten esimerkiksi asiantuntijapalveluja, teknisiä määräaikaishuoltoja, kiinteistöjen jätehuollon raportoinnin sekä erityispalveluja. Kiinteistöpalvelut on henkilötyövuosiltaan suurin toimiala. Toimialan muuttuvien kustannusten (25,8 M ) mukaisesti kustannukset tehtävittäin jakautuvat: hoito ja huolto 62 %; jätehuolto 6 %; ulkoaluehoito, piha-alueet 15 %; ulkoaluehoito, rakenteet 12 % ja erityispalvelut 5 %. Kiinteistöpalveluissa pääosa ulkoalueiden hoidosta ja erityispalveluista sekä jätehuolto kokonaisuudessaan on ulkoistettu. 19 Lähde: PHRAKL:n henkilöstötilinpäätös Lisäksi säästöä saadaan energiapalveluista n. 3 M vuosittain, asiaa käsitelty energiaa koskevassa osiossa. 21 Muutoksella voisi olla merkittäviäkin toiminnallisia vaikutuksia, joita ei kuitenkaan arvioida tässä kohtaa. Vaikutuksia on arvioitu mm. muutoksen riskinarvioinnin yhteydessä, jota on suoritettu työryhmätyön aikana. 38 TILKO - työryhmäraportti

41 Kiinteistöpalveluiden kustannustehokkuudessa on vertailukelpoisten kiinteistöjen osalta esitetty 0 4 % kustannustasoeroa, mutta korkein arvio ei ota huomioon sellaisia tehtäviä, jotka eivät normaalisti kuulu palvelusopimusten piiriin, mutta jotka Rakennuslaitos tuottaa. 22 Edellä esitetyn perusteella johtopäätös on, että vertailukelpoisten kiinteistöjen osalta Rakennuslaitoksen kustannustehokkuuden voidaan arvioida olevan hyvin lähellä markkinoiden tasoa, vaikka kohtalaisen merkittävä osa erityispalveluista kohdistuukin ei-vertailukelpoiseen kiinteistökantaan. Säästöpotentiaali kohdistunee pääosin erityiskiinteistöjen hoitoon. Rakennuslaitoksen oma arvio valmiuden ja turvallisuuden aiheuttamista lisäkustannuksista on 1 %. 23 Siivouspalvelujen liikevaihto oli 18,7 M. Siivouspalveluista kaikki sellaiset kohteet, joissa puolustusvoimat on sallinut ulkopuolisen palveluntarjoajan käytön, on ulkoistettu (46 %). Puolustushallinnon siivouspalvelusopimusten arvo oli 16,1 M (16,3 %). Lisäksi liikevaihtoa kertyi puolustusvoimien erillistilauksista (0,5 M ), saniteetti- ja hygieniatarviketilauksista (0,7 M ) sekä siivouspalvelujen myynnistä yrityksille (1,3 M ). Nykyisestä kustannusrakenteesta laskettuna, ottamatta huomioon kohteiden mahdollisia laatueroja, siivouspalveluihin liittyy 0,2 1 M :n teoreettinen säästöpotentiaali, mikäli toiminto ulkoistettaisiin kokonaan. Vertailussa KTI:n indeksilukuihin, joka kattaa noin puolet kiinteistökannasta, arviot Rakennuslaitoksen kustannustasosta vaihtelevat välillä -1,0 M /a - +1,2 M /a. 24 Vertailukelpoisten kiinteistöjen osalta palvelu on pääosin ulkoistettu, joten kustannusten voidaan olettaa olevan hyvin lähellä markkinatasoa viimeistään henkilökunnan suoja-aikojen päättyessä. Ulkoistamiseen liittyvä säästöpotentiaali keskittyy nimenomaan ei-vertailukelpoiseen kiinteistöainekseen. Asiakastyytyväisyys siivouspalveluihin on erinomaisella tasolla, joten Rakennuslaitoksen palvelua pidetään siivouksen osalta hyvin toimivana. Tekniset palvelut: Teknisten palvelujen liikevaihto oli 35,1 M muodostuen kunnossapitovastikkeista, erillistilauksista ja pieninvestoinneista. Teknisissä palveluissa ulkopuolisten palveluiden osuus kokonaiskustannuksista oli 64 % (vuosikorjauksissa 55 %, erillistilauksissa 73 % ja pieninvestoinneissa 78 %). Vuosikorjausohjelman suunnitteluaste oli 75 %. Ennakoimattomiin viankorjauksiin varattiin 25 % kunnossapitovastiketuloista. Kunnossapidolla tarkoitetaan 22 Erityispalveluita ovat: teknisestä turvallisuudesta huolehtiminen (räjähdetilojen ilmakuivaimet ja talotekniikka, paineastiatarkastukset, henkilöstön suojaus staattisen sähkön osalta, suojatilojen kaasutiiviin tilan tiiveyskoe, käyttäjän prosesseihin liittyvien laitteiden hoito kuten purunpoisto, öljysäiliöiden tarkastus), rakennusten ympärysten vesakon raivaus ja raivausjätteen käsittely, varuskunta-alueen teiden lanaukset, pölynsidonta, kiintopäällysteiden pesu, urheilukenttien ja urheilualueiden hoitotyöt, muonituskeskusten biojäte sekä keittiölaitteiden hoito ja huolto, lamppujen vaihto muut kuin yleiset/yhteiset tilat, varusmieskaappien huolto, auditorion kalusteet (ei tyhjentävä). Kiinteistöhoitoon yleisesti kuuluvia, mutta erillislaskutettavia eriä ovat kattolumityöt, lumen kuormaus ja poiskuljetus. 23 Sisältää kiinteistönhoidon valmiussuunnitteluun liittyvät tehtävät ja kustannuserät, tuotettavien ja hankittavien palvelujen turvallisuusjärjestelyt: Kiinteistönhoitoon ja huoltoon liittyvät kulkuluvat, kiinteistönhoidon vartiointitehtävät, joita ovat ns. päällystakkityöt erityiskohteissa ja -töissä, joissa puolustushallinnon ulkopuoliselle henkilölle ei ole tehty perustason turvallisuusselvitystä. Hankintojen turvallisuusselvitykset ja - sopimukset, vaitiolositoumukset ja - sopimukset, kulku- ja pääsylupaesitykset. 24 Korkein arvio ei ota huomioon, että rakennuslaitoksen siivouskustannukset sisältävät omistajalähtöisen siivouksen lisäksi käyttäjäsiivouksen kustannukset. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 39

42 kiinteistön ylläpitoon kuuluvaa toimintaa, jossa kohteen ominaisuudet pysytetään uusimalla tai korjaamalla vialliset ja kuluneet osat ilman, että kohteen suhteellinen laatutaso olennaisesti muuttuu. Kunnossapidon tasoa on pidetty liian alhaisena, joten siihen ei tulisi kohdistaa rahallisia säästöjä. Kunnossapidon vaikuttavuutta tulisi kuitenkin parantaa eli samalla rahalla tulisi pyrkiä saavuttamaan enemmän. Kunnossapitojärjestelmän kehittämiseen tulee jatkossa kiinnittää erityistä huomiota. Rakennuttamispalvelut: Rakennuttamisen palvelu on asiantuntijatyötä eli itse rakentaminen on ulkoistettu. Rakennuttamispalveluiden hankesuunnittelun vuotuinen kokonaiskustannus on noin 0,9 M eli noin 1 % investointien kokonaishinnasta. Senaatti-kiinteistöjen toimintamallissa asiakkaalta ei erikseen veloiteta rakennuttamisen kustannuksia, vaan kustannus sisältyy investointiin kokonaisuutena. Rakennuttamisprosessin tehokkaalla hoidolla on merkittävä vaikutus siihen millaisiksi pääomavuokrat ja kiinteistöjen ylläpitoon liittyvät kulut kehittyvät investointikohteissa, joten prosessiin kohdistuvilla säästöillä voi olla pahimmillaan huomattavia kielteisiä vaikutuksia koko rakennuksen elinkaaren kustannuksiin. Tarve- ja hankeselvitysprosesseissa uskotaan kuitenkin olevan mahdollisuuksia kustannustehokkuuden parantamiseen menettelyä keventämällä. Energiapalvelut: Energiapalvelujen liikevaihto oli 62,9 M. Energia-asioita tarkastellaan tarkemmin omassa luvussaan. Energiapalvelut on keskeisin osa-alue, jossa on mahdollista saavuttaa lisäsäästöjä toimintaa ja hankintoja kehittämällä. Ympäristöpalvelut: Ympäristöpalveluiden laskutus toimii käytännössä läpilaskutusmallilla ja Rakennuslaitoksen rooli on manageroiva. Ympäristöpalveluiden osalta Rakennuslaitoksen toimintaan liittyy kasvupaineita, mutta näiden merkitys tilahallinnan kokonaiskustannuksissa on vähäinen, noin luokkaa 0,3 M /a. Merkittävämmin alan kustannuksiin vaikuttaa hankkeiden onnistunut suunnittelu ja läpivienti. Hallintopalvelut: Hallinnollisissa tehtävissä työskentelee 63 htv. Hallinnon veloitus liikevaihdosta oli 3,9 %. Hallintoa on järjestelmällisesti keskitetty ja yleishallinto arvioidaan tehokkaaksi. Rakennuslaitoksen kustannustaso ei täysin vertailukelpoisten kiinteistöjen osalta olennaisesti poikkea KTI-vertailuaineistosta. Merkittävä osa kiinteistömassasta on kuitenkin laadultaan sellaista, ettei sen kustannustason vertailu ole mahdollista. Vertailukelpoisten kiinteistöjen ylläpidon kustannustasosta ei voida tehdä päätelmiä muun kiinteistökannan palvelutuotannon tehokkuudesta. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kustannusanalyysia tehtiin myös puolustusministeriön toimesta. Selvitysten perusteella Rakennuslaitoksen toiminta vaikuttaa kohtalaisen tehokkaalta, erityisesti mikäli selvityksen yhteydessä esitetyt tehostamistoimet toteutetaan. Mahdollisuuksia kustannustehokkuuden lisäämiseen tulisi jatkossa selvittää erityisesti ei-vertailukelpoisten kiinteistöjen ylläpidon, kunnossapitojärjestelmän kehittämisen sekä energiatehokkuuden ja hankinnan osalta. Kustannustason mahdolliset erot johtunevat osin erityiskoh- 40 TILKO - työryhmäraportti

43 teiden poikkeavasta palveluntuotannosta, mutta mahdollisesti myös siitä, että tehostamistoimet on systemaattisemmin kohdistettu vertailun alaiseen toimintaan. Esimerkiksi ulkoistamisesta mahdollisesti saadut säästöt keskittynevät juuri vertailukelpoisiin kiinteistöryhmiin. Yhteenveto: Rakennuslaitos tulouttaa toiminnan tehostumisesta tai muusta syystä mahdollisesti kertyvän ylijäämän puolustusvoimille tilinpäätöksen yhteydessä. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen johtamista, organisaatiota ja prosesseja kehittämällä sekä yhtenäistämällä sopimushallintaa yhdessä asiakkaan kanssa voidaan saada arviolta 3 M vuotuiset säästöt. Omaa henkilöstörakennetta kehittämällä ja maltillisin ulkoistuksin olisi mahdollista saavuttaa 1 M vuotuiset säästöt. Erityisesti kunnossapidon vaikuttavuuden parantamiseen sekä energiatehokkuuteen ja -hankintaan tulee panostaa. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen mahdollisuuksia kehittää kustannustehokkuuttaan rajoittaa myös se, että laitoksen palveluntuotanto on lähtökohtaisesti rajoitettu puolustushallinnon toimintaan. 4.4 Kunnossapito Nykyjärjestelmässä kunnossapidon rahoitus tulee käytännössä puolustusvoimilta. 25 Omistajan kannalta nykymallissa on haasteena, että vuokralainen rahoittaa kiinteistöjen kunnossapidon ja liian vähäiset panostukset siihen merkitsevät kiinteistöjen kunnon normaalista nopeutunutta heikentymistä. Tämä taas alentaa kiinteistöjen arvoa ja aikaistaa peruskorjauksia. Puolustushallinnon kunnossapitoon osoittamat varat ovat olleet laadittuja tarvearvioita alhaisempia. Kiinteistöjen hallinnansiirron yhteydessä, vuonna 2003, kunnossapidon tavoitetasoksi sovittiin 0,75 % kiinteistöjen uudisrakentamisarvosta. Toteuma on jäänyt koko 2000-luvun noin puolen prosentin tasolle. Vuonna 2012 toteutuma on ollut 0,41 %. Puolustushallinnon rahoituskehyksissä ei vuoden 2006 jälkeen ole huomioitu tilahallinnan kustannusten nousun kompensointia erikseen. 26 Senaatti-kiinteistöjen ja puolustusvoimien mukaan vuosikorjaustoimenpiteiden raportointi ei toimi valtakunnallisella tasolla ja aluetasollakin on puutteita. Omistajalla ja vuokralaisella on ollut hankaluuksia seurata millaisia korjaustoimenpiteitä rakennuksiin tehdään ja miten hankkeet etenevät. Pääesikunta, Senaatti-kiinteistöt ja Puolustushallinnon rakennuslaitos ovat kolmikannassa sopineet yhteisesti selvitettäväksi kunnossapidon ohjelmoinnin ja raportoinnin toimintamallit. Rakennuslaitoksen siirryttyä vuonna 2011 puolustusvoimien verkosta ulkoisen verkon käyttäjäksi on tullut mahdolliseksi avata myös Senaatti-kiinteistöille yhteys KIRA- VE-järjestelmään, mikäli Pääesikunta antaa tähän luvan. Senaatti-kiinteistöt ei toistaiseksi ole reaaliaikaisesti päässyt käyttämään kunnossapidon suunnitteluun käytettyä tietojärjestelmää. 25 Kunnossapitovastuusta on sovittu mm. aiesopimuksessa ja asiakirjassa 2043/7090/99/KI, (ks. liite 9). 26 Rakennusten ja rakenteiden riittävä vuotuinen kunnossapitotaso on mahdollista saavuttaa nykyisessä pääomavuokrajärjestelmässä, kuten Valtion talouden tarkastusvirasto tarkastusraportissaan toteaa. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 41

44 Ongelma on tiedostettu kiinteistöjen hallinnansiirrosta alkaen, mutta raportointi perustuu edelleen Excel-tiedostoihin, joiden tietosisältö ei vastaa omistajan tarpeita. Vastaavasti puolustusvoimilla ei ole mahdollisuutta seurata mikä on tehtyjen kunnossapitotöiden vaikuttavuus. Puolustusvoimien näkemyksen mukaan kunnossapitoon käytettävät varat (noin M /a) kohdentuvat liian sirpaleisesti pieniin ja osin merkitykseltään vähäpätöisiin korjauksiin, eivätkä siten optimaalisesti tue kiinteistöjen säilymistä hyväkuntoisina. Kiinteistöjen kunnossapidon malli voi vaikuttaa toimenpiteiden tehokkuuteen ja taloudellisuuteen, koska käytännössä eri tahot vastaavat peruskorjauksista ja kunnossapidosta. 27 Kumppaneilla ei ole pitkäjänteistä eikä yhtenäistä rakennusten tekniseen kuntoon pohjautuvaa peruskorjaus- ja kunnossapito-ohjelmaa. Kunnossapitovastuun yksiselitteinen määrittäminen yhdelle taholle selkiyttäisi vastuunjakoa. Luontevimmin kunnossapitovastuu kuuluu omistajalle. 28 Puolustushallinnon rakennuskannan korjausten ohjelmointi perustuu puolustusvoimien, Senaatti-kiinteistöjen ja Rakennuslaitoksen yhteisesti laatimaan toimintamalliin. Kohteissa, joissa käyttökelpoisuus voidaan varmistaa vuosikorjaustoimenpitein, toteutetaan korjaustoimenpiteet Rakennuslaitoksen ehdottaman, Pääesikunnan ja Senaatti-kiinteistöjen hyväksymän vuosikorjausohjelman mukaisesti. Puolustushallinnon toimitilojen ja kiinteistöjen korjausvelka sekä riittävä kunnossapitotaso uuden korjausvelan syntymisen estämiseksi on tähän mennessä määritelty hyvin karkeilla menetelmillä, joten korjausvelan supistamistavoitteet ja tavoitteiden toteutumisen seuranta ovat olleet epätarkkoja. Senaatti-kiinteistöt ja Puolustushallinnon rakennuslaitos ovat sopineet syksyllä 2013 yhteisen työryhmän perustamisesta. Työryhmän tavoitteena on puolustushallinnon rakennusvarallisuuden korjausvelan selvittäminen. Osapuolten yhteisen näkemyksen mukaan, jotta korjausvelka ei kasvaisi, kunnossapito vaatisi lisärahoitusta 8 M /a. Korjausvelan suuruus ja uuden korjausvelan syntymisen ehkäisevä riittävä kunnossapitotaso sekä peruskorjausten laajuus tulisi arvioida huomattavasti tähänastista tarkemmin. Investointeja suunniteltaessa tulisi ensisijaisesti turvata olemassa olevan rakennuskannan vaatimat korjaukset ja vasta toissijaisesti toteuttaa uusinvestointeja. Tämä ei tarkoita sitä, ettei olemassa olevia rakennuksia voisi korvata uusin rakennuksin, jos tämä on taloudellisesti ja toiminnallisesti järkevää. Rakennuslaitos on esittänyt kunnossapitotason nostoa jo ennen kiinteistöuudistusta. Kiinteistöuudistusta valmisteltaessa oli eri osapuolten välillä laaja yhteisymmärrys lisärahoitustarpeesta. Asiaan otettiin kantaa myös poliittisella tasolla. Valtiovarainvaliokunta on hallituksen 27 Senaatti-kiinteistöt peruskorjauksista, käytännössä puolustusvoimat kunnossapidosta, joka ostaa palvelun Rakennuslaitokselta. Liitteen 8 ministerien allekirjoittaman sopimuksen mukaan kunnossapito vastuutettiin alun perin omistajalle. 28 VTV lausui asiasta seuraavasti: Tarkastuksessa tuli esiin joitakin ongelmia, jotka ovat haitallisia erityisesti valtion kokonaisedun kannalta. Tarkastusvirasto katsoo, että käytetty pääomavuokramalli ei kannusta riittävään kunnossapitotasoon. Valtion omistamien ja puolustushallinnon käytössä olevien tilojen ja rakennusten kunnossapitoon tulisi kohdentaa tarvittava määrä varoja valtion tilahallinnan järjestelyistä riippumatta Jos riittävään kunnossapitotasoon ei lähiaikoina päästä, on tarkastusviraston käsityksen mukaan perusteltua siirtyä sellaiseen vuokrajärjestelmään tai ohjaukseen, joka ottaa taloudellisuusnäkökohdat nykyistä paremmin huomioon ja ohjaa myös riittävään kunnossapitotasoon toteutunutta paremmin. Tämä merkitsisi Puolustushallinnon rakennuslaitoksen tehtävien, hallinnollisen aseman ja organisaation uudelleenjärjestelyä. 42 TILKO - työryhmäraportti

45 esityksestä HE 132/2002 vp antamassaan lausunnossa pitänyt olennaisena sitä, että puolustushallinnolla on käytettävissään tarvittava lisämääräraha rakennusten ja rakenteiden kunnossapitotason kohottamiseksi tavoitetasolle. Puolustushallinnon kiinteistöuudistuksen neuvottelukunta totesi vuonna 2006 kokonaisarviossaan, että kunnossapitotason nosto sovitulle tavoitetasolle edellyttää noin 9 M lisärahoitusta vuositasolla. Myös puolustusvaliokunta on kokonaisarvion käsittelyn yhteydessä todennut, että puolustushallinnolle tulee turvata kiinteistöuudistuksen kokonaisarviossa kaikkien osapuolten yksimielisesti hyväksymä tavoitetaso. Tätä tavoitetta ei ole saavutettu. Kunnossapitotason nosto on kaikkien toimijoiden yhteinen tavoite. Kiinteistöuudistuksen yhteydessä lähdettiin siitä, että lisämäärärahat kunnossapitotason nostamiseksi tulevat valtion talousarviosta. Kunnossapidon rahoitusta parantaa vuoden 2013 kolmas lisätalousarvio, jossa on myönnetty 2 M rakennusten kunnossapitotöihin. Puolustusministeriön käsittelyssä on myös Rakennuslaitoksen tekemä kehysehdotus vuosille Kehysehdotuksessa ehdotetaan kunnossapitotason nostoa yhteensä 3 M kiinteistönhoidosta ja kiinteistöenergiasta aikaansaatavien säästöjen avulla. Säästöt aikaansaadaan Rakennuslaitoksen säästöohjelman mukaisilla toimenpiteillä. Yhteenveto: Kunnossapitotason tulee vuositasolla olla sovitulla tasolla, osapuolten esittämä vuotuinen lisätarve kunnossapitoon on n. 8 M. Kiinteistöjen kunnossapidon suunnittelua ja raportointia tulee kehittää, jotta kiinteistöjen kunto saadaan paremmin turvattua ja kunnossapito on vaikuttavampaa. 4.5 Ylläpidon erityispalvelut sekä valmiuteen ja tilaturvallisuuteen liittyvät tehtävät Erityiskiinteistöjen huoltoon liittyy lisävaatimuksia, kuten valmiudellisia ja turvallisuuteen liittyviä tehtäviä sekä sellaisia erityispalveluja, jotka eivät yleensä kuulu kiinteistön ylläpitoon. Kiinteistönhoidon erityispalveluja ovat mm. teknisestä turvallisuudesta huolehtiminen (räjähdetilojen ilmankuivaimet ja talotekniikka, paineastiatarkastukset, henkilöstön suojaus staattisen sähkön osalta, suojatilojen kaasutiiviin tilan tiiveyskoe, käyttäjän prosesseihin liittyvien laitteiden hoito, öljysäiliöiden tarkastus). Muita erityispalveluja ovat esim. rakennusten ympärysten vesakon raivaus ja raivausjätteen käsittely, varuskunta-alueen teiden lanaukset, pölynsidonta, kiintopäällysteiden pesu, urheilukenttien ja urheilualueiden hoitotyöt, muonituskeskusten biojäte sekä keittiölaitteiden hoito ja huolto, lamppujen vaihto muissa kuin yleisissä/ yhteisissä tiloissa, varusmieskaappien huolto ja auditorion kalusteiden hoito (ei tyhjentävä). Valmiuteen liittyviä tehtäviä ovat mm. poikkeusolojen valmiuden ylläpito palvelutuotannossa, palvelutuotannon jatkuvuuden varmentaminen (normaaliolojen häiriötilanteet ja valmiuden kohottaminen), tilojen jatkuva toiminnallisuuden ylläpitäminen ja kehittäminen asetettujen vaatimusten mukaisesti, alihankkijoiden sitouttaminen sopimuksin poikkeusolojen palvelutuotantoon (sotataloussopimukset, valmiussuunnitelmat, henkilöstövaraukset), materiaalivalmiuden ylläpito vaatimusten mukaisella tasolla (varastointi ja hankintasuunnitelmat) ja Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 43

46 oman ja sopimushenkilöstön valmiuden ylläpito (ydinhenkilöstön oikea rakenne ja osaaminen sekä jatkuva harjoittaminen). Rakennuslaitoksen palvelujen järjestämiseen (managerointi) sisältyy vastuu turvallisuusjärjestelyistä kulloisenkin suojaustason mukaisesti. Turvallisuustehtäviä ovat mm. turvallisuuskatselmukset ja auditoinnit puolustusvoimien vaatimusten mukaisesti, palveluiden tuottajien henkilöturvallisuusselvityshakemuksien käsittely, palveluiden tuottajien henkilöstön vaitiolovakuutukset, hankintasopimuksiin liittyvät turvallisuussopimukset palveluntuottajien kanssa, oman ja palveluntuottajien henkilöstön perehdyttäminen puolustushallinnon turvallisuusvaatimuksiin, turvallisuuden toteutumisen seuranta (valvonta ml. päällystakkityöt erityiskohteissa, seuranta- ja työmaakokoukset sekä poikkeamaseuranta). Puolustushallinnon tilojen jakautuminen eri turvallisuusluokkiin on esitetty alla olevassa kuvassa 9. Kuva 9. Puolustusvoimien kiinteistömassan jakautuminen turvallisuusvaatimuksien mukaan Valmiuden ja turvallisuuden tehtävien lisäkuluiksi kiinteistönhoidossa on arvioitu 1 %. Puolustusvoimien salassa pidettävien kohteiden suojaustasoja lieventämällä ja erityispalvelujen määrää pienentämällä voidaan vaikuttaa kiinteistöjen hoitokustannuksiin, mutta tällä voi olla vaikutuksia turvallisuuden tasoon. Valtioneuvoston asetuksessa tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa (681/2010) edellytetään, että asiakirjojen tietojenkäsittely- ja säilytystilat ovat riittävästi valvottuja ja suojattuja (TTA 5 ). Asetus edellyttää lisäksi korotetun ja korkean tason käsittely-ympäristöiltä erillisiä suojaustoimia. Vaatimuksien toimeenpanoa on täsmennetty ns. VAHTI-ohjeessa. 29 Ohjeen mukaan itsenäinen pääsy perustasoa (ST IV) ylemmille turvallisuusvyöhykkeille ratkaistaan toimitilakohtaisesti ja kirjataan yksikön turvallisuusohjeistukseen (hyväksyntä ja allekirjoitus) Toimit/name.jsp, viitattu TILKO - työryhmäraportti

47 Sinisen (ST II) turvallisuusvyöhykkeen kulkutunnisteita tai avaimia ei luovuteta vieraille eikä palveluntuottajien henkilöstölle (ns. ovikelloperiaate). 30 Myös puolustusvoimien omat turvallisuusmääräykset vaikuttavat ulkoistettujen palvelujen järjestämiseen. Puolustusvoimien nykyisen turvallisuusnormien soveltamiskäytännön mukaan joukko-osastot määrittävät I - III turvaluokan tilat, joissa työskenteleviä ulkopuolisen palveluntuottajan työntekijöitä on valvottava (ns. päällystakkivalvonta) jatkuvasti heidän tehdessään työtä. Rajapinnat ulkoistettavissa olevan toiminnan osalta ovat jossain määrin epäyhtenäiset eri varuskunnissa. Tämän valvontatyön kustannukset lasketaan mukaan ko. palvelun kustannuksiin. Näitä kustannuksia puolustushallinnossa syntyy esim. rakennusprojekteihin tai yksittäisiin taloteknisiin huoltotöihin liittyen. Kustannusten syntymisestä huolimatta on ulkoistamista pidetty järkevänä ja tarkoituksenmukaisena, koska määräaikaisia töitä varten ei ole kustannustehokasta pitää pysyvää henkilöstöä. Toiminnan kehittämisessä on huomioitava myös tarkoituksenmukaisten palvelukokonaisuuksien muodostaminen sekä Rakennuslaitoksen että ulkoisen palveluntuottajan näkökulmasta. Palvelutarpeet tulee mitoittaa siten, että niistä muodostuu mielekäs kokonaisuus myös tuottajan näkökulmasta katsottuna. Tällöin ei yksittäisen kohteen ulkoistaminen ole aina mahdollista esim. etäkohteissa, jos muut vieressä olevat kohteet kuitenkin joudutaan tekemään omalla työvoimalla. Vastaavasti etäkohteissa ei aina ole puolustusvoimien kannalta tarkoituksenmukaista käyttää Puolustushallinnon rakennuslaitoksen palveluja, jos laitoksella ei lähialueella ole muuta palveluntuotantoa. Yhteenveto: Puolustusvoimien toimintaan ja tilahallintaan liittyy valmiutta ja turvallisuutta koskevia erityistarpeita, jotka vaikuttavat rakentamiseen, ylläpitoon ja muuhun palveluntuotantoon. Puolustusvoimat tilaa myös kohtalaisen paljon sellaisia ylläpitopalveluita Puolustushallinnon rakennuslaitokselta, jotka eivät markkinoilla yleensä sisälly kiinteistöjen vuokrasopimuksiin. Senaatti-kiinteistöt tuottaa myös tämänkaltaisia palveluita muille asiakkaille. 4.6 Energian hankinta Valtion talousarviosta annetun lain (423/1988) 22 a :n ja valtion yhteishankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (765/2006) nojalla valtiovarainministeriö on päätöksellään (766/2006) määrännyt, että valtion virastojen ja laitosten on hankittava sähkö yhteishankintana keskitetysti kilpailutettua sopimusta käyttäen. Puolustushallinto liittyi Hanselin yhteishankintaan vuoden 2011 puitejärjestelyn myötä. Tällä hetkellä noudatetaan Hanselin sähkönhankinnan Sähkö puitejärjestelyä, joka koostuu kahdesta erillisestä osa-alueesta: sähkön hankinta ja avoin toimitus ja sähkön hintasuojaus ja siihen liittyvät palvelut Puitejärjestelyllä on hyvin suuri Toimit/Toimitilojen_tietoturvaohje_VAHTI_2_2013_netti.pdf, s. 23. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 45

48 kattavuus valtionhallinnossa. Valtionhallinnon lisäksi VR käyttää samaa Hanselin puitejärjestelyä, mutta niin että valtionhallinnolla ja VR:llä on erilliset salkut. Valtion sähkönhankinnan toteutumisen seuraamista varten on perustettu Valtion sähkönhankinnan ohjausryhmä. Ohjausryhmän tehtävänä on vastata valtion sähkönhankinnan seurannasta, keskustella valtion sähkönhankintaan tai toimintatapoihin mahdollisesti liittyvistä ongelmista, tehdä valtiovarainministeriölle ehdotuksia sähkönhankinnan kehittämiseksi, sekä seurata, että sähkönhankinnalle asetetut tavoitteet täyttyvät. Ohjausryhmän on asettanut valtiovarainministeriö ja se raportoi valtion hankintatoimen strategiselle ohjausryhmälle sekä valtiovarainministeriön johdolle. Valtion sähkönhankinnassa hintasuojaus tarkoittaa, että sähkölle sovitaan hinta tietyksi ajaksi tietyin ehdoin myyjän kanssa. Perusperiaatteet valitun suojauspolitiikan takana ovat sähkön hinnan vakaus ja kilpailukykyisyys pitkällä aikavälillä sekä hyvä ennustettavuus seuraavan vuoden budjettia varten. Hintasuojaukseen kuuluu kaksi suojaustuotetta, systeemi- ja aluehintasuojaus. Mitä suuremmasta asiakkaasta on kyse, sitä useammassa osassa sähkö pystytään ostamaan ja täten ostoajankohtaan liittyvää riskiä pienentämään. Valtion sähkösalkun koko on suuri, mikä mahdollistaa hinnankiinnitykset hajautettavaksi useaan osaan ja monen vuoden ajalle. Kun edellisen puitesopimusjärjestelyn alun siirtymävaiheessa 2011 otettiin käyttöön uusi toimintamalli, puitejärjestelyn piiriin tuli alussa merkittävän paljon suojaamattomia asiakkaita, ml. puolustushallinto, markkinatilanne oli epäedullinen, uuden järjestelyn osalta kaikilta osin ei välttämättä ollut riittävän syvällistä osaamista ja kokemusta, ja sen hetkistä hintasuojausohjeistusta noudatettiin markkinatilanteeseen nähden liian ankarasti. Puolustushallinnon näkökulmasta sähkönhankinnan hintasuojaus ei onnistunut, ja puitejärjestelyn alkuvuosien hintataso ei toteutunut läheskään optimaalisena, vaan selvästi markkina-spot-hintaa korkeampana. Puolustushallinnon maksaman sähköenergian kokonaiskustannukset nousivat vuoden 2012 osalta n. 4 M vuodessa (ks. kuva 10). Sähköenergian oston yksikköhintojen havainnollistamisessa kokonaishinnoiksi on käytetty samaa keskimääräistä kokonaisvuosivolyymia kaikkien vuosien osalta. Kokonaisvuosivolyymi sisältää puitesopimuksen päävolyymin lisäksi myös pienten kilpailuttamattomien kohteiden volyymin. Kuva 10. Puolustushallinnon maksaman sähköenergian yksikköhinnat Kevään 2013 kuluessa puolustushallinnon osalta tarkasteltiin mahdollisuutta eriyttää puolustushallinnolle muusta valtionhallinnosta erillinen oma salkku nykyiseen Sähkö puitejärjesteltyyn siirryttäessä tai myöhemmin. Eri näkökulmien tarkastelun jälkeen päädyttiin näkemykseen, että tällä hetkellä ei kannattane eriyttää puolustushallinnon sähkönhan- 46 TILKO - työryhmäraportti

49 kintaa omaan salkkuun, vaan on hyvä jatkaa nykykäytäntöä ja pysyä yhteisessä valtiosalkussa, ja lisäksi erityisesti panostaa siihen, että puolustushallinto jatkossa vaikuttaa vahvasti sähkönhankinnan ohjausryhmässä. Yhteenveto: Valtion sähkön hankinnan suojauksen epäonnistuminen on aiheuttanut puolustushallinnolle merkittäviä lisäkustannuksia. Jatkossa puolustushallinto lisää asiassa edunvalvontaansa. 4.7 Energiatehokkuus Energiapalveluiden osuus muodostaa lähes neljänneksen puolustushallinnon tilahallinnan kustannuksista, mikä merkitsee vuosittain yli 60 M. Energian hinnan kehittyminen on epävakaata, mutta pitkällä aikavälillä nouseva trendi on todennäköinen. Ilmastonmuutoksen hillitsemistä koskevat tavoitteet edellyttävät valtionhallinnolta merkittäviä panostuksia energiatehokkuuteen ja vähähiiliseen energian tuotantoon ja todennäköisesti nostavat energian hintaa. Valtioneuvoston ilmasto- ja energiapoliittisten tavoitteiden saavuttaminen edellyttää, että rakennuskannan energiankäyttöä vähennetään 60 % vuoden 2005 tasosta vuoteen 2050 mennessä. Koska vuoden 2050 rakennuskannasta arviolta puolet on jo nyt olemassa, on uudisrakentamisen lisäksi myös olemassa olevan rakennuskannan parantaminen välttämätöntä. Ylläpito- sekä kiinteistöenergiamenoissa aikaansaatavat säästöt tai markkinoiden hintakehitystä alempi kustannuskehitys tulevat puolustushallinnossa käytössä olevassa toimintamallissa asiakkaan eli puolustusvoimien hyödyksi. Puolustushallinnon rakennuskanta ja infrastruktuuri on ikääntynyttä. Rakennuksista puolet on rakennettu ennen 1970-lukua ja 95 % ennen 2000-lukua. Kasarmeista (80 %) ja toimistoista (60 %) vielä merkittävämpi osa on vanhoja ja niiden energiatehokkuus heikko, pääosin energialuokkaa F. Rakennusten monikäyttöisyyden lisääminen ja tilatehokkuuden parantaminen ovat varsinaisten energiatehokkuustoimenpiteiden ohella vaikutukseltaan merkittäviä päästöjen ja energiakustannusten vähentämisessä. Energiantuotantomuodon ja rakennuksen vaipan eristyksen lisäksi ylläpidon ja käyttäjän ratkaisuilla koskien mm. lämmitystä, lämmintä vettä, ilmanvaihtoa, valaistusta ja laitteita, vaikutetaan olennaisesti rakennuskannan energiankulutukseen. Puolustushallinnon rakennuslaitoksella on käytössä vuonna 2010 laadittu energiatehokkuusjärjestelmä (ETJ). Tavoitteita on täsmennetty Toimitilojen energiatehokkuussopimuksessa (TETS, aikaisemmin KRESS ), johon Rakennuslaitos CREM-roolinsa mukaisesti liittyi puolustushallinnon osalta. TETS-sopimuksessa on asetettu energiansäästötavoitteet, aikataulut toteutukselle sekä raportointivelvoitteet. Puolustushallinnossa julkaistiin vuonna 2011 TEHO-raportti, joka sisältää toimenpideohjelman toimitilojen ja rakenteiden elinkaariedullisuuteen ja toimitilojen ja energian käyttöön liittyvistä tekijöistä kiinteistö- ja ympäristöalan kustannussäästöjen aikaansaamiseksi. Selvitettäviä asiakokonaisuuksia olivat mm. tilatehokkuus, tehokas ja elinkaariedullisuuden huomioiva rakennuttaminen sekä energian ja veden käyttö, jätteen synnyn ehkäisy ja jätteen lajittelu, Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 47

50 ylläpitopalvelujen kustannustehokkuuden lisääminen ja hallinnonalan kiinteistö- ja ympäristöalan asiantuntijuuden täysimääräinen hyödyntäminen. Energiakatselmuksia on tehty noin 400 rakennukselle, ja katselmusten peittävyys on yli 50 % energiankulutuksesta. Monilta osiltaan katselmukset ovat jo noin 10 v. vanhoja ja uusintakatselmukset ovat tarpeen. Uusi energiatehokkuusdirektiivi (2012/27/EU) vaikuttaa katselmusten sisältöön ja kattavuuteen. 31 Energiatehokkuusdirektiivin soveltamisohje on näillä näkymin otettava kansallisesti käyttöön vuonna Rakennuslaitos on varautunut käynnistämään uuden energiatehokkuusdirektiivin mukaisesti säästöpotentiaalin tunnistamiseen kohdistuvat energiakatsaukset ja -päivitykset sekä energiatehokkuustoimenpiteiden toteuttamisen vuoden 2014 aikana. 32 Energiakatselmuksille tulisi sopia vuotuinen toteutettava määrä. Rakennusten energiatehokkuusdirektiivi (direktiivi rakennusten energiatehokkuudesta 2010/31/EU) määrittää uudisinvestointien ja peruskorjausinvestointien yhteydessä aikaansaatavat energialuokat rakennuksille. Tämä direktiivi koskee puolustushallinnossa käytössä olevia toimisto- ja asuinrakennuksia (n. 150 kpl). Edellä mainittua tulkintaa ollaan helpottamassa energiatehokkuusdirektiivin soveltamisohjeissa siten, että peruskorjauksiin liittyvä energiatehokkuuden parantaminen voidaan aikaansaada tavanomaisin energiansäästötoimin perusparannusten yhteydessä tehtävien energiatehokkuusinvestointien sijaan. Koska energian hinta nousee ennusteiden mukaan muita hyödykkeitä nopeammin, tullee nykyistenkin energiatehokkuusinvestointien kannattavuus paranemaan tämän hetkisestä. Nykytiedon mukaan massiivisiin vaipan eristävyyden parantamisiin tai vastaaviin energiatehokkuusinvestointeihin ei kannata ryhtyä, jos rakennuksen parantaminen ei muuten ole tarpeen. Vuoden 2012 aikana on puolustushallinnon kiinteistöissä tehty noin 100 energiatehokkuushanketta, joiden säästövaikutus on 1,1 M vuodessa. Suurin yksittäinen säästö saavutettiin Säkylän lämmöntuotannon kilpailuttamisella. Päästöjen vähenemisen lisäksi saavutettiin noin 0,95 M kustannussäästöt. Lämpöhuollon kilpailutukset ja verkostojen luovutukset on toteutettu yhteistyössä Senaatti-kiinteistöjen, Rakennuslaitoksen ja Puolustusvoimien kanssa ja ne jatkuvat edelleen, kohteina ovat mm. Haapajärven Varikko, Vekaranjärven varuskunta sekä tämän jälkeen Karjalan Lennosto Rissalassa. Myös Maasotakoulun alueen lämpöhuollon kehittäminen ja verkoston luovutus energialaitokselle on työn alla. Näillä hankkeilla on merkittävä vaikutus tulevaan energian hintaan ja CO 2 -päästöihin. Erilliskohteiden ( MWh/a) lämpöhuollon kilpailuttamisella arvioidaan saavutettavan 0,8 M säästöt vuoteen 2016 mennessä. Pienten alle 200 MWh/a öljylämmityskohteiden korvaamisen pelletti- ja maalämmöllä on arvioitu tarjoavan 0,4 M säästöpotentiaalin. Kustannussäästöjen lisäksi aikaansaadaan merkittävä hiilidioksidipäästöjen vähennys hankkeiden yhteydessä toteutettavalla tuotantotavan muutoksella. Omassa lämmöntuotannossa uusiutuvien energialähteiden osuus vuonna 2012 oli vain 9 % (2011: 6 %). Energiantuotantomuodon ja rakennuksen vaipan eristyksen jonka parantamisella on usein pitkä takaisinmaksuaika - lisäksi ylläpidon ja käyttäjän ratkaisuilla koskien mm. lämmi- 31 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi energiatehokkuudesta, direktiivien 2009/125/EY ja 2010/30/ EU muuttamisesta sekä direktiivien 2004/8/EY ja 2006/32/EY kumoamisesta. 32 Komissio on esittänyt tiedonannossaan COM(2013) 542 final harkitsevansa puolustusspesifisen tulkintaohjeistuksen laatimista koskien direktiiviä (2012/27/EY), tällä voi olla puolustuspoikkeuksien soveltamista rajaava vaikutus. 48 TILKO - työryhmäraportti

51 tystä, lämmintä vettä, ilmanvaihtoa, valaistusta ja laitteita, vaikutetaan olennaisesti rakennuskannan energiankulutukseen. Kiinteistöjen säätöjen optimointia tulisi tehdä systemaattisesti. Puolustushallinnon kohteissa on toteutettu pilottiluonteisia pieninvestointikartoituksia, joiden tuloksien mukaan esimerkiksi valaistukseen kohdistuvilla toimenpiteillä oli usein hyvin lyhyt, jopa kahden tai kolmen vuoden takaisinmaksuaika. Pieninvestointien, tarpeenmukaisen energiankäytön (ilmanvaihto, lämmitys, valaistus) sekä käyttäjälähtöisten energiatehokkuustoimien säästöpotentiaaliksi on arvioitu 1,6 2,3 M /a (= 2,7-4,0 % kokonaisenergiakustannuksista). Myös toimintamallia ja rahoitusmallia tulisi kehittää kannustamaan voimakkaammin energiatehokkuuden parantamiseen. Ainakin lyhyen pitoajan investoinnit tulisi rahoittaa nykyisestä poikkeavalla mallilla: pysyvä vuokravaikutus käyttäjälle ei kannusta energiatehokkuuteen panostamiseen. Erityisesti tulisi panostaa win/win-investointien tunnistamiseen ja määrän lisäykseen. Puolustushallinnon rakennuksille tulisi määrittää energialuokka. Puolustusvoimien ja sen kumppaneiden tulisi myös tehdä systemaattista energiansäästökampanjointia. Myös Puolustushallinnon rakennuslaitoksen energiapalveluiden tehokkuutta tulee edelleen kehittää. Yhteenveto: Energiantuotannon ulkoistukset, verkostoluovutukset ja energiapalveluiden toimintamalli ovat keinoja saavuttaa kustannussäästöjä. Energiatehokkuuden parantaminen on keskeinen osa-alue, jolla voidaan saavuttaa säästöä kiinteistökuluissa. Toiminta- ja rahoitusmallia tulee kehittää siten, että se tukee nykyistä paremmin energiatehokkuuden kehittämistä. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 49

52 5. Tilahallinnan prosessit ja säästöpotentiaalit 5.1 Tilatehokkuus Valtioneuvoston periaatepäätöksessä valtion tilahallinnan kokonaissäästöpotentiaaliksi arvioidaan 15 %. 33 Tavoitteena on lisätä tilatehokkuutta nykyisestä m 2 /htv toimitilastrategian tavoitetasolle 25 m 2 /htv. Tämä merkitsisi % tehokkuuden lisäystä. Tavoitteet ovat edelleen tiukentumassa valtion toimitilastrategian päivityksessä. Tilatehokkuuden lisääntymistä prosentteina ei voida aivan suoraan kääntää kustannusten vastaavan prosenttiosuuden vähenemiseksi. Tämä johtuu siitä, että rakennukset eivät ole täydellisen joustavia ja muuntokelpoisia. Näin ollen vajaata rakennusta vastaavat tilatehokkuuden paranemat eivät välttämättä ole luopumisin realisoitavissa. Tämä osaltaan puoltaa tilatehokkuuden joustojen lisäämistä tukevien ratkaisujen käyttöönottoa. Käytännössä vanha, heikosti muunneltava tila voi olla järkevää vaihtaa valtionhallinnon (tai muiden toimijoiden) kanssa yhteisiin (toimisto)tiloihin tai uudempiin, muunneltavampiin tiloihin, vaikka neliökohtainen vuokra olisikin korkeampi. Myöskään energiatehokkuudessa tilatehokkuuden lisäys ei 100 %:sti korreloi saavutettavan säästön kanssa, vaikka onkin hyvin lähellä sitä. Senaatti-kiinteistöjen laskelman mukaan 29 %:n tilatehokkuuden lisäys pienentää energiankulutusta 24 %. Puolustushallinnon osalta tulee erityisesti huomioida, että vain murto-osa (5,7 %, m 2 ) huoneistoalasta on toimistotiloja. Mikäli puolustushallinnon toimistotiloissa saavutettaisiin 29 % tilatehokkuuden paraneminen, vähentäisi tämä hallinnon tilakustannuksia karkeasti arvioiden noin 5 % (n. 15 M /a). Suoraan kokonaishuoneistopinta-alasta laskettuna vähennys olisi 1,7 %. Toimistokiinteistöt ovat kuitenkin vuokravaikutukseltaan merkittävästi kalliimpia kuin valtaosa pinta-alasta, joten todellinen säästövaikutus olisi jonkin verran suurempi. 34 Tilatehokkuuden parantaminen muissakin käyttötarkoitusryhmissä voi olla mahdollista, mutta tältä osin käytettävät keinot poikennevat merkittävästi toimistotiloista. Esimerkiksi kasarmien osalta täyden tilan täyttöastetta ei liene mahdollista merkittävästi lisätä. Tilatehokkuuden paraneminen perustuneekin tältä osin tilojen käyttöaikojen lisäämiseen. Tilatehokkuuden lisääminen edellyttää tilojen tilatiedon systemaattista keräämistä ja analysointia, erikoistilojen mittaritunnustiedon kehittämistä ja kehittämistoimia. Lisäksi vaaditaan käytön systemaattista arviointia tilahallinnan ammattilaisten toimesta. Arvioinnit tulisi puolustusvoimissa suorittaa varuskunnallisina kokonaisuuksina. Tilatehokkuuden kehittäminen voi edellyttää investointeja rakennusten tilajärjestelyiden kehittämiseen. Investointien kannattavuus tulisi arvioida yhdessä mahdollisesti saavutettavien säästöjen kanssa. Tavoitteena tulisi olla kokonaisista rakennuksista luopuminen. Optimaalisessa tilanteessa luovuttava rakennus voitaisiin erottaa varuskunnallisesta kokonaisuudesta. Toissijaisesti kyseeseen voisivat tulla myös huonokuntoisen rakennuksen purku tai viime kädessä rakennuksen jättäminen tyhjilleen ylläpidon kustannukset minimoiden. 33 Valtioneuvoston periaatepäätös : Valtion pysyvien toimintamenosäästöjen ja muiden vuoden 2010 erillisten toimintamenosäästöjen aikaansaaminen, s Kuitenkin on samalla huomattava, että on epärealistista lähteä siitä, että koko tilatehokkuuden paraneminen voitaisiin realisoida luopumisin, sillä vähennys syntyisi useiden satojen kiinteistöjen käytön tehostumisen summana ja kaikissa kohteissa vapautunutta tilaa ei pystyttäisi hyödyntämään. 50 TILKO - työryhmäraportti

53 Yhteenveto: Valtaosa puolustusvoimien tiloista on muita kuin toimistorakennuksia. Tilatehokkuuden kehittäminen edellyttää tilatiedon systemaattista keräämistä ja analysointia, erikoistilojen mittaritunnustiedon kehittämistä ja kehittämistoimia. Tilatehokkuuden parantaminen on energiakysymysten ohella toinen merkittävä osaalue, jossa pitkäjänteiset säästöt voisivat olla mahdollisia, mutta tämä edellyttää muutoksia esimerkiksi luopumisten mahdollistamisessa. 5.2 Tiloista luopuminen Tehdyt vuokrasopimukset ovat sitovia yhtä lailla yksityisillä vuokramarkkinoilla ja valtion omien tilojen vuokrauksessa. Toisaalta yhteisymmärryksessä vuokranantajan kanssa tehtävät sopimusten uudelleenjärjestelyt ovat osa luontevaa liikelaitoksen tai yksityisen kiinteistönomistajan toimintaa. Puolustusvoimissa on joissain kohteissa koettu Senaatti-kiinteistöjen asettamat luopumisehdot kesken vuokrasopimuskauden tiukoiksi. Yksittäisistä rakennuksista luopuminen ei vapauta puolustusvoimia vuokrasopimuksesta, mikäli omistajalla ei ole mahdollista myydä tai jälleenvuokrata ao. kiinteistöä vapaasti tai rakennusta ei voida purkaa. Senaatti-kiinteistöjen mukaan jälkeen puolustusvoimat on luopunut tai tulee luopumaan n m 2 tiloista (n. 27 % alkuperäisestä kokonaismäärästä). Nollatasearvon rakennuksia on noin m 2 ja näiden purkukustannus on noin 20 M. Joukossa on myös suojeltuja rakennuksia, joiden purkaminen ei ole mahdollista. Puolustusvoimien näkökulmasta tilojen käyttäjällä ei nykytilanteessa ole erityisen voimakkaita kannustimia tiloista luopumiseen. Tilannetta vaikeuttaa entisestään se, että tiloista luopuminen voi aiheuttaa käyttäjälle muuntokustannuksia esimerkiksi rakennuksia purettaessa. Luopumisen esteiden todellista vaikutusta tilatehokkuuden parantumiseen, valtiontalouteen ja omistajan etuihin olisi tarpeen selvittää lisää. Hallituksen päättämien hallinnon kehittämistoimenpiteiden johdosta voi syntyä tilanne, jossa virastolla ei ole enää tarvetta kaikille nykyisille toimitiloilleen. Talouspoliittinen ministerivaliokunta on linjannut toimintatavoista näissä tilanteissa. Tavoitteena on varmistaa, että virasto ei joudu kohtuuttomaan tilanteeseen yllättävien muutosten osalta, kuitenkin niin, että virastoilla säilyy vastuu ja harkinta vuokrasopimuksiin sitouduttaessa. Lähtökohtana on kertakorvausmalli vuokrasopimuksen ennenaikaisessa päättämisessä, johon tapauskohtaisesti voidaan osoittaa budjetista viraston omavastuuosuuden ylittävää lisämäärärahaa. Osa säästyvästä vuotuisesta vuokrakustannuksesta voidaan palauttaa hallinnonalalle. Erityinen haaste liittyy kiinteistöihin, joihin omistaja on investoinut, mutta joista puolustusvoimat haluaa luopua. Tällaisten investointien välttäminen on yksi pitkän aikavälin strategisen suunnittelun keskeisiä tavoitteita. Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että esimerkiksi terveysperusteisten korjausten lykkääminen voi olla mahdotonta, vaikka rakennuksille ei nähtäisikään pitkän aikavälin käyttötarvetta Tällöin tulee selvittää vaihtoehdot, joita voivat olla tilan korjaaminen, uudisrakentaminen, väistötilat, toiminnan siirto tai palvelun ostaminen markkinoilta. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 51

54 Kuva 11. Luopumisiin liittyviä haasteita Tyypillisiä syitä luopumisen esteiksi ovat: Tiloihin on investoitu, sopimuksen ennenaikaisesta irtisanomisesta seuraa korvausvelvoite Alue on suljettu, keskeltä ei voida luopua Alueella tai rakennuksessa sijaitsee (yksittäinen) toiminto, josta ei voida luopua Ei kannustetta luopumiseen (koskee erityisesti alueita, joiden pääomavuokra voi olla kokonaisuutena arvioiden vähäinen) Kulttuuriarvot Purkamisen esteet Valtion kokonaisedun kannalta erityisesti vanhoista kiinteistöistä, joihin ei lähiaikoina merkittävästi ole investoitu, luopuminen on lähtökohtaisesti aina kannattavaa. Mikäli yksittäiselle rakennukselle ei ole löydettävissä jatkokäyttöä esimerkiksi syrjäisen sijainnin osalta, kiinteistön tasearvo ei todennäköisesti vastaa todellista markkina-arvoa, joka on tyypillisesti lähes olematon. Yhteenveto: Tiloista luopuminen on tilatehokkuuden lisäämisen ohella merkittävin keino vaikuttaa tilahallinnan kustannuksien kehittymiseen. Koko valtion vuokrajärjestelmä luotiin, jotta käyttäjä kiinnittäisi huomiota tilankäyttönsä kustannuksiin ja pyrkisi vähentämään niitä. Nykyisessä toimintamallissa ei kannusteta täysimääräisesti tiloista luopumiseen: puolustusvoimat ei omassa rahoituksessaan hyödy yksittäisistä tiloista luopumisesta ja omistajalle luopuminen merkitsee uuden vuokralaisen etsimistarvetta tai kohteen myymistä. 52 TILKO - työryhmäraportti

55 Järjestelmää tulee kehittää sellaiseksi, että se kannustaa käyttäjää vähentämään tilankäyttöään, mutta ei kannusta käyttäjää edistämään hukkainvestointeja. Myös yksittäisistä rakennuksista tulisi pääsääntöisesti pystyä luopumaan, jos rakennuksilla ei ole merkittävää markkina-arvoa. Sotilasalueiden kehittämistä nykyistä avoimemmiksi kokonaisuuksiksi tulisi selvittää, jotta luopuminen olisi omistajankin kannalta suotuisampaa. 5.3 Palvelussuhdeasunnot Puolustushallinnolla oli vuoden 2012 lopussa käytössään noin 2320 kpl palvelussuhdeasuntoa (joulukuu 2012). Kruunuasunnot Oy:ltä ensivuokrattuja asuntoja oli yhteensä 1660 kpl, Senaatti-kiinteistöiltä 440 kpl vuokrattuna toimitilasopimuksella sekä muilta vuokranantajilta 220 kpl. Asuntojen pinta-ala oli yhteensä hieman yli m 2. Puolustusvoimat maksaa asunnoista vuokraa noin 15,6 M /a, josta vuokralaiset maksavat vuokrina takaisin noin 12 M /a. Puolustusvoimat subventoi vuokria noin 3,6 M /a. Lisäksi puolustusvoimat maksaa Puolustushallinnon rakennuslaitokselle vuosittain 0,9 M (10 htv) asukasisännöintipalvelusta (rakennuslaitos hoitaa hallinnonalan ulkopuolelta ensivuokrattujen asuntojen jälleenvuokraukseen liittyvät tehtävät, kuten vapaiden asuntojen näytön järjestämisen, asuntojen luovutukseen ja vastaanottoon liittyvät tehtävät, jälleenvuokrasopimusten laadinnan puolustusvoimien puolesta, vuokratasojen määrittämisen vuosittain, vuokrien tarkistamisen, vuokravalvonta, vuokrien perinnän, saatavien valvonnan, vuokrahyvitykset, vuokra- ja vesimaksutulojen tilitykset puolustusvoimille, esitykset Kruunuasunnot Oy:ltä ensivuokrattujen asuntojen irtisanomisista ja lisäämisistä sekä raportointi kuukausittain asuntojen tyhjäkäynnistä ). Puolustusvoimien subvention osuus on keskimäärin noin 2,30 /m 2 /kk vaihdellen välillä 0 6,60 /m 2 /kk. Asunnoista noin 20 % on tyhjänä (tiedot kootaan kuukausittain, luvuista on vähennetty peruskorjauksessa olevat asunnot). Mikäli nykyisestä asuntojärjestelmästä luovuttaisiin ja henkilökunnan olisi turvauduttava vapaiden markkinoiden tarjontaan, asumisen tuen lisätarve olisi laskennallisesti noin 1,2 1,8 M /a. Samalla vuokrattavan tyhjän tilan kustannukset vähenisivät enintään 2 M ja mallista riippuen managerointikulut (0,9 M /a) joko poistuisivat tai jopa kasvaisivat. Kokonaisuutena tämä merkitsee 0,2-1,7 M /a teoreettista säästöpotentiaalia. Todellisuudessa edellä esitetyt säästöt olisivat enintään haarukan alkupään tasolla, koska kaikilla varuskuntapaikkakunnilla ei ole saatavissa kohtuuhintaisia vuokra-asuntoja. Järjestelmän kehittäminen voisi aiheuttaa myös verotuksellisen aseman muutoksia tuen saajaan, sillä jos tuki maksettaisiin suoraan esimerkiksi palkan lisänä, olisi se ilmeisesti katsottava veron alaiseksi ansioksi. Jos asunnot vuokrattaisiin vapailta markkinoilta tapauskohtaisesti, poistaisi tämä osittain tyhjien asuntojen aiheuttaman taloudellisen riskin puolustushallinnolta, mutta lisäisi managerointikuluja ja heikentäisi kustannusten ennustettavuutta. Taloudellisesti tehokkain lienee malli, jossa puolustusvoimat ylläpitäisi vain kriittistä palvelussuhdeasuntojen massaa. Pyrkimyksenä olisi mahdollisimman lähellä 100 % oleva vuokrausaste, jolloin lisätarve katettaisiin markkinoilta hankittavalla asuntokannalla. Järjestelmän kehittämisen reunaehtona on nykyisten vuokrasopimusten voimassaoloaika (5-15 vuotta). Lisäksi on huomioitava paikkakuntakohtaiset olosuhteet: erityisesti Helsingin seudulla palvelus- Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 53

56 suhdeasunnot ovat selvästi markkinatasoa edullisempia ja asunnot sijaitsevat suljetuilla sotilasalueilla. Yhteenveto: Ensivuokratut tyhjät palvelussuhdeasunnot aiheuttavat teoreettisesti vuosittain n. 2 M :n ylimääräiset kulut (2012). Järjestelmää voisi edelleen olla mahdollista jonkin verran optimoida rakennuskannan kokoa harkitusti supistamalla ja managerointia tehostamalla. Asuntokanta turvataan erityisesti puolustusvoimauudistuksen ajaksi. Järjestelmää voidaan kehittää edelleen vasta puolustusvoimauudistuksen toimeenpanon jälkeen. 5.4 Pilaantuneet maa-alueet Pilaantuneiden maa-alueiden kunnostus on lainsäädännöllä ja puitesopimuksella osoitettu puolustusvoimien tehtäväksi ns. aiheuttajaperiaatteen mukaisesti. Puolustusvoimat kunnostaa maaperää tai sedimenttejä, kun kohteen käyttötarkoitus muuttuu tai riskiperusteinen arviointi osoittaa kunnostuksen olevan muusta syystä tarpeen, kuten pilaantumisen leviämisen rajoittamisen vuoksi. Pilaantuneen maan kunnostuksiin käytetään vuosittain 1-3 M. Puolustushallinnon kokonaisvastuut maaperän ja sedimenttien pilaantumiseen liittyen ovat kymmeniä miljoonia euroja. Puolustushallinnolla ja sen kumppaneilla on työryhmä, jossa käydään läpi vuosittain kunnostettavat kohteet, eri osapuolien pilaantuneisiin maihin liittyvät ajankohtaiset intressit ja seurataan hankkeiden etenemistä. Järjestelmä on koettu pääosin toimivaksi. Kehittämistarpeita on koettu lähinnä suhteessa puitesopimuksen lausekkeeseen kunnostustason määrittelystä sekä rakennushankkeiden yhteydessä ilmenevien kunnostustarpeiden rahoitusmallissa. Puolustusvoimien uudistamisen mukaisista luopumisista arvioidaan aiheutuvan 5,6 M välittömät pilaantuneiden maiden kunnostuskustannukset. 36 Toimintamahdollisuuksien säilyttämisen ja kustannustehokkuuden kannalta on välttämätöntä, että puolustusvoimilla on käytössään osaaminen pilaantumisten riskinhallinnan varmistamiseksi. Maaperän kunnostusprojektit johdetaan Puolustushallinnon rakennuslaitokselta. Esimerkiksi Senaatti-kiinteistöillä ei ole vastaavaa osaamista omassa organisaatiossaan ja joissakin tapauksissa Senaatti-kiinteistöt on ostanut kunnostuspalveluita Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kautta. Riippumatta tulevaisuuden vuokra- tai toimintamallista, maaperän kunnostuksen osaaminen tulisi varmistaa strategisella kumppanuudella. Nykyisin puitesopimuksen mukaan kunnostustavoite määritellään valtion kokonaisetua palvelevaksi. Käytännössä sopimus on tarkoittanut sitä, että kunnostustavoite määräytyy jatkokäytön edellyttämälle tasolle. Suomessa kaavoitusmonopoli on kunnilla. Alueen jatkokäyttöön vaikuttaa kunnan näkemykset, alueen markkinapotentiaali ja tarve. Kaavoituksessa voidaan määritellä useimmissa 36 Tiettyjä pilaantuneita kohteita, kuten joitakin vanhoja jätetäyttöjä, ei kunnosteta. Kustannukset nousevat vähintään tasolle 7,4 M, jos kaikki riskinarvioinnin perustella kunnostamatta jätetyt kohteet joudutaan puhdistamaan. 54 TILKO - työryhmäraportti

57 tapauksissa pilaantuneelle alueelle vähemmän puhdistustarvetta oleva käyttö esim. puistona tai metsätalousmaana. Yhteenveto: Puolustusvoimat kunnostaa pilaantunutta maaperää ja sedimenttejä vuosittain noin 1-3 M, säästöpotentiaalia asiassa liittyy lähinnä siihen, miten kunnostustasot asetetaan ja miten kohteiden riskienhallinnalla maanvaihtoon perustuvia kunnostusurakoita voidaan minimoida. Puolustushallinnon rakennuslaitos järjestää kunnostukset, laitoksella on valtionhallinnossa ainutlaatuista osaamista asiassa, jolle voidaan arvioida olevan kysyntää myös puolustushallinnon ulkopuolella. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 55

58 6. Puolustushallinnon tilahallinnan kumppanuuksien vaihtoehtoiset ratkaisumallit 6.1 Lähtökohdat ja tavoitetila esitetyille perusratkaisuille Työryhmä on osana selvitysprojektia arvioinut useita eri vaihtoehtoja puolustushallinnon tilahallinnan perusratkaisuiksi. Toimintamallin lisäksi tilahallinnan kokonaisratkaisuun vaikuttaa vuokramalli. Puolustushallinnon tilahallintaan soveltuisi lähtökohtaisesti joko nykyinen pääomavuokramalli, jossa puolustushallinto vastaa itse ylläpitopalveluista tai kokonaisvuokramalli, jossa omistaja vastaa myös yllä- ja kunnossapidosta. Kokonaisvuokramallit voidaan jakaa vielä puhtaaseen kokonaisvuokramalliin ja jaettuun kokonaisvuokramalliin, jossa käyttäjä vaikuttaa kulutustottumuksillaan muodostuvaan vuokraan. Liitteen 7 taulukossa on esitetty Bearing Point Oy:n näkemys toimintamallista eri vuokramalleissa. Osana selvitystä arvioitiin useita toiminnallisia malleja. Nykytilan osalta selvityksen taustoitus katsottiin riittäväksi ja pääomavuokramallia lähestyttiin jatkotyössä kehittämisnäkökulmasta. Taustaselvityksen perusteella ja johtuen puolustusvoimien uudistamisesta, toimintamallia on joka tapauksessa tarpeen muokata. Näin olleen tähän lopputarkasteluun ei edes sisällytetä ns. nollavaihtoehtoa, jossa järjestelmää ei lainkaan pyritä kehittämään. Pääomavuokramallin kehittämisen lisäksi työssä tarkasteltiin useata jaetun kokonaisvuokramallin toimintamallia sekä täyden kokonaisvuokran mallia. Näistä Puolustushallinnon kiinteistölaitos niminen vaihtoehto, jossa kiinteistöjen omistus siirrettään takaisin puolustushallinnolle jätettiin tarkemman tarkastelun ulkopuolelle (ks. liite 3). Tarkemmin tarkasteltavat mallit on esitetty kuvassa 12. Nykytoiminnan kehittämisen ja pääomavuokran malli Uudelleen organisoidun toiminnan ja jaetun kokonaisvuokran malli Puolustusministeriö Valtiovarainministeriö Puolustusministeriö Valtiovarainministeriö OHJAUS PALVELUTUOTANTO SOPIMUSSUHTEET Strateginen tulosohjaus Johtokunta Palvelusopimus Tilaa Toimittaa Asiakasohjaus Tulosohjaus/ Tulosohjaus Omistajaohjaus Toimittaa Tilaa Toimittaa Tilaa Toimittaa Tilaa Senaatti-kiinteistöt Tilaa Toimittaa Tulosohjaus Puolustusvoimat Toimittaa Toimittaa Tilaa Tilaa Tulosohjaus/ Omistajaohjaus Puitesopimus Palvelusopimus Tilaa Toimittaa Hankintasopimus Kokonaisvuokrasopimus Senaatti-kiinteistöt PHRAKL PHRAKL on sulautunut osaksi Senaatti-kiinteistöjä, PHRAKL erityisosaaminen on koko valtionhallinnon käytettävissä Asiakasohjaus Toimittaa Tilaa Kumppanuussopimus Hankintasopimus Hankintasopimus Asiakasohjaus Puitesopimus Puolustusvoimat investoinnit Palvelusopimuohjaus Asiakas- Vuokrasopimus Hallitus Puitesopimus PHRAKL Asiakasohjaus Asiakasohjaus Hallitus Ulkoiset palveluntuottajat Ulkoiset palveluntuottajat Kuva 12. Työryhmän tarkempaan tarkasteluun valitut toiminta- ja vuokramallit 56 TILKO - työryhmäraportti

59 6.2 Nykymallin kehittäminen - pääomavuokramalli Kustannustehokkuus ja kannustavuus Työryhmätyön aikana ulkopuolisilla teetettyjen, puolustusministeriön sekä Puolustushallinnon rakennuslaitoksen laatimien taloudellisten arvioiden mukaan nykymallissa ei ole selkeästi osoitettavissa merkittävää kustannuseroa yleiseen hintatasoon itse palvelujen tuotannossa etenkään mikäli tunnistettu tehostamispotentiaali realisoidaan. 37 Joka tapauksessa energiakysymyksiin liittyy olennaisia säästöpotentiaaleja, jotka pääosin näyttäisi olevan mahdollista saavuttaa toimintamallista riippumatta. Muilla osa-alueilla eri osa puolien arviot kustannustehokkuudessa vertailukelpoisten kiinteistöjen osalta poikkeavat vähemmän ja ero vertailuindekseihin on arvioijasta riippuen -0,1-4,7 M /a. 38 Puolustusvoimat maksaa Rakennuslaitokselle toimitilojensa ylläpidosta ja energiahuollosta omakustannuslaskentaan perustuvat sopimushinnat. Laitos ei voi tehdä voittoa, eikä se tulouta valtiolle mitään. Toisaalta sillä ei ole markkinallista kannustinta tehostaa toimintaansa, toisaalta laitoksen kulujen sidonta pääsääntöisesti elinkustannusindeksiin pakottaa menojen aktiiviseen hallintaan. Puolustusvoimat maksaa Puolustushallinnon rakennuslaitokselle vuosittain kiinteän hinnan. Mahdollinen ylijäämä palautetaan puolustusvoimille. Laitos ei joudu kilpailemaan asiakkaista, sillä puolustusvoimat on velvoitettu käyttämään pääosin sen palveluita. Yli puolet puolustushallinnon kiinteistöistä on laadultaan sellaisia, ettei kustannusvertailua muuhun yhteiskuntaan ole helposti toteutettavissa. Tältä osin kustannustasoa voidaan arvioida vain yleisluontoisesti arvioimalla Puolustushallinnon rakennuslaitoksen tehokkuutta virastona sekä tekemällä vertailuja ulkoistetun ja oman palveluntuotannon kulujen välillä. Virastona eli hallinnon raskaudeltaan - Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kustannustehokkuus on useissa yhteyksissä arvioitu hyväksi. Luvussa 4 kuvatulla tavalla toimintamallia tehostamalla voisi kuitenkin edelleen olla saavutettavissa noin 4 M /a säästöt. Nykymalli, jossa toimijoita on useita, voi lisätä kuluja mm. virastojen/laitosten hallinnossa. Toimintamalli lisää toimijoiden välisiä rajapintoja ja prosessien monimutkaisuutta. Näitä kustannusvaikutuksia on kohtalaisen haastavaa euromääräisesti mitata. Valtiolla tukitoimintoja keskitetään jatkuvasti ja valtaosa palveluista tuotetaan jatkossa kaikille virastoille yhteisesti, mikä vähentää eri laitosten hallinnon päällekkäisyyttä. Toisaalta joissakin tapauksissa Puolustushallinnon rakennuslaitoksen hallinnolliset kustannukset ovat nousseet, kun laitoksen hallinnollisia toimintoja on siirretty suurempaan kokonaisuuteen valtion yhteiselle palveluntuottajalle. Varsinaisten hallinnollisten kulujen lisäksi merkitystä on palvelujen järjestämisen eli ns. manageroinnin kustannuksilla. Kahden nyt vertailussa olevan toimintamallin välillä ei ole osoitettavissa periaatteellista syytä miksi toisen laitoksen palvelujen järjestäminen olisi lähtökohtaisesti kalliimpaa kuin toisen. Hintatason määrää valittu manageroinnin laatutaso. Nykytilanteessa puolustushallinnossa käytettävä palvelujen järjestämistapa on ainakin joiltain osin kattavampi kuin Senaatti-kiinteistöjen yleinen toimintamalli ja silloin oletettavasti jonkin verran kalliimpi. Manageroinnissa kalliimpi voi kuitenkin olla kustannustehokkaampaa, jos käy- 37 Bearing Point Oy:n esittämää hintatason eroa voidaan pitää merkittävänä, mutta laskennassa oli tehty osin tulkinnanvaraisia olettamia kiinteistöjen laadusta. 38 Korkein kustannuseroarvio sisältää kustannuseriä, joiden laskennassa olisi tullut käyttää toisia perusteita ja jotka nostavat vaihtoehtojen arvioitua kustannuseroa (laskennan perusteet käyty läpi työryhmän kokouksessa). Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 57

60 tetyn rahan vastine pystytään paremmin varmistamaan. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen asiakastyytyväisyyskyselyssä saamat arviot palvelun laatutasosta ovat erinomaiset. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kehittämisestä tässä selvityksessä esitetyt saavutettavissa olevat hyödyt ovat samaa suuruusluokkaa vuokrajärjestelmän vaihdoksesta luvattujen ylläpitokustannusten säästöjen kanssa. Nykyjärjestelmän kustannustehokkuutta on edelleen mahdollista parantaa suorittamalla tietyt muualla tässä raportissa esitetyt toimintamallin kehittämistoimet ml. hallittu markkinaehtoisuuden lisääminen, mitoitusperusteiden yhtenäistäminen, maanlaajuinen resurssien joustava käyttö, osaamisen ja palveluiden keskittäminen ja organisaatiorakenteen keventäminen. Tulevaisuudessa kustannustehokkuutta tulee edelleen parantaa kiinnittämällä huomiota erityisesti erityiskiinteistöjen palveluntuotantoon. Puolustushallinnon kiinteistötoimialan tehokkuutta rasittavat hallinnonalan erityispiirteet. Ylläpitopalveluiden osalta voidaan arvioida, että valmiuteen ja turvallisuuteen liittyvät lisätarpeet tai puolustusvoimilla tuotettavat normaaliin ylläpitoon kuulumattomat lisäpalvelut eivät riipu palvelun toteuttamis- tai vuokramallista, vaan esimerkiksi omaa palveluntuotantoa voidaan haluttaessa vähentää myös nykymallissa. Pääomavuokramallin etuna kustannusten osalta on sen läpinäkyvyys; kun ylläpidon kustannukset on tosiasiallisesti erotettu kiinteistön omistamisen kustannuksista, myös pääoman todellinen hinta näkyy vuokralaiselle selkeästi. Rakennuslaitoksen sisäisen kustannusrakenteen läpinäkyvyyttä hieman heikentää käytössä olevat eräät laskutuslisät, vaikka tämä lisääkin yksittäisten suoritteiden vertailukelpoisuutta kaupallisiin toimijoihin. Markkinavertailtava hinnoitteluperiaate on syntynyt puolustusvoimien pyynnöstä. Ympäristöpalveluiden osalta on käytetty todellisiin kuluihin perustuvaa budjetointia, jonka päälle on laskettu kate, jonka Rakennuslaitoksen on katsottu tarvitsevan toimialan ulkoisiin yleishallintokuluihin. Nettobudjetoitu nykymalli ei takaa sitä, että laitoksen toiminta itsessään on kaikilta osin kustannustehokasta. Tällaisessa järjestelmässä virastolla ei ole erityistä kannustinta alittaa sille budjetoitua määrärahankäyttöä. Nettobudjetoidun laitoksen kulurakenteen mahdollinen raskaus voi johtua esimerkiksi seuraavista seikoista: puolustusvoimat (tai Senaatti-kiinteistöt) on sidottu yhteen palveluiden järjestäjäorganisaatioon, jota itsessään ei voida kilpailuttaa, henkilökunnalla ei ole erityistä kannustetta käyttää mahdollisimman vähän työaikaa tietyn tavoitteen saavuttamiseen, kun syntyvät kustannukset korvataan kokonaisuudessaan. Tämä voi ilmetä esimerkiksi liiallisena laatuna eli aikaa voidaan käyttää kokonaismerkitykseltään vähäisten yksityiskohtien liialliseen tarkasteluun, organisaatio ja palkkarakenne voi olla epätehokas, henkilöstömäärä voi olla ylimitoitettu palvelutarpeeseen nähden. Koska nettobudjetointimallissa normaalit markkinalliset kannustimet eivät suoraan ohjaa edellä mainituissa asioissa tehokkuuteen yhtä tehokkaasti kuin markkinaperusteinen ohjaus, on erityisen tärkeätä, että toiminnan kustannusten läpinäkyvyys on suuri, kuluja seurataan tarkasti ja tehokkuudelle asetetaan tavoitteita. Lähtökohtana se, että Rakennuslaitoksen liikevaihtoa korotetaan vuosittain vain kuluttajahintaindeksin mukaisesti, asettaa jatkuvan tarpeen kontrolloida kulujen kehitystä ja jopa vähentää niitä, koska kustannuskehitys esimerkiksi palkoissa on kuluttajahintoja voimakkaampaa. 58 TILKO - työryhmäraportti

61 Kannustimien kannalta nykymallin ongelmana on eräänlainen pakkoasiakkuus, jossa palvelunostaja ei voi valita muuta palveluntuottajaa. Pääomavuokramallissa pitäytyminen merkitsisi toimintamalliin vähäisimpiä muutoksia ja pienimpiä muuntokustannuksia, kun sopeutumisvaihetta uuteen toimintamalliin ei syntyisi. Tämä etu olisi luonteeltaan väliaikainen. Nykyjärjestelmän toimivuus kohentuu aiempaan verrattuna puolustusvoimien sisäisen organisoitumisen kehittyessä. Puolustusvoimien rakenteen ja toimintamallin uudistus mahdollistaa myös Puolustushallinnon rakennuslaitoksen uudelleen organisoinnin. Yhteenveto: Kustannustasoanalyysilla ei saatu yksimielistä arviota nykyisen ylläpitojärjestelmän hintatasosta. Merkittävää hintatason eroa ei voitu osoittaa, mutta kehittämispotentiaalia on vielä olemassa. Toimintamallin ylimääräisistä rajapinnoista seuraa väistämättä jonkinlaista epätehokkuutta, jonka suuruutta on kuitenkin haastavaa kvantifioida. Mikäli tehostamalla nykyistä toimintaa tässä selvityksessä esitetyin keinoin saavutetaan arvioidut säästöt, voidaan katsoa, että nykyisen toiminnan kustannuskilpailukyky paranee Ohjaussuhteet ja vastuiden kohdentuminen Nykyisen toimintamallin haasteena on usean osapuolen kokonaisuuden vastuusuhteiden määrittäminen ja pelkkä lähtökohta, että toimijoita on yksi enemmän kuin kokonaisvuokraan perustuvissa malleissa. Yllä- ja kunnossapito- sekä omistajatehtävien eriyttäminen tarkoittaa laajempia ja haastavampia vastuurajapintojen määrittelyjä ja huolellisesta määrittelystä huolimatta useammin toistuvia neuvotteluja soveltamiskäytännöistä. Arkipäiväisessä toiminnassakin osapuolten sijoittuminen eri organisaatioihin on nähtävä pikemmin haitaksi kuin hyödyksi. Ylläpidon eriyttäminen siihen erikoistuneelle palveluntuottajalle, jonka ydintoimintaa asia on, varmistaa kannustimen palveluiden laadukkaaseen ja pitkäjänteiseen kehittämiseen ja kohdentaa vastuun asiaan erikoistuneelle osapuolelle. Hyvästä rakennusten ylläpidosta hyötyy ennen kaikkea käyttäjä. Ylläpidon tasolla on vaikutusta myös kunnossapitotöiden määrään ja tältä osin kannuste on omistajalla. Kunnossapidon osalta kannustin on selkeimmin omistajalla, sillä kunnossapidon töillä pyritään jatkamaan rakennuksen peruskorjauksien välistä käyttöaikaa sekä vähentämään toteutuvan peruskorjauksen laajuutta. Edellä esitetyssä lähtökohtana on jatkuva elinkaariajattelu eli rakennuksen katsotaan olevan pysyvä sijoitus. Tältä osin pääomavuokramalli vaatii selkeitä sopimusvastuita ja sopimuksin turvattuja vaikutusmahdollisuuksia omistajalle. Kunnossapito-ohjelman laatimisessa omistajan roolin tulee olla merkittävä. Pääomavuokramallissa palveluntuottaja on kiinnostuneempi asiakkaan eli käyttäjän tarpeiden täyttämisestä sekä riittävästä kunnossapidon volyymista kuin kunnossapidon vaikuttavuudesta, josta on kiinnostunut omistaja. Tämä voi merkitä esimerkiksi sitä, että kunnossapitoon budjetoituja varoja käytetään kiinteistön hoidon tehtäviin. Omistaja ei nykymallissa ole kunnossapidon toteuttajan maksava asiakas. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 59

62 Nykyisen toimintamallin vahvuus on, että ylläpitäjä on osa samaa hallintoa puolustusvoimien kanssa. Tehtävien resursointi, erityistarpeiden osaamisen ylläpito, erikoistuminen puolustushallinnon tarpeisiin tukevat hyvin puolustusvoimien toimintaa. Puolustusvoimat kiinteistön käyttäjänä määrittää niin tilojen määrällisen tarpeen kuin myös niihin liittyvien palveluiden tason. Nykyisessä tilahallinnan mallissa loppukäyttäjän rooli on ollut merkittävä molempiin liittyen. Linjaorganisaation ohjaus on keskittynyt vahvimmin investointien priorisointiin. Sen sijaan loppukäyttäjän tilojen määrää tai niiden hoitoa koskevan laatutason osalta toimialan sisäisessä ohjauksessa on edelleen kehitettävää. Puolustusvoimien uudistamisen yhteydessä tehtävällä tilahallintaprosessien uudelleen tarkastelulla sekä toimialan organisaatiorakenteen kehittämisellä tulee pystyä vaikuttamaan tilaaja-tuottaja mallin mukaiseen parempaan konsernitason kumppaniohjaukseen. Nykymallia koskeva kehittämistarve liittyy myös Puolustushallinnon rakennuslaitoksen ohjaukseen ja asemoitumiseen puolustushallinnon sisällä. Kehittämistarpeiden ymmärtämiseksi täytyy tuntea tilahallinnan historia puolustushallinnossa. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen toiminta on aiemmin ollut osa puolustusministeriötä ja puolustusvoimia, jossa henkilöstö oli sijoitettu kahdelle kiinteistöihin ja rakennuksiin keskittyneelle osastolle sekä puolustusvoimien kiinteistönhoitopiireihin. Nykyisessä tilaaja-tuottaja mallissa Rakennuslaitos on keskeisesti puolustusvoimien palveluiden tuottaja (toki vähäisessä määrin palveluita tuotetaan myös puolustusministeriölle) ja puitesopimuksen mukaisesti rakennuslaitos saa suoran ohjauksen puolustusvoimilta. Puolustushallinnon rakennuslaitos on kuitenkin ministeriön tulosohjauksessa oleva virasto. Edellä mainittu asetelma, jossa Rakennuslaitos ei ole puolustusvoimien alainen ja asiakkuussuhde ei lähtökohdiltaan perustu vapaaehtoisuuteen, vaan eräänlaiseen pakkoasiakkuuteen, näkyy organisaatioiden keskinäisissä suhteissa ja kanssakäymisessä. Historiallisiin syihin perustuen Rakennuslaitoksen asemasta on muodostunut liiankin itsenäinen ja asiakasohjaus on jäänyt toissijaiseen asemaan. Rakennuslaitoksen omassa palvelusisältöjen markkinoinnissa, asiakassuhteiden jatkuvassa kehittämisessä sekä palvelujen suuntaamisessa on kehitettävää. Virastomallissa ei automaattisesti synny kannustinta kehittää palveluita riittävän asiakaslähtöisesti. Toimintaa voidaan kehittää koulutuksella ja asennevalistuksella sekä kehittämällä sisäisiä arvoja ja toimintaprosesseja paremmin tilaaja-tuottaja-malliin soveltuviksi. Asiakassuhteiden hoitoon ja asiakasrajapinnassa toimimiseen pitää panostaa nykyistä enemmän. Puolustusministeriö on kehittänyt tulosohjausta ottamalla käyttöön neuvotteluprosessin, jossa Rakennuslaitokselle asetettavat tulostavoitteet valmistellaan yksityiskohtaisesti puolustusministeriön, Pääesikunnan ja Rakennuslaitoksen välisissä valmistelupalavereissa. Vuoden 2014 ministerin ja Rakennuslaitoksen johtajan väliseen tulossopimukseen liittyvät yksityiskohdat, ml. tarkat suoritemäärät ja mittarit, tarkentuvat asiakkaiden ja Rakennuslaitoksen välisissä palvelusopimuksissa. Yhteenveto: Nykyisen toimintamallin vahvuus on, että ylläpitäjä on osa samaa hallintoa puolustusvoimien kanssa. Kuitenkin ohjaussuhteita ja tilaaja-tuottaja-mallin ohjausta tulee edelleen kehittää. 60 TILKO - työryhmäraportti

63 Tilahallinnan toimijoita on pääomavuokramallissa yksi enemmän, mikä korostuu ohjaussuhteiden ja vastuun jaon haasteina. Erityisesti rakennuksien kunnossapidon osalta nykyjärjestelmä on koettu puutteelliseksi. Nykymallissa jatkamisen edellytyksenä voidaan pitää kunnossapitoon liittyvän toimintamallin olennaista parantamista Soveltuvuus hallinnonalan erityistarpeisiin Arvioitaessa kiinteistötoimialan järjestämistä on puolustushallinnossa keskeistä analysoida kiinteistöalan tehtävien suhdetta ydintoiminnan, puolustusvoimien päätehtävien ja prosessien, toteuttamiseen. Mitä kiinteämmin tehtävä liittyy puolustusvoimien erityistehtäviin, sitä suuremmat ovat odotukset kiinteistöalan henkilökunnan erityisasiantuntemuksesta. Erityisasiantuntemus voi koskea puolustushallinnolle luonteenomaisten tilaratkaisuiden, kuten poikkeusolojen johtopaikkojen tai vastaavien erikoistilojen tuntemusta. Yksinkertaisimmillaan kyse voi olla tarpeesta kontrolloida alueella tai tiloissa liikkuvaa henkilökuntaa. Osa edellä mainituista erityistarpeista on puolustussektorille spesifisiä, osa taas voi olla yhteisiä esimerkiksi valtion muiden turvallisuusorganisaatioiden kanssa. Kaikkein tiiveimmin ydintoimintaan kytkeytyvät asiantuntijapalvelut, kuten valmiuteen, turvallisuuteen, tekniseen turvallisuuteen liittyvät tehtävät, voivat olla helpoiten järjestettävissä virastomallilla. Puolustushallinnon turvallisuusalan asiantuntijat arvioivat tilahallinnan toimintamalleihin liittyviä riskejä työryhmätyön aikana. Arvion perusteella nykyisen toimintamallin kehittämiseen liittyy vähemmän turvallisuutta koskevia haasteita kuin malliin, jossa palvelut siirrettäisiin puolustushallinnon ulkopuolelle. Perustuslakivaliokunta on pitänyt julkisten hallintotehtävien siirtämistä omaan erilliseen virastoon tai keskukseen perustuslain kannalta ensisijaisena ratkaisuna ja parempana kuin sitä, että julkiset hallintotehtävät keskitetään liikelaitoksen sisällä olevaan erilliseen viranomaistehtävien yksikköön. 39 Nykymallissa, jossa omistus on keskitetty Senaatti-kiinteistöihin ja puolustushallinto vastaa vain palveluntuotannosta, voidaan valtion kiinteistöstrategian linjauksien katsoa toteutuvan kohtalaisesti, vaikkakin toimintamalli poikkeaa valtion muusta kokonaisuudesta. Omistajallahan ei itsellään ole ylläpitoon liittyvää omaa palveluntuotantoa, vaan se hankkii palvelut markkinoilta. Kiinteistövarallisuuden hallinnansiirron jälkeen paranivat investointimahdollisuudet oleellisesti ja puolustusvoimien toiminnallisten tarpeiden mukaiset investoinnit on pystytty toteuttamaan aiempaa tehokkaammin. Myös peruskorjausinvestointeja on toteutettu aiempaa laajemmin. Pääomavuokramallissa omaksuttu toimintatapa, jossa omistaja- ja investointivastuu siirrettiin omistajalle, on siis kokemuksiin perustuen auttanut ratkaisemaan osan puolustushallinnon tilahallinnan aiemmista haasteista. Yhteenveto: Nykyinen toimintamalli mahdollistaa erityispiirteiden ja tarpeiden huomioimisen. 39 Ks. HE 63/2010 sekä PeVL 38/2004 vp, PeVL 46/2005 vp ja PeVL 47/2005 vp). Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 61

64 6.2.4 Vahvuudet ja heikkoudet Nykymallin keskeinen vahvuus on ylläpito-organisaation erikoistuminen nimenomaan puolustusvoimien tarpeisiin. Hallinnonalan erityispiirteiden huomioiminen on toiminnan kehittämisen keskeinen päämäärä. Erityispiirteiden ja suorituskykyvaatimusten täyttämiseksi Rakennuslaitos on kehittänyt pitkäjänteisesti erityisosaamista. Erityisosaamisalueita ovat mm. valmiuteen ja turvallisuuteen, suoja- ja erikoisrakentamiseen, tekniseen turvallisuuteen sekä rakenteelliseen turvallisuuteen ja tilaturvallisuuteen liittyvät tehtävät, sähkön- ja lämpöenergian sekä veden toimitusvarmuuden ylläpito sekä sotilaallisen toiminnan ympäristövaikutusten hallinta. Rakennuslaitoksen tuotevalikoimaa kehittämällä laitos voisi toimia asiantuntijalaitoksena nykyisessä laajemmassakin määrin puolustusvoimille ja tuottaa palveluita myös muille valtionhallinnon toimijoille. Pääomavuokramallin vahvuuksia on kohtalaisen hyvä kustannusten läpinäkyvyys. Läpinäkyvyyttä on edelleen mahdollista parantaa. Lisäksi Rakennuslaitoksen ylläpitopalveluiden kustannustehokkuus on markkinoihin verrattavissa olevilta osiltaan lähellä vertailutasoa. Pääomavuokramallissa omistajalle on puitesopimuksella osoitettu rakennusten kunnosta huolehtiminen. Käytännössä määritelmän tulkinta on haasteellista, koska korjausrakentamisen vaatimustason noustessa rakennuksia ei yleensä voida korjata täysin alkuperäisen mukaiseksi. Tällöin korjaustyökin voi johtaa rakennuksen tason paranemiseen ja periaatteessa sen arvon nousuun suhteessa alkuperäiskuntoon parannettuun rakennukseen. VTV:n mukaan pääomavuokramalliin voidaan katsoa liittyvän riskejä perinteiseen kokonaisvuokramalliin verrattuna muun muassa osapuolten vastuusuhteiden monimutkaisuuden vuoksi. 40 Puolustusvoimien näkökulmasta nykymallissa Rakennuslaitos voi tukea asiantuntemuksellaan puolustusvoimia mm. sopimusten rajapintaneuvotteluissa omistajan kanssa. Vuokrajärjestelmän muutos ei poistaisi tarvetta keskustella investointien vaikutuksesta vuokraan ja puolustusvoimien oma rooli ja asiantuntemuksen tarve asiassa lisääntyisivät. Puolustusvoimien tilahallinnan uudelleen organisointi luo edellytykset myös tähän roolin kasvattamiseen. Nykyisen toimintamallin heikkoutena on nähtävä tehtävien hajaantuminen useammalle taholle kuin on välttämätöntä. 40 VTV:n tarkastusraportti 3/ TILKO - työryhmäraportti

65 Vahvuudet / mahdollisuudet Hallinnonalan erityisosaamisen kehittäminen, valmiuden ja turvallisuuden pitkäjänteinen kehittäminen Koeteltu ja toimiva (rajoituksin) toimintamalli, vakiintuneet menettelytavat, ei edellytä uuden opettelua, organisoitumisen muutosvaatimus vähäinen Varuskunnallinen asiantuntijatuki, varuskuntien kiinteistökannan ja infrastruktuurin tunteminen Kustannusrakenteen läpinäkyvyys Rakennuslaitoksen asiantuntijaroolin laajentaminen puolustushallinnossa ja valtionhallinnossa Ylläpidon tehostamishyödyt asiakkaalle Heikkoudet / uhat Useita sopimusosapuolia ja tästä aiheutuvat haasteet sekä toimintojen päällekkäisyyteen, tietojärjestelmien yhteensopimattomuus Kiinteistöjen kunnossapitovastuun ja rajapintojen epäselvyys, kunnossapidon ohjauksen haasteet virastomallin aiheuttama jonkinasteinen jäykkyys osapuolten kannustimissa osin parantamisen varaa esim. investointirahoituksella tehtävissä energiatehokkuustoimenpiteissä Tiettyjen vastuusuhteiden ja kannustimien kohdistaminen haasteellista 6.3 Uudelleen organisoitu toimintamalli Jaetun kokonaisvuokran malli Kustannustehokkuus ja kannustavuus Yhdistämällä Senaatti-kiinteistöt ja Puolustushallinnon rakennuslaitos, toteutuisi yhden luukun periaate ja voitaisiin ennalta arvioiden saavuttaa synergiaetuja hallintopalveluissa ja vähemmässä määrin managerointipalvelujen tuotannossa, kun palveltavana olisi nykyistä laajempi asiakaskunta ja yksikkö olisi kooltaan suurempi. Lisäksi yhdistyminen yksinkertaistaisi toimintamallia, mikä vähentäisi esimerkiksi lausuntomenettelyitä, rajapintaneuvotteluita ja muita vastaavia asiantuntijahenkilöstön hallinnollisiksi luokiteltavia tehtäviä. Sen sijaan palveluiden managerointitasoon ja ulkoistamiseen liittyvät kysymykset eivät lähtökohtaisesti riipu kumppanirakenteesta. Organisaatioiden yhdistäminen edellyttäisi Senaatti-kiinteistöjen toimintakonseptin ja strategisten kehittämislinjausten muuttamista. Senaatti-kiinteistöt ja Rakennuslaitos yhdistämällä pystyttäisiin tarjoamaan koko valtionhallinnolle parempia palveluita. Esimerkiksi ympäristöpalveluille, suojarakentamispalveluille ja turvallisuuspalveluille olisi valtionhallinnossa laajempaakin kysyntää. Senaatti-kiinteistöjen ja Rakennuslaitoksen yhdistyessä myös energiansäästöinvestoinnit olisi helppo toteuttaa. Järjestely olisi myös valtion kiinteistöstrategian mukainen. Kokonaisvuokraus tai jaettu kokonaisvuokra ovat kiinteistö- ja toimitilamarkkinoilla hyvin yleisesti käytettyjä malleja ja mahdollistavat näin tilakustannusten vertailun silloin, kun vastaavia tiloja tai tilaratkaisuja tuottavat myös muut toimijat. Myös vertailtavuus valtionhallinnon sisällä suhteessa muihin erikoistilojen tarvitsijoihin on helpompi kokonaisvuokrauksessa. Kokonaisvuokraukseen perustuen kiinteistömarkkinoilla on käytössä yleisesti myös jaettu kokonaisvuokrauksen malli, jossa pääomavuokra ja ylläpitovuokra on eritelty toisistaan läpi- Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 63

66 näkyvyyden parantamiseksi. 41 Toisin sanoen ylläpidon kustannukset perustuvat osin tai kokonaan vuokralaisen todelliseen kulutukseen kiinteistössä (mm. sähkö, vesi, lämpö, muu energia jne.). Koska ylläpidon kustannukset eivät ole kiinteäksi sovittuja, kuten tavanomaisessa kokonaisvuokrassa, vaihtelevat esim. kuukausittaiset/vuosittaiset vuokrakustannukset kulutuksen mukaan. Tämä heikentää jossain määrin vuokrakustannusten ennustettavuutta, jolla voi olla vaikutusta mm. virastojen ja laitosten talousarvioprosessin valmistelun kannalta. Tältä osin järjestelmä vastaa pääomavuokramallia. Senaatti-kiinteistöt on arvioinut pystyvänsä järjestämään ylläpitopalvelut nykymallia edullisemmin. Jaetun kokonaisvuokramallin kustannustehokkuus vastaa yleisesti ottaen ulkoistettujen palveluiden osalta markkinatasoa lisättynä managerointiorganisaation kustannuksilla, jos toiminta perustuu kokonaan markkinaehtoiseen ylläpitoon. Senaatti-kiinteistöt on ulkoistanut osa managerointipalveluistakin ja tältä osin kustannusrakenteen tehokkuutta ei ole ollut selvityksessä mahdollista arvioida. Ylipäätään Senaatti-kiinteistöjen osalta kulurakenteen tarkastelu on ollut selvityksessä suppeampi kuin Puolustushallinnon rakennuslaitoksen tarkastelu. Esimerkiksi konsulttiselvityksen pääpainopiste oli Rakennuslaitoksen kustannuksien arviointi. Ennalta arvioiden ei ole nähtävissä syitä, miksi Senaatti-kiinteistöiltä mahdollisesti edellytettävä oma palveluntuotanto ei olisi tehokkuudeltaan samalla tasolla kuin nykyjärjestelmässä. Epävarmuuksia liittyy erityisesti sellaisiin kohteisiin, joissa palveluntuotanto on nykyisin sisäistä. Vaikka näitä kohteita siirrettäisiin ulkoiseen palveluntuotantoon, ei kustannustehokkuus ole taattu kohteiden laadun, kuten syrjäisen sijainnin vuoksi. Jaettuun kokonaisvuokramalliin siirryttäessä tulee sopimusneuvotteluissa kiinnittää erityistä huomiota kustannusten raportointitasoon. Ylläpidon kustannuksiin liittyvä riski on jaetun vuokramallin osalta vuokralaisella, kuten pääomavuokramallissakin. Tiettyjen synergiahyötyjen vuoksi voidaan arvioida, että Rakennuslaitoksen ja Senaatti-kiinteistöjen fuusion avulla syntyvän uuden valtion liikelaitoksen tehokkuus saattaa olla nykyistä parempi. Tätä suuremmat säästöt edellyttäisivät muutoksia toiminnan tasoon. Muutokset voivat tietyiltä osin oikein kohdistettuna olla perusteltuja, mutta ovat pääosiltaan valitusta vuokramallista ja organisointitavasta riippumattomia. Senaatti-kiinteistöjen esittämässä mallissa asiakkaan kokonaisvuokrakustannuksen on arvioitu säilyvän nykytasolla. Kustannusrakenne sen sijaan muuttuisi, jolloin kunnossapidon vajetta voitaisiin paikata. Tämä loisi edellytyksiä korjausvelan kasvun pysäyttämiseen ja nostaisi rakennuskannan kuntoa. Jaetun kokonaisvuokran mallissa toiminnan kustannustason riski on puolustusvoimilla. Puhtaassa kokonaisvuokramallissa riski kohdistuu omistajaan. 41 Toimistovuokrasopimuksista valtaosa on edelleen malliltaan kokonaisvuokrasopimuksia. TILKO-työryhmän kuuleman asiantuntija Helena Kinnusen mukaan yksityisellä sektorilla entistä useammat valitsevat vuokramalliksi jaetun kokonaisvuokran. 64 TILKO - työryhmäraportti

67 Yhteenveto: Sulauttamalla Puolustushallinnon rakennuslaitos Senaatti-kiinteistöihin, olisi mahdollista saavuttaa synergiahyötyjä. Yksinkertainen toimintamalli luo edellytyksiä prosessien tehokkaaseen järjestämiseen ja sujuvaan arkiseen tehtävien hoitamiseen. Jaettuun kokonaisvuokramalliin siirtymiseen liittyy kustannusriskejä ja mahdollisuuksia Ohjaussuhteet ja vastuiden kohdentuminen Jaetussa kokonaisvuokramallissa etuna nykyiseen järjestelmään voidaan nähdä erityisesti se, että vältyttäisiin monilta haastavilta vastuurajapintojen määrityskysymyksiltä, kun tilojen omistus ja kunnossapito olisi selvästi yhden tahon vastuulla. Erityisesti kunnossapidon ja hoidon rajapinnan selventymisen toivoisi johtavan rakennusten kunnossapitotason vaikuttavuuden paranemiseen. Jaetussa kokonaisvuokramallissa sopimusjärjestelmä yksinkertaistuisi nykyiseen verrattuna sopijaosapuolten vähentyessä. Lähtökohtaisesti omistajalla on vahva tarve ylläpitää rakennusten arvon säilymistä, ainakin tilanteissa, joissa rakennuksella olisi tosiasiallinen markkina-arvo. Vuokramallin valinta ei lukitse toimintamallia. Puolustusministeriön tulosohjaus suhteessa Puolustushallinnon rakennuslaitokseen lakkaisi. Puolustusministeriön tulosohjaus kohdistuisi jatkossa ainoastaan puolustusvoimiin. Puolustusvoimat asiakasohjaisi Senaatti-kiinteistöjä. Puolustusministeriö Valtiovarainministeriö Tulosohjaus Puolustusvoimat Tulosohjaus / omistajaohjaus Puitesopimus / asiakasohjaus Hallitus Senaatti-kiinteistöt Asiantuntija- ja managerointipalvelut Sulautettu PHRAKL:n palvelutuotanto Asiakasohjaus Ulkoiset palveluntuottajat Kuva 13. Ohjaussuhteet jaetussa kokonaisvuokramallissa Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 65

68 Yhteenveto: Puolustusministeriön tulosohjaus Puolustushallinnon rakennuslaitoksen suhteen lakkaisi. Kiinteistöpalvelujen osalta osapuolien määrän pieneneminen tukisi keskittymistä ydintehtäviin. Jaetun kokonaisvuokramallin keskeinen etu nykyiseen toimintamalliin verrattuna olisi ohjattavien kumppanien väheneminen ja vastuusuhteiden selkiytyminen. Myös jaetussa kokonaisvuokramallissa on osa-alueita, joilla vastuut ja kannustavuus eivät syntyisi automaattisesti, vaan edellyttäisivät että asioista sovitaan puitesopimustasolla Soveltuvuus hallinnonalan erityistarpeisiin Maanpuolustusta palveleviin kiinteistöihin liittyy erityispiirteitä koskien kiinteistöjen laatua (erityyppiset erikoistilat, joille markkinoilla ei välttämättä ole laaja yleistä kysyntää), kiinteistöpalveluita (erikoistilojen erityisjärjestelmien erikoisosaaminen), rakennuttamista (erikoistilojen suunnittelu ja rakentaminen) ja kohteiden turvallisuutta (rajoitetut liikkumisoikeudet). Puolustushallinnon ollessa kyseessä liittyy kiinteistöihin myös merkittäviä poikkeusolojen ja rauhanaikaisia poikkeusoloihin varautumisen tehtäviä. Tällaisia ovat mm. tekninen turvallisuus, varmennettu sähkö sekä kyky riittävällä tavalla nopeasti kasvattaa toiminnan volyymia. Uudelleen organisoidulla toimintamallilla ja jaetun kokonaisvuokran mallilla puolustushallinnon tarpeet olisi mahdollista täyttää, mutta tämä edellyttäisi muutoksia Senaatti-kiinteistöjen nykyiseen toimintakonseptiin. Senaatti-kiinteistöjen resursseja tulisi kehittää sellaisiksi, että puolustusvoimien erityistarpeet voitaisiin turvata. Parhaiten nykyisin Puolustushallinnon rakennuslaitokseen sijoittuva osaaminen voitaisiin varmistaa fuusioimalla Senaatti-kiinteistöt ja Puolustushallinnon rakennuslaitos keskenään, jolloin toiminnan kehittämistä voitaisiin toteuttaa hallitusti asiantuntemusta menettämättä. Siltä osin kuin tilaturvallisuuden ja valmiuden vaatimukset edellyttävät, Senaatti-kiinteistöillä tulisi myös pidemmällä aikavälillä olla valmiuksia sellaiseen omaan palveluntuotantoon, jonka ulkoistamista ei puolustushallinnossa katsottaisi mahdolliseksi. Työryhmän jäsenillä oli eriäviä näkemyksiä siitä, missä määrin edellä esitetyt seikat vaikuttavat tilahallinnan ratkaisujen arviointiin. Yhtäältä todettiin, että puolustusvoimien erilaisiin asejärjestelmiin hankittavaa huoltoa ja ylläpitoa on ulkoistettu, eikä tilahallinta poikkea vaatimuksiltaan näistä tehtävistä. Toisaalta, osa katsoi ylläpidon säilyttämisen puolustushallinnossa tarjoavan parhaan mahdollisuuden valmiuden ja turvallisuuden sekä muiden erityisosaamisalueiden rahoituksen turvaamiselle ja osaamisen kehittämiselle. Valtionhallinnossa osin samankaltaisia erityisiä tilantarpeita ja tiloihin liittyviä erityisvaatimuksia on myös muilla toimijoilla kuten mm. vankiloilla, kansallisomaisuuden säilyttämiseen liittyvillä käyttäjillä tai esim. arkaluonteista tietoa käsittelevien yksiköiden ja valtiojohdon käytössä. Tilat ovat pääosin kokonaisvuokrauksen piirissä. Selvitysten perusteella voidaan todeta, että suureen osaan puolustushallinnon kiinteistöjä liittyy erityistarpeita: pinta-alaltaan merkittävin osa kiinteistöistä kuuluu käyttötarkoitusluokkaan varastot, joista suuri osa on tarkoitettu räjähteiden säilyttämiseen. Lisäksi käyttötarkoitusluokassa suojarakennukset on suuri määrä kohteita. Näihin tiloihin liittyy teknisiä erityistarpeita, joten tiloja ei voida korvata markkinoiden muulla tarjonnalla. Myös tavanomaisemman kiinteistökannan osalta varuskunnalliset kokonaisuudet ja varuskuntien maantieteellinen sijoittuminen osin syrjäisemmille alueille heikentää mahdollisuuksia kilpailutuk- 66 TILKO - työryhmäraportti

69 sen hyödyntämiseen. Edellä mainitut tarpeet voidaan täyttää molemmilla tässä selvityksessä tarkastelluilla malleilla. Puolustushallinto on tilojen määrältään valtion merkittävin rakennuskannan käyttäjä. Tilahallinnan vuosittaiset kokonaiskustannukset vastaavat noin 14 % puolustusvoimien toimintamenomäärärahoista. Näin ollen voidaan katsoa, että kiinteistöt on hyvin merkittävä taloudellinen kustannuserä puolustushallinnolle. Lisäksi tilat kytkeytyvät osaksi puolustusjärjestelmää ja ovat myös toiminnallisesti tärkeitä suorituskykyjen varmistamiseksi. Yhteenveto: Erityisasiantuntemuksen riittävä säilyttäminen ja pitkäjänteinen kehittäminen edellyttävät, että siirtyminen uuteen järjestelmään valmisteltaisiin huolellisesti ja keskeisten erityisosaamisalueiden palveluiden järjestämisestä sovitaan riittävän yksityiskohtaisesti Vahvuudet ja heikkoudet Jaetun kokonaisvuokramallin tärkein etu liittyy toimintamallin yksinkertaistumiseen: kun kaikkein keskeisimpiä kumppaneita olisi kahden sijasta yksi, vähentyisi sopimusrajapintojen määrä nykyisestä. Puolustushallinnon sisäinen asiantuntijaresurssi ja vaikutusmekanismit muuttuvat. Esimerkiksi kunnossapitoon liittyvät vastuurajapintojen haasteet vähenisivät tässä mallissa. Vuokramalli tai organisaatiorakenne ei sen sijaan poistaisi haasteita, jotka liittyvät vuokravaikutteiseen peruskorjaukseen tai perusparantamiseen, paitsi tilanteessa, jossa myös vuokranmääräytymisperusteita olennaisesti muutettaisiin. Keskeisten kustannuskannustimien luonti on nähtävä helpommaksi mallissa, jossa sopijapuolia on vähemmän. Jaettu kokonaisvuokramalli ei olisi kokonaan sidottu elinkustannusindeksiin, vaan osin toteutuneisiin todellisiin kustannuksiin. Tämä voi vaikuttaa puolustusvoimien tilahallinnan kustannusten suunnitelmallisuuteen. 42 Vuokramallien osalta päädyttiin siihen, että täyden kokonaisvuokran vuokran malli ei läpinäkyvyyden suhteen täytä puolustushallinnon tarpeita, mutta jaettu kokonaisvuokra olisi käyttökelpoinen malli. Senaatti-kiinteistöjen liikelaitosmallin toimintaperiaate on lähempänä yrityskulttuuria kuin virastomallinen toimintamalli. Koska osa kiinteistökannasta on erityisluonteista, ei markkinoiden kilpailu automaattisesti johda alhaiseen vuokratasoon. Jaetussa kokonaisvuokramallissa Senaatti-kiinteistöjen palveluvalikoimaa tulisi lisätä nykyisestä. Senaatti-kiinteistöjen ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen fuusion mahdollistaisi palveluvalikoiman laajentamisen ja yhdistymisen seurauksena syntyvän laitoksen vahva erityisosaaminen olisi koko valtionhallinnon käytössä. Vuokramalli tai organisaatiorakenne ei ratkaise oman palveluntuotannon laajuuden tarvetta, mutta esimerkiksi rakenneuudistusten yhteydessä tai olosuhteiden muuttuessa, virastomallin reagointikyky on katsottava heikommaksi kuin yksityisten toimijoiden. Valtion liikelaitosmalli on joustavampi kuin virastomalli. Liikelaitosmallissa jaetulla kokonaisvuokralla toimittaessa palveluntuottajalla on vahvempi kannuste itse reagoida kapasiteetin vaihteluihin, kuin virastomallissa. 42 Täyden kokonaisvuokramallin etuna olisi kustannusten ennustettavuus, mikä helpottaisi esimerkiksi vuosittaista käyttäjän budjetointia Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 67

70 Puolustushallinnon näkökulmasta organisaatiomalli, jossa tilahallinnan kumppanuus sijoittuisi toisen ministeriön alaisuuteen, tarkoittaisi jossain määrin vähentyviä mahdollisuuksia vaikuttaa tiloihin liittyviin kysymyksiin. Puolustushallinnolla on huoli sen erityistarpeiden kannalta välttämättömän osaamisen pitkäaikaisesta säilyttämisestä mallissa, jossa liikelaitoksen ohjaus todennäköisesti painottuu taloudellisiin kysymyksiin toiminnallisten erityistarpeiden sijaan. Vahvuudet / mahdollisuudet Yksinkertainen toiminta- ja sopimusmalli (ns. yhden luukun periaate), vastuurajapintojen yksinkertaistuminen, tukee tilahallinnan järjestelyjen keskittämisperiaatetta, mittakaavaedut, vähiten hallinnollista työtä Mahdollisuus kilpailuttaa yläpitopalvelut joustavasti tarpeen mukaan Korjausrakentamisen (ml kunnossapito) kokonaisvaltainen vastuu, ohjaus ja suunnittelu, kunnossapito omistajan vastuulla Kannustimien tarkoituksenmukainen järjestäminen helpompaa Heikkoudet / uhat Valmiuden ja turvallisuuden pitkäjänteinen kehittäminen haaste, joka on turvatta sopimusteknisesti. Puolustusministeriön tulosohjaustoimivalta Puolustushallinnon rakennuslaitokseen lakkaa. Tehostamishyödyt eivät aina tule kokonaisuudessaan asiakkaalle. Puolustushallinnon mahdolliset lisäresurssitarpeet sisäisen asiantuntijaorganisaation puuttuessa. 6.4 Vertailu Ruotsin puolustushallinnon tilahallintaan Ruotsissa toteutettiin vuosina kiinteistöuudistus, jossa valtiolla siirryttiin markkinoita mukailevaan tuottovaatimusperusteisiin nojautuvaan vuokrajärjestelmään. Käytännössä markkinaehtoisuuteen pyrittiin siirtämällä järjestelmään soveltuvat kiinteistöt valtio-omisteisille yrityksille. Historiallisesti tärkeät tai muuten yhtiöittämiseen soveltumattomat kiinteistöt keskitettiin viranomaishallintoon, jossa vuokrajärjestelmästä rakennettiin kustannusperusteinen. Puolustuskiinteistöt jaoteltiin erilaisiin ryhmiin niiden laadun mukaan. Toimistot ja vastaavat siirrettiin Vasakronan AB:lle ja altistettiin kilpailulle. Kulttuurihistorialliset kohteet siirrettiin Statens fastighetsverketille (SF) ja asunnot Kasernen Fastighets AB:lle. Varsinaiset puolustuskiinteistöt keskitettiin Fortifikationsverketille (FORTV). Ruotsissa valtion kiinteistöjen vuokrausta koskevan asetuksen (1993:527) mukaan vuokra tulee määrittää markkinataloudellisin (marknadsmässiga) ehdoin. Jos korvausta ei voida arvioida markkinataloudellisin perustein, se tulee asettaa kohtuulliseksi (skälig). Tällöin huomioon otetaan kiinteistön erityinen luonne ja sen taloudellinen ja tekninen elinkaari. FORTV:n ja puolustusvoimien välisen Hyresmodell 2006:n perusteena on omakustannushintaan perustuva vuokra, jolla on täydellinen kustannuskattavuus (ks. normi 1992:191): vuokran tulee siis kattaa pitkän aikavälin omakustannukset. FORTV käyttää tätä mallia markkinavuokran sijaan myös muille asiakkailleen. Vuokrasopimusaika on yleensä 4-6 vuotta. Jos sopimus on yli 3 vuotta, indeksoidaan kaikki muu paitsi pääomakustannukset kuluttajahintoihin. 68 TILKO - työryhmäraportti

71 Pääomakustannukset tarkistetaan joka vuosi suhteessa siihen, paljonko FORTV:n korkokulut suhteessa valtionvelanottoon muuttuvat ja minkä tuottovaatimuksen hallitus vahvistaa budjettivuodelle. Pääomalle asetettu tuottovaatimus vuodelle 2013 on 4,9 %. FORTV maksaa siis uusiin investointeihin tarvitusta rahasta samaa korkoa kuin valtio (n. 0,5 %) ja vuonna 1994 arvotetusta olemassa olevasta kiinteistömassan jäljellä olevasta tasearvosta tuottovaatimuksen 4,9 %. Vuokra on yleensä laskettu isommalle kokonaisuudelle; rakennusryhmälle tai jopa koko varuskunnalle. Vuokra lasketaan viidestä osasta: pääoma, hallinto, ylläpito, käyttö ja media (ts. sähkö, lämpö, kylmä, vesi). Energiapalveluiden osuus on jaettu kiinteään kuluerään ja jälkikäteen varmennettavaan todennettuun käyttöön. Lähtökohtana vuokran määräytymisessä on, että vuokra-aika vastaa investoitua pääomaa siten, että vuokra-ajan päättyessä kiinteistöllä on jäännösarvo, joka vastaa kiinteistön markkinahintaa. Pääomavuokran määrittämistä varten laskettiin kirjanpitoarvo rekonstruoimalla hankintahinta 30 vuoden takaisinmaksuajalla (poikkeuksena maa-alueet, joille laskettiin markkinahinta). Pääomaa maksetaan takaisin valtiolle vuotuisen poiston verran, kunnes valtion pääomaa ei enää ole (vuoden 2012 lopussa jäljellä 900 Mkr, 60 % erotuksesta on maksettu takaisin, loput alaskirjauksia hallintouudistuksista). Pääoman tuottovaatimus maksetaan ns. viranomaispääomasta (valtion pääoma + ylöskirjaukset, erinäisiä poistoja), joka oli vuonna ,3 mrd. kr. Näin ollen tuottovaatimukseksi saatiin 69 Mkr. Vuoden 1994 jälkeen hankitulle omaisuudelle on määritetty hankinta-aikainen markkinahinta ja yksilöllisesti määritettävä takaisinmaksuaika (enintään 30 vuotta). FORTV:llä oli vuonna 2012 lainaa valtiolta 9,4 mrd. kr. Ruotsissa vuokra-aika (6 v.) ei vastaa kohteen taloudellista elinkaarta, joka normaalitapauksessa arvioidaan 30 vuodeksi. Tämä merkitsee sitä, että kohteella on merkittävä jäännösarvo vuokra-ajan päättyessä. Jos vuokrasuhde jatkuu, pääomavuokra määritetään jäljellä olevasta (lineaariset poistot) kirjanpitoarvosta. Jos vuokrasuhde päättyy, vuokralainen on velvollinen korvaamaan tuleva poistot vastaavasti kuin Suomessa. Jos vuokrasopimusta ei irtisanota, se jatkuu vuosi kerrallaan. Finansministeriet on saanut vuokranalennuksia FORTV:n tehostamisohjelmista (n. 500 Mkr eli n. 58 M vuosina ). Myös Ruotsissa on erotettu omistaja- ja käyttäjälähtöiset investoinnit. Ruotsissa vuokrasopimus voidaan sanoa irti vain kokonaisuutena paitsi tilanteissa, joissa tiloille löytyy muuta käyttöä, sekä toiminnan muutoksia koskevissa, rakenteellisissa muutostilanteissa. Puolustusvoimien rakenneuudistusten yhteydessä on erikseen päätetty, ettei puolustusvoimat joudu korvaamaan turhiksi käyneitä investointeja. Jos vuokralainen haluaa päästä eroon yksittäisistä rakennuksista, niiden vuokra tarkistetaan mahdollisimman alhaiseksi (koipussimenettely, ylläpidon vähentäminen) luvun puolivälin jälkeen puolustushallinto on luopunut noin puolesta kiinteistökannastaan. Kustannukset eivät ole laskeneet näin merkittävästi, diskontatut vuokrat ovat laskeneet noin 18 %. Säästöjä ovat syöneet jäljelle jääneiden ja siirrettyjen toimintojen vaatimat uusinvestoinnit. Ruotsin valtioneuvosto antoi selvitysmiehelle tehtäväksi selvittää valtion kiinteistöhallintoa ja tehdä tehostamisehdotus järjestelmän parantamiseksi. Selvitysmiehen työ valmistui huhtikuussa 2011 (SOU 2011:31). Selvitysmies esitti, että Fortifikationsverketin (FOR- Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 69

72 TV) ei-strateginen omaisuus yhdistetään Statens Specialfastigheter AB:iin. Selvitysmies esitti edelleen, että vastuu strategisista kiinteistöistä ja sotilaallisen kriisinhallinnan leireistä siirrettäisiin puolustusvoimille. Puolustusvoimille annettaisiin mahdollisuus luopua tarpeettomista kiinteistöistä, jotka siirretään roskakiinteistöyhtiölle. Kaikki kulttuurihistoriallisesti merkittävät kohteet siirrettäisiin valtion kiinteistölaitokselle. Edellisen selvityksen valmistuttua, valtio asetti uuden selvitysmiehen tarkentamaan muutosten toimeenpanon suunnittelua ( ). Selvityksen päätavoite oli tehdä esitys Ruotsin valtion puolustuskiinteistöomaisuuden jaosta. Nykyisin näitä kiinteistöjä hallinnoi Fortifikationsverket (FORTV), joka lakkautetaan. Selvityksen tavoitteena oli tarkentaa, mitkä viranomaiset tai valtio-omisteiset yhtiöt soveltuisivat parhaiten kiinteistöjen hallintaan. Muutoksen tavoitteena oli tehostaa hallintorakennetta ja huolehtia samalla siitä, että vuokralaisen mahdollisuudet lakisääteisten tehtävien hoitamiseen eivät heikenny tai vaikeudu. Toinen selvitysmies esitti loppupäätelmänään, että sekä FORTV että Statens fastighetsverket (SFV) tulisi lakkauttaa ja tilalle perustaa yksi uusi virasto. FORTV:n kiinteistöjä ei merkittäviltä osin voida siirtää yritykselle, vaan ne tulee säilyttää viranomaisella. Selvitysmies siirtäisi 8 kasarmialuetta mahdollisine lähiharjoitusalueineen valtio-omisteiselle yritykselle. Viraston lainanotto olisi yhä budjettilain alaista ja siten rajoitettua. Toisaalta, myös yritystoimijoille pyritään turvaamaan lainanotto alhaisella valtion korolla. Tavoitteena on samankaltainen kiinteistöhallinnan perusajatus ja tuottovaatimus kaikille valtion toimijoille. Vuokranmääritys tehtäisiin markkinaperusteisesti, mutta vain jos markkina-arvo on aidosti määriteltävissä. Ruotsin hallitus on tiedottanut , että FORTV:ä ei selvitysmiehen esityksestä huolimatta lakkauteta, vaan sen toimintaa tullaan tulevaisuudessa edelleen kehittämään omana itsenäisenä organisaationaan. Selvitysmies katsoi, että myös yksittäisistä rakennuksista olisi voitava joustavasti luopua. Nykyjärjestelmän ongelmana nähdään, että puolustusvoimat on käytännössä sitoutunut taloudellisesti ja pitkäjänteisesti kiinteistöihin, eikä malli kannusta puolustusvoimia luopumisiin. Sopimuksien tulisi laadultaan vaihdella nykyistä enemmän riippuen kohteen laadusta; yleensä sopimusten tulisi olla lyhyitä, mutta suurien investointien osalta takaisinmaksuajat voisivat olla hyvin pitkiäkin. 70 TILKO - työryhmäraportti

73 7. Työryhmän esitykset 7.1 Lähtökohdat toimintamallin ja vuokramallin kehittämisehdotuksille Puolustushallinnon tilahallinnan toimintamallin kehittämisen tavoitetilana on yksinkertaistaa ja selkeyttää tilahallinnan suunnittelua, järjestelyitä ja toteutusta. Toimintamallin tulee olla kustannustehokas niin puolustushallinnolle kuin valtiolle kokonaisuutenakin. Tavoitetilana on myös kehittää toimintamallia siten, että se ei tue osaoptimointia, vaan olisi kaikille osapuolille kokonaisuudessaan kannustava. Samalla kaikki puolustusvoimien tiloihin liittyvät tarpeet, erityisesti turvallisuuteen ja valmiuteen liittyvät tehtävät, on pystyttävä täyttämään. Kehitettäväksi toimintamalliksi esitetään 1) pääomavuokramalliin perustuvan nykymallin kehittämistä tai 2) Puolustushallinnon rakennuslaitoksen ja Senaatti-kiinteistöjen fuusioon perustuvaa jaetun kokonaisvuokran mallia. Toiminta- ja vuokramallivaihtoehtojen lisäksi työryhmä käsitteli muita tilahallinnan kustannustehokkuuteen liittyviä kysymyksiä ja esittää useita kehittämisehdotuksia sekä lisäselvitystarpeita, näitä on kuvattu luvussa 7.4. Molemmissa toimintamalleissa kehittämisessä otettaisiin huomioon puolustusvoimauudistuksessa päätetty Puolustusvoimien Logistiikkalaitoksen perustaminen ja siitä seuraava tilahallinnan järjestelyiden keskittäminen. Työryhmä on katsonut, että puolustushallinnon tilahallinnan toimintaa on järkevintä kehittää joko: 1) Kehittämällä ja yksinkertaistamalla nykyistä toimintamallia toteuttamalla Puolustushallinnon rakennuslaitoksen organisaatio- ja johtamismalliuudistus sekä kustannustehokkuus- ja säästötavoitteet tai 2) Organisoimalla toiminta uudelleen yhdistämällä Puolustushallinnon rakennuslaitos Senaatti-kiinteistöihin ja siirtymällä vuokramallina jaettuun kokonaisvuokramalliin kiinnittäen erityistä huomiota sopimusvalmistelussa siihen, että säilytetään riittävä puolustuskiinteistöjen erityisosaaminen sekä järjestelmän kustannustehokkuus. 7.2 Nykyisen toiminnan kehittäminen - pääomavuokran malli Nykyisen toiminta- ja vuokramallin kehittäminen perustuu erityisesti: Yhdessä puolustusvoimien, Puolustushallinnon rakennuslaitoksen ja Senaatti-kiinteistöjen kanssa kehitetään ja otetaan käyttöön uuden logistiikkajärjestelmän edellyttämä keskitetty neuvottelu-, sopimustoiminta- ja asiakasraportointimalli. Kevennetään Puolustushallinnon rakennuslaitoksen organisaatiorakennetta ja sisäistä johtamismallia sekä kehitetään Senaatti-kiinteistöjen toimintaa vastaamaan uudistuneiden puolustusvoimien tarpeita. Lisätään Rakennuslaitoksen toiminnan kilpailukykyisyyttä palvelujen laatu, saatavuus ja toimintavarmuus varmistaen. Lisätään Rakennuslaitoksen palvelujen markkinaehtoisuutta turvallisuus- ja valmiuskyky huomioiden. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 71

74 Toteutetaan valtioneuvoston asettamat energiatehokkuustavoitteet. Yhdessä asiakkaan, ylläpitäjän ja omistajan kanssa tehostetaan kunnossapidon toimintamallia sekä hallinnonalan peruskorjaus- ja kunnossapito-ohjelman laadintaa, toteutusta ja vaikuttavuutta. Tässä osiossa käsitellään nykyisen toimintamallin kehittämistä seuraavin aihekokonaisuuksin: Tulosohjauksen kehittäminen Asiakkuuden hallinta ja sopimustoiminnan kehittäminen Organisaation uudistaminen sekä toiminnan ja kilpailukyvyn kehittäminen Rakennuslaitoksen kehittäminen osaamiskeskukseksi Kiinteistöjen kunnossapidon kehittäminen Tulosohjauksen kehittäminen Valtioneuvoston ohjesäännön 11 mukaan kaikkien ministeriöiden tulee käsitellä oman toimialansa tulosohjausasiat. Puolustusministeriön työjärjestyksen 4 mukaan puolustusvoimien ja puolustushallinnon rakennuslaitoksen tulosohjausta johtaa ministeri. Puolustusministeriö on kehittänyt tulosohjausta ottamalla käyttöön neuvotteluprosessin, jossa Rakennuslaitokselle asetettavat tulostavoitteet valmistellaan yksityiskohtaisesti puolustusministeriön, Pääesikunnan ja Rakennuslaitoksen välisissä valmistelukokouksissa. Vuoden 2014 ministerin ja Rakennuslaitoksen johtajan väliseen tulossopimukseen liittyvät yksityiskohdat, ml. tarkat suoritemäärät ja mittarit, tarkentuvat asiakkaiden ja Rakennuslaitoksen välisissä palvelusopimuksissa. Jatkossa tulisi selkiyttää puolustusministeriön tulosohjauksen ja puolustusvoimien asiakasohjauksen välistä suhdetta ja sisältöä. Puolustusministeriö Valtiovarainministeriö Strateginen tulosohjaus Tulosohjaus Puitesopimus Puolustusvoimat Tulosohjaus/ Omistajaohjaus Puitesopimus investoinnit Tilaa Toimittaa Asiakasohjaus Asiakasohjaus PHRAKL Toimittaa Tilaa Toimittaa Tilaa Asiakasohjaus Toimittaa Tilaa Kumppanuussopimus Ulkoiset palveluntuottajat Hankintasopimus Vuokrasopimus Palvelusopimus Palvelusopimus Hankintasopimus Toimittaa Tilaa Senaatti-kiinteistöt Toimittaa Tilaa Johtokunta Asiakasohjaus Hallitus Kuva 14. Toimintamalli nykymallin kehittämisen ja pääomavuokran mallissa 72 TILKO - työryhmäraportti

75 7.2.2 Asiakkuuden hallinta ja sopimustoiminnan kehittäminen Puolustusvoimauudistuksen myötä puolustusvoimien tilahallinnan järjestelyt muuttuvat merkittävästi. Tilahallinnan järjestelyjen johtamisen vastuu siirtyy Logistiikkalaitokselle, joka hankkii tai järjestää tilahallinnan palvelut kumppaneilta. Puolustusvoimat ja Rakennuslaitos valmistelevat yhdessä valtakunnallisen yhtenäisen sopimusmallin, joka otetaan käyttöön samanaikaisesti logistiikkajärjestelmän uudistuksen kanssa vuoden 2015 alusta lukien. Uusi sopimusmalli tulee sisältämään puolustusvoimien tarpeista käsin määritellyt valtakunnallisesti yhtenäiset laatustandardit asiantuntija-, rakennuttamis- ja ympäristöpalveluille sekä kiinteistöjen hoidolle ja kunnossapidolle, siivoukselle ja energiahuollolle. Vuoden 2014 aikana valmistellaan logistiikkajärjestelmän edellyttämä keskitetty neuvottelu-, sopimustoiminta- ja asiakasraportointimalli. Tilahallintatehtävien keskittyminen suurelta osin Puolustusvoimien Logistiikkalaitokseen vähentää puolustusvoimien ja kumppanien välisiä asiointirajapintoja. Uusi järjestely luo edellytykset sopimuskäytäntöjen pitkälle vietyyn yhtenäistämiseen ja helpottaa merkittävästi sopimushallintaa. Puolustushallinnon rakennuslaitoksessa sopimustoiminta keskitetään keskusyksikköön. Keskusyksikkö vastaa kaikista asiakas- ja sopimusprosesseista ja toimii asiantuntijana kiinteistö- ja ympäristöasioissa. Rakennuslaitoksen palveluyksiköt tukevat sopimusvalmistelua (kuva 15). LOGL:n ja PHRAKL:n asiakas- ja sopimusyhteistyö LOGISTIIKKALAITOKSEN ESIKUNTA PHRAKL Keskusyksikkö 1. Logistiikkarykmentti Kouvola Palveluyksiköt Kouvola Helsinki 2. Logistiikkarykmentti Turku 3. Logistiikkarykmentti Jyväskylä Palveluyksiköt Turku Säkylä Hämeenlinna Tampere Palveluyksiköt Jyväskylä Kajaani Sodankylä Sopimustoiminta keskitetään keskusyksikköön Kuva 15. Logistiikkalaitoksen ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen asiakas- ja sopimusyhteistyö Vastaavalla tavalla kehitetyssä nykymallissa Senaatti-kiinteistöjen alueellinen asiakas- ja sopimustoiminta järjestetään uudelleen vastaamaan puolustusvoimauudistuksen mahdollisuuksiin sopimus- ja asiakastoiminnan keskittämistä koskien. Logistiikkalaitoksen esikunta asioi Senaatti-kiinteistöjen puolustus- ja turvallisuustoimialan kanssa ja logistiikkarykmenttien yhteyteen sijoitetaan Senaatti-kiinteistöjen asiakaspäällikkö. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 73

76 Yhteenveto: Sekä palveluntuottajan että omistajan asiakas- ja sopimusprosessit keskitetään ja luodaan ylläpitoa koskien valtakunnallisesti yhtenäiset sopimussisällöt yhdessä puolustusvoimien kanssa Puolustushallinnon rakennuslaitoksen organisaation uudistaminen sekä toiminnan ja kilpailukyvyn kehittäminen Jotta uudistuneiden puolustusvoimien tarpeisiin voitaisiin vastata mahdollisimman tehokkaasti, tulee Rakennuslaitoksen johtamista, toimintamallia ja organisaatiota kehittää muuttuneisiin vaatimuksiin. Lähtökohtana on valtakunnallisesti yhdenmukainen toiminta ja palveluiden mitoitus. Uudessa organisaatiomallissa Rakennuslaitoksen toimintaa ei enää jaettaisi alueyksiköihin, vaan toiminta on prosessiorientoitunutta. Rakennuslaitos on yksi virasto, jolla on useita toimipaikkoja. Laitoksen organisaatiorakenne on kaksitasoinen, mutta päätöksenteko on mahdollisimman pitkälle valtakunnallisesti yhtenäistä. Myös paikallisyksiköiden määrä vähenee selvästi nykyisestä. Rakennuslaitoksen organisaatio muodostetaan puolustusvoimauudistuksen ja siihen liittyvän logistiikkajärjestelmäuudistuksen edellyttämällä tavalla. Puolustushallinnon rakennuslaitoksessa on tulevaisuudessa keskusyksikkö ja yhdeksän palveluyksikköä. Nykyiset 7 aluetta lakkautetaan ja palveluyksikköjen määrä vähenee 15:sta 9:ään. Laitoksen johtaminen on jaettu toimialoihin, joita ovat kiinteistöpalvelut, siivouspalvelut, tekniset palvelut, energiapalvelut, rakennuttamispalvelut, ympäristöpalvelut ja hallintopalvelut. Rakennuslaitoksen organisaatio 2015 Johtokunta Johtaja Keskusyksikkö Hallinto Rakennuttaminen Ylläpito Ympäristö Kouvola Helsinki Turku Säkylä Hämeenlinna Tampere Jyväskylä Kajaani Sodankylä Kuva 16. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen uudelleen organisointi Vuoden 2015 alusta lukien käyttöönotettava keskitetty sopimusmalli sekä palvelutoimintojen yhtenäistämiseksi asetetut tavoitteet edellyttävät sopimusprosessien muutosten lisäksi muutoksia Rakennuslaitoksen sisäiseen toiminnanohjaukseen (kuva 17). Keskusyksikön toimialakohtaista ohjausta tehostetaan ja palveluyksiköiden budjetti- ja toimintavastuita selkiytetään. Toimintojen prosessinohjaus on keskusyksikössä. 74 TILKO - työryhmäraportti

77 Kuva 17. Rakennuslaitoksen toiminnanohjaus 2015 Uudet sähköiset työvälineet luovat mahdollisuuksia verkostomaisen työskentelyn hyödyntämiseen nykyistä laajemmin. Esimerkkinä valtakunnallisen toimintamallin eduista voidaan mainita mm. uusi käyttöön otettava asiakastukikeskus (kuva 18). Kuva 18. Asiakastukipalveluiden keskittäminen valtakunnalliseen asiakastukikeskukseen Tämän selvityksen yhteydessä toteutettujen taloudellisten tarkasteluiden perusteella Puolustushallinnon rakennuslaitoksen keskeisissä tunnusluvuissa ei ole tunnistettu merkittävää eroa yleiseen markkinatasoon. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kustannustehokkuutta on kuitenkin edelleen mahdollista kehittää seuraavasti: Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 75

78 Puolustusvoimien maksamien ylläpitopalvelujen kustannustasoa voidaan alentaa noin 4 M vuosina luvussa 4 esitetyillä organisaatioon, hallintoon, sopimustoimintaan, palveluntuotantoyksiköiden järjestämiseen, toiminnanohjaukseen ja henkilöstöpoliittisiin toimenpiteisiin kohdistuvilla keinoilla. Lisäksi energiaan liittyvillä toimenpiteillä pystytään saavuttamaan noin 3 M säästöt. Palvelujen markkinaehtoisuutta voidaan kustannushyötyanalyyseihin perustuen jossain määrin lisätä, mikäli toimitilojen turvallisuusvyöhykemäärittelyjä ja turvallisuusvaatimuksia lievennetään. Yhteenveto: Uudistetaan Rakennuslaitoksen organisaatiorakenne vastaamaan Logistiikkalaitoksen alueellista jakoa. Alueellisesti eroavat käytännöt ja johtamistapa yhtenäistetään yhdeksi valtakunnallisesti toimivaksi laitokseksi, jolla on alueellisia toimipaikkoja. Toteutetaan Rakennuslaitoksen valmistelema säästöohjelma Rakennuslaitoksen kehittäminen osaamiskeskukseksi Puolustusministeriön aiempien strategisten linjausten mukaisesti Rakennuslaitoksen kehittämisen suuntalinjana on asiantuntijaroolin kehittäminen, palvelujen markkinaehtoistaminen ja oman palvelutuotannon tehokkuuden lisääminen. Rakennuslaitos toimii tavoitetilassa puolustushallinnon kiinteistö- ja ympäristöalan kansallisena ja kansainvälisenä asiantuntija- ja hankintayksikkönä. Rakennuslaitos kykenee antamaan puolustushallinnolle tarvittavan asiantuntemuksen ja järjestämään tarvittavat palvelut, jotta asiakkaat voivat keskittyä ydintehtäviinsä. Rakennuslaitos tarjoaa erikoisosaamiseensa liittyvää asiantuntijapalvelua myös muulle valtionhallinnolle. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kehittämisen lähtökohtana tulee olla siirtyminen entistä enemmän toimeenpanevasta organisaatiosta erityisasiantuntijalaitokseksi (kuva 19). Rakennemuutoksen seurauksena henkilöstön koulutustasoa pyritään nostamaan ja osaamista esimerkiksi suojatilarakentamisessa, poikkeusolojen vaurionkorjaustekniikoissa sekä valmiuden kohottamisen erityistehtävissä ylläpidetään ja kehitetään suunnitelmallisesti. Sen sijaan sellaisia tehtäviä, jotka liittyvät normaalin kiinteistönpidon suorittamiseen tulee entistä enemmän siirtää muiden organisaatioiden toteutettavaksi (keskittyminen ydintehtävään). Rakennuslaitoksella voi olla omaa palvelutuotantoa kriisiajan puolustuskiinteistöissä ja niillä paikkakunnilla, joilla ko. palveluita ei sijaintipaikkakunnalla voida järjestää vapaan kilpailun perusteella. 76 TILKO - työryhmäraportti

79 Kuva 19. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kehittäminen erityisasiantuntijalaitokseksi Puolustusvoimauudistuksen seurauksena Rakennuslaitos supistaa henkilöstöään vuosina yhteensä 847 htv:sta 754:ään (n. 11 %). Rakennuslaitos on arvioinut, että organisaatiouudistuksen tukemilla kehittämistoimilla se pystyy vähentämään henkilöstöään edelleen n. 6 % luonnollisen poistuman avulla palveluntuotantovaatimusten säilyessä nykytasollaan. Luonnollisesti, jos puolustusvoimien toiminnan laajuus tai palveluiden vaatimustaso muuttuu tai turvallisuusvaatimuskäytäntöjen muuttuessa, henkilöstömitoitusta tulee tarkastella uudelleen. Laitoksen koko ei jatkossa voi olla staattinen, vaan periaatteena on ylläpitää jatkuvaa puolustusvoimien tarpeisiin perustuvaa henkilöstömitoitusta. Henkilöstön mitoitus yhtenäistetään Rakennuslaitoksessa kehitettyjen parhaiden käytäntöjen perusteella ja siinä huomioidaan asiakkaan määrittämät palvelutasot sekä niiden sisältö, sopimusprosessien uudistaminen, huoneistoala, tehokkuustunnusluvut (esim. liikevaihto/htv), projektien määrä, asiakkaiden erityispiirteet, olosuhteet ja etäisyydet sekä puolustusministeriön kehityslinjaukset, olemassa olevat henkilöstöresurssit sekä osaamisen ja teknisten ratkaisujen (esim. mobiilit järjestelmät) tehokas hyödyntäminen. Kaksiportaisessa johtamismallissa paikallistason toimialajohto (kiinteistöpalvelut, tekniset palvelut, energiapalvelut, siivouspalvelut) ja merkittävä osa alueellisesta asiantuntemuksesta keskitetään palveluyksiköihin. Rakennuttamispalvelut ja ympäristöpalvelut johdetaan kokonaan valtakunnallisesti. Hallintopalvelut, valmius, turvallisuus ja riskienhallinta organisoidaan valtakunnallisesti. Puolustushallinnon rakennuslaitos hankkii jo nyt valtaosan palveluista markkinoilta. Vuonna 2012 kilpailutettujen palvelujen ja hankintojen osuus kaikki kustannuslajit mukaan lukien oli 75 % kokonaiskustannuksista. Ulkoistamista lisätään harkitusti. Organisaatiouudistuksen yhteydessä henkilötyövuosien tehostamissuunnitelmaan ei ole budjetoitu lainkaan ulkoistuksia. Turvallisuusnormien soveltamiskäytäntöjen yhtenäistämistä ja kehittämismahdollisuuksia selvitetään. Ulkoistamispotentiaalia liittyy erityisesti siivouk- Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 77

80 seen (organisaatiouudistuksen jälkeen oma palveluntuotanto 180 htv), mutta vähemmissä määrin myös kiinteistöpalveluihin ja teknisiin palveluihin (yht. 309 htv). Erityispiirteiden ja suorituskykyvaatimusten täyttämiseksi Rakennuslaitos on kehittänyt pitkäjänteisesti erityisosaamista. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen tuottavuutta ja hyötyä valtion hallinnolle voitaisiin mahdollisesti lisätä myös laventamalla laitoksen asiakaskuntaa puolustushallinnosta koko valtion tarpeisiin. Senaatti-kiinteistöjen ja Rakennuslaitoksen yhteistyötä voisi olla tältä osin mahdollista lisätä. Yhteenveto: Rakennuslaitoksen toiminnan painopistettä siirretään palveluntuottajasta palvelujen järjestämis- ja erityisasiantuntijatehtäviin. Rakennuslaitoksen erityisasiantuntijapalveluiden tarjontaa voitaisiin hyödyntää koko valtionhallintoon painopisteen säilyessä puolustusvoimissa. Rakennuslaitoksen henkilöstön mitoitus perustuu todellisiin tarpeisiin ja tarkistetaan tarvittaessa vuosittain muuttuneisiin olosuhteisiin Kiinteistöjen kunnossapidon kehittäminen Kunnossapitoa toteutetaan ohjelmoituna vuosikorjauksena tai ennakoimattoman vikaantumisen vuoksi. Kunnossapitoa ovat yksittäisten rakennusosien, laitteiden, järjestelmän osien ja kojeiden korjaus tai uusiminen tai hankinta tai viranomaistarkastuksissa havaittujen kunnossapitoluonteisten puutteiden korjaus. Vastuunjakokysymysten osalta tässä selvityksessä on nostettu esille vaikeus määrittää kunnossapidon ja kiinteistön hoidon raja. Puolustushallinnon tilahallinnassa törmätään itse kunnossapidon ja kiinteistön hoidon määrittelyhaasteen lisäksi jatkuvasti investointien yhteydessä määritettävään peruskorjauksen ja perusparannuksen rajanvetoon. Puolustusvoimien rakennusten kunnossapitoon osoittama rahoitus ei ole vastannut tarpeita, vaan se on aiheuttanut korjausvelan kasvua. Senaatti-kiinteistöt ja Rakennuslaitos ovat arvioineet kunnossapidon rahoitusvajeeksi 8 M /a vuodesta 2015 alkaen. Investointien ja ylläpidon jakaminen eri tahoille mahdollistavat osapuolten intressiristiriidan esimerkiksi riittävässä kunnossapitotasossa. Nykyinen järjestelmä ei kannusta tilojen käyttäjää sopimaan riittävästä kunnossapitotasosta, jos sillä on mahdollisuus siirtää tarvittavat työt toisen osapuolen maksettavaksi aikaistuvissa peruskorjaushankkeissa. 43 Vähimmäisvaatimuksena kunnossapidon kehittämiselle on, että kumppaneilla on yhteinen peruskorjaus- ja kunnossapito-ohjelma ja toimintatapa. Nykyisin Puolustushallinnon rakennuslaitoksella on käytössään omat tietojärjestelmät, keskeisenä KIRAVE-järjestelmä, Senaatti-kiinteistöllä omansa ja puolustusvoimilla omansa. Tiedon oikeellisuuden hallinta on haastavaa. Kunnossapidon raportointi tulee kehittää kaikkia osapuolia tyydyttävälle tasolle. Tavoitteena on yksi yhteinen tietojärjestelmä. Pääesikunta, Senaatti-kiinteistöt ja Rakennuslaitos ovat syksyllä 2013 kolmikannassa sopineet yhteisesti selvitettäväksi kunnossapidon ohjelmoinnin ja raportoinnin toimintamallit. 43 VTV:n tarkastusraportti 2012, s TILKO - työryhmäraportti

81 Rakennuslaitoksen siirryttyä vuonna 2011 puolustusvoimien verkosta ulkoisen verkon käyttäjäksi on tullut mahdolliseksi avata myös Senaatti-kiinteistöille yhteys KIRAVE-järjestelmään. Puolustusvoimilla tällainen yhteys on ollut koko ajan. Tietoyhteyden avaaminen Senaatti-kiinteistöille edellyttää Pääesikunnan lupaa. Kunnossapidon tarvetta lisää puolustushallinnon kiinteistökannan poikkeava luonne ja normaalia suurempi pintojen ja rakenteiden kulutus. Kunnossapitotaso vaihtelee KTI Kiinteistötalouden instituutti ry:n selvitysten mukaan 0,5 prosentista aina 1,5 prosenttiin. Puolustusvoimien ja Senaatti-kiinteistöjen välisessä kumppanuussopimuksessa on ylläpitomenoihin sisältyvän kunnossapidon tasoksi sovittu 0,5 % rakennusten ja rakenteiden uudisrakennusarvosta. Tavoitteeksi ko. sopimuksessa on asetettu 0,75 % kunnossapidon taso. Kunnossapitotason nosto on kaikkien toimijoiden yhteinen tavoite. Kunnossapidon tasoon vaikuttaa nostavasti vuoden 2013 kolmas lisätalousarvio, jossa on myönnetty 2 M rakennusten kunnossapitotöihin. Puolustusministeriön käsittelyssä on myös Rakennuslaitoksen tekemä kehysehdotus vuosille Kehysehdotuksessa ehdotetaan kunnossapitotason nostoa yhteensä 3 M kiinteistönhoidosta ja kiinteistöenergiasta aikaansaatavien säästöjen avulla. Säästöt aikaansaadaan Rakennuslaitoksen säästöohjelman mukaisilla toimenpiteillä. Työryhmä esittää, että mikäli puolustushallinnon tilahallintaa kehitetään nykyistä toiminta- ja vuokramallia kehittäen, kunnossapidon vastuunjakoon ja toimintamalliksi pyritään yhteistyössä löytämään nykyistä toimivampi ratkaisu. Nykyistä kunnossapitojärjestelmää kehitetään siten, että omistajan ja käyttäjän roolia kunnossapidon suunnittelussa, toteutuksessa ja seurannassa lisätään. Kumppanien kanssa yhteistyössä suunnitellaan korjausrakentaminen (vuosikorjaukset ja investointityyppiset peruskorjaukset) osaksi vuoden pituista kehyskauden mittaista korjausohjelmaa. Yhteenveto: Kunnossapidon toimintamalli uudistetaan vastaamaan eri osapuolien tarpeita. Keskeistä uudistamisessa on kunnossapidon ja peruskorjauksen sekä kunnossapidon ja kiinteistönhoidon rajapinnan selkiyttäminen, vuosikorjausten ohjelmointi laajempina kokonaisuuksina sekä raportoinnin kehittäminen vaikuttavuuden lisäämiseksi. Uusi toimintamalli tulee käyttöön vuoden 2014 aikana. Senaatti-kiinteistöille avataan yhteys KIRAVE-järjestelmän kunnossapito-osioon. Tavoitteena on yksi yhteinen tietojärjestelmä kunnossapitoon. Kunnossapidon määrärahataso tulee nostaa yhteisesti sovitulle tasolle. 7.3 Uudelleen organisoitu toimintamalli - jaetun kokonaisvuokran malli Jaetun kokonaisvuokramallin ja uudelleen organisoidun toiminnan malli selkiyttää ja yksinkertaistaa puolustushallinnon tilahallinnan prosesseja. Toimintamallin muutos luo mahdollisuuden useimpien nykyiseen toimintamallin liittyvien puutteiden korjaamiseen. Mallissa kunnossapidon vastuut kohdistuvat yksinomaan omistajaan, eikä rajanvetoja vastuista ole yhtä laajasti tarpeen tehdä. Jaetun kokonaisvuokran ja uudelleen organisoidun toiminnan mallissa puolustusministeriön tulosohjaus kohdistuu vain puolustusvoimiin. Myös tietojärjestelmät vä- Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 79

82 henevät. Jaetussa kokonaisvuokramallissa fuusion seurauksena syntyvän laitoksen vahva erityisosaaminen olisi koko valtionhallinnon käytössä. Tässä mallissa kaikki puolustushallinnon tarvitsemat palvelut hankitaan Senaatti-kiinteistöiltä. Luontevin tapa kehittää toimintaa jaetun kokonaisvuokran mallissa on fuusioida Puolustushallinnon rakennuslaitos sekä Senaatti-kiinteistöt. Liikelaitos laatii pitkän ajan suunnitelman toiminnan kehittämiseksi mm. asiakkaiden ja turvallisuuden tarpeiden mukaisesti. Pitkän aikavälin suunnittelu tehdään tiiviissä yhteistyössä puolustushallinnon kanssa. Tarvittaessa liikelaitokseen jää omaa palvelutuotantoa. Mikäli puolustushallinto katsoisi, että jotkin rakennuslaitoksen tehtävät tulisi säilyttää osana hallintoa, ne olisi mahdollista siirtää puolustusvoimien tehtäväksi. Senaatti-kiinteistöjen ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen yhdistäminen olisi valtion sisäinen kiinteistötoimialan järjestely. Järjestelyllä tehostettaisiin valtion kiinteistötoimialan toimintaa valtion kiinteistöstrategian ja valtion toimitilastrategian mukaisesti henkilöstön eduista huolehtien. Rakennuslaitoksen koko henkilökunta siirtyisi Senaatti-kiinteistöjen palvelukseen ja toiminta järjestettäisiin Senaatti-kiinteistöjen ja Rakennuslaitoksen parhaimpien prosessien ja toimintamallien mukaisesti. Henkilöstömäärä supistuisi siirtymäaikana hallitusti tukeutuen erityisesti molempien laitosten voimakkaaseen tulevien vuosien eläköitymiseen. Vuosien aikana Senaatti-kiinteistöistä eläköityy tai muuten poistuu noin 75 henkilöä ja Puolustushallinnon rakennuslaitokselta noin 200 henkilöä. Rakennuslaitoksen osalta yhdistyminen merkitsee nykymuotoisen organisaation lakkauttamista sekä nykyisen Senaatti-kiinteistöjen organisaation muuttamista. Tulevan laitoksen henkilöstömäärä tulee vähenemään pitkällä aikavälillä. Rakennuslaitoksen koko henkilökunta siirtyisi ensi vaiheessa ns. vanhoina työntekijöinä Senaatti-kiinteistöihin. Periaatteena olisi joko Senaatin oman palvelutuotannon jatkuminen vähintään määräajan tai työpaikkojen takaaminen suoja-ajaksi palveluntuottajayrityksissä henkilöstön työehtoja heikentämättä. Toimintamalli jaetussa kokonaisvuokramallissa on pääpiirteissään esitetty kuvassa TILKO - työryhmäraportti

83 Puolustusministeriö Tulosohjaus Puolustusvoimat Valtiovarainministeriö Tilaa Toimittaa Tulosohjaus/ Omistajaohjaus Puitesopimus Palvelusopimus PHRAKL Asiakasohjaus Toimittaa Tilaa Kokonaisvuokrasopimus Senaatti-kiinteistöt PHRAKL on sulautunut osaksi Senaatti-kiinteistöjä, PHRAKL erityisosaaminen on koko valtionhallinnon käytettävissä Hallitus Hankintasopimus Toimittaa Tilaa Asiakasohjaus Ulkoiset palveluntuottajat Kuva 20. Puolustushallinnon tilahallinta uudelleen organisoidun toiminnan ja jaetun kokonaisvuokran mallissa Yhteenveto: Rakennuslaitoksen koko henkilökunta siirtyy ensi vaiheessa ns. vanhoina työntekijöinä Senaatti-kiinteistöihin. Periaatteena on joko Senaatin oman palvelutuotannon jatkuminen määräajan tai työpaikkojen takaaminen suoja-ajaksi palveluntuottajayrityksissä henkilöstön työehtoja heikentämättä Vuokramalli ja vuokrien määrittäminen Vuoden 2015 alussa Puolustusvoimien kokonaiskustannustaso on vuoden 2014 kustannustaso korotettuna elinkustannusindeksillä. Kustannusrakennetta muutetaan vaiheittain toimintaa kehittämällä siten, että kunnossapidon taso nousee 8 M, kuitenkin niin, että kokonaiskustannukset eivät muutu (poislukien indeksimuutokset, laajuus- ja tasomuutokset). Jaetun kokonaisvuokran mallissa vuokran määritysperiaatteet ovat: Pääomavuokra a /kk (12 * a /vuosi) sidottuna 100 % (elinkustannus)indeksiin. Ylläpitovuokra kiinteä osuus b /kk (12 * b /vuosi) sidottuna 100 % (elinkustannus)indeksiin. (managerointi + hallinto + kunnossapito). Rakennuslaitoksen koko muu henkilöstö kuin suoraan operatiivisessa toiminnassa olevat, kuitenkin operatiivinen kunnossapitohenkilöstö sisältyy kiinteään osuuteen. Ylläpitovuokra tasattava osuus c /kk (12 * c /vuosi) (kiinteistöhoito, lämpöenergiamaksut, vesi- ja jätevesimaksut, kiinteistöverot). Sisältää Rakennuslaitoksen operatiivisessa toiminnassa olevat henkilöt (ei sisällä kunnossapitohenkilöstöä). Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 81

84 Vuokralainen maksaa pääomavuokran lisäksi: kuukausittain kiinteää ylläpitovuokraa, jolla katetaan kiinteistöön liittyvät hallintokulut, managerointikustannukset ja kunnossapitokustannukset (kunnossapidon ja vuosi- ja vikakorjaukset) ja tasattavaa ylläpitovuokraa, jolla katetaan vuokrakohteen toteutuneet hoitokustannukset, jotka käsittävät kiinteistöön liittyvät, käyttö- ja huoltopalvelut, ulkoalueiden hoitopalvelut, kiinteistön lämmityskustannukset, vesi- ja jätevesikustannukset, jätehuoltokustannukset, mahdolliset vuokrat ja käyttökorvaukset, muut hoitokulut, ympäristönsuojelun kulut, kiinteistöveron. Siirryttäessä jaettuun kokonaisvuokramalliin siivouspalvelut järjestetään edelleen kumppanin eli Senaatti-kiinteistöjen toimesta ja koko henkilökunta siirtyy Senaatti-kiinteistöjen palvelukseen. Ulkoistetut siivoussopimukset ovat suoraan laskutettavia, kuten Rakennuslaitoksen operatiivisessa toiminnassa olevat henkilöiden kustannukset toteuman mukaan. Nykyiset Rakennuslaitoksen palvelutuotteet: asukasisännöinti, asiantuntijapalvelut, ympäristöpalvelut, käyttäjäpalvelut, tarveselvitykset ja erillistilaukset toteutetaan palvelukohtaisilla sopimuksilla. Hankeselvitykset kuuluvat osana hankkeen kustannuksiin. Sähköenergia- ja verkkopalvelukustannukset eivät sisälly ylläpitovuokraan, vaan tarvittaessa palvelut tilataan erillispalveluna ja laskutetaan erikseen. Vuokralainen tekee koko kiinteistöstä sähköenergian hankintasopimuksen sähkönmyyjän kanssa ja verkkopalvelusopimuksen verkkoyhtiön kanssa. Vuokralainen maksaa sähköenergia- ja verkkopalvelumaksut suoraan sähkönmyyjälle ja verkkoyhtiölle. Erotus nykymalliin siirretään kiinteään kunnossapitoon. Jaetussa kokonaisvuokramallissa vuokrasuhteen alkaessa ylläpitovuokran tasattava osuus arvioidaan tiedossa olevien ylläpitokustannusten perusteella. Näin arvioitua tasattavaa ylläpitovuokraa maksetaan ensimmäisenä vuokravuotena (vuosikustannukset jaetaan samansuuruisiin kuukausieriin). Tulos- ja budjettisuunnittelun yhteydessä (syys-lokakuussa) vuokranantaja arvioi toteutuneiden kustannusten pohjalta seuraavana kalenterivuotena perittävän tasattavan ylläpitovuokran määrän. Tarkistuslaskelmassa huomioidaan toteutuneiden kustannusten mukaan kiinteistöhoito (käyttö ja huolto, ulkoalueiden hoito, jätehuoltomaksut), lämpöenergiamaksut, vesi- ja jätevesimaksut, sekä kiinteistöverot. Vuokranantaja esittää vuokralaiselle vuosittain pidettävissä yhteistyökokouksissa toteutuneet edellisen vuoden kunnossapidon kustannukset ja suunnitelmat seuraavan vuoden kunnossapidon tasosta ja kunnossapitorahan käytöstä. Tasattavan ylläpitovuokran edellisen vuoden toteutuneet kustannukset selvitetään vuosittain esimerkiksi helmikuun loppuun mennessä. Samalla vuokranantaja määrittää toteutuneiden kustannusten, vuokralaisen edellisenä vuonna maksaman tasattavan ylläpitovuokran ja tiedossa olevien kulutus- tai kustannusmuutosten perusteella kuluvana vuonna perittävän tasattavan ylläpitovuokran. Tasattava ylläpitovuokra maksetaan kuukausittain samansuuruisina erinä. Edellisenä vuonna liian suurena tai pienenä peritty vuokra tasataan seuraavan vuoden vuokralaskutuksessa. Mikäli tasattavaan ylläpitovuokraan kohdistuu kalenterivuoden aikana suuria muutoksia, voidaan sitä tarvittaessa tarkistaa ja muuttaa myös kesken kalenterivuoden. Vuokrasuhteen päättyessä vuokranantaja tarkistaa vuokrasopimuksen päättymiseen mennessä toteutuneet ylläpitokustannukset ja veloittaa tai hyvittää ne. 82 TILKO - työryhmäraportti

85 7.3.2 Kiinteistö- ja siivouspalveluiden järjestäminen Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kiinteistöpalvelut (nykyisin 337 htv) ja siivouspalvelut (nykyisin 213 htv, tulevaisuudessa 180 htv) siirtyvät fuusiossa kokonaisuudessaan Senaatti-kiinteistöjen palvelukseen. Senaatti-kiinteistöjen organisaatio- ja toimintamallia sekä palveluntuotantoprosesseja kehitetään sellaisiksi, että ne tukevat oman palveluntuotannon järjestämistä. Muutoksiin liittyy valtion hyvän työnantajan politiikan mukaisesti joko oman palveluntuotannon jatkuminen määräajan tai työpaikkojen takaaminen suoja-ajaksi palveluntuottajayrityksissä henkilöstön työehtoja heikentämättä. Vuokramallin muuttuminen ei sinänsä linjaa palveluntuotannon tasoa, joten puolustushallinnon kanssa tulee erikseen neuvotella kokonaisuudessaan manageroinnin järjestämistavasta ja palvelun laatutasosta. Laatutason heikennyksellä saavutettava säästö ei ole palveluntuotantomallista riippuvainen. Kiinteistöpalveluiden osalta tulee erikseen arvioida, mitkä kohteiden käyttö- ja toimintakunnossa pitämisen, teknisten järjestelmien ohjaus-, valvonta- ja tarkastustehtävät katsotaan valmiuden kannalta sellaisiksi, että ne on turvattava omalla palveluntuotannolla. Puolustusvoimien ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen välille solmitut kiinteistönhoitosopimukset sisältävät yleisiä markkinoita laajempia palvelukokonaisuuksia kuten esimerkiksi asiantuntijapalveluja, teknisiä määräaikaishuoltoja, kiinteistöjen jätehuollon sekä lisä- ja käyttäjäpalveluja. Lisäpalveluiden toteuttaminen tulee suunnitella huolellisesti ennen siirtymistä uuteen toimintamalliin. Samalla lisätarpeiden laajuus tulee arvioida kriittisesti. Vuokramallin ei voida katsoa ratkaisevan tilaturvallisuuteen tai valmiuteen perustuvia kysymyksiä, vaan tältä osin nämä palvelut on toteutettava myös jaetun kokonaisvuokran mallissa samoin edellytyksin kuin pääomavuokramallissa. Varautumiseen ja valmiussuunnitteluun liittyvät tehtävät eivät yleensä ole liiketaloudellisesti helposti järjestettävissä siten, että ne kiinnostaisivat markkinaehtoisia palveluntuottajia. Ennen siirtymistä kokonaisvuokramalliin tulee laatia suunnitelma varautumisen ja valmiuden tehtävien toteuttamisesta Senaatti-kiinteistöjen palveluna. Osapuolten välille solmitaan sotataloussopimus. Yhteenveto: Siirryttäessä jaettuun kokonaisvuokramalliin kiinteistö- ja siivouspalvelut järjestetään edelleen kumppanin eli Senaatti-kiinteistöjen toimesta Ulkoistetut sopimukset siirretään liikelaitoksen nimiin. Strategisena tavoitteena on lisätä ulkoistamisastetta Teknisten palveluiden järjestäminen Teknisten palvelujen tuotannossa (nyk. 130 htv) ulkoistamisen osuus on jo nykyisin suuri erillistilauksissa (73 %) ja pieninvestoinneissa (78 %). Senaatti-kiinteistöille tulee luoda toimintamalli, joka täyttää puolustusvoimien vaatimukset tiettyjen turvallisuutta koskevien tarpeiden, esim. ns. päällystakkitehtävien suorittamiseen. Vuosikorjauksista lähes puolet suoritetaan nykyisin puolustushallinnon omana toimintana ja tältä osin on tehtävät käytävä läpi ja arvioida millainen toimintamalli puolustushallinnolle olisi hyväksyttävissä. Erityisvaatimukset kohdis- Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 83

86 tunevat lähinnä valmiuden kannalta kriittisiin tiloihin sekä turvallisuusvaatimuksiltaan kaikkein vaativimpiin kohteisiin. Valmiuden vaatimukset tulee selvittää ja ratkaista erikseen. Yhteenveto: Toimintamalli kehitetään omistajan/ylläpitäjän ja puolustusvoimien yhteistyössä sellaiseksi, että se täyttää hallinnonalan erityistarpeet Turvallisuusvaatimuksien vaikutukset teknisten palveluiden järjestämiseen selvitetään tarkemmin ennen siirtymistä uuteen toimintamalliin Rakennuttamispalveluiden järjestäminen Puolustushallinnon rakennuslaitoksella työskentelee rakennuttamispalveluissa nykyisin 30 htv. Senaatti-kiinteistöjen toimintamalli rakennuttamisessa perustuu Rakennuslaitosta pidemmälle ulkoistettuun toimintamalliin. Senaatti-kiinteistöjen ja rakennuslaitoksen fuusiossa tulee säilyttää omaa erityisasiantuntemusta suojarakentamisesta ja vaativien turvallisuuskohteiden rakennuttamisessa. Puolustushallinnon vuoden 2013 rakentamishankkeista noin puolet on laadultaan suoja- tai turvallisuusrakentamista. Markkinoilla ei ole olemassa merkittävää erikoisosaamisen tarjontaa. Siltä osin kuin palveluja on saatavissa, toimialan laajuus ei ole sellainen, että sille syntyisi tervettä taloudellista kilpailua. Puolustushallinnon ns. tavanomaisissa rakennushankkeissa, kuten toimistotilojen rakentamisessa, turvallisuuden erityisvaatimukset muodostavat tyypillisesti % hankkeen investointikustannuksista ja koskevat jossain laajuudessa myös valtaosaa muita investointeja. Puolustushallinnolle tulee varmistaa pitkäjänteinen suoja- ja turvallisuusrakentamisen osaaminen. Senaatti-kiinteistöille tulee jaetussa kokonaisvuokramallissa luoda pysyvästi riittävät resurssit alalle. Myös muilla Senaatti-kiinteistöjen asiakkailla tulee enenevässä määrin olemaan alaan liittyviä tarpeita, joten asiantuntemuksen kehittäminen Senaatti-kiinteistöihin on muutenkin tarkoituksenmukaista. Senaatti-kiinteistöt on halunnut parantaa tiettyjen kärkihankkeiden johtamista. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen ja Senaatti-kiinteistöjen mahdollisessa fuusiossa puolustushallinnon on edellytettävä, että riittävä suoja- ja turvallisuusrakentamisen oma osaaminen säilytetään laitoksessa. Ennalta arvioiden nykyisiä Puolustushallinnon rakennuslaitoksella tuotettavia rakennuttamispalveluita ei olennaisilta osin voida toteuttaa Senaatti-kiinteistöjen nykyisellä toimintamallilla, joten tästä Rakennuslaitoksen henkilöresurssista tulee pitkällä aikavälillä säilyttää riittävä osa Senaatti-kiinteistöissä. Puolustusvoimilla säilytetään riittävä osto-osaaminen suoja- ja turvallisuusrakentamisessa. Yhteenveto: Kaikki rakennuttamispalveluiden henkilökunta siirtyy Senaatti-kiinteistöjen palvelukseen. Fuusion kautta säilyy turvallisuus- ja suojarakennusosaaminen valtion palveluksessa. Tätä osaamista voidaan hyödyntää laajemminkin valtionhallinnossa. 84 TILKO - työryhmäraportti

87 7.3.5 Energia- ja ympäristöpalveluiden järjestäminen Energiapalveluissa (50 htv) verkostoja ja omaa energiantuotantoa on pyritty ulkoistamaan. Haasteena on, että jäljellä olevista kohteista pääosa ei ole kaupallisesti kiinnostavia. Erityisesti varmennettuun sähköön liittyvät tehtävät ovat monilta osin sellaisia, ettei niihin uskota sisältyvän kilpailullista potentiaalia. Energiapalvelut ovat valmiuden kannalta erityisen tärkeitä ja palvelun luotettavuus ja laatutaso eivät saa toimintamallin muutoksen vuoksi heikentyä. Energia-asioissa tulee varmistaa, että puolustushallinnolla säilyy riittävät vaikutusmahdollisuudet sellaisissa kysymyksissä, jotka ovat maanpuolustuksen kannalta tärkeitä. Ympäristöpalvelut ovat puolustusvoimille välttämättömiä, niitä ei ole mahdollista nykyistä laajemmin ulkoistaa eli ostaa nykyisellä puolustusvoimien henkilöstöllä suoraan markkinoilta, sillä Rakennuslaitoksella on vain asiaan liittyviä managerointitehtäviä. Kokonaisvuokramallissa ympäristöpalveluiden tulee säilyä osana uudistuneen Senaatti-kiinteistöjen palvelupalettia. 7.4 Vuokra- ja toimintamallista riippumattomat kehittämisehdotukset Kestävä vuokrataso Vuosien 2002 ja 2003 kiinteistöuudistuksen mukainen siirtyminen valtion normaaliin vuokrajärjestelmään ei täysimääräisesti luonut edellytyksiä kestävään kiinteistönpitoon. Pääomavuokrataso määritettiin liian alhaiselle tasolle, josta johtuen mm. Senaatti-kiinteistöjen puolustustoimialan sijoitetun pääoman tuotto on osoittautunut tavoitteita alemmaksi. Tämä on heikentänyt omistajan kykyä investoida rakennusten peruskorjauksiin ja näin poistaa rakennuskannan korjausvelkaa. Myös peruskorjausten ja perusparannusten välisen rajanvedon tekemisestä ja tästä syntyvästä vuokravaikutuksesta on käyty neuvotteluja puolustusvoimien ja Senaatti-kiinteistöjen välillä ja käytännöt eivät kaikilta osin ole valtion yleisten käytäntöjen mukaiset. Tilanteen korjaamiseksi pääomavuokratasoa tulisi nostaa säilyttäen kiinteistöjen tasearvot nykyisenä. Puolustushallinto katsoo, että vuokratason nosto tulisi hyvittää puolustushallinnon kehyksissä täysimääräisesti. Osoitettu lisäraha käytettäisiin täysimääräisesti pääomavuokrien korotuksiin. Järjestely ei lisää valtion menoja, koska se samalla kasvattaa Senaatti-kiinteistöjen kykyä tulouttaa varoja valtiolle. Valtiovarainministeriö toteaa, että rahoitustarpeet käsitellään erikseen normaaleissa talousarvio- ja kehysprosesseissa. Yhteenveto: Pääomavuokrataso tulee nostaa kestävälle tasolle. Lisärahoitustarpeen taso selvitetään erikseen ja käsitellään normaaleissa talousarvio- ja kehysprosesseissa. Puolustushallinto edellyttää, että pääomavuokrien nousu tulee hyvittää puolustushallinnon kehykseen täysimääräisesti Puolustushallinnon strategisesti tärkeiden erityiskiinteistöjen vuokran määräytyminen Mikäli pääomavuokria ei pystytä korottamaan kestävälle tasolle osoittamalla puolustushallinnon kehykseen riittävää lisämäärärahaa, on löydettävä vaihtoehtoinen ratkaisu. Seuraavassa kuvattu tiettyjen maanpuolustuksen erityiskiinteistöjen vuokranmääräytymisperusteiden uu- Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 85

88 distaminen tarjoaisi vaihtoehtoisen keinon kohdan mukaiselle tarpeelle. Tämä menetelmä ei edellyttäisi puolustushallinnon tilahallinnan kulujen yhtä merkittävää kasvattamista, mutta merkitsisi muutosta nykyisen vuokrajärjestelmän perusteisiin. Puolustushallinnolla on käytössään käyttötarkoitukseltaan ja laadultaan tavanomaisesta poikkeavia rakennuksia ja rakenteita, jotka on suunniteltu vain puolustusvoimien tarpeita palvelevaksi. Esimerkiksi suojatiloja, johtamispaikkoja tai räjähdevarastoja, ei ole markkinoilta saatavissa, eikä kohteille ole muuta käyttöä ja siten markkinaa puolustustarkoituksien lisäksi. Myöskään valtion yleiset kiinteistöstrategiset tavoitteet, kuten tilankäytön tiivistäminen, eivät sovellu ohjaamaan tällaisten erityiskiinteistöjen käyttöä. Lisäksi laadultaan nämä rakenteet ovat yleensä pitkäikäisiä ja edellyttävät normaaleja toimistotyyppisiä tiloja vähemmän säännöllistä peruskorjausta. Puolustushallinto katsoo, että maanpuolustuksen erityistarpeiden osalta vuokratason tulisi, mikäli kohdan mukaiset toimenpiteet eivät onnistu, perustua jatkossa vain kuluihin. Markkinaehtoisuutta ei näiden kiinteistöjen osalta ole tarpeen tavoitella. Vuokranmääräytymisperusteiden muutos tältä osin voi edellyttää muutoksia valtion liikelaitoslakiin. Edellä mainitut tarpeet vaikuttaisivat kolmella tavalla maanpuolustuksen kannalta välttämättömän infrastruktuurin vuokratasoon: 1) tältä kiinteistökannalta ei vaadittaisi sijoitetun pääoman tuottoa, ainoastaan kaikkien kulujen ja pääoman takaisinmaksua, 2) valtion rahoitus voitaisiin turvata valtion lainan hinnalla, sillä tältä osin Senaatti-kiinteistöjen toiminnan ei olisi välttämätöntä olla kilpailuneutraalia, eikä korkoedun tasaaville takausmaksuille olisi tarvetta, 3) poistot jaksotettaisiin rakenteiden tavallista pidemmälle elinjaksolle. Se mitkä rakennukset laskettaisiin edellä mainittuun kategoriaan, tulisi etukäteen mahdollisimman tarkasti määrittää ja ottaa osaksi puitesopimusta. Valtiovarainministeriö ja Senaatti-kiinteistöt eivät pidä edellä mainittua ratkaisua käyttökelpoisena, sillä se ei olisi tasapuolinen kaikille valtion vuokralaisille ja heikentäisi Senaatti-kiinteistöjen kilpailuneutraliteettia suhteessa markkinoihin. Valtiovarainministeriö toteaa, että vuoden 2011 alussa voimaan tulleen valtion liikelaitoslain (1062/2010) 3 :n mukaan liikelaitoksen tulee toimia liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Palvelujen myynnistä kertyvillä tuloilla tulee kattaa niiden tuottamisesta ja kehittämisestä aiheutuneet kulut sekä toimintaan sidotulle pääomalle asetettu kohtuullinen tuottotavoite. Hinnoittelussa tulee huomioida kaikki palvelun tuottamisesta johtuvat kustannukset sekä kohtuullinen kate. Valtion käytössä olevista tiloista noin 1/6 on toimistotyyppisiä tiloja, joille on suoraan määriteltävissä vertailuhinta. Noin kolmannes näistä tiloista on vuokrattu ulkopuolisilta vuokranantajilta ja loput Senaatti-kiinteistöiltä. Toimistotilojen vuokrissa Senaatti-kiinteistöjen vuokrahinnat ovat vertailujen (KTI) mukaan noin 7 % markkinoita alhaisemmat. 44 Valtaosa valtion käytössä olevista tiloista on erilaisia toiminnan tiloja kuten kulttuurirakennuksia, laboratorioita, vankiloita, istuntosaleja, erityyppisiä varastoja ja arkistoja jne. Näissä vuokran määräytymisperuste on pääomavuokran osuus, joka sisältää pääomakulut, kiinteistöjen kulumisesta aiheutuvat poistot sekä riskeihin varautumisen, ja ylläpitovuokran osuus, joka sisältää kunnossapitoon ja ylläpitoon liittyvät kustannukset. Yksittäisten rakennusten kohdalla mm. käyt- 44 KTI Kiinteistötieto Oy:n toimitiloja koskeva vuokravertailu 2011 raportti. 86 TILKO - työryhmäraportti

89 töikä, käyttötarkoitus ja sijainti vaihtelevat ja vaikuttavat poistojen määrään sekä jälleenkäytön riskeihin. Siksi pääomavuokran määräytymisperusteessa tulee olla kohdekohtaista joustoa. Senaatti-kiinteistöille on asetettu tavoitteeksi pääomavuokrien määrittäminen keskimäärin 7 %. Vaihteluvälinä on 6 % - 9 %. Valtiovarainministeriö katsoo, että vuokran määräytymisen perusteiden tulee olla yhtenevät kaikille valtion vuokralaisille. Myös puolustushallinnon erityiskiinteistöjen pääomavuokran määräytymisperuste tulee lähtökohtaisesti asettaa 6 % - 9 % vaihteluvälille. Vuokranalennukset, jotka poikkeavat yhteisistä periaatteista johtavat ristisubventioon eri valtion toimijoiden välillä. Vuokrien keinotekoinen alentaminen johtaa ongelmiin kiinteistöjen ylläpidossa. Liiketaloudelliset periaatteet ja sisäisten vuokrien järjestelmä mahdollistavat joustavat kiinteistöihin kohdistuvat investoinnit ja toisaalta niillä pyritään varmistamaan kiinteistöjen säännöllinen korjaaminen ja ylläpito. Valtionhallinnon aiemmat kokemukset mm. yliopistojen ja puolustushallinnon kiinteistökannan osalta osoittavat, että vuokrajärjestelmässä toimiminen on taannut tilojen pysymisen hyvässä kunnossa ja niiden arvon säilymisen paremmin kuin aiemmat mallit. Suora omakustannuspohjainen vuokra on mm. Ruotsissa johtanut jatkuviin kiistoihin siitä, mitä kustannuksia toimitilamenot voivat sisältää. Yhteenveto: Puolustushallinto katsoo, että pääomavuokrakulujen nostopainetta voitaisiin hillitä maanpuolustuksen kannalta välttämättömiltä kiinteistöiltä poistamalla sijoitetun pääoman tuottovaatimus ja mahdollistamalla investoinneille edullinen valtion laina. Myös rakenteiden pitkäikäisyys tulisi huomioida vuokranmääräytymisperusteissa. Edellä esitetty vaatisi muutoksia valtion liikelaitoslakiin. Valtiovarainministeriö katsoo, että vuokran määräytymisen perusteiden tulee olla yhtenevät kaikille valtion vuokralaisille, näin pyritään välttämään ristisubventio eri valtion toimijoiden välillä ja kiinteistökannan rapautuminen. Myös puolustushallinnon erityiskiinteistöjen pääomavuokran määräytymisperuste tulee lähtökohtaisesti asettaa 6 % - 9 % vaihteluvälille Puolustushallinnon sisäinen tilahallinta Puolustusministeriölle kuuluu puolustusvoimien ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen tulosohjaus. Valtiontalouden tarkastusviraston puolustushallinnon tilahallintaa koskevassa raportissa kiinnitettiin huomiota tarpeeseen kehittää ministeriötason tulosohjausta. Tulostavoitteet ovat olleet toisaalta hyvin yleisellä tasolla liittyen mm. periaatteeseen turvallisista, terveellisistä ja tarkoituksenmukaisista tiloista, toisaalta tavoitteet ovat sisältäneet yksittäisiä yksityiskohtaisempia tehtäviä. Muista kuin tilahallinnan tarpeista asetetut tulostavoitteet ovat voineet pahimmillaan olla ristiriidassa tilahallinnan spesifisten tavoitteiden kanssa. Tilahallinnan yhtenä keskeisenä tulostavoitteena on jo vuosia ollut tilahallinnan suhteellisten kustannusten hillintä, mutta samalla esimerkiksi räjähdeturvallisuuden parantamiseksi on edellytetty merkittäviä investointeja varastorakentamiseen. Tulosohjauksen lisäksi puolustusministeriön ohjausta voitaisiin kehittää esimerkiksi laatimalla nykyistä yhdyskunta- ja ympäristöstrategiaa täsmentävä toimitilastrategia, jossa linjattaisiin kehittämistoimien toimeenpanon tiekartta. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 87

90 Työryhmä katsoo, että puolustusvoimauudistamisen yhteydessä toteutettava tilahallinnan uudelleenjärjestely tukee tilahallinnan tehostamispyrkimyksiä. Tässä esityksessä lähdetään siitä, että uudistus toteutuu suunnitellusti siten, että tilahallinnan toiminnot suurelta osin keskitetään perustettavaan Puolustusvoimien Logistiikkalaitokseen. Myös puolustusvoimien tilahallinnan strategisen tason suunnittelua tulee edelleen kehittää. Toimialalla tulee luoda nykyistä tarkemmat pitkän aikavälin suunnitelmat, jotka toimeenpanevat strategiset linjaukset ja ohjaavat investointeja pitkäjänteisesti tarkoituksenmukaisella tavalla. Samalla suunnittelussa on tarpeen huomioida tulevaisuuden kustannuspaineisiin varautumisen vaatimukset mm. osoittamalla riittävällä tavalla resursseja tila- ja energiatehokkuuden parantamiseen. Myös tilojen arviointi valtakunnallisena kokonaisresurssina sekä tilahallinnan suunnittelun entistä tarkempi sitominen toiminnan muuhun kehittämiseen ja suunnitteluun tulee kuulua toimintamallin kehittämisen painopistealueisiin. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusraportin mukaisesti puolustushallinnon strategista ohjausjärjestelmää tulisi kehittää sellaiseksi, että uudisrakentaminen vain erittäin poikkeuksellisissa tapauksissa voisi tapahtua olemassa olevan kiinteistökannan korjaustarpeen kustannuksella. Peruskorjaus on nykyisin kestävällä tasolla, puolustuskiinteistösalkun poistojen määrän mukainen. Nykyisessä investointijärjestelmässä, jossa investoinnit ovat ns. yhdessä korissa eli lisävuokrat rahoitetaan samasta kokonaisinvestointikehyksestä, on vaarana, että puolustusvoimilta edellytetty merkittävä uusinvestointipanostus; räjähteiden varastointi, puolustusvoimien uudistuksesta aiheutuvat investoinnit ja edellisten seurauksena tapahtuva muiden investointitarpeiden lykkääntyminen aiheuttaisi tilanteen, jossa peruskorjausinvestointien taso laskisi kestämättömälle tasolle aina vuoteen 2020 asti. Yhtenäisen peruskorjausohjelman tarkastelunäkökulmana on poistoja vastaavien peruskorjauksien turvaaminen. Puolustushallinto katsoo, että peruskorjauksen tulee säilyä vuokravaikutuksettomana. Peruskorjaustasoon vaikuttaa myös rakennusten riittävä kunnossapito. Kunnossapitoon tulee osoittaa riittävät resurssit. Jos tulevaisuudessa jatketaan nykymallin kehittämisvaihtoehdolla, pääomavuokrien nostamisesta kestävälle tasolle ja kunnossapidon resurssien korjaamisesta tulee sopia kokonaisuutena puolustusministeriön ja valtiovarainministeriön välillä. Yhteenveto: Puolustusministeriön tilahallinnan tulosohjausta tulee kehittää erityisesti suhteessa ministeriön asettamiin muihin tulostavoitteisiin. Puolustushallinnon tilahallinnan kehittämisessä tulee kiinnittää erityistä huomiota pitkän aikavälin suunnitteluun. Uudisrakentaminen voi vain poikkeuksellisissa tapauksissa tapahtua rakennusten peruskorjausten lykkääntymisen kustannuksella. Tarpeiden mukaisen peruskorjauksen tulee olla investointien suunnittelussa lähtökohtana. Riittävän peruskorjaustason säilymiseen tulee lähivuosien muiden investointitarpeiden vuoksi kiinnittää erityistä huomiota. Kunnossapidon taso tulee saattaa vastaamaan yhdessä sovittua tasoa. Kunnossapidon puuttuvan rahoitus tulee ratkaista samassa kokonaisuudessa pääomavuokratason tarkistamisen kanssa. 88 TILKO - työryhmäraportti

91 7.4.4 Tilatehokkuuden parantaminen Tilatehokkuus kattaa tarkoitukseen varatun pinta-alan lisäksi käyttöasteen. Puolustushallinnossa on kehittämispotentiaalia molemmilla osa-alueilla. Tilatehokkuuden saavuttaminen edellyttää: Riittäviä suunnittelutyökaluja ja indikaattoreita Selkeitä tilatehokkuuden tavoitteita, joihin pyritään suunnitelmallisesti Kannustetta käytettävän pinta-alan pienentämiseen Mahdollisuutta luopua tarpeettomista tiloista Luopuminen yhtäällä ei saa johtaa investointitarpeeseen toisaalla Tilatarpeiden huomioimista itse toiminnan suunnittelussa Muunneltavia ja joustavia tilaratkaisuja Valtion toimitilastrategiaa ollaan päivittämässä. Myös Puolustusvoimat on laatimassa toimitilastrategiaa, jonka toimeenpanosta seuraa myös toimenpiteitä tilatehokkuuden parantamiseksi. Osana suunnitelman laatimista tulisi potentiaalien selvittämiseksi suorittaa varuskuntakohtaiset tilatehokkuusinventoinnit. Selvitettyihin potentiaaleihin pohjautuen laaditaan toteuttamissuunnitelma, jolla saavutettavissa olevat hyödyt realisoidaan. Vastaavalla tavalla, suunniteltaessa puolustusvoimien ydintoimintaa, tulisi tulevaisuudessa pyrkiä nykyistä huolellisemmin selvittämään tilatehokkuuden kehittämisen edellytykset osana suunnitteluprosessia. Työryhmä katsoo, että tilatehokkuuden parantamiselle tulee suunnittelun edetessä asettaa numeerisia tavoitteita, jotka perustuvat laadittujen arviointeihin ja selvitysten paljastamiin potentiaaleihin. Valtion tilahallintajärjestelmä tarjoaa työkaluja tilatehokkuuden suunnitteluun. Tilatehokkuuden parantamisesta aiheutuu kustannuseriä, joiden kattamiseen tulisi luoda kannustava järjestelmä. Puolustusvoimien sisäisen tilahallintamallin kehittämisessä tulee kiinnittää enenevässä määrin huomiota siihen, että käyttäjälle muodostetaan todellinen kannustin tarpeettomista tiloista luopumiseen. Yhteenveto: Puolustusvoimien tulee laatia strateginen suunnitelma tilatehokkuuden parantamiseen, joka perustuu riittäviin asiantuntija-arvioihin. Suunnitelmassa tulee asettaa numeerisia tavoitteita luopumisille. Valtion tilahallintajärjestelmä tarjoaisi työkalun tilatehokkuuden parantamiseen. Puolustusvoimat on laatimassa toimitilastrategiaa, jossa myös tilatehokkuus huomioidaan. Investointikehyksessä huomioidaan tilatehokkuuden edellyttämät muutosinvestoinnit Kiinteistöistä luopuminen Luopuminen on tehokkain keino alentaa tilahallinnan kustannuksia, sillä ideaalitilanteessa luopumisella vähennetään pääoma-, kunnossapito-, ylläpito-, energia- ja muitakin kustannuksia. Tilanteissa, joissa luopuminen kokonaan ei ole mahdollista, on silti mahdollista saavuttaa säästöjä muissa kululajeissa kuin pääomavuokrassa. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 89

92 Luopumispotentiaalin tunnistamiseksi on ensin tunnettava nykyistä tarkemmin tilatehokkuuden toteutuminen eri kohteissa. Lisäksi varuskuntien tiloihin kohdistuvat investoinnit tulee priorisoida systemaattiseksi toimeenpanosuunnitelmaksi, jolla varmistetaan, että potentiaalisiin luopumiskohteisiin ei investoida. Tilatehokkuusarviointien pohjalta luopumiselle tulee määrittää numeerisia tavoitteita sekä luoda suunnitelma tavoitteiden toteuttamiseksi. Luopumisten muuntokustannuksiin tulee varautua tilahallinnan strategisessa suunnittelussa. Puolustushallinnon omat päätökset alueiden sulkemisesta ovat usein syynä siihen, että omistaja ei ole pystynyt jatkojalostamaan kiinteistöjä. Tärkeä keino luopumisten mahdollistamiseen, on jatkossa kiinnittää erityistä huomiota siihen, että korkeamman turvallisuusluokan tiloja keskitetään. Jatkossa tulisi myös selvittää, voisiko osa sotilasalueista olla kulultaan nykyistä vapaampia turvallisuustarpeiden vaarantumatta. Puolustushallinnon sisällä tulee käyttää sekä keppiä että porkkanaa kannustamaan joukko-osastoja luopumisiin. Puolustushallinnon tilahallinnan järjestelmää tulee kehittää sellaiseksi, että se kannustaa käyttäjää luopumisiin. Käyttäjän pitäisi nykyistä laajemmin voida luopua myös yksittäisistä rakennuksista, vaikka rakennuksen jatkokäyttö ei olisi mahdollista ja luopumisesta aiheutuisi omistajalle alaskirjauksia. Nykyisin tiloista luopumisen vaikeutta voidaan käyttää perusteluna sille, ettei tilatehokkuusinventointeihin kannata edes ryhtyä; ongelman koko laajuus ei paljastu listauksista siitä, milloin luopuminen ehdotetuissa kohteissa on onnistunut. Purkamista tulee hyödyntää nykyistä yleisemmin tarpeettomien kiinteistöjen hävittämiseksi. Purkamisen yhtenä rahoituskeinona voidaan käyttää esimerkiksi käyttäjän velvoittamista maksamaan purettavan kiinteistön vuokra kahden tai kolmen vuoden ajan. Yksi vaihtoehto on myös laskea riskilisään nykyistä merkittävämpi komponentti sellaisia tilanteita varten, jossa luovutaan ei-hyödynnettävistä kiinteistöistä, jos luopumisehdot olisivat vastaavasti nykyistä väljempiä. Erilaisissa muutostilanteissa tulee arvioitavaksi, mikä on valtion kokonaisedun mukainen ratkaisu tilojen osalta. Yleensä valtionhallinnolle on kokonaistaloudellista, että käytössä on mahdollisimman vähän tiloja. Tällöin tulisi mahdollisimman pitkälle pyrkiä tilanteeseen, jossa erityisesti vanhoista rakennuksista eroon pääseminen olisi mahdollisimman joustavaa. Luopumisen esteiden todellista vaikutusta tilatehokkuuden parantumiseen, valtiontalouteen ja omistajan etuihin olisi tarpeen lisäselvittää. Ennakoimattomille tiloista luopumisille hallituksen päättämien hallinnon kehittämistoimenpiteiden johdosta on luotu menettelyjä. Talouspoliittinen ministerivaliokunta on linjannut toimintatavoista näissä tilanteissa. Tavoitteena on varmistaa, että virasto ei joudu kohtuuttomaan tilanteeseen yllättävien muutosten osalta, kuitenkin niin, että virastoilla säilyy vastuu ja harkinta vuokrasopimuksiin sitouduttaessa. Lähtökohtana on kertakorvausmalli vuokrasopimuksen ennenaikaisessa päättämisessä, johon tapauskohtaisesti voidaan osoittaa budjetista viraston omavastuuosuuden ylittävää lisämäärärahaa. Osa säästyvästä vuotuisesta vuokrakustannuksesta voidaan palauttaa hallinnonalalle. Tämän linjauksen pohjalta vuoden 2013 kehyspäätöksessä lisättiin puolustusvoimien toimintamenomomentille määrärahoja kehyskaudella yhteensä n. 3,9 M. 90 TILKO - työryhmäraportti

93 Yhteenveto: Tilatehokkuutta ja luopumispotentiaalia tulee seurata säännöllisin asiantuntija-arvioinnein. Tiloista luopuminen tulee tehdä entistä joustavammaksi ja kannustavammaksi. Kiinteistöistä luopumisen kehittämistä tulee lisäselvittää. Jatkossakin tulee kannustaa myös virheinvestointeja vähentävään korkeatasoiseen suunnitteluun Pilaantuneet maa-alueet Pilaantuneiden maa-alueiden kunnostus on puitesopimuksilla osoitettu puolustusvoimien tehtäväksi; lainsäädännön mukaan aiheuttaja vastaa omista ympäristövahingoistaan. Nykyisen sopimusmuotoilun mukaan kiinteistön kehittäminen vaikuttaa puolustusvoimille syntyviin maaperän kunnostuskustannuksiin, koska kunnostustavoite määritellään puitesopimuksen mukaan valtion kokonaisetua palvelevaksi. Omistaja voi kehittää aluetta haluamallaan tavalla, kunhan se voi osoittaa kehittämisen olevan valtiolle kokonaistaloudellista. Kunnostusvaatimusten kohdentumista olisi tarpeen lisäselvittää. Jotta kannustimet asiassa kohdistuisivat tehokkaasti, näyttäisi puolustushallinnon mielestä järkevimmältä, että tavallista vaativammasta kunnostustasosta aiheutuvat lisäkustannukset kohdistuisivat tahoon, joka hyötyy kiinteistöjen jalostamisesta ja siten myös maaperän kunnostamisesta. Puolustushallinto pitäisi tarkoituksenmukaisempana, että puolustusvoimat vastaisi kunnostamisesta teollisuuskäyttötasoon. Yleensä kaavoituksella ja muilla toimenpiteillä pyritään siihen, että vaativa kiinteistökehittäminen ei kohdistuisi pilaantuneimpiin kohteisiin. Puolustusvoimien luovuttua alueesta omistaja vastaa alueiden jatkokehittämisestä ja neuvottelee mm. tulevasta maankäytöstä. Nykyisessä mallissa myös puolustusvoimien tulisi osallistua jatkokäytön suunnitteluun, koska tämä voi olennaisella tavalla vaikuttaa hallinnolle syntyviin kustannuksiin. Ratkaisu varmistaisi, että omistaja ryhtyisi käyttötarkoituksen muutoksiin vain silloin, kun se maaperän kunnostamistoimet huomioon ottaen on taloudellisesti kannattavaa. Toinen ratkaistava kysymys liittyy rakennushankkeiden yhteydessä tehtäviin pilaantuneiden maiden kunnostuksiin. Näiden kulujen vuokravaikutus tulisi laskea muista investointikuluista poikkeavalla tavalla, koska investointiin ei liity kunnossapitovelvoitetta. Maaperän pilaantumisen osalta ovat puhuttaneet myös isännättömien pilaantumisten kunnostamisesta aiheutuvat kustannukset. Nykyisin asiasta neuvotellaan tapauskohtaisesti, mikä aiheuttaa paljon hallinnollista työtä. Puolustusvoimilla ei puolustushallinnon mielestä tulisi olla vastuuta kolmansien osapuolien aiheuttamista vanhoista pilaantumisista. Muussa tapauksessa ollaan tilanteessa, jossa omistaja saa hyödyn kiinteistöjen kehittämisestä, mutta omistamiseen liittyvät vanhat vastuut ja riskit säilyvät käyttäjällä. Jos puolustusvoimat yhä edelleenvuokraa tai antaa käyttöoikeuksia kiinteistöihin, vastaa se luonnollisesti maaperän pilaamiskustannuksista suhteessa omistajaan. Puolustusvoimilla säilyy aiheuttajavastuu omasta toiminnastaan. Yhteenveto: Puolustushallinnon mielestä maaperän pilaantumisvastuista tulisi sopia uudelleen puitesopimuksia päivitettäessä ja asiaa pitäisi lisäselvittää. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 91

94 Lisäselvityksessä tulisi arvioida kunnostustavoitetasoja ja kustannusvastuita, hallinnollista työmäärää, mahdollisuuksia vaikuttaa alueiden jatkokäyttöön, kolmansien osapuolien aiheuttamia vanhoja pilaantumisia sekä rakennushankkeiden yhteydessä toteutettavien maaperän kunnostusten rahoitusmekanismeja Energian hankinta, tuotanto ja tehokkuus Energiakustannukset muodostavat noin neljänneksen kaikista puolustushallinnon tilahallinnan kustannuksista. Tässä työryhmässä ei ole analyyttisesti tarkasteltu energiatehokkuuden lisäämiseen liittyviä kysymyksiä. Pääomavuokramallissa kannuste käyttäjälle on hyvä, sillä vähentynyt kulutus hyödyttää suoraan käyttäjää. Puhtaassa kokonaisvuokramallissa tuotantosähkön ja kiinteistöenergian säästön hyödyt kohdentuvat omistajalle. Green lease vuokramalleissa osa säästöstä voidaan hyvittää vuokralaiselle ja energia- ja vedenriskiä (hintariskiä) voidaan siirtää vuokralaiselle. Mikäli puolustushallinnossa siirrytään jaettuun kokonaisvuokraan, sopimuksen tulisi olla Green lease tyyppinen. Sähkön hinnoittelussa esitetään, että läpinäkyvyyden parantamiseksi sähkön tariffi jaettaisiin jatkossa neljään osaan: 1) ostettu sähkö, 2) verkostojen kunnossapito ja huolto, 3) varmennetun sähkön tuotanto, huolto ja kunnossapito sekä 4) palvelumaksu sisältäen manageroinnin, laskujen käsittelyn ja energiatehokkuuden asiantuntijapalvelut. Puolustushallinnon energiatehokkuuden lyhyen aikavälin tavoitteen asettamisen tulee perustua energiatehokkuusdirektiiviin pohjautuvaan - 20/20/20 periaatteeseen; 20 % energiansäästö, 20 % päästövähennys ja 20 % lisäys uusiutuviin energioihin vuosien keskiarvosta vuoteen 2020 mennessä. Rakennuslaitos on sitoutunut näihin energiatehokkuustoimiin ja tavoitteen saavuttamiseksi on käynnistetty kustannustehokkaita hankkeita. Erillisten MWh/a öljylämmityskohteiden korvaamisen pelletti- tai maalämmöllä on arvioitu tarjoavan 0,8 M säästöpotentiaalin. Säästöpotentiaali saavutetaan kilpailuttamalla ja ulkoistamalla lämmöntoimitus, jolloin kustannukset sisällytetään tariffiin. Tämän lisäksi on käynnistetty teknistaloudelliset selvitykset pienten alle 200 MWh/a rakennuskohtaisten öljylämmitysten korvaamiseksi kustannustehokkaasti pelletti- tai maalämmöllä sekä sähkölämmitteisten kohteiden korvaamiseksi esim. ilmalämpöpumpuilla tai muilla energiatehokkailla ratkaisuilla. Alustavaksi säästöpotentiaaliksi on arvioitu 0,3 0,4 M vuodessa. Puolustushallinnossa tulee teettää energiatehokkuussuunnitelma, jossa kaikki kiinteistöt katselmoidaan, tarvittavat toimenpiteet suunnitellaan (kustannukset, takaisinmaksuaika) ja työt jaetaan kolmeen koriin; pienet heti toteutettavat hankkeet, pieninvestointiaikataulussa toteutettavat hankkeet ja laajamittaiset muun korjauksen yhteydessä tehtävät parannukset. Rahoitus voitaneen järjestää osana kunnossapitobudjettia tai erillisrahoituksena. Nykyinen investointimalli ei kaikilta osin tue riittävällä tavalla energiatehokkuuden parantamista. Pysyvät vuokravaikutukset eivät aina kannusta käyttäjää energiatehokkuusinvestointeihin. Rakennusten peruskorjausten yhteydessä tehtävät energiatehokkuusinvestoinnit etenevät nykyisin hitaasti. Osa pitemmän takaisinmaksuajan (8 12 v) energiatehokkuusinvestoinneista, joilla on merkittävä säästöpotentiaali, voisi olla mahdollista rahoittaa nykyisestä poikkeaval- 92 TILKO - työryhmäraportti

95 la investointimallilla. Vaippaan kohdistuvista energiatehokkuustoimista kustannustehokkaita (takaisinmaksuaika alle v) ovat tyypillisesti ikkunoiden uusiminen, vaipan ilmavuotojen pienentäminen ja ylä- ja alapohjan eristysten parantaminen. Ainakin osa energiansäästön toimintaohjelman rahoituksesta tulee eriyttää käyttäjälähtöisten tarpeiden investointiohjelmasta. Syynä eriyttämiselle on se, että nykymallissa käyttäjän omat tarpeet ovat hidastaneet energiatehokkuusinvestointeja. Energiatehokkuusinvestoinnit ovat kuitenkin vain harvoin kannattavia erillään muusta peruskorjauksesta, joten tarpeet tulee arvioida yhdessä muun korjaustarpeen kanssa. Yksi merkittävä energiatehokkuuden kehittämisen toimenpide on kohdistaa toiminnallisista syistä ja tilatehokkuuden paranemisella saavutettavat luopumiset mahdollisuuksien mukaan energiatehottomimpaan kiinteistökantaan. Uusinvestoinneissa tulee aina pyrkiä korkeaan energiatehokkuuden tasoon. Energian hankinnan ja manageroinnin kustannustehokkuutta on parannettava. Energiantuotantoratkaisuja tulee kehittää taloudelliseen ja ympäristöystävälliseen suuntaan. Jopa pidemmän takaisinmaksuajan kannattavat energiantuotantohankkeet, tulee toteuttaa etupainotteisesti. Valtiojohdon kesken tulee sopia periaatteista museaalisten kiinteistöjen kehittämisestä. Vanha toimitilakanta on tila- ja energiatehotonta ja sen korjaaminen on usein hyvin kallista. Yhteenveto: Vuokrajärjestelmän tulee jatkossakin olla sellainen, että se kannustaa käyttäjää vähentämään energiankulutusta, ja pienimuotoisten energiahankkeiden toteuttaminen on mahdollista. Energian laskutusmallia kehitetään nykyistä läpinäkyvämmäksi. Energiatehokkuuden kehittämiseksi laaditaan erillinen toimeenpanosuunnitelma. Puitesopimus uusitaan sellaiseksi, että se kannustaa kaikkia tahoja energiatehokkuuden parantamiseen (esim. osittainen tai määräaikainen vuokravaikutus tietyille energiatehokkuusinvestoinneille). Energiatehokkuusinvestointeja ei priorisoida riittävästi suhteessa muihin investointeihin. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 93

96 94 TILKO - työryhmäraportti

97 LIITTEET Liite 1. Liite 2. Liite 3. Liite 4 Liite 5. Työryhmän työssä huomioituja seikkoja...96 Puolustushallinnon tilahallinnan tarpeet Muita malleja Laskennallisia esimerkkejä investointien ja vuokranmääräytymisperusteiden vaikutuksesta asiakkaan maksamaan pääomavuokraan Rakennuslaitoksen omakustannuslaskentaan perustuva hinnoittelu Liite 6. Bearing Point Oy:n vertailu vuokramalleista Liite 7. Teoreettinen esimerkki rahan hinnan vaikutuksista Lausunnot Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 95

98 Liite 1. Työryhmän työssä huomioituja seikkoja Lainsäädäntöä ja poliittisia linjauksia Lain puolustusvoimista (551/2007) 2 :n mukaan puolustusvoimien tehtävänä on Suomen sotilaallinen puolustaminen, muiden viranomaisten tukeminen sekä osallistuminen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan. Puolustusvoimat mm. valvoo Suomen maa- ja vesialuetta sekä ilmatilaa ja turvaa alueellista koskemattomuutta siten kuin aluevalvontalaissa (755/2000) säädetään, antaa sotilaskoulutusta siten kuin asevelvollisuuslaissa (1438/2007) ja vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta annetussa laissa (556/2007) säädetään. 45 Puolustusvoimat antaa virka-apua poliisille yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi sekä terrorismirikosten estämiseksi ja keskeyttämiseksi siten kuin puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetussa laissa (781/1980) säädetään, virka-apua Rajavartiolaitokselle siten kuin rajavartiolaissa (578/2005) säädetään ja virka-apua yhteiskunnan turvaamiseksi siten kuin öljyvahinkojen torjuntalaissa (1673/2009) tai muussa laissa säädetään. Puolustusvoimat voi osallistua virka-avun antamiseen myös toiselle valtiolle (laki puolustusvoimista 12 ). Puolustusvoimat osallistuu kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan siten kuin sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetussa laissa (211/2006) säädetään. Tehtäviensä toteuttamiseksi puolustusvoimat tarvitsee tarkoituksenmukaiset ja turvalliset tilat. Lain puolustusvoimista 14 :n mukaisesti puolustusvoimat voi tilapäisesti käyttää myös muita kuin pysyvässä käytössään olevia kiinteistöjä. Lain Puolustushallinnon rakennuslaitoksesta (1360/1993) 2 :n mukaan Rakennuslaitoksen tehtävänä on tuottaa tai hankkia puolustusvoimien rauhanajan ja poikkeusolojen tehtävien edellyttämät rakentamis- ja kiinteistöjen ylläpitopalvelut. Mikäli Rakennuslaitos tuottaa palveluita muille valtion virastoille, laitoksille tai kunnille edellytetään, että asiasta on tehty puolustusministeriön päätös. Lain 4 :n mukaan Rakennuslaitoksella on keskusyksikkö ja alueyksiköitä. Rakennuslaitoksesta annetun asetuksen 10 :n mukaan asiat ratkaisee johtaja, jos työjärjestyksessä ei muuta ole päätetty. Laki valtion liikelaitoksista (1062/2010) on korvannut aiemman yleislain liikelaitoksista sekä Senaatti-kiinteistöjä koskevan lain. Lain 2 :n mukaan Senaatti-kiinteistöjen tehtävänä on tuottaa tilapalveluja ja niihin välittömästi liittyviä muita palveluja virastoille, laitoksille ja yksiköille sekä huolehtia hallinnassaan olevasta valtion kiinteistövarallisuudesta. Senaatti-kiinteistöt varautuu hoitamaan tehtäviään myös valmiuslain (1080/1991) 2 :ssä tarkoitetuissa poikkeusoloissa sen mukaan kuin valtiovarainministeriö ja puolustuskiinteistöjen osalta puolustusministeriö määräävät. Puolustusministeriön strategian 2030 mukaan tilahallinnan tavoitteena on mm. kustannusja menopaineiden hallinta sekä resurssien vapauttaminen suorituskykyjen kehittämiseen. 46 Strategian mukaan infrastruktuuria kehitetään yhdessä strategisten kumppanien kanssa tar- 45 Maanpuolustuskorkeakoulussa annettavasta sotilaskoulutuksesta säädetään erikseen. 46 Puolustushallinnon yhdyskunta- ja ympäristöpolitiikka: osastrategia. 96 TILKO - työryhmäraportti

99 koituksenmukaiseksi sekä kustannus- ja energiatehokkaaksi. Infrastruktuurin tehokkuutta ja taloudellisuutta parannetaan valtiokonsernin ja puolustushallinnon linjausten mukaisesti. Erityishuomiota kiinnitetään tilatehokkuuden parantamiseen, tarpeettomasta infrastruktuurista luopumiseen sekä palveluiden kustannustehokkuuteen. Infrastruktuurin järjestelyt toteutetaan valtiokonsernin kiinteistö- ja toimitilastrategioiden mukaisesti sotilaallisen suorituskyvyn turvaamiseksi annettujen linjausten mukaisesti yhdessä kumppanien kanssa. Strategiassa tunnistettu haaste on kiinteistömenojen suhteellisen osuuden kasvu. Kulujen nousua tulisi pystyä hillitsemään kohdistamalla kiinteistöinvestoinnit vuokravaikutuksettomiin peruskorjauksiin ja maltilliseen ajantasaistamiseen (perusparantamiseen, parantamalla energiatehokkuutta, luopumalla tarpeettomista tiloista sekä lisäämällä tilatehokkuutta). Samalla tulisi huolehtia toimitilojen terveellisyydestä ja turvallisuudesta sekä vähentää tarpeellisten toimitilojen korjausvelkaa. Strategiassa asetettujen tavoitteiden saavuttaminen edellyttää, että tuleva kehitys tunnistetaan kaukonäköisesti, tilahallinnan suunnittelu on tiiviisti kytketty muuhun toiminnan suunnitteluun ja hallinnon vastuut sekä kannustimet tukevat tavoiteltua kehityssuuntaa. Valtion kiinteistöstrategia on työväline valtion kiinteistövarallisuuden omistajaohjauksen yhdenmukaistamiseksi ja valtion omistajapolitiikan vahvistamiseksi. Valtionhallintoon kohdistuu lähivuosina lisääntyvästi muutospaineita hallinnon järkiperäistämiseksi ja tuottavuustavoitteiden saavuttamiseksi, jotta työikäisen väestön supistumiseen ja valtiontalouden tasapainottamiseen kyetään vastaamaan. On tärkeää, että myös kiinteistöstrategia antaa tähän osaltaan välineitä muuttuvissa olosuhteissa, ja siten osaltaan tukee lähivuosina edelleen tiukentuvan valtiontalouden kestävää hoitamista. Tulevaisuuden haasteina tulevat olemaan myös ilmastonmuutoksen hillintään, yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen, asuntotuotannon edistämiseen, kulttuuriympäristön vaalimiseen ja luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseen liittyvät ja edelleen lisääntyvät velvoitteet ja tavoitteet. Strategian tärkeimpinä linjauksina ovat nykyisen keskitetyn kiinteistöhallinnon edelleen tiivistäminen (omistajahaltijoina jatkossakin lähinnä vain Senaatti-kiinteistöt ja Metsähallitus), aktiivisemman kiinteistönomistuksen aikaansaaminen (mm. käyttötarpeiden aktiivinen arviointi ja tarpeettoman kiinteistöomaisuuden kehittäminen ja myynti) sekä valtion kokonaisedun ensisijaisuus kaikissa kiinteistöratkaisuissa osaoptimointien sijaan. Valtion toimitilastrategian päämääränä on valtion virastojen ja laitosten työympäristöjen parantaminen siten, että tilat tukevat toimintaa kustannustehokkaasti, ja että valtioyhteisön kokonaisetu ja toiminnan yhteiskuntavastuullisuus voidaan varmistaa. 47 Strategia sisältää periaatteet tilan käytölle, tavoitteet tilankäytön tehostamiselle ja konserniohjauksen välineet. Toimitilastrategian pyrkimyksenä onkin yhtenäisesti toimivan keskushallinnon sekä konserniohjauksen korostaminen. Strategian päämäärän saavuttamiseksi on asetettu joukko toimintalinjauksia, joilla tavoitteet ja strategian päämäärä on arvioitu voitavan saavuttaa. Jotta toi- 47 Valtion toimitilastrategian lisäksi hallinnonaloilla, kuten puolustushallinnolla, on omia erityistiloja koskevia strategioita. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 97

100 mitilat ja tilapalvelut tukisivat strategian mukaisesti työn tekemistä, on strategiassa linjattu tavoitteeksi: parantaa ja tukea työnteon tehokkuutta ja tuottavuutta (myös työprosesseja tehostamalla); tukea organisaatioiden strategian toimeenpanoa ja pitkän tähtäimen tavoitteiden saavuttamista; lisätä tilojen tehokkuutta (m 2 /hlö, /m 2, /v) ja valtion pääomien tehokkuutta; lisätä tilojen joustavuutta työntekijämäärien vähetessä ja työprosessien muuttuessa; Toimitilastrategian jalkauttamisen yhtenä työvälineenä on myös käytössä oleva valtion omien tilojen vuokrajärjestelmä sekä keskitetty kiinteistönomistus, mitä kautta toimitilastrategia linkittyy valtion kiinteistöstrategiaan. Tiivistetysti; siinä missä kiinteistöstrategia ohjaa omistamista (tilojen tarjontaa), toimitilastrategian tarkoitus on ohjata käyttöä (tilojen kysyntää). Puolustushallinnon kiinteistöjärjestelyt, selvitykset sekä puolustusvoimauudistus Puolustushallinnon käytössä olevien tilojen ja kiinteistöjen hallinnon järjestämisestä on laadittu lukuisia selvityksiä vuosikymmenten mittaan 48. Vuoden 2003 puolustushallinnon kiinteistöuudistuksessa valtion tilojen ja kiinteistöjen omistajatehtävät siirrettiin puolustushallinnon ulkopuolelle, suurimmaksi osaksi Senaatti-kiinteistöille ja Metsähallitukselle. Pienessä määrin kiinteistöjä siirtyi lisäksi Kapiteeli Oy:lle, Kruunuasunnot Oy:lle ja Ilmailulaitokselle sekä Tiehallinnolle, joista kaksi viimeksi mainittua ovat osa nykyistä Liikennevirastoa. Puolustushallinto vuokrasi siitä lähtien tarvitsemansa tilat ja kiinteistöt niiden omistajilta. Puolustusvoimien ja Senaatti-kiinteistöjen välinen sopimussuhde perustuu pääsääntöisesti pääomavuokraan. 49 Puolustushallinnon rakennuslaitos tuottaa puolustushallinnon kiinteistö- ja ympäristöalan asiantuntijapalveluita ja järjestää kiinteistöihin liittyvän palveluntuotannon. Siirretty tilamäärä oli noin htm², ja sen tasearvoksi määriteltiin tuolloin noin 1 mrd.. Näiden kiinteistöjen teoreettiseksi jälleenhankinta-arvoksi arvioitiin uudistuksen valmisteluvaiheessa noin 3 mrd.. Vuoden 2003 kiinteistöuudistuksesta on sittemmin laadittu myös useita selvityksiä, joiden pääasiallisena tavoitteena on ollut arvioida uudistuksen toteutumista. Myös uudistuksen jälkeen järjestelmää on pyritty kehittämään ja havaittuja ongelmakohtia selvittämään. Selvityksiä PUHA-työryhmä: esitti puolustusministeriön rakennus- ja kiinteistöosastojen yhdistämistä (ei johtanut toimenpiteisiin), 1987 KIRA-työryhmä: selvitti toimenpiteitä kiinteistöhallinnon sekä rakennustoiminnan uudelleen organisoimiseksi. Esitti puolustusministeriön rakennus- ja kiinteistöosastojen yhdistämistä ja käytännön toiminnan siirtämistä erilliselle puolustusvoimien rakennus- ja kiinteistöorganisaatiolle. Työryhmä ei kannattanut tehtävien ja henkilöstön siirtoa rakennushallitukseen PURA-työryhmä: selvitti mahdollisuuksia siirtää puolustushallinnon kiinteistö- ja rakennustehtävät rakennushallitukseen. Työryhmän johtoryhmä esitti toimintojen jakamista puolustushallinnon ja rakennushallituksen välillä VIPA-työryhmä: Johti Puolustushallinnon rakennuslaitoksen syntymiseen ja puolustusministeriön kiinteistötoiminnan supistamiseen. 49 Puolustusministeriön ohjauskirje TILKO - työryhmäraportti

101 ovat olleet mm. Parlamentaarisen neuvottelukunnan kokonaisarvio (MINS 9/2006 vp. sekä PuVL 5/2006 vp.), Puolustusministeriön sisäisen tarkastusyksikön muistio , ISS Proko Oy:n selvitys 2009, Puolustushallinnon kiinteistö- ja toimitilatyöryhmän muistio (VM/117:00/2009, allekirjoitettu ). Edelleen puolustusministeriön asettaman projektin (PURAKE) tehtävänä oli laatia ehdotus Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kehittämisestä edellisen rakennuslaitostyöryhmän suositusten ja esitysten pohjalta. 50 Kehittämisen tavoitteet olivat monin osin yhteneviä nyt meneillään olevan tilahallinnan kokonaistarkastelun kanssa. Pääesikunnassa aloitettiin vuonna 2006 Toimitilakulttuuriprojekti. Projektin tavoitteena oli lisätä tilojen mitoitusperusteiden yhdenmukaisuutta ja tällä tavoin edistää tilatehokkuutta. Projektin tulokset on kytketty pääesikunnan tilahallinnan prosesseihin ja ne vaikuttavat investointihankkeissa. Puolustusvoimien tilahallinnan organisointi ja johtoportaiden vastuut muuttuvat lukien. Keskeisin tilahallintaan kohdistuva muutos on Puolustusvoimien Logistiikkalaitoksen (PVLOGL) perustaminen lukien. Logistiikkalaitos vastaa keskitetysti kaikista tilahallinnan järjestelyistä puolustusvoimissa. Pääesikunnan rooli muuttuu tilahallinnan järjestelyjen johtamisesta tilahallinnan strategis-operatiivisen -tason johtamiseksi. Puolustushaaraesikunnilla ei jatkossa ole tilahallinnan järjestelyihin liittyviä tehtäviä eikä henkilöstöä. Puolustushaarat ja joukko-osastot määrittävät tarpeita Logistiikkalaitokselle palveluiden tuottamiseksi ja ovat materiaalin sekä palveluiden käyttäjiä. Perustettavat 3 Logistiikkarykmenttiä muodostavat logistiikkajärjestelmän ja palveluverkoston rungon, johon käyttäjät tukeutuvat. Ne toimivat asiakasrajapintana tilaajan suuntaan tuottaen tehtäviensä mukaisia palveluita omilla tai muilla Logistiikkalaitoksen toimijoiden resursseilla taikka kumppaneiden ja muun elinkeinoelämän toteuttamana. Logistiikkarykmenttien esikunnat sijoittuvat Kouvolaan, Turkuun ja Tikkakoskelle. Eduskunnan tarkastusvaliokunta ja Valtiontalouden tarkastusvirasto Eduskunnan tarkastusvaliokunta on kiinnittänyt vuonna 2012 huomiota valtionhallinnon toimitilojen vuokraukseen, kustannuksiin ja tilahallinnon kehittämistarpeisiin. Tarkastusvaliokunta on katsonut, ettei ole tarkoituksenmukaista laatia niin yleispiirteistä strategiaa kuin toimitilastrategia on, ellei aseteta myös konkreettisia tavoitteita siitä, miten strategian toteuttamisen astetta voidaan arvioida. 51 Tarkastusvaliokunta on kiinnittänyt huomioita myös siihen, että mm. johtuen pitkistä vuokrasopimuksista valtion toimijat eivät pysty vähentämään tiloja joustavasti henkilöstön vähentyessä. Tarkastusvaliokunta on kritisoinut valtion omien tilojen vuokrausjärjestelmää, katsoen tällaisen sisäisen vuokrauksen kautta tapahtuvan vuokrarahan kierrättämisen tarpeettomaksi etenkin silloin, kun kysymyksessä ovat erityistilat (kuten esimerkiksi teatterit, museot, vankilat ja tutkimuslaitokset), joille ei ole vertailukelpoista markkinahintaa tai tosiasiallisesti saatavissa olevaa toista toimitilaa. Tämän tyyppisten erityistilojen määrä on puolustushallinnossa 50 Ehdotus Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kehittämisestä. Puolustusministeriö Tarkastusvaliokunnan lausunto 4/2012. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 99

102 suhteellisesti suuri. Virastojen ja laitosten tilavuokriin liittyvien indeksikorotusten tekemättä jättämisestä aiheutuvat kustannuspaineet ja niiden vaikutus toimintaedellytyksiin jäävät myös valiokunnan mukaan eduskunnalle näkymättömiksi. Tarkastusvaliokunnan lausunnon jälkeen Talouspoliittinen ministerivaliokunta on päivittänyt aiemmin jo linjaamiaan periaatteita koskien rakenteellisiin uudistuksiin liittyviä vuokrasitoumusten uudelleenjärjestelymenettelyitä. 52 Valtiovarainministeriö on myös päivittämässä parhaillaan valtion toimitilastrategiaa. Strategiaa koskeva työryhmäehdotus valmistuu vuonna Virastojen ja laitosten vuokramenojen indeksikorotuksien käsittelyssä noudatetaan jatkossakin talousarvion valmistelun yhteydessä yhdenmukaisia ja virastoille tasapuolisia menettelyitä. Valtiontalouden tarkastusvirasto tarkasti puolustushallinnon tilahallintaa vuonna Tarkastuksessa ei tullut ilmi suuria tilojen käyttäjän toimintaa haittaavia epäkohtia. Lähinnä esiin nousi valtion omistamien tilojen riittävään kunnossapitoon liittyviä ongelmia. Lisäksi päätöksenteon tietopohjan katsottiin edellyttävän parantamista. Tarkastuksen tulokset viittaavat tilahallinnan taloudellisuuden huonontumiseen. Toisaalta tilat ovat tarkasteluajanjaksolla parantuneet. Huomiota tulisi kiinnittää tilojen tarpeeseen ja investointien kohdistamiseen perusparantamiseen. Tarkastuksen jälkiseurannassa vuonna 2015 tarkastusvirasto tulee selvittämään, mihin toimenpiteisiin tarkastuskertomuksessa esitettyjen kannanottojen johdosta on ryhdytty. Eri vuokramalleista Valtio otti käyttöön omien tilojen vuokrajärjestelmän vuonna Tässä sisäisessä vuokrauksessa tilojen käyttäjä vastaa kaikista tilojensa kustannuksista (ml. pääoman korko ja investoinnit) osana vuokraa. Toimitilakustannukset ovat näin paremmin vertailukelpoisia valtion omien tilojen ja ulkopuolisilta tarjoajilta vuokrattujen tilojen osalta sekä virastojen välillä. Vuokrajärjestelmässä peruskorjaus- tai uudisrakennushankkeiden investointikustannukset jakautuvat tasaisesti koko vuokrakaudelle. Vuokrajärjestelmän tavoitteena on myös ohjata tilojen käyttäjiä tarkoituksenmukaiseen tilankäyttöön, kun tilakustannukset ovat osa virastojen ja laitosten toimintamenomäärärahoista rahoitettavia menoja. Pääomavuokralla tarkoitetaan vuokraa, jolla katetaan kiinteistöihin sidotun pääoman kustannukset. Karkeasti pääomavuokra sisältää pääoman hinnan (lainankorko kaikkine kustannuksineen), poistot eli kiinteistöjen kulumisen sekä riskilisän (mm. pääoman osin tai kokonaan tuhoutumisen varalle, tulipalo, myrsky, vesivahingot). Suomessa pääomavuokra sisältää usein myös pakolliset vakuutukset ja kiinteistöveron54. Vuokrattaessa kohde pelkällä pääomavuokralla, on vuokralaisella vastuu kohteen ylläpidosta. Peruskorjaukset ja parannukset jäävät vuokranantajalle tai investoinneista neuvotel / VTV:n tarkastuskertomukset 3/2012: Tuloksellisuustarkastuskertomus Tilahallinta Puolustushallinnossa. 54 Kiinteistöverosta vapaita ovat mm. Suomen aluevalvontaan käytettävät rakennukset tai rakennelmat sekä muu kiinteistö siltä osin kuin sitä käytetään puolustusvoimien tarpeisiin linnakkeena, sotilas-, lento- tai laivastotukikohtana, tutkimus- tai koelaitoksena, varastona tai varikkona 100 TILKO - työryhmäraportti

103 laan. Pääomavuokramallin hyötynä vuokranantajalle on tuottojen ennustettavuus. Vuokralainen puolestaan voi vaikuttaa joustavammin ylläpidon kustannuksiin, palvelujen sisältöön sekä laatuun. Vastaavasti riskinä vuokranantajalle on kohteen kunnon huononeminen, mikäli vuokralainen laiminlyö ylläpitoa. Vuokralaisella riskinä on ylläpidon kustannusten kehittymisen ennakointi. Keskeisenä haasteena pääomavuokramallissa on ylläpitovastuun määrittäminen tason, seurannan ja turvaamisen osalta. Pääomavuokramallissa tärkeätä olisi ennen sopimuksen allekirjoitusta selvittää rakennuksen vaatimat merkittävät kunnossapitotyöt ja sopia näiden töiden toteuttamisesta. Valtionhallinnon suurimmalla kiinteistöjen käyttäjällä, puolustushallinnolla, joka yksinään hallitsee noin puolta valtion toimitiloista, on käytössään pääomavuokramalli. Kokonaisvuokralla tarkoitetaan vuokraa, jolla katetaan sekä pääoman (pääomavuokra) että ylläpidon (ylläpitovuokra) kustannukset. Ylläpitokustannuksia ovat kiinteistönhoidosta ja kunnossapidosta aiheutuvat kustannukset, esimerkiksi kaikki kiinteistön huolto-, sähkö-, lämmitys-, vedenkulutus- ja jätehuoltokustannukset. Käytännössä tapauskohtaisesti sovitaan, miltä osin ylläpitovuokran osuuteen kuuluu käyttökustannuksia esimerkiksi veden ja sähkön kulutuksesta. Kokonaisvuokramallissa vuokranantaja huolehtii kiinteistöjen yllä- ja kunnossapidosta ja vuokralainen omista käyttöön liittyvistä kiinteistöpalveluistaan (esim. siivous, turvapalvelut jne.). Useimmat valtionhallinnon osat käyttävät nykyisin kokonaisvuokramallia tai niin sanottua jaetun kokonaisvuokran mallia. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 101

104 Liite 2. Puolustushallinnon tilahallinnan tarpeet ERITYISPIIRRE VAATIMUS TILAHALLINNALLE TARKENNE Puolustushallinnon, pl PLM ja PH- RAKL, toimitilat ovat pääosin käyttäjäsidonnaisia erikoistiloja, joiden tarve perustuu puolustusvoimille käskettyjen lakisääteisten tehtävien toteuttamiseen. Osaa erikoistiloista ei ole saatavissa käyttöön muulta yhteiskunnalta. Mm. kasarmit, TVJ-tilat, lentotukikohdat, muonituskeskukset, maapeitteiset räjähdevarastot, viestiasemat, ampumaradat, ampuma- ja harjoitusalueet. Tilojen yhteiskäyttöä mm RVL:n ja muiden viranomaisten kanssa on mahdollista lisätä. Puolustusvoimien suorittaessa lakisääteistä tehtävää on riski maaperän ja rakenteen pilaantumiselle ja melun aiheuttamiselle muuta valtiohallintoa suurempi. 1. Ympäristövaatimusten noudattaminen ja riskien minimointi edellyttää usein rakenteellisia toimenpiteitä/investointeja ja mm luopumisten yhteydessä merkittävän kustannuserän. 2. Melu sekä siviilikäytölle asetetut melurajat rajoittavat alueen käyttömahdollisuutta muuhun kuin sotilaskäyttöön. Harjoitustoiminta, ammunnat, operatiivinen valmius (AKV/AKT) jne. Puolustusvoimilla on merkittävästi korkean turvallisuustason ja salattavuusasteen toimitiloja. Turvaluokitellut tilat edellyttävät suunnittelu- ja rakennus- sekä ylläpitohenkilöstöltä asianmukaisia turvallisuusselvityksiä. Palveluntuottajan turvallisuustaso tulee vastata asetettuja vaatimuksia (VAHTI, pv:n normit). Myös ao tiloihin liittyvä tietoaineiston käsittely asettaa vaatimuksia tiedonhallinnalle ja tietojärjestelmille. Puolustusvoimien toimitilat sijaitsevat usein suljetulla sotilasalueella tai alueella, jonne ulkopuolisten pääsy on rajattu. Operatiivisten toimitilojen sijoittamisen perusteena on mm poikkeusolojen tehtävä ja uhkakuva. 1. Pyrittäessä tilatehokkuuteen ja luovuttaessa yksittäisistä rakennuksista tulisi niiden vuokrakus- tannukset poistaa täysimääräisesti pv:lta. 2. Sotilasalueelta vapautuvat tilat eivät ole vapaasti luovutettavissa ulkopuolisille. 3. Osa toimitiloista tulee sijoittaa tietylle alueelle operatiivisten vaatimusten mukaisesti. TVJ-tilat, varuskunta-alueet ja ampuma- ja harjoitusalueet. 102 TILKO - työryhmäraportti

105 Puolustusvoimilla normaaliaikana käytössä olevia sotilasstrategisesti tärkeitä tiloja, alueita ja verkostoja käytetään myös poikkeusoloissa. 1. Erikseen määritettävien sotilasstrategisten toimitilojen (ja alueiden) ylläpitoon, energiansaantiin ja vauriokorjauksiin on oltava jatkuva kyky ja resurssi myös valmiutta kohotettavessa ja poikkeusoloissa. 2. Tilahallinnan poikkeusolojen suorituskyky on varmistettava normaalioloissa tehtävillä sopimuksilla ja palveluvarauksilla, joita voidaan lisätä valmiuslain mukaisilla valtuuksilla. 3. Poikkeusolojen tilojen ylläpidon järjestelyt tulee toteuttaa mahdollisimman vähin muutoksin normaalioloihin nähden. Sotilasstrategiset tilat = Erikseen määritetyt tiedustelu-, valvonta- ja johtamistilat, lentotukikohdat, sotasatamat sekä kriittisen materiaalin tuotantoon ja varastointiin käytettävät tilat. Poikkeusolojen ylläpidon palvelutasot määritetään erikseen. Puolustusvoimat varastoi sekä normaali- että poikkeusoloissa tarvittavaa materiaalia. Toimintaan liittyy vaarallisten aineiden elinkaarenaikainen hallinta (mm. ampumatarvikkeiden tuotanto, varastointi, käyttö ja hävittäminen). Puolustusvoimat soveltaa räjähdevarastointiin muusta valtiohallinnosta osin poikkeavaa Sotilasräjähdemääräystä. 1. Puolustusvoimat tarvitsee materialin varastointiin riittävät ja laadulliset vaatimukset täyttävät varastotilat. 2. Sotilasräjähdemääräysten asettamien vaatimusten mukaisia varastotiloja ei ole saatavissa muulta yhteiskunnalta. 3. Edellyttää varallisten aineiden ja niiden vaikutusten tuntemusta ja kykyä niihin liittyvien alueiden, toimilojen ja rakenteiden järjestämiseen sekä ylläpitoon. 4. Edellyttää oikeutta tehdä suoja-aluesopimuksia ja rajoittaa ulkopuolisten liikkumista. Puolustusvoimien käytössä olevista kiinteistöistä yli 40 % on materiaalin varastointiin käytettäviä tiloja. Maanpuolustus edellyttää kansainvälistä verkottumista ja yhteistyötä (ml. EU, NATO, NORDEFCO yms. yhteistyö) Edellyttää myös alueiden, toimitilojen ja rakenteiden yhteensopivuutta, yhteisiä toimintatapoja (ml. standardit, turvallisuusvaatimukset yms). Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 103

106 Liite 3. Muita malleja Liitteessä 3 kuvataan työryhmän alustavasti tarkastelemia sellaisia vaihtoehtoja, joiden osalta tarkastelua ei viety pidemmälle, ja jotka jätettiin pois työryhmän varsinaisista ehdotuksista. Puolustushallinnon kiinteistölaitos omistajuuden palauttaminen puolustushallinnolle Kustannustehokkuus ja kannustavuus Puolustushallinnon kiinteistölaitokseen siirrettäisiin kaikkien strategisesti tärkeiden kiinteistöjen omistus tai vaihtoehtoisesti kaikkien puolustushallinnon nykyisten kiinteistöjen omistus. Laitos olisi muodoltaan liikelaitos, joka sijoittuisi puolustusministeriön alaisuuteen ja se tuottaisi kaikki kiinteistöalan palvelut puolustusvoimille jaetun kokonaisvuokramallin mukaisesti. Liikelaitosmallilla varmistettaisiin laitoksen investointikyky. Liikelaitokselle ei kuitenkaan asetettaisi tuloutusvaatimusta, vaan lähtökohtana olisi strategisten kiinteistöjen hallinta mahdollisimman kustannustehokkaasti, mutta kulut täysimääräisesti kattaen. Ei-strateginen kiinteistövarallisuus voitaisiin siirtää tarkoituksenmukaisilta osin Senaatti-kiinteistöille tai jopa markkinatoimijoille. Puolustushallinnon kiinteistölaitoksen kustannustehokkuuden arviointiin soveltuu pääosin aiemmin jaetun kokonaisvuokramallin yhteydessä Senaatti-kiinteistöistä todettu, tosin yhden laitoksen syntymisestä aiheutuva kustannushyöty jäisi syntymättä. Ohjaussuhteet Puolustushallinnon kiinteistölaitoksen avulla saavutettaisiin pääosin sama yhden luukun periaate kuin asioitaessa vain Senaatti-kiinteistöjen kanssa. Toki tässä mallissa kohteita voisi olla myös Senaatti-kiinteistöjen omistuksessa, mutta puolustusvoimathan vuokraa kohteita myös muilta toimijoilta, joten sinänsä toimintamalli ei tältä osin olennaisesti poikkeaisi jaetun kokonaisvuokran mallista. Puolustusministeriö Tulosohjaus Puolustusvoimat Puitesopimus Asiakasohjaus/ Vuokrasopimus Strateginen tulosohjaus kolmikannassa PHKIINTL Ulkoiset palveluntuottajat Kuva L3_1. Ohjausmalli Puolustushallinnon kiinteistölaitos -toimintamallissa 104 TILKO - työryhmäraportti

107 Soveltuvuus hallinnonalan erityistarpeisiin Puolustushallinnon kiinteistölaitoksen keskeinen etu puolustushallinnolle olisi, että toiminnan kehittämisen painopisteenä olisivat nimenomaan puolustusvoimien tarpeet ja asiakasohjauksen lisäksi hallinnon omat tulostavoitteet. Sijoittuminen puolustushallintoon mahdollistaisi erittäin läheisen kumppanuuden jopa hyvin lähellä ydintoimintoja sijoittuvien tehtävien osalta. Valmiussuunnittelu ja mm. liittäminen puolustusvoimien organisaatioon olisi joustavasti toteutettavissa. Vahvuudet ja heikkoudet Puolustushallinnon kiinteistölaitoksen vahvuutena olisi toimijoiden väheneminen (ns. yhden luukun periaate). Merkittävä vahvuus olisi myös se, että toiminnalla ei olisi yleistä tuloutusvaatimusta. Laitoksella ei olisi muita kuin puolustushallinnon keskeisimpiä kiinteistöjä. Puolustushallinnon kiinteistölaitoksen suurin heikkous olisi poikkeaminen valtion kiinteistöstrategian tavoitteesta keskittää kiinteistötoimiala Senaatti-kiinteistöihin. Keskittämistavoitteesta poikkeaminen tarkoittaisi osittain kahdennettua hallintoa suhteessa jaettuun kokonaisvuokramalliin. Malli edellyttäisi liikelaitoslain muuttamista. Puolustushallinnon kiinteistölaitos edellyttäisi omistajuuteen liittyvän osaamisen kehittämistä tai siirtämistä Senaatti-kiinteistöistä. Täyden kokonaisvuokran malli Kustannustehokkuus ja kannustavuus Pääosa täyden kokonaisvuokramallin vahvuuksista ja heikkouksista on samankaltaisia kuin luvussa 6 esitellyssä jaetussa kokonaisvuokramallissa. Yhdistämällä Senaatti-kiinteistöt ja Puolustushallinnon rakennuslaitos, toteutuisi yhden luukun periaate. Lisäksi yhdistyminen yksinkertaistaisi toimintamallia. Organisaatioiden yhdistäminen edellyttäisi Senaatti-kiinteistöjen toimintakonseptin ja strategisten kehittämislinjausten muuttamista. Senaatti-kiinteistöt ja Rakennuslaitos yhdistämällä pystyttäisiin tarjoamaan koko valtionhallinnolle parempia palveluita. Kokonaisvuokraus on kiinteistö- ja toimitilamarkkinoilla hyvin yleisesti käytetty malli ja mahdollistaa näin tilakustannusten vertailun silloin, kun vastaavia tiloja tai tilaratkaisuja tuottavat myös muut toimijat. Myös vertailtavuus valtionhallinnon sisällä suhteessa muihin erikoistilojen tarvitsijoihin on helpompi kokonaisvuokrauksessa. Täyden kokonaisvuokrauksen mallin keskeiset erot jaettuun kokonaisvuokramalliin liittyvät toisaalta kustannusten ennustettavuuteen ja toisaalta tiettyjen kannustimien kohdistumiseen. Täyden kokonaisvuokran mallissa kustannukset ovat vuokralaisen näkökulmasta pitkälti Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 105

108 kiinteitä eli riski muuttuvista kustannuksista siirtyy omistajalle. Ylläpidon vuokrakustannukset eivät vaihtele kuukausittaiset/vuosittaiset kulutuksen mukaan. Omistaja hinnoittelee riskin osaksi vuokraa. Menettely parantaa ennustettavuutta vuokralaisen näkökulmasta. Järjestely heikentää kustannusten läpinäkyvyyttä, sillä vuokralaisen on haastavampaa arvioida muuttuvien kustannuksien kohtuullisuutta. Kannustin mm. kulutuksen vähentämisessä sekä energiatehokkuuden parantamisessa on erityisesti omistajalla. Senaatti-kiinteistöt on arvioinut pystyvänsä järjestämään ylläpitopalvelut nykymallia edullisemmin. Kokonaisvuokramallin kustannustehokkuus vastaa yleisesti ottaen ulkoistettujen palveluiden osalta markkinatasoa lisättynä managerointiorganisaation kustannuksilla, jos toiminta perustuu kokonaan markkinaehtoiseen ylläpitoon. Tiettyjen synergiahyötyjen vuoksi voidaan arvioida, että Rakennuslaitoksen ja Senaatti-kiinteistöjen fuusion avulla syntyvän uuden valtion liikelaitoksen tehokkuus saattaa olla nykyistä parempi. Ohjaussuhteet Täyden kokonaisvuokran mallilla saavutettaisiin sama yhden luukun periaate kuin jaetussa kokonaisvuokramallissa. Soveltuvuus hallinnonalan erityistarpeisiin Pääosin soveltuvuus hallinnon alan erityispiirteisiin noudattaisi jaetun kokonaisvuokran mallia. Työryhmätyössä havaittiin, että merkittävä osa puolustuskiinteistöistä on laadultaan erityistiloja ja sijaitsevat alueilla, joilla ei ole hyvin toimivia kiinteistömarkkinoita. Vahvuudet ja heikkoudet Puolustushallinnon kiinteistölaitoksen vahvuutena olisi toimijoiden väheneminen (ns. yhden luukun periaate). Täyden kokonaisvuokramallin tärkein etu liittyy toimintamallin yksinkertaistumiseen: kun kaikkein keskeisimpiä kumppaneita olisi kahden sijasta yksi, vähentyisi sopimusrajapintojen määrä nykyisestä. Puolustushallinnon sisäinen asiantuntijaresurssi ja vaikutusmekanismit muuttuvat. Esimerkiksi kunnossapitoon liittyvät vastuurajapintojen haasteet vähenisivät tässä mallissa. Vuokramalli tai organisaatiorakenne ei sen sijaan poistaisi haasteita, jotka liittyvät vuokravaikutteiseen peruskorjaukseen tai perusparantamiseen, paitsi tilanteessa, jossa myös vuokranmääräytymisperusteita olennaisesti muutettaisiin. Keskeisten kustannuskannustimien luonti on nähtävä helpommaksi mallissa, jossa sopijapuolia on vähemmän. Malli mahdollistaisi siten jokaisen osapuolen keskittymisen ydintehtävään ja yksinkertaistaisi kanssakäymistä. Täyden kokonaisvuokran malli on ennustettava ja yksinkertainen asiakkaalle. Toisaalta, täyden kokonaisvuokran vuokran malli ei kustannusten läpinäkyvyydeltään ole yhtä hyvä kuin muut työryhmän tarkastelemat mallit. 106 TILKO - työryhmäraportti

109 Senaatti-kiinteistöjen liikelaitosmallin toimintaperiaate on lähempänä yrityskulttuuria kuin virastomallinen toimintamalli. Koska osa kiinteistökannasta on erityisluonteista, ei markkinoiden kilpailu automaattisesti johda alhaiseen vuokratasoon. Kokonaisvuokramallissa Senaatti-kiinteistöjen palveluvalikoimaa tulisi lisätä nykyisestä. Kokonaisvuokramallissa Senaatti-kiinteistöjen ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen fuusion seurauksena syntyvän laitoksen vahva erityisosaaminen olisi koko valtionhallinnon käytössä. Puolustushallinnon näkökulmasta organisaatiomalli, jossa tilahallinnan kumppanuus sijoittuisi toisen ministeriön alaisuuteen, tarkoittaisi jossain määrin vähentyviä mahdollisuuksia vaikuttaa tiloihin liittyviin kysymyksiin. Puolustushallinnolla on huoli sen erityistarpeiden kannalta välttämättömän osaamisen pitkäaikaisesta säilyttämisestä mallissa, jossa liikelaitoksen ohjaus todennäköisesti painottuu taloudellisiin kysymyksiin toiminnallisten erityistarpeiden sijaan. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 107

110 Liite 4 Laskennallisia esimerkkejä investointien ja vuokranmääräytymisperusteiden vaikutuksesta asiakkaan maksamaan pääomavuokraan Tässä liitteessä havainnollistetaan muutamien teoreettisten laskentaesimerkkien avulla vuokravaikutteisten investointien ja eri vuokranmääräytymisparametrien vaikutusta käyttäjän maksamaan vuokratasoon. Vuokravaikutteisten investointien merkitystä pääomavuokrien kehitykseen tulevaisuudessa on havainnollistettu teoreettisessa kuvassa L4_1. Kuvassa on huomioitu puolustusvoimauudistuksen vaikutukset, mutta investointeihin käytetyt rahasummat ovat esimerkinomaisia, eivätkä perustu todellisiin investointitarpeisiin. Elinkustannusindeksin on kuvassa ennustettu säilyvän keskimäärin 1,67 %:ssa. Projektiossa rakennuskustannusindeksin arvioidaan nousevan tasaisesti 2,63 % vuodessa. 55 Jatkamalla investointeja samalla tasolla kuin viimeisen vuosikymmenen aikana on tehty, pääomavuokrat nousisivat vuoteen 2020 mennessä lähes 18 M. Vuokravaikutteisien investoitien tasolla 100 M /a, vuoteen 2020 mennessä vuotuisen pääomavuokran reaaliarvo nousisi tämän teoreettisen tarkastelun perusteella n. 40 M. Kuva L4_1. Ennuste puolustushallinnon pääomavuokrien kehityksestä eri vuokravaikutteisilla investointitasoilla diskontattuna vuoden 2012 hintatasoon (suuntaa antava) 56 Valitun sisäisen korkotason (tuottovaatimuksen) vaikutusta pääomavuokratasoon on havainnollistettu esimerkinomaisen 2 miljoonan euron investoinnin (vuokra-aika 20 vuotta) avulla (kuva L4_2). Tuottovaatimuksen nostaminen viidestä prosentista seitsemään prosenttiin mer- 55 Sama kuin keskimääräinen indeksin kehitys vuodesta 1994 vuoteen Projektioiden laskennassa vuosittaista investointisummaa on korotettu rakentamiskustannusindeksin keskimääräisellä nousulla ja pääomavuokraa keskimääräisellä elinkustannusindeksin nousulla. 108 TILKO - työryhmäraportti

111 kitsee 17 % korkeampaa pääomavuokraa. Euromääräisessä vuokrassa ero on vuokrasuhteen alussa /a. 57 Kuvassa on arvioitu vuokrien nousevan vuosittain 1,67 %. 58 Kuva L4_2. Kahden miljoonan euron vuokravaikutteisen investoinnin vuokran määräytyminen ja kehittyminen eri tuottovaatimusprosenteilla 20 vuoden vuokra-aikana (nimellisarvoina) Sijoittajan tarkastelussa omistamisaika, joka riippuu mm. rakenteiden teknisestä vanhenemisesta, vuokrasuhteen kestosta ja luonteesta, vaikuttaa kannattavaan vuokratasoon. Kuvassa L4_3 on havainnollistettu, miten 6 % tuottovaatimuksella rakennetun 2 M investoinnin vuokra kehittyy riippuen ajasta, jonka investoinnin uskotaan tuottavan vuokratuloa (kuvassa 20, 30 tai 40 vuotta, sijoitusperspektiivinä varsin pitkiä ajanjaksoja). 59 Mikäli vuokrasuhde kestää arvioitua kauemmin ilman merkittäviä peruskorjauksia, on syytä huomata, että olettavasti vuokrattavan kiinteistön vuokra ei ole laskenta-ajan päättyessä 0, vaan tilankäytön jatkuessa, vuokran maksu jatkuu myös laskennallisen takaisinmaksuajan päättyessä noudattaen samaa projektiota. 57 Karkeasti arvioituna nykyisillä 110 M vuosittaisilla pääomavuokramenoilla kahden prosenttiyksikön lasku tuottovaatimuksessa merkitsisi noin 15 M vuosittaisia säästöjä puolustushallinnolle. 58 Vuokrat on sidottu elinkustannusindeksiin ja Tilastokeskuksen luvuista laskettuna indeksi on noussut vuosittain keskiarvona 1,67 % vuodesta 1993 vuoteen Vertailu on sikäli haasteellinen, että sijoitusajalla voi olla merkitystä tuottovaatimuksen sisäisiin eriin eli 6 % tuottovaatimus ei välttämättä tuottaisi esimerkiksi samaa sijoitetun pääoman tuottoa. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 109

112 Kuva L4_3. Kahden miljoonan euron vuokravaikutteisen investoinnin pääomavuokra eri laskennallisilla takaisinmaksuajoilla n:nä vuonna (nimellisarvoina) Vielä on tärkeätä havainnollistaa kiinteistön jäännösarvon vaikutusta vuokratasoon. Kiinteistöjen kunnon vaikutuksesta neliöhintaan ei ollut käytössä kattavaa aineistoa. 60 Syrjäseuduilla huonokuntoisen tai vanhanaikaisen kiinteistön arvo voinee usein olla lähellä mitätöntä. Kuvasta L4_4 nähdään, että kiinteistön jäännösarvon huomioiminen vaikuttaa olennaisesti sijoituksen kannattavuuden arviointiin. Mikäli jäännösarvo kahdenkymmenen vuoden jälkeen olisi 50 % (huom. diskontattuna eli sisäinen 7 % korko on huomioitu kuvaajassa), olisi vuokra 36 % alhaisempi, joka 2 M esimerkki-investointimme osalta merkitsisi eroa vuosivuokrassa vuokrasuhteen alussa. Kuva L4_4. Kahden miljoonan euron investoinnin pääomavuokravaikutus, kun huomioidaan tuottovaatimusprosentilla diskontattu (rakennuksen investointikustannuksen % -osuus diskontattuna 20 vuodella) rakennuksen jäännösarvo vuokrasuhteen päättyessä 60 Poistot perustuvat kiinteistön hinnan alenemiseen, joka on seurausta paitsi kunnon heikentymisestä, mutta myös rakennuksen taloteknisten järjestelmien ja muiden ominaisuuksien vanhanaikaistumisesta. Huonokuntoisen ja hyväkuntoisen kiinteistömassan eron selvittäminen kertoisi siitä, miten hyvin poistot ovat vastanneet kiinteistön kunnon vaikutusta todellisen arvon kehittymiseen. 110 TILKO - työryhmäraportti

113 Yhteenveto: Laskennallista tuottovaatimusprosenttia enemmän pääomavuokratasoon vaikuttaa laskennassa käytetty pääoman takaisinmaksuaika sekä se huomioidaanko kiinteistön mahdollinen jäännösarvo vuokraa määritettäessä. Kun rakennuskanta on käyttötarkoituksiltaan, sijainniltaan tms. hyvin heterogeenista, voi olla tarkoituksenmukaista eriyttää vuokramääräytymisperusteita nykyistä enemmän, yleinen 7 % sisäisen koron perusta ei sovellu hyvin osaan investointitarpeita. Muutokset vuokranmäärittämisperusteissa eivät vaikuta pääomavuokriin liittyviin omistajan taloudellisiin haasteisiin. Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 111

114 Liite 5. Rakennuslaitoksen omakustannuslaskentaan perustuva hinnoittelu KIINTEISTÖNHOITO JA KUNNOSSAPITO: Palvelusopimuksen hintaa tarkistetaan vuosittain elinkustannusindeksin muutoksen, puolustusvoimien palvelutarpeiden ja joukko-osastojen käytössä olevien rakennusten ja rakenteiden volyymimuutosten perusteella. Tietoja (kohdetiedot, hintatiedot) ylläpidetään KIRAVE-järjestelmässä, jonka avulla myös ylläpitosopimukset laaditaan. Mikäli palvelun laatutasossa tai energian kulutuksessa tapahtuu muutoksia tai kohde poistetaan kokonaan tai osittain käytöstä huomioidaan tämä sopimusta laadittaessa. Tämä asia ohjeistetaan vuosittain sopimustenvalmistelu- ja budjetointiohjeissa. Kunnossapitovuokrien määritteleminen käyttötarkoitusryhmittäin valtakunnallisesti vastaa yleistä käytäntöä ja on myös puolustushallinnon kiinteistöalan kaikkien osapuolten yhdessä hyväksymä käytäntö. Yhteisesti on myös hyväksytty tavoitteeksi nostaa kunnossapidon tasoa nykyisestä 0,50 %:sta 0,75 %:iin jälleenhankinta-arvosta laskettuna. Kiinteistönhoidon palvelujen järjestämispalkkio on 12 % ja palkkio turvallisuustehtävien hoitamisesta on 1 %. SIIVOUS: Siivouspalvelusopimus sisältää tilaajan kanssa sovitut rakennusten ylläpito- ja perussiivouspalvelut sekä erikseen sovitut lisäpalvelut. Palvelusopimuksen hintaa tarkistetaan vuosittain elinkustannusindeksin muutoksen, puolustusvoimien palvelutarpeiden ja joukko-osastojen käytössä olevien rakennusten volyymimuutosten perusteella. Ulkoistettujen kohteiden siivouspalvelujen hinta määräytyy kohdekohtaisesti tehdyn kilpailutuksen perusteella ja hintaa tarkistetaan sopimuskauden aikana vuosittain sopimukseen kirjatun hinnantarkistusmenettelyn mukaisesti. Saniteetti- ja hygieniatarvikepalveluista sovitaan eri sopimuksella. Siivouspalvelujen järjestämispalkkio on 8 %. ENERGIA: Rakennuslaitos laskuttaa puolustusvoimia käyttöpaikkakohtaisesti energiankulutuksen perusteella vuosittain tarkistettavien tariffien mukaan. Energia laskutetaan kuukausittain tasaeräisinä arviolaskuina. Vuoden lopussa todetun kulutuksen ja kulutusarvion erotus sekä myös merkittävät muutokset energian hankintahinnassa otetaan huomioon tasauslaskussa. Energiatariffit tarkistetaan vuosittain vastaamaan syntyviä kustannuksia lähinnä energian hankintakustannusten ja markkinoiden kustannusennusteiden perusteella. Energia- ja vesitariffeilla katetaan kaikki energian ja veden hankinnan sekä verkostojen ylläpidon kustannukset: 112 TILKO - työryhmäraportti

115 Hankinta Palvelujen järjestäminen asiakkaalle, kilpailutus, sopimustenhallinta, energian toimittajien myyntilaskujen hallinta, verkostoluovutuksiin liittyvät asiantuntijatehtävät Energian osto: lämpömaksut, sähkömaksut, vesi- ja jätevesimaksut (käyttöaineet) Oma energiantuotanto: lämpökeskuksien, varavoima-asemien, veden ja jätevedenkäsittelylaitosten kustannukset. Näitä ovat esim. polttoainemaksut, käyttö-, tarkastus-, huolto- ja säätökustannukset, viankorjauskustannukset, siivous- sekä kunnossapitokustannukset Jakelu Verkostojen käyttö ja huolto: käyttö-, tarkastus-, huolto- ja säätötoimenpiteiden aiheuttamat kustannukset sekä verkostoihin liittyvien mittareiden luennat ja viankorjaukset. Verkostojen korjaukset ja kunnossapito: korjaus- ja kunnossapitokustannuksia ovat rajapintaliitteen mukaiset vuosikorjaukset. verkostotietojen päivitys Kiraveen Energia-asiantuntijuus Energiahallintapalvelu tuottaa puolustushallinnon energiankulutustiedot ja luo edellytyksiä energiatehokkuuden kehittämistoiminnalle Energian säästöön ja kulutukseen liittyvät asiantuntijatehtävät Energiankulutustiedon analysointi ja raportointi Luovutettuihin verkostoihin liittyvien erillisellä palvelukorvauksella katettavien tehtävien seuranta Valmiussuunnittelu ja riskienhallinta Energia- ja vesihuollon toimintavarmuus EPA turvallisuustehtävät: kulkuluvat, vartiointitehtävät sekä yrityskatselmoinnit Osuus yleiskustannuksista Osuus hallinnon kustannuksista, toimitilakustannuksista, välineistä, ohjelmistoista Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 113

116 RAKENNUTTAMINEN: 1. Hankesuunnittelu Hinnoittelu perustuu vuosittain sovittavaan tuntihinnoitteluun (omakustannushinta) sekä arvioituun vuotuiseen resurssitarpeeseen. 2. Investointihankkeiden rakennuttamispalvelut Hinnoittelu perustuu hankekohtaiseen resursointisuunnitelmaan, jossa resurssit tarkastellaan yhdessä tilaajan kanssa. Veloitustuntihinnat määräytyvät asiantuntijapalvelusopimuksessa sovittujen omakustannustuntihintojen mukaan. Osuus yleiskustannuksista sisältyy tuntiveloitushintaan. YMPÄRISTÖPALVELUT: Ympäristöpalvelujen hinnoittelu perustuu vuosittain sovittavaan tuntihinnoitteluun sekä arvioituun vuotuiseen resurssitarpeeseen. Osuus yleiskustannuksista sisältyy tuntiveloitushintaan. PIENINVESTOINNIT JA ERILLISTILAUKSET: Puolustusvoimien tilaamat erillistilaukset ja Senaatti-kiinteistöjen tilaamat pieninvestoinnit hinnoitellaan seuraavasti: 1. Hankinnat (sisältävät sekä alihankinnat että materiaalihankinnat toteutuneiden kustannusten mukaan) 2. Yleiskustannus 6 % hankinnoista (suurissa hankinnoissa yleiskustannusprosenttia pienennetään suhteutettuna hankintojen määrään) 3. Työt. Mikäli hanke toteutetaan omana työnä, työt laskutetaan työaikakirjanpitoon tallennettujen tuntien perustella (tuntimäärä * tuntihinta). Eri ammattinimikkeiden tuntiveloitushinnat vahvistetaan vuosittain. 4. Matkakustannukset laskutetaan valtion matkustussäännön mukaan. 5. Palvelut: a. rakennuttaminen 3 % b. valvonta 2 % 114 TILKO - työryhmäraportti

117 Liite 6. Bearing Point Oy:n vertailu vuokramalleista Puolustushallinnon tilahallinnan kokonaistarkastelu 115