YKS-ARTTU-kaupunkiseutututkimuksen lähtökohdat ja keskeiset johtopäätökset

Transkriptio

1 YKS-ARTTU-kaupunkiseutututkimuksen lähtökohdat ja keskeiset johtopäätökset 1/5 Kaupunkiseudut hajautuvat: väestöntiheys laskussa Maankäyttöä kehitetään yhä kuntakeskeisesti, ei kaupunkiseutukokonaisuuksien näkökulmasta Lähtökohta: Millaiset edellytykset kaupunkiseuduilla on strategiseen maankäytön suunnitteluun? Vaikuttavatko kuntarajat siihen, miten yhdyskuntarakenne kaupunkiseuduilla kehittyy? Muun muassa näihin kysymyksiin tutkimushankkeen raporteissa annetaan vastauksia. Tutkimuksen aineisto on kerätty viidellä case-kaupunkiseudulla. Kultakin kaupunkiseudulta mukana oli keskuskaupungin lisäksi yksi ympäröivä kunta: Jyväskylän seudulla Uurainen, Kuopion seudulla Siilinjärvi, Oulun seudulla Haukipudas, Turun seudulla Lieto ja Vaasan seudulla Mustasaari. Kaupunkiseudut hajautuvat. Tutkimuksen yhteydessä tehdyt yhdyskuntarakenteen analyysit osoittavat, että kaupunkiseutujen kasvusta merkittävä osa kohdistuu hyvin matalan väestöntiheyden alueille. Vähintään kaksi autoa omistavien kotitalouksien osuus on kasvanut. Lisäksi tutkituilla kaupunkiseuduilla taajamien keskimääräinen väestöntiheys on ollut pääsääntöisesti laskussa jo pitkään. Tässä mielessä sana hajautuminen kuvaa suomalaisten kaupunkien kehitystä paremmin kuin sana tiivistyminen. Yhdyskuntarakenteen hajautuminen vaikeuttaa julkisten palvelujen järjestämistä ja lisää entisestään riippuvuutta yksityisautoilusta. Keskeinen päätelmä: kaupunkiseutuja kehitetään yhä kuntakeskeisesti. Vaikka kaupunkiseutu on useimmiten selkeä toiminnallinen kokonaisuus, ei maankäytön suunnittelulle useimmiten ole luotu kuntien kesken selkeitä, yhtenäisiä pelisääntöjä. Kuntarakenne on kytköksissä maankäytön suunnitteluun. Kaavoitus on viime kädessä kuntien vastuulla, minkä lisäksi kunnilla on veronkanto-oikeus. Seurauksena on usein jopa kuntien välille muodostuva kilpailuasetelma. Pahimmillaan suunnittelematon, kuntakeskeinen maankäyttöpolitiikka johtaa yhdyskuntarakenteen hajautumiseen ns. hajakaavoituksen, hallitsemattoman hajarakentamisen ja kaupan suuryksiköitymisen muodossa.

2 Tarvitaanko kuntien välistä yhteistyötä vai kuntaliitoksia? 2/5 Kaupunkiseutujen kuntaliitokset eivät ratkaise maankäytön ongelmia automaattisesti Maankäytön suunnitteluyhteistyö ei toistaiseksi ole ollut tehokasta. Tutkimuksessa haastatellut viranhaltijat ja luottamushenkilöt suhtautuivat pääsääntöisesti varauksellisesti yhteistyön purevuuteen. Ongelmana pidettiin erityisesti sitä, ettei kunnista löydy poliittista tahtoa sitoutua maankäytön suunnittelun kuntien väliseen yhteistyöhön. Elinkeinopoliittinen yhteistyö, maankäytön erilaiset rakennemallit ja muut vastaavat yhteistyön työkalut ovat voineet avata uusia seudullisia näkökulmia kuntien kehittämistyöhön. Ajattelutapa on kuitenkin yhä pääsääntöisesti kuntakeskeinen. Lisäksi monessa pienessä kunnassa ei ole riittäviä kaavoitusresursseja, joko poliittisista tai taloudellisista syistä johtuen. Myöskään kuntaliitokset kaupunkiseuduilla eivät automaattisesti johda eheytyneeseen yhdyskuntarakenteeseen. Olennaista on se, millaisia toiminnallisia kokonaisuuksia kuntarajat sulkevat sisäänsä, ja se, millainen maankäytön suunnittelukulttuuri uuteen kuntaan syntyy. Kuntaliitokset asettavat hallintokulttuurin koetukselle, sillä yhteenliittyvien kuntien maankäyttökulttuurit ovat voineet aiemmin poiketa toisistaan voimakkaasti. Maankäyttöä tulisi suunnitella sen mukaan, ollaanko maalla vai kaupungissa ei sen mukaan, missä kuntaraja kulloinkin sijaitsee. Toiminnallisilla kriteereillä (esimerkiksi työssäkäyntialue-kriteerillä) määritellyille kaupunkiseuduille mahtuu niin sanotun kaupunki maaseutu-jatkumon erilaisia alueita, ja siten myös erilaisia joustavan sääntelyn tarpeita oli seudun kuntarakenne millainen hyvänsä. Liian yksipuolisia pelkistyksiä kaupunkiseutujen yhdyskuntajärjestelmistä onkin syytä välttää. Toisaalta maaseudun elinvoimasta keskusteltaessa kaupunkiseutujen lähimaaseutua, jossa kasvupaine on paikoin kova, ei tule sekoittaa syvään maaseutuun, joissa suunnittelutarve on erilainen kuin kasvavilla kaupunkiseuduilla. Kaupunkiseutujen kokonaisvaltainen suunnittelu vaikeaa. Kaupunkiseuduille kohdistuva kasvu on miellettävissä resurssiksi, jota voitaisiin hyödyntää määrätietoisesti. Seuduille kohdistuva kasvu kanavoituu kuitenkin osittain suunnittelemattomasti mm. haja-asutusalueelle. Suunnittelematta jättämiselläkin on seurauksensa, sillä se, minne asuminen ja kaupan kasvu suuntautuu, vaikuttaa edellytyksiin ylläpitää julkisia palveluja. Strategisen tavoitetyhjiön käsite kuvaa asetelmaa, jossa viranomaissuunnittelijat ja kaavoittajat eivät kykene hallitsemaan maankäyttöä halutulla tavalla. Tällöin kaupunkiseutu kasvaa ikään kuin orgaanisesti; osin hallitsemattomasti, osin erilaisten yksityisten toimijoiden ehdoilla.

3 TUTKIMUKSEN VIISI CASE-KAUPUNKISEUTUA 3/5 Jyväskylän seutu Keskusta-alueen väestönkasvu erottaa Jyväskylän seudun muista tutkituista kaupunkiseuduista. Jyväskylän kantakaupungin (etäisyys alle 2km seutukeskukseen) väestömäärä on tasaisesti noussut yli 20 vuoden ajan. Muilla kaupunkiseuduilla keskustan tuntumassa asukkaiden lukumäärä on pysynyt melko vakaana. Merkittävä osa kasvusta kohdistuu matalan väestöntiheyden alueille, joskin muihin seutuihin verrattuna hajautumisen vauhti on hillitty. Kaikilla tutkituilla kaupunkiseuduilla väestönkasvusta merkittävä osa kohdistuu alueille, joiden väestöntiheys on hyvin matala. Vain pieni osa väestönkasvusta kohdistuu alueille, joiden väestöntiheys on riittävä esimerkiksi kannattavan joukkoliikenteen järjestämiseksi. Tilanne on pääpiirteiltään sama myös Jyväskylän seudulla. Muihin tutkittuihin kaupunkiseutuihin verrattuna hajautumiskehitys Jyväskylän ja Oulun seuduilla on kuitenkin hillittyä. Jyväskylän seudun haasteena voidaan pitää erilaisten maankäyttökulttuurien yhteensovittamista. Jyväskylän seutu on tutkittujen seutujen kohdalla poikkeuksellinen, sillä tapahtuneiden kuntaliitosten myötä merkittävä osa seudun sisäisistä jännitteistä purkautui tai on purkautumassa. Viranhaltijayhteistyö pohjusti kuntaliitoksia. Haastattelujen perusteella Jyväskylän seudun kuntaliitoksia on seurannut jonkin verran ristiriitoja, jotka ovat liittyneet maankäytön suunnittelun toimintatapojen yhteensovittamiseen. Muiden tutkittujen seutujen tilanteisiin verrattuna ilmapiiriä ei voi kuitenkaan pitää erityisen huonona. Jokseenkin poikkeukselliselle tilanteelle on tunnistettavissa erilaisia syitä: esimerkkeinä voidaan pitää pitkään jatkunutta maankäytön viranhaltijoiden keskinäistä yhteistyötä ja elinkeinoyhteistyötä kuntien välillä. Jyväskylän kaupungin ja maalaiskunnan yhdyskuntarakenne oli myös ollut jo pitkään poikkeuksellisen selkeästi yhtoiminnallinen kokonaisuus. Kuntien välillä ei myöskään ollut mitään ilmeistä kulttuurista tai poliittista syytä, joka olisi ylläpitänyt erillisiä, itsenäisiä kuntia. Oulun seutu Harvimmin asuttujen alueiden pieni osuus väestönkasvusta erottaa Oulun seudun muista tutkituista kaupunkiseuduista. Yleisesti voidaan sanoa, että kaikilla tutkituilla kaupunkiseuduilla väestönkasvusta merkittävä osa kohdistuu alueille, joiden väestöntiheys on hyvin matala. Tässä suhteessa Oulun seudulla tilanne on jonkin verran poikkeuksellinen muihin tutkittuihin kaupunkiseutuihin verrattuna, sillä kaikkein harvimmin asutuille alueille kohdistuu seudulla suhteellisen pieni osuus kasvusta. Toisaalta myös kaikkein korkeimpien väestöntiheyksien alueiden (yli 50 as/ha) osuus väestönkasvusta on Oulun seudulla pienempi kuin esimerkiksi Jyväskylän ja Kuopion seuduilla. Keskustan tuntumassa (etäisyys alle 2km seutukeskukseen) väkiluku on vuoden 1990 jälkeen kasvanut vain vähän. Kokonaisuudessaan Oulun seudun väestönkasvu on ollut jo pitkään voimakasta. Yllättävä liitospäätös? Seudulla tehtyjä haastatteluja leimasi turhautuminen esimerkiksi joidenkin kuntien heikkoon maapolitiikkaan ja kuntien väliseen kilpailuun mm. kaupan suuryksiköiden suhteen. Toisaalta seudun aiempi, viranhaltijatason yhteistyö maankäytön suunnittelussa, ja esimerkiksi tiukentunut lainsäädännöllinen ohjaus kaupan ohjauksessa ovat voineet luoda pohjaa kilpailuasetelman purkamiselle. Oulun seudun suuri kuntaliitos tuo mukanaan joka tapauksessa suuria haasteita. Erilaisten maankäyttökulttuurien yhteensovittaminen on ollut ja tulee haastateltujen mukaan olemaan suuritöinen prosessi. Vielä on aikaista arvailla sitä, millaiseksi yhteen liittyvien kuntien ja liitoksen ulkopuolelle jäävien kuntien väliset suhteet muodostuvat.

4 Turun seutu 4/5 Väestönkasvu Turun seudulla on melko hidasta, ja hajautuvaa. Seudun väestönkasvusta suuri osa suuntautuu matalan väestöntiheyden alueille. Turun seudulla, joka on väestömäärältään tutkituista seuduista suurin, merkittävä osa väestönkasvusta suuntautuu matalan väestönkasvun alueille. Luonnonolot selittänevät vain osin sitä, miksi ero toiseen tutkittuun suureen kaupunkiseutuun eli Oulun seutuun on niin suuri. Keskustan tuntumassa (alle 2km seutukeskukseen) väestön määrä on samaa luokkaa kuin vuonna Vuodesta 1990 alkaen keskusta-asukkaiden lukumäärä on noussut, tosin erittäin maltillisesti. Pientä edistystä on tapahtunut kuntien välisistä jännitteistä huolimatta. Useita haastatteluja leimasi voimakas turhautuminen seudun sisäiseen tilanteeseen. Myönteisiäkin merkkejä oli kuitenkin näkyvissä; useat viranhaltijat olivat tyytyväisiä rakennemallityön muodossa alkaneeseen keskusteluun seudun maankäytön suunnittelun pelisäännöistä. Lähtökohta yhteistyölle on haasteellinen, sillä seutukokonaisuuden näkökulmasta Turun seudun kuntakarttaa voi luonnehtia poikkeuksellisen rikkonaiseksi: yhdyskuntarakenteellinen toiminnallinen kokonaisuus ei myötäile kuntarajoja. Kuntaliitoksia on tapahtunut vain keskusta ympäröivien kuntien kesken. Kuopion seutu Kuopion seudun väestöntiheys on poikkeuksellisen suuri, mutta laskee nopeasti. Kuten useimmilla muillakin seuduilla, keskustan tuntumassa (alle 2km seutukeskuksesta) väkiluku on pysynyt melko vakaana. Vuodesta 1985 alkaen väkiluku on kasvanut ylivoimaisesti eniten etäisyysvyöhykkeellä 5-10km keskustasta, mikä viime vuosien osalta selittyy esimerkiksi Saaristokaupungin kasvulla. Kaikkiaan seudun väestönkasvu on ollut tutkituista seuduista hitainta. Muihin tutkittuihin kaupunkiseutuihin verrattuna Kuopion seudun niin sanottujen YKR-taajamien väestöntiheys on ollut perinteisesti selkeästi suurin. Myös autottomien kotitalouksien osuus on verrattain suuri. Väestöntiheys on kuitenkin melko nopeasti laskemassa samalle tasolle Jyväskylän seudun kanssa. Väestönkasvusta kaikkein harvimmin asuttujen alueiden (väestöntiheys alle 5 as/ha) osuus, ja toisaalta kaikkein tiheimmin asuttujen alueiden (väestöntiheys yli 50 as/ha) osuus, on verrattain suuri. Seutuyhteistyölle erittäin haastavat puitteet. Tutkimushaastattelujen perusteella voidaan sanoa, että seudun kehittäminen on hyvin kuntakeskeistä, eikä poliittisia edellytyksiä suuriin muutoksiin ole näköpiirissä. Kuntien väliset erot korostuvat eri tavoin, myös maankäyttöpolitiikassa. Myös seudulla kerätyssä dokumenttiaineistossa kilpailuasetelma korostuu erityisen näkyvästi. On kuitenkin syytä huomata muutokset Siilinjärven maankäyttöpolitiikassa, jota on pyritty viime aikoina saamaan hallintaan aiempaa paremmin. Vaasan seutu Vaasan seutu erottuu erityisesti hyvin matalalla väestöntiheydellä, joka laskee entisestään. Ero erityisesti Kuopion seutuun verrattuna on merkittävä. Vaasan seudulla ns. YKR-taajamien väestöntiheys on selvästi alle puolet verrattuna Kuopion seutuun, joka on tutkituista seuduista Vaasan seudun jälkeen väkiluvultaan pienin. Vaasan seudulla lisäksi vähintään kaksi autoa omistavien osuus kotitalouksista on hyvin suuri. Keskustan tuntumassa (alle 2km seutukeskuksesta) väkiluku on pysynyt melko vakaana pitkään. Seudun sisäinen ilmapiiri on edelleen jännitteinen. Tutkittujen kaupunkiseutujen joukossa Vaasan seutu on tutkimuksen alusta asti näyttäytynyt ongelmallisena: seudullisen tahtotilan luominen on ollut vaikeaa. Haastateltavien joukossa oli eriäviä näkemyksiä siitä, miten kielikysymys vaikuttaa kuntien väliseen asetelmaan. Kuntarajat eivät joka tapauksessa vastaa kaupunkiseudun toiminnallista rakennetta, mikä näkyy selvästi myös yhdyskuntarakenteen ongelmallisena kehityksenä.

5 Paras-hankkeen ARTTU-arviointitutkimusohjelman yhdyskuntarakenteen toimivuutta koskevassa tutkimusosiossa (YKS-ARTTU) perehdytään kasvavien kaupunkiseutujen maankäytön suunnitteluun. 5/5 Lisätietoja (myös kaupunkiseutukohtaisista) tutkimustuloksista löytyy tutkimuksen loppuraportista Kaupunkiseutujen kasvukivut II on YKS-ARTTU-tutkimuksen loppuraportti. Raportti kokoaa yhteen nelivuotisen tutkimushankkeen tulokset. Tutkimuksesta on vastannut Aalto-yliopiston Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutusryhmän (YTK) tutkimustiimi. YKS-ARTTU-hankkeessa kerätty aineisto koostuu yhteensä yli sadasta haastattelusta, paikkatietoaineistosta ja suunnitteludokumenteista. Keskeiset tutkimusjulkaisut on saatavissa myös sähköisinä versioina Kuntaliiton verkkokaupasta Mäntysalo, Peltonen, Kanninen, Niemi, Hytönen & Simanainen (2010). Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 2. Kuntaliitto & Aalto-yliopisto. Hytönen, Mäntysalo, Akkila, Kanninen & Niemi (toim.) (2012) Kaupunkiseutujen kasvukivut II. Päätelmiä maankäytön suunnitteluyhteistyön kehityksestä viidellä kaupunkiseudulla. Acta nro 241. Suomen Kuntaliitto. Lisätietoja tutkimuksesta YTK professori Raine Mäntysalo, TKT, tohtorikoulutettava Jonne Hytönen, YTM, Kuntaliitto tutkimuspäällikkö Marianne Pekola-Sjöblom, YTK on yksi Aalto-yliopiston maankäyttötieteiden laitoksen kolmesta tutkimusryhmästä. YTK harjoittaa monitieteistä tutkimusta ja koulutusta maankäytön suunnittelun ja kaupunkitutkimuksen alalla.