ARTTU-tutkimusohjelman päätösseminaari. Paras kuntauudistus? Kuntatalo, Helsinki

Transkriptio

1 ARTTU-tutkimusohjelman päätösseminaari Paras kuntauudistus? Kuntatalo, Helsinki Suomen Kuntaliitto Helsinki 2012

2 Sisältö Tervetuloa päätösseminaariin!...3 Otteita ARTTU-matkalta TUTKIMUSMODULIEN LOPPURAPORTTIEN TAI VIIMEISIMPIEN RAPORTTIEN TIIVISTELMÄT ARTTU-tutkimuskuntien toimintaympäristöanalyysi, Kuntaliitto Talous, Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulu Yhdyskuntarakenteen toimivuus, Aalto-yliopisto Sosiaali- ja terveyspalvelut, Itä-Suomen yliopisto Koulutuspalvelut, Jyväskylän yliopisto Henkilöstö, Tampereen yliopiston työelämän tutkimuskeskus Demokratia ja johtaminen: päättäjät, Åbo Akademi Demokratia ja johtaminen: kuntavaalit, Åbo Akademi Demokratia ja johtaminen: kuntalaiset, Kuntaliitto Uudistusten kielelliset vaikutukset -erillishanke, Helsingin yliopisto, SSKH Uudistuksen tasa-arvovaikutukset -erillishanke, Åbo Akademi...40 Luettelo Paras-ARTTU-ohjelman raporteista ARTTU-tutkimuskunnat ja niiden yhdyshenkilöt vuonna Tutkimusmodulit ja tutkijat...47 Paras-arviointitutkimusohjelma ARTTU

3 ARTTU-TUTKIMUSOHJELMAN PÄÄTÖSSEMINAARI Kuntatalo, Toinen linja 14, Helsinki Tervetuloa päätösseminaariin! Viisivuotisen ARTTU-tutkimusohjelman päätösseminaarissa saadaan tutkittua tietoa vuonna 2005 voimaan tulleen kunta- ja palvelurakenneuudistusta säätelevän puitelain eli niin sanotun Paras-kauden aikana tapahtuneista muutoksista muun muassa kuntien taloudessa, sosiaali- ja terveyspalveluissa, opetuksessa, henkilöstössä, yhdyskuntarakenteessa ja demokratiassa ja johtamisessa niin kuntalaisten, päättäjien kuin kuntavaalien näkökulmasta. Tutkimusteemoja ovat olleet myös tasa-arvo ja kielelliset vaikutukset. Päätösseminaarissa käsitellään keskeisiä tuloksia ja havaintoja eri tutkimusteemojen näkökulmista. Tutkimusohjelman keskeisenä tavoitteena on saada tietoa mitä kunnissa on tapahtunut ja tehty kunta- ja palvelurakenneuudistuksen aikana. Erityisesti on haettu vastauksia seuraaviin kysymyksiin: 1) Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Paras-hankkeen aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut? 2) Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri tutkimusmodulien näkökulmista? 3) Mitkä tekijät ovat vaikuttaneet Paras-uudistuksen erilaiseen etenemiseen eri kunnissa? 4) Miten valtionohjaus on tukenut Paras-uudistuksen toimeenpanoa kunnissa? Ohjelmassa on ollut mukana 40 tutkimuskuntaa. Kunnat on valittu Paras-uudistusta eri tavoin eteenpäin vievistä kunnista, ja edustavat kuntaliitoskuntia, sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-aluekuntia, kaupunkiseutujen kuntia ja sellaisia kuntia, jotka eivät ole tehneet, eivätkä ole olleet aikeissa tehdä puitelaissa mainittuja toimenpiteitä. ARTTU-tutkimusohjelman rahoitukseen ovat osallistuneet tutkimuksen kohteena olevat kunnat, Suomen Kuntaliitto, Keva sekä seitsemän ministeriötä. Tutkimushankkeen ovat toteuttaneet eri yliopistot rahoittajien edustajista ja kuntaedustajista koostuvan ohjausryhmän alaisuudessa. ARTTU-ohjelman aikana on valmistunut tai on valmistumassa kaiken kaikkiaan 33 tutkimusraporttia. Tänään julkaistava Parasta Artun mitalla II -raportti kokoaa yhteen kaikkien tutkimusmoduulien keskeisimpiä havaintoja. Tutkimusohjelman toimikausi on nyt tulossa päätökseensä, mutta tehtyjen ARTTUtutkimusten laajaa materiaalia tullaan toivottavasti laajasti hyödyntämään kunta- ja palvelurakenteiden kuin kuntalain uudistamistyössäkin sekä erilaisissa tutkimus- ja kehittämisprojekteissa. Myös itse ARTTU-ohjelmalle ollaan tulevan kevään aikana suunnittelemassa mahdollista jatkohanketta. Lisää tietoa ARTTU-tutkimusohjelmasta ja tutkimusmoduuleista, sekä jo julkaistuja raportteja löytyy osoitteesta: ja Antoisaa seminaaripäivää ja kuumia jälkilöylyjä! Kaija Majoinen Marianne Pekola-Sjöblom Pentti Meklin tutkimus- ja kehitysjohtaja tutkimuspäällikkö emeritusprofessori, Tampereen yliopisto Kuntaliitto Kuntaliitto ARTTU-arviointitutkimusohjelman tieteellinen johtaja 3

4 Otteita ARTTU-matkalta ARTTU-ohjelman taustaa Vaikka ARTTU-matka sai virallisen alkunsa vuoden 2008 alussa, matka aloitettiin jo hyvän aikaa sitä ennen. Valtioneuvosto käynnisti keväällä 2005 Paras-hankkeen valmistelun aika nopealla aikataululla ja myös suhteellisen ennakoimattomasti. Saman vuoden 2005 lopussa päättyi 10-vuotinen tutkimusohjelma KuntaSuomi 2004, jonka puitteissa saatiin koottua systemaattista tietoa erityyppisistä kunnista ja pitkältä ajanjaksolta. KuntaSuomiohjelman jälkeen, Paras-hankkeen puitelakia valmisteltaessa kypsyi Kuntaliitossa ajatus, että siihen tarvittaisiin rinnalle KuntaSuomen kaltaista laajempaa ja systemaattisempaa arviointitutkimusta. Otteessa ensimmäisestä Paras-arviointitutkimuksen ideointipaperista kesäkuulta 2006 todetaan seuraavaa: Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke on sitten vuonna 1989 käynnistetyn vapaakuntakokeilun suurin ja laaja-alaisin maassamme käynnistetty kunnallishallinnon uudistushanke. Vaikka tarkka lopputulema ei tämän paperin kirjoitushetkellä ole vielä tiedossa, on selvää, että uudistus tulee vaikuttamaan kuntien palvelujen järjestämiseen, kuntien väliseen yhteistyöhön ja kuntarakenteisiinkin. Hankkeen merkittävyyden ja laaja-alaisuuden takia on erittäin perusteltua ja välttämätöntä saada aikaan Paras-hankkeen edistymistä ja seurauksia arvioiva tutkimusohjelma. Ensimmäiset rahoittajaneuvottelut käynnistettiinkin jo syksyllä Vuosi 2007 oli tulevan ARTTU-ohjelman esiselvitysvaihetta Kuntaliitossa: keväällä 2007 järjestimme paitsi Kuntaliiton sisäisiä suunnittelupalavereita eri yksiköiden asiantuntijoiden kesken, myös neuvotteluja potentiaalisten rahoittajatahojen ja tutkimustahojen kanssa. ARTTU-ohjelman käynnistymisestä tiedotettiin Kuntaliiton mediatiedotteella Tutkimusohjelma sai tuttavallisen lyhenteensä ARTTU Kuntaliitossa järjestetyn sisäisen nimikilpailun tuloksena Arviointitutkimusohjelman suunnitteluvaiheessa perusteltiin ohjelman tarvetta muun muassa seuraavilla seikoilla: Paras-hankkeella tavoitellaan mittavia muutoksia niin kunta- ja palvelurakenteisiin, palvelujen tuotantotapoihin, yhdyskuntarakenteen eheyteen, tuottavuuteen ja elinvoimaan kansanvaltaista ohjausta unohtamatta. Kysymyksessä on pitkäkestoinen uudistusprosessi. Tarvitaan myös väliarviointia muutosprosessin suuntaamiseksi. Ulkopuolisen, pitkäjänteisen ja riippumattoman tahon toteuttaman arviointitutkimuksen avulla saadaan tietoa Paras-hankkeen muutosprosesseista, hankkeen myötä tapahtuvista todellisista muutoksista sekä muutosten vaikutuksista. Saadaan vertailukelpoista tietoa eri toimijoiden (rahoittajat, kuntalaiset, luottamushenkilöt, johto, henkilöstö) näkökulmasta. Tärkeää on myös saada tietoa siitä, tuottaako uudistus odottamattomia sivuvaikutuksia, niin positiivisia kuin negatiivisia. Kansainväliset esimerkit, esimerkiksi Tanskassa käynnistetty kuntauudistusta arvioiva tutkimusohjelma. 4

5 Tutkimusohjelmassa 5 varsinaista modulia, 3 erillishanketta, 6 yliopistoa Tutkimusohjelman sateenvarjon alle koottiin kaikkiaan viisi erillistä tutkimusmodulia. Teemallisesti ne liittyvät demokratiaan ja johtamiseen, talouteen, palveluihin, henkilöstöön sekä yhdyskuntarakenteen toimivuuteen. Demokratian ja johtamisen tutkimuskokonaisuuteen ovat sisältyneet tutkimukset kuntalaisista (Kuntaliitto), kuntapäättäjistä ja kuntavaaleista (Åbo Akademi). Palvelumoduli sisältää sosiaali- ja terveyspalvelujen (Itä-Suomen yliopisto, ent. Kuopion yliopisto) ja koulutuspalvelujen (Jyväskylän yliopisto) tutkimukset. Henkilöstömoduliin sisältyy kuntahenkilöstöä koskevan tutkimuksen (Tampereen yliopiston työelämän tutkimuskeskus). Talousmoduli on pitänyt sisällään kuntien taloutta eri näkökulmista selvittävät tutkimukset (Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulu sekä hankkeen alkuvaiheessa myös Helsingin kaupungin tietokeskus) sekä kuntien paikallistalouden tai toimintaympäristöä koskevat selvitykset (Tampereen yliopisto ja Kuntaliitto). Yhdyskuntarakenteen toimivuus modulissa on tutkittu viittä kaupunkiseutua (Aalto-yliopiston maankäyttötieteiden laitos, entinen Teknillinen korkeakoulu). Näiden lisäksi ARTTU-ohjelman sateenvarjon alla, mutta erillisen rahoituksen mahdollistamana, on selvitetty uudistuksen suunnitteluvaihetta (Lapin yliopisto ), kielellisiä vaikutuksia (Helsingin yliopiston Svenska social- och kommunalhögskolan ja Åbo Akademi) sekä tasa-arvovaikutuksia (Åbo Akademi). Tutkimustahojen tutkimustyö on jakautunut kahteen rahoituskauteen, 2007/ ja Tutkimuksissa on pääsääntöisesti toteutettu kuntien lähtökohtatilanteen arviointi sekä seurantavaiheen arviointi, johon on kuulunut loppuraportin lisäksi myös väliraportointi vuoden 2011 lopussa. Osa tutkimuksista tuotti alkuvaiheessa tietoa myös marraskuussa 2009 annettuun valtioneuvoston selontekoon kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta. Tutkimusohjelman 40 kuntaa vuorovaikutus tutkimuksen ja käytännön välillä Tutkimuskuntien valinnan peruslähtökohtana oli huomioida sekä Paras-uudistusta erityyppisesti eteenpäin vievien kuntien edustus että valittavien kuntien mahdollisimman hyvä edustavuus maamme kuntakentässä muun muassa alueellisen sijainnin, kuntakoon, elinkeino- ja väestörakenteen sekä kielisuhteiden mukaisesti. Todettiin myös, että tutkimukseen ei voida ottaa mukaan kaikkia kuntia, mutta kuitenkin tarvitaan riittävän iso joukko, joka mahdollistaisi yleistettävyyttä laajempaan kuntajoukkoon. Näin päädyttiin tarjoamaan ARTTU-tutkimusohjelmaan osallistumista 40 kunnalle. Tutkimuskauden alussa tutkimuskunnat ryhmiteltiin neljään Paras-luokkaan: Kuntaliitoskunnat, syvenevän yhteistyön kunnat, muut kunnat sekä kaupunkiseudun kunnat. Ryhmät eivät ole kuitenkaan olleet toisiaan poissulkevia. Lisäksi kunnissa on voitu tehdä Paras-uudistuksen aikana päätöksiä, jotka ovat muuttaneet kunnan asemaa käytetyssä Paraskeinoluokituksessa. Tutkimuskauden loppuvaiheen analyyseissa on käytetty yksinkertaisempaa kolmiluokkaista tarkastelua. Tutkimuskuntia on analysoitu paitsi edellä kuvatuissa Paras-luokissa myös kuntakokoluokittain, tilastollisen kuntaryhmityksen sekä jossain määrin myös asukasluvun muutokseen perustuvan kuntajaottelun mukaan. 5

6 Taulukko 1. ARTTU-ohjelmassa käytetty Paras-luokitus Paras-luokitus ARTTU-tutkimuskunnat (N = 40) Kuntaliitoskunnat Hämeenlinna, Kajaani, Kemiönsaari, Lappeenranta, (N = 10) Mänttä-Vilppula, Raasepori, Salo, Seinäjoki, Vöyri-Maksamaa, Äänekoski Syvenevän yhteistyön Halsua, Hamina, Harjavalta, Hirvensalmi, Hollola, Karkkila, kunnat (N = 10) Kitee, Lempäälä, Pudasjärvi, Vimpeli Muut kunnat Juuka, Kirkkonummi, Kotka, Kuusamo, Lapua, Pello, Pori, (N = 10) Sipoo, Sodankylä, Varkaus Kaupunkiseutukunnat Jyväskylä ja Uurainen, Kuopio ja Siilinjärvi, Oulu ja (N = 10) Haukipudas, Turku ja Lieto, Vaasa ja Mustasaari Taulukko 2. ARTTU-ohjelmassa käytetty Paras-luokitus Paras-luokitus ARTTU-tutkimuskunnat (N = 40) Kuntaliitoskunnat Hämeenlinna, Jyväskylä, Kajaani, Kemiönsaari, Kuopio, (N = 14) Lappeenranta, Mänttä-Vilppula, Oulu, Pori, Raasepori, Salo, Seinäjoki, Vöyri, Äänekoski Syvenevän yhteistyön Halsua, Hamina, Harjavalta, Hirvensalmi, Hollola, Karkkila, kunnat (N = 14) Kitee, Lieto, Mustasaari, Pudasjärvi, Siilinjärvi, Uurainen, Vaasa, Vimpeli Muut kunnat Haukipudas, Juuka, Kirkkonummi, Kotka, Kuusamo, Lapua, (N = 12) Lempäälä, Pello, Sipoo, Sodankylä, Turku, Varkaus Tutkimuksen ja käytännön vuoropuhelulle on annettu paljon painoa ARTTU-ohjelmakauden aikana. Vuoropuhelun ja tiedonkulun varmistamiseksi kukin tutkimuskunta on nimennyt yhden tai useamman yhdyshenkilön kunnan ja tutkimusohjelman välille. Yhdyshenkilöt ovat kantaneet vastuuta yhtäältä tutkimustiedon välittämisestä kuntaorganisaatioonsa ja toisaalta tukeneet ja avustaneet tutkimusprosessien onnistumista oman kuntansa osalta. Yhdyshenkilöt ovat tuoneet tutkimusohjelmaan ja tutkijoille tervetullutta käytännön tietoa ja tulkintoja tutkimustuloksille lihaa luitten ympärille. Tutkijoiden ja kuntien välistä vuoropuhelua on käyty koko tutkimusohjelman ajan säännöllisesti, kaksi kertaa vuodessa, järjestetyissä ns. kuntaseminaareissa. Vuoropuhelu on mahdollistunut myös jokasyksyisissä Kuntamarkkinoiden ARTTU-tietoiskuissa sekä keväällä 2008 ja syksyllä 2012 järjestetyissä alueseminaareissa. Tutkimuksen ja käytännön vuorovaikutuksen tuloksellisuutta on vahvistettu osaltaan sillä, että niin ohjausryhmä- kuin myös projektiryhmätyöskentelyyn on koko ohjelman ajan osallistunut myös kuntaedustajia erityyppisistä ja -kokoisista kunnista. Käytännössä se on tarkoittanut sitä, että sekä ohjaus- että projektiryhmään on vuosittain nimetty kaksi varsinaista ja kaksi varaedustajaa kunnista. Tämän vaihtovuoroisuuden avulla on varmistettu mahdollisimman monen ja monipuolisen kuntaäänen kuulumisen tutkimusohjelmassa. Tutkimusohjelman laaja yhteistyö- ja rahoittajajoukko Näin laaja-alainen ja pitkäkestoinen tutkimusohjelma ei olisi ollut mahdollinen ilman laajaa yhteistyötä ja rahoitusta. Tutkimusohjelmaa onkin valmisteltu, rahoitettu ja ylläpidetty 6

7 yhdessä seitsemän ministeriön (LVM, MMM, OKM, STM, TEM, VM ja YM), Kevan sekä tutkimusohjelmaan valittujen 40 tutkimuskunnan kanssa. Kuntaliitto on toiminut ohjelman koordinaattorina, osarahoittajana ja myös tutkimustyöhön osallistujana. Yhteistyö- ja rahoittajatahoilla on ollut mahdollisuus osallistua nimeämiensä edustajien kautta myös tutkimusohjelman työtä ohjaavan ohjausryhmän, ohjelman työrukkasena toimivan projektiryhmän sekä modulien työtä sparraavien asiantuntijaryhmien kokousten kautta. On tärkeätä muistaa, että myös eri tutkimustahot ovat yhteisrahoitteisen tutkimuksen luonteeseen kuuluen tehneet ARTTU-tutkimustyötä paitsi tähän tutkimukseen saamansa rahoitusosuuksien kautta myös omana virkatyönään (tai vapaa-ajan harrastuksena). ART- TU-tutkimusohjelman tutkimusaihioita on monin paikoin voitu kytkeä myös opinnäytetöiksi. Kaiken kaikkiaan ARTTU-ohjelmaan kuuluvat tutkimus-, yhteistyö- ja rahoittajatahot ovat muodostaneet monialaisen ja laajan verkoston, johon on ollut kytkettynä lähes parisataa henkilöä. Mitä tutkimusohjelmassa saatu aikaan, miten viestitty ARTTU-ohjelman päätuotoksina ovat olleet laaja joukko tutkimusraportteja. Tähän mennessä raportteja on julkaisuvalmiina 22, ja tulossa olevia on vielä kymmenkunta. Kaikki tutkimusraportit on julkaistu sähköisinä verkkojulkaisuina. Noin puolet raporteista on julkaistu tai julkaistaan myös Kuntaliiton Acta-sarjan painettuina julkaisuina. Valtaosa raporteista sisältää suomen-, ruotsin- ja englanninkieliset tiivistelmät. ARTTU-tutkimusten päätulokset sisältävä ns. kokoomaraportti Parasta Artun mitalla II tullaan kääntämään kokonaisuudessaan sekä ruotsin- että englanninkielelle. Tutkimuksen alkutaipaleella työstettiin Paras-uudistusta koskevan käsitteistön osittaisen monitulkintai-suuden takia myös ns. Paras-sanakirja. Tätä sanakirjaa ei ole kuitenkaan virallisesti julkaistu, vaan se on toiminut ARTTU-ohjelman ja tutkijoiden työtä selkeyttävänä käsikirjana. Tutkimusohjelman tuotosten ja ohjelman etenemisen tiedonvälitykseen on ollut käytössä monipuolisia välineitä. Tutkimusohjelmalla on Kunnat.netin alla omat kotisivut sekä suomen-, ruotsin- että englanninkielisinä. Ohjelman puitteissa on julkaistu neljä kertaa vuodessa sähköinen ARTTU-uutiskirje, sekä suomen- että ruotsinkielisinä. Useimmista tutkimusraporteista on tiedotettu Kuntaliiton mediatiedotteiden välityksellä. ARTTU-seminaareja ja tutkijoiden tuloksia on välitetty viime vuosina myös Kunta.TV:n videoinnin kautta. ARTTU-tutkijoita ja tutkimuksia on ollut esillä myös Kuntaliiton lehdissä (Kuntalehti, Fikt, Kunta-työnantaja) ja uutiskirjeissä, Kuntaliiton sekä muiden tahojen järjestämissä muissa tilaisuuksissa samoin kuin moninaisissa tieteellisissä foorumeissa. Viestinnässä ja vuorovaikutuksessa on ollut suurena apuna myös ARTTU-tutkimusohjelman tutkijoiden ja eri rahoittajatahojen edustajien yhteisessä sisäisessä käytössä ollut ekstranettityötila (Eksaitti). Perinteisellä henkilökohtaisella sähköposti- (ja puhelin)viestinnällä on monista muista viestinnän kanavista huolimatta toki ollut oma keskeinen merkityksensä. Vahvuuksia ja haasteita ARTTU-tutkimusohjelmassa kuten kaikissa tutkimuksissa on löydettävissä sekä vahvuuksia että haasteita. Usein haasteet ja vahvuudet nivoutuvat toisiinsa. Vahvuuksiin voisi lukea ainakin seuraavantyyppisiä asioita: 7

8 Tutkimuskuntien sitoutuminen ohjelmaan osin vaikeasta taloudellisesta ajasta huolimatta Kiinnittyminen valtakunnalliseen Paras-uudistushankkeeseen ja sen arviointiin Arviointikohteeseen liittyvä laaja yleinen mielenkiinto ja tutkimustarve Poikkeuksellisen laaja rahoittaja- ja yhteistyöpohja Tutkimuksen viisivuotinen aikajänne toisaalta pitkä, mutta toisaalta haaste muutosten tutki-muksen kannalta Tutkimusnäkökulmien laaja-alaisuus: kattaa kaikki kuntien kannalta keskeisimmät toiminnot ja toimijat Tutkimusten systemaattisuus ja vertailukelpoisuus osin mahdollisuuksia tehdä ajallisia vertailuja myös KuntaSuomi-ohjelmaan ( ). Tutkimuskuntien monipuolisuus Rakentava vuorovaikutus tutkimuksen ja käytännön välillä Tutkijoiden hyvä sitoutuminen ja rakentava yhteistyö tutkimusohjelmassa Vahvuuksien lisäksi löytyy toki myös haasteita, ja usein ne löytyvät vahvuuksista. Niitä on esimerkiksi Haastava tutkimuskenttä, kun monissa kunnissa on tehty jatkuvasti uudistuksia kuntarakenteeseen, palvelurakenteeseen ja/tai johtamisjärjestelmään. Uudistukseen liittyvät osin ehkä liiankin suuret odotukset tutkimusohjelmalta viisi vuotta on sittenkin aika lyhyt aika muutosten mittaamiseen Miten erottaa Paras-uudistuksen vaikutukset muista uudistuksen aikana tapahtuvista muutoksista Tutkimustulosten hyödyntäminen kunnissa Uuden kuntauudistuksen käynnistyminen kesken Paras-uudistuksen virallisen toimikauden. Eläköitymisen heijastuminen henkilövaihtuvuuteen kuntien yhdyshenkilöjoukossa, mikä on osaltaan saattanut heijastua kunnan sitoutumiseen ohjelmaan ja vaikeuttaa tutkimustulosten hyödyntämistä Tiedonkeruu kyselyjen kautta vaikeutunut on vaadittu enemmän aikaa, vaivaa ja resursseja riittävän tutkimusaineiston keräämiseen. Tutkimuskuntia koskevat viralliset tilastot laahaavat usein paljon jäljessä vaikeata mitata ajan-kohtaista tilannetta. Kuntien toiminnan ja toimintaympäristön monimutkaistuminen edellyttäisi vielä monipuolisempaa aineiston keruuta ja tutkimusmenetelmiä, esim. case-tyyppistä tutkimusta, jota nyt voitiin tehdä vain rajallisesti. *** Hyvän projektin tärkeimpiin tunnuspiirteisiin kuuluvat niin kunnon alku kuin myös selkeä päätös. Niinpä tämäkin projekti saa näyttävän käynnistysvaiheen lisäksi ansaitsemansa päätöksen. Kiitämme ARTTU-ohjelman puolesta lämpimästi kaikkia ohjelman yhteistyö- ja rahoittajatahoja kuntia, ministeriöitä, Kevaa ja Kuntaliittoa. Erityiset kiitokset kuuluvat ARTTU-ohjelman eteen uutterasti työtä tehneille tutkijoillemme sekä eläkkeelle siirryttyäänkin ohjelman tieteellisenä johtajana innostavasti ja työteliäästi toimineelle emeritusprofessori Pentti Meklinille. 8

9 *** ARTTU-ohjelman ensimmäisen uutiskirjeen kolumnissa kirjoitin, että ohjelman avulla tavoitellaan muun muassa Ainutlaatuista, Rakentavaa, Tutkimuksellista, Tuloksellista ja Uskottavaa arviointia kunta- ja palvelurakenteiden uudistamisen tueksi ja suunnannäyttäjäksi, ja että onnistuessaan ARTTU vahvistaa myös kuntien välistä vertaisoppimista sekä vuoropuhelua eri toimija- ja toimintatasoilla. Uskon vahvasti, että ARTTU on onnistunut näissä tavoitteissaan. Vaikka ARTTU-ohjelma päättyy, kuntauudistus ja uudistamistyö kunnissa jatkuu. Toivottavasti ARTTU-työ kantaa hedelmää ja tulee laajasti ja monipuolisesti hyödynnettyä niin paikallisella kuin kansallisellakin tasolla. Koska hyvä uudistus tarvitsee rinnalleen arviointia, toivomme saavamme myös tulevia uudistuksia varten myös ARTTUohjelman kaltaisen laaja-alaisen arviointitutkimusohjelman. ARTTU-ohjelman ohjelmapäällikkö, tutkimuspäällikkö Marianne Pekola-Sjöblom, Suomen Kuntaliitto ARTTU-ohjelma pähkinänkuoressa Toimikausi Tutkimuskuntia 40 Kuntien yhdyshenkilöitä 79 Tutkimusmoduleita Tutkimustahoja 8 Tutkijoita yli 25 Raportteja 33, joista 21 ilmestynyt Kyselyitä 5 laajaa + joukko pienempiä Kunta-, alue- ja kuntacase-seminaareja Uutiskirjeitä tulossa Mediatiedotteita 24 + lukuisia kuntauutisia Tutkimusrahoitusta 2 milj. euroa 9

10 TUTKIMUSMODULIEN LOPPURAPORTTIEN TAI VIIMEISIMPIEN RAPORTTIEN TIIVISTELMÄT 1 ARTTU-tutkimuskuntien toimintaympäristöanalyysi, Kuntaliitto: Jaana Halonen, Sirkka-Liisa Piipponen (2011): Toimintaympäristön muutokset ARTTU-tutkimuskunnissa 2000-luvulla. Paras-ARTTU-tutkimuksia nro 10. Verkkojulkaisu. Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Kunta määritellään tämän raportin tarkastelussa paikallistalouden yksiköksi, jolla on alueelliset rajat ja jossa kuntalaiset elävät ja yritykset toimivat. Paikallistalous muodostuu osatekijöistä, jotka määrittävät kunnan toiminnan kehittämisen reunaehdot. Merkittävimpinä osatekijöinä ovat kunnan väestö ja työpaikat. Tässä raportissa keskitytään tarkastelemaan ARTTU-tutkimuskuntien väestörakennetta, väestönkehitystä, työpaikkoja, yrityksiä ja työssäkäyntiä tilastollisten aineistojen perusteella. Paikallistalouden näkökulmasta kunnan tehtävänä on kunnan alueen kehittäminen kuntalaisten ja elinkeinoelämän tarpeita vastaavaksi. Väestö ja työpaikat nivoutuvat yhteen, kun kuntaa tarkastellaan paikallistaloutena. Parhaiten tätä ilmentää taloudellinen huoltosuhde, joka kertoo kuinka monta työvoiman ulkopuolella olevaa ja työtöntä on yhtä työllistä kohti. Työikäiset tarvitsevat työpaikkoja joko kotikunnasta tai kotikunnan lähikunnasta. Kunta puolestaan tarvitsee verotuloja palvelujen järjestämiseen asukkailleen. Tämä raportti on jatkoa Olavi Kallion julkaisulle Paikallistalouden lähtökohdat Paras- ARTTU-ohjelman tutkimuskunnissa (Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 4). Tilastollista analyysiä sekä väestön että työpaikkojen osalta on syvennetty ja laajennettu. Tarkastelu on tehty uusimpien saatavilla olevien tilastotietojen mukaan. Väestökehitys ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina Väestö on keskittynyt Suomessa jo pitkään suurimmille kaupunkiseuduille ja tämä kehitys jatkuu myös tulevaisuudessa. Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan Suomen väkiluku kasvaa vuoteen 2020 mennessä :een eli noin viisi prosenttia. ARTTUtutkimuskuntien väestönkasvuennusteet vaihtelevat Pellon 17,6 prosentista Lempäälän 23,5 prosenttiin. ARTTU-kuntien osalta väestönkehityksen ennakoidaan noudattavan koko maan kehitystä, jolloin suurimmat kasvuprosentit löytyvät juuri suurten kaupunkiseutujen lähikunnista maaseutumaisten kuntien menettäessä väestöään. Väestönmuutoksen eri osatekijät vaikuttavat väestönkasvuun eri tavalla eri kunnissa. Luonnollisen väestönkasvun seurauksena koko maan väkiluku on lisääntynyt 2000-luvulla keskimäärin 1,8 prosenttia. Kuten koko maassa myös ARTTU-kunnissa luonnollisen väestönkasvun vaikutus on ollut positiivisinta suurten kaupunkiseutujen muutonkin kasvavissa lähikunnissa ja negatiivisinta pienissä, väestöltään vähenevissä maaseutumaisissa kunnissa. Suurten kaupunkiseutujen lähikunnat ovat olleet vetovoimaisimpia myös maan sisäisen 10

11 muuttoliikkeen suhteen. Heikoimmin maan sisäisessä muuttoliikkeessä ovat menestyneet ne kunnat, joissa väestönkehitys on muutoinkin ollut heikointa. Nettosiirtolaisuus on tuonut positiivista väestönkehitystä jokaiseen ARTTU-tutkimuskuntaan 2000-luvulla. Maahanmuuton myötä ulkomaan kansalaisten ja vieraskielisten määrä on lisääntynyt koko maassa 2000-luvulla merkittävästi. Myös jokaisessa ARTTU-tutkimuskunnassa ulkomaalaisten ja vieraskielisten osuudet väestöstä ovat lisääntyneet. Ikärakenne heikkenee tulevaisuudessa. Vanhusväestön määrä kasvaa merkittävästi samaan aikaan kun työikäisten osuus väestöstä vähenee. Väestöllisen huoltosuhteen ennakoidaan kasvavan koko maan tasolla nykyisestä 57,4:stä 71,4 vuoteen 2020 mennessä. Huoltosuhde ei parane tulevaisuudessa yhdessäkään Suomen kunnassa, vaikka kunnittaiset erot sekä huoltosuhteiden nykyisissä arvoissa että tulevassa kehityksessä voivat olla suuriakin. Myös monissa ARTTU-tutkimuskunnissa tilanne on tässä suhteessa huolestuttava. Vuoteen 2020 mennessä muutamassa ARTTU-kunnassa huoltosuhde yltää jo yli sadan ja vuoteen 2030 mennessä jo kolmasosassa ARTTU-kuntia tilanne on tällainen. Taloudellinen huoltosuhde on pysynyt 2000-luvulla koko maan tasolla melko vakaana, kasvaen ainoastaan 1,32:sta 1,34:ään. Useissa kunnissa taloudellinen huoltosuhde on kehittynyt 2000-luvulla parempaan suuntaan. Vuoden 2008 taloudellinen taantuma näkyy kuitenkin selvästi huoltosuhteen kehityksessä, ja vuoden 2009 arvot ovat selvästi edellisvuotta korkeampia. Työttömien ja eläkeläisten määrän kasvu nostavat huoltosuhdetta. Myös ARTTU-kunnissa huoltosuhteen heikkeneminen vuosien välillä näkyy selvästi. Mielenkiintoista on, että alle asukkaan ARTTU-kunnissa tätä huoltosuhteen heikkenemistä ei ole tapahtunut. Kaiken kaikkiaan väestökehitys näyttää jatkuvan positiivisena samoissa kunnissa, joissa kehitys on ollut positiivista jo tähänkin mennessä 2000-luvulla. Negatiivista kehitystä on vaikeata kääntää positiiviselle uralle. Työpaikat, yritykset ja työssäkäynti ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina Yhteiskunnan rakenteet ja talouselämä ovat muuttuneet voimakkaasti 2000-luvulla. Suurimmat muutokset elinkeinoelämässä ovat tapahtuneet palvelualoilla. Muun muassa tieto- ja viestintätekniikan palvelut ovat kasvaneet voimakkaasti. Työssäkäyntitilasto ja yritys- ja toimipaikkatiedot antavat viitteitä siihen, että 2000-luvun lopun lama tuntui myös ARTTU-kunnissa. Työpaikat vähenivät, yrityksiä perustettiin vähemmän ja niitä lakkautettiin enemmän. Yrityskannassa notkahdettiin vuoden 2005 tasolle. Kuitenkin yrittämisen tahti säilyi. Osasyynä tähän on työpaikkojen palveluvaltaisuus. ARTTU-kunnissa palvelusektorin työpaikkoja on saman verran kuin Suomessa keskimäärin eli noin 72 prosenttia. Palvelualojen työpaikoista kolmannes on julkista hallintoa, maanpuolustusta, koulutusta, sosiaali- ja terveyspalveluja. Palvelusektorin työpaikat ovat lisääntyneet jopa enemmän kuin mitä jalostuksesta ja alkutuotannosta on vähentynyt. Monessa kunnassa teollisuustyöpaikkojen menetystä on pystytty korvaamaan lisäämällä palvelualojen työpaikkoja. Tulevaisuudessa palvelualojen työpaikkoja tulee lisää ja palvelut monipuolistuvat. Palvelutyöpaikat ovat keskittyneet kaupunkimaisiin kuntiin. Alle asukkaan kunnissa palvelutyöpaikkojen merkitys on vähäisempää. Yhden toimialan varassa olevia kuntia ei ole. Palvelut on suurin toimiala, mutta se jakaantuu hyvin erilaisiin palvelutoimintoihin. Palveluvaltaisimmassa ARTTU-kunnassa Kuopiossa palveluiden osuus työpaikoista on 80 prosenttia. 11

12 ARTTU-kunnissa työpaikkojen määrän kehitys, toimialarakenne ja yrityskannan muutokset ovat samankaltaisia kuin Suomen kunnissa keskimäärin luvulla nopeimmin kehittyviä ARTTU-kuntia ovat olleet kaupunkimaiset, yli asukkaan kunnat ja vaikeinta kehitys on ollut alle asukkaan maaseutumaisissa kunnissa. Erot kuntien välillä ovat eri luokitusten sisällä jopa suurempia kuin luokkien välillä. Suurin ero kuntien välillä on asukkaan kuntakokoluokassa luvulla nopean kasvun kuntia ARTTU-kunnista ovat olleet syvenevän yhteistyön, noin asukkaan kunta Lempäälä, hitainta tai jopa negatiivista muutos on ollut Pellossa. Työssäkäynti kotikunnan ulkopuolella on kasvattanut suosiotaan. Kaupunkiseuduilla pendelöinti on yleisintä. Toteutuneet kuntaliitokset, joissa liitoskunnat ovat olleet osa työssäkäyntialuetta, ovat vähentäneet työssäkäyntiä oman kotikunnan ulkopuolelle. ARTTUkunnista Salo on tästä hyvä esimerkki. Vuoden 2009 alussa toteutunut liitos yhdisti työssäkäyntialueen kunnat. Avainsanat: Kunta, toimintaympäristö, paikallistalous, väestörakenne, väestönkehitys, työpaikat, työssäkäynti, ikärakenne, huoltosuhde. 12

13 2 Talous, Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulu: Olavi Kallio, Pentti Meklin, Jari Tammi ja Jarmo Vakkuri (2012): Kohti parasta kuntatalouden kehitystä? Kunta- ja palvelurakenneuudistus talouden näkökulmasta. Loppuraportti. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 22. Acta nro xx. Tampereen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Paras-hankkeen puitelaissa eli laissa kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007) on esitetty kunta- ja palvelurakenteen uudistamista. Keskeisinä keinoina ovat kuntaliitokset ja kuntien välisen yhteistyön lisääminen. Paras-ARTTU-tutkimusohjelman talousmoduulissa analysoidaan näiden keinojen vaikutuksia kuntien talouteen. Tästä asiasta on aikaisemmin julkaistu kolme tutkimusraporttia: Heikki Helin (2009): Parasta ennen. Kuntien talouden kehityksestä 2000-luvulla. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 1. Verkkojulkaisu. Vakkuri Jarmo, Kallio Olavi, Tammi Jari, Meklin Pentti ja Helin Heikki (2010): Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 3. Acta nro 218. Olavi Kallio, Pentti Meklin, Jari Tammi ja Jarmo Vakkuri (2011): Rakennemuutoksen taloushyötyjä odotellessa. Kunta- ja palvelurakenneuudistus kuntatalouden näkökulmasta vuosina Väliraportti. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 17. Verkkojulkaisu. Taloustutkimuksen tavoite Loppuraportissa huomion kohteena ovat tutkimuskuntien taloudessa tapahtuneet muutokset ajanjaksolla Millaisia muutoksia kuntien taloudessa on tapahtunut Paraslain voimassaoloaikana ? Tapahtuneista talouden muutoksista pyritään saamaan tietoa etsimällä vastauksia seuraaviin kysymyksiin: 1. Onko Paras-uudistus edistänyt kuntien talouden tasapainoa? Tasapainon osatekijöitä ovat kuntien tulot ja menot, joiden tulisi olla pitkällä aikavälillä olla tasapainossa eli yhtä suuria. 2. Onko Paras-uudistus auttanut kuntia menojen kasvun hillinnässä ja miten se näkyy menojen suuntaamisessa eri menolajeihin? 3. Onko Paras-uudistus edistänyt kuntien tulojen kasvua? 4. Miten kuntien rahoitusasema on muuttunut? Toteutuneista muutoksista pyritään saamaan käsitystä erilaisten vertailuasetelmien avulla: Miten Paras-uudistuksen kausi (ns. Paras-kausi) eroaa Paras-uudistusta edeltäneestä ajasta ? sekä Miten Paras-uudistuksen vaikutukset eroavat toisistaan erilaisia toimenpiteitä toteuttaneissa kunnissa eli liitoskunnissa, yhteistyökunnissa ja muissa kunnissa? 13

14 Vertailujen avulla pyritään saamaan tietoa Paras-lain mukaisten toimenpiteiden, toisin sanoen kuntaliitosten ja sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyön syventämisen taloudellisista vaikutuksista. Havaintoaineisto ja tutkimuksen eteneminen Tutkimus on osa Kuntaliiton koordinoimaa Paras-arviointitutkimusohjelmaa (ARTTU), jossa seurataan ja arvioidaan Paras-hankkeen vaikutuksia kuntien toimintaan. Kyseessä olevan, kuntataloutta tarkastelevan tutkimuksen aineisto muodostuu 40 tutkimuskunnan tilinpäätöksistä ja niitä kuvaavista tunnusluvuista, joita ovat 1. Kuntatalouden tasapainoa ja sen muutosta tarkastellaan kertyneen yli-/alijäämän ja tilinpäätöksestä laskettavan korjattu tulos -tunnusluvun avulla. 2. Menoja ja niiden muutoksia tarkastellaan käyttötalouden nettokustannusten, toimintakulujen ja investointien omahankintamenojen avulla. 3. Tulojen ja niiden muutosten kohdalla tarkastelussa ovat käyttötalouden tuotot, toimintatuotot ja toimintakate, verotulot ja verorahoitus. 4. Rahoitusasemaa ja sen muutoksia tarkastellaan lainakannan, suhteellisen velkaantuneisuuden ja omavaraisuuden tunnusluvuilla. Loppuraportissa tarkastellaan ensiksi kirjanpidon tuloslaskelman yli-/alijäämän osoittamaa tasapainoa sekä investointien omahankintamenot huomioivaa korjattua tasapainoa. Tästä siirrytään tasapainon osatekijöiden eli menojen ja tulojen tarkasteluun. Sen jälkeen vuorossa ovat rahoitusaseman tunnusluvut. Menojen kasvun hillinnässä ongelmia Talouden tasapaino on ollut tutkimuskunnissa vuodesta 2006 lähtien heikompi kuin koko maassa keskimäärin. Liitoskuntien kertynyt ylijäämä on ollut lähtökohtaisesti kahta muuta kuntaryhmää suurempi. Paras-kaudella liitoskunnissa on kuitenkin kertynyt ylijäämiä vähemmän kuin kaudella Syvenevän yhteistyön kunnissa sekä muut kunnat -ryhmässä ylijäämien kasvu on ollut Paras-kaudella suurempaa kuin ennen Paras-uudistusta. Tutkimuskuntien, joiden taseissa on ollut alijäämää, määrä on 2000-luvulla vähentynyt selvästi. Vuonna 2000 kuntia oli yhteensä 77. Määrä koostuu 40 tutkimuskunnasta sekä 37:stä tutkimuskuntiin yhdistyvästä kunnasta. Näistä alijäämäisiä oli 39 kuntaa. Vuosina toteutuneet kuntaliitokset ovat vähentäneet alijäämäisten kuntien määrää 21 kunnalla. Lisäksi eräiden kuntien alijäämät ovat muuttuneet ylijäämiksi positiivisten vuositulosten seurauksena. Vuonna 2011 alijäämäisiä kuntia oli yhteensä 12. Investointien omahankintamenot huomioivan korjattu tulos -tunnusluvun mukaan tutkimuskuntien rahoitusvaje on kasvanut kaikissa kuntaryhmissä. Liitoskuntien rahoitusvaje on kasvanut Paras-kaudella yhteistyökuntia ja muita kuntia enemmän. Yhtenä syynä tähän ovat investoinnit, joita liitoskunnissa on toteutettu muita kuntaryhmiä enemmän. Tämä on omalta osaltaan lisännyt liitoskunnissa tapahtunutta rahoitusvajeen kasvua. Menojen kasvun hillinnässä kun tuloksia verrataan Paras-uudistusta edeltävään kauteen ei ole Paras-kaudella onnistuttu. Erityisesti tämä koskee liitoskuntia. Suurin osa tutkimuskuntien liitoksista tapahtui vuoden 2009 alussa, joten kokemuksia pitemmän aikavälin talousvaikutuksista ei vielä ole. On varsin ymmärrettävää, että kuntaliitos ja siihen liittyvät toimintatapojen muutokset ja yhteensovittamiset aiheuttavat alkuvuosina ylimää- 14

15 räisiä fuusiokustannuksia. Osa näistä lisäyksistä on realisoitunut jo ennen liitosvuotta ja osa sitä seuraavina vuosina. Käyttötalouden tulojen kohdalla merkittävä kuntien ja myös kuntaryhmien eroja tasoittava tekijä on ollut valtionosuusjärjestelmä. Verorahoitusta (verot ja valtionosuudet yhteensä) tarkasteltaessa havaittiin, että Paras-kaudella verorahoitus on ollut liitoskunnissa kahta muuta kuntaryhmää alhaisemmalla tasolla. Verotuloissa kunnallisvero on ratkaisevassa asemassa. Sen tuotto on huomattavasti suurempi kuin muiden verotulojen yhteensä (kiinteistövero ja yhteisövero-osuus). Paras-kaudella kunnallisveron tuotto on lisääntynyt veronalaisten tulojen kasvun ja veroprosenttien korotusten seurauksena yhteensä 423 euroa asukasta kohti laskettuna. Kuntien tulot ovat kasvaneet Paras-kaudella hitaammin kuin menot. Tämä näkyy kuntien taloudessa tuloslaskelmien heikentymisenä; vuosikatteet ja tilikauden tulokset ovat pienentyneet. Menoja on jouduttu rahoittamaan lainoilla ja tutkimuskunnat ovat velkaantuneet. Suurinta velkaantumisen kasvu on ollut liitoskunnissa ja vastaavasti pienintä muut kunnat -ryhmässä. Syntyykö kuntauudistuksessa säästöjä? Tarkasteltaessa tuloksia suhteessa Paras-puitelakiin voidaan todeta, että kuntaliitokset ovat lisänneet korjatun tuloksen mukaista rahoitusvajetta liitosten jälkeisinä ensimmäisinä vuosina. Jo liitoksen valmisteluvaiheessa menot ovat alkaneet kasvaa. Eräät liitoksiin osallistuneet kunnat ovat tehneet ennen liitosvuotta viime hetken investointeja, jotka ovat tuoneet lisäkustannuksia uusille kunnille. Lisäksi on alkanut tulla erilaisia fuusiokustannuksia muun muassa neuvotteluista, kone- ja laitekannan yhtenäistämisestä ja palkkojen harmonisoinnista. Tutkimuksen mukaan kuntaliitoksen jälkeisinä ensimmäisinä vuosina ei ole tullut niin merkittäviä tulojen/tuottojen lisäyksiä, että ne erottuisivat tuloslaskelmissa. Tästä syystä liitoskuntien menojen kasvu on ollut Paras-kaudella voimakkaampaa kuin tulojen kasvu. Mahdolliset liitoksen hyödyt kustannussäästöjen ja tulojen lisääntymisen muodossa alkavat realisoitua vasta sen jälkeen kun uuden kunnan rakenteet ja uudenlaiset toimintatavat ovat vakiintuneet toisin sanoen ajettu sisään. Kustannusten lisäyksiä suurempia kokonaishyötyjä ei ole lyhyellä aikavälillä nähtävissä ehkä niitä ei pitäisi edes odottaa. Avoimeksi jäävä tärkeä kysymys Paras-hankkeessa ja sitä arvioivassa talouden tutkimuksessa on se, että onko sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöjärjestelyillä ja kuntaliitoksilla mahdollista hillitä julkisten menojen kasvuun ja julkisen talouden epätasapainoon liittyviä paineita. Paras-kautta, tässä tutkimuksessa ajanjaksoa koskevat tulokset kertovat menojen lisäyksistä erityisesti liitoskunnissa. Merkittävimmät tutkimuksen kuntaliitokset tapahtuivat vuoden 2009 alussa, joten muutaman vuoden perusteella tähän kysymykseen ei voida vastata. Kuntaliitosten jälkeen tarvittaisiin huomattavasti pitemmän ajanjakson seurantaa. Mikä on tulos kustannusten ja hyötyjen suhteen kohdalla, kun liitoksista on kulunut pitempi aika esimerkiksi 5 10 vuotta? Avainsanat: hallinnonuudistus, kuntarakenne, kuntaliitokset, yhteistyö, kunnallistalous, menot kunnat, tulot kunnat, taloudellinen tila. 15

16 3 Yhdyskuntarakenteen toimivuus, Aalto-yliopisto: Jonne Hytönen, Raine Mäntysalo, Ilona Akkila, Vesa Kanninen & Petteri Niemi (toim.) (2012): Kaupunkiseutujen kasvukivut II. Päätelmiä maankäytön suunnitteluyhteistyön kehityksestä viidellä kaupunkiseudulla. Loppuraportti. Paras-ARTTU-tutkimuksia nro 21. Acta nro 241. Aalto-yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Kaupunkiseutujen kasvukivut II käsittelee maankäytön suunnitteluyhteistyön ja yhdyskuntarakenteiden kehitystä Paras-hankkeen aikana viidellä kaupunkiseudulla: Jyväskylä, Kuopio, Oulu, Turku ja Vaasa. Paras-hankkeen vaikutuksia kaupunkiseutukuntien maankäyttöpolitiikkoihin tarkastellaan pitkällä aikavälillä, suhteessa seutujen aiempaan kehitykseen. Tutkimus tukeutuu haastattelu-, yhdyskuntarakenne- ja suunnitteludokumenttianalyysien varaan. Myös kyselytuloksia hyödynnetään. Tarkastelussa ovat keskuskaupunkien ja niiden kehyskuntien erilaiset jännitteet: Jyväskylä-Uurainen, Kuopio-Siilinjärvi, Oulu-Haukipudas, Turku-Lieto ja Vaasa-Mustasaari. Jännitteet liittyvät mm. keskinäiseen verokilpailuun, eroihin poliittisissa rationaliteeteissa ja perinteissä, ideologisiin eroihin, suunnitteluresurssien epätasaiseen jakautumiseen ja luottamusvajeeseen. Maankäytön jännitteiden ilmenemistä tarkastellaan erityisesti liittyen yhdyskuntarakenteiden hajautumiskehitykseen ja kaupan suuryksiköihin. Huomioita tehdään myös maankäytön suunnittelun ja elinkeinopolitiikan keskinäisistä yhteyksistä seuduilla. Lisäksi tarkastellaan yleisen edun käsitteen eri tulkintoja. Paras-interventio kuntien maankäytön yhteistyön jännitteisessä kentässä Tutkimuksessa hyödynnettiin historiallista näkökulmaa Paras-hankkeen synnyttämien reaktioiden ymmärtämiseksi kaupunkiseuduilla. Ratkaisevaa hankkeen myönteisen vastaanoton kannalta on ollut hankkeen ajoittuminen suhteessa kunkin kaupunkiseudun yhteistyön ja talouden kehityshistoriaan. Myönteisimpänä tapauksena nousi esiin Jyväskylän kaupunkiseutu, missä Paras-hanke näytti toimineen hyvin ajoittuneena kannustimena hiipuvan viranhaltijavetoisen seutuyhteistyön piristämiseksi. Jyväskylän seudun kehitys Oy:n (Jykes) perustamisen myötä Jyväskylän seudulla myös luotiin maaperää seudulliselle elinkeinoyhteistyölle ja lievennettiin merkittävästi kilpailuilmapiiriä yritys- ja työpaikkarakentamisen osalta. Luottamuksen ilmapiiriä on voimistettu ja tässä mielessä maaperä Paras-hankkeelle on ollut otollinen. Toisaalta yhdyskuntarakenteen hajautumiskehityksen torjunnasta ei Jyväskylän seudullakaan vielä ole selkeitä merkkejä. Kuntien keskinäinen kilpailu asukkaista, yrityksistä ja työpaikoista sekä tähän kilpailuun liittyvät välistävedot ovat keskeinen taustatekijä kaupunkiseutujen sisäisen luottamuspulan taustalla. Yritysten osalta tämä koskee erityisesti kaupan suuryksiköiden hankkeita, joihin liittyviä kiistaesimerkkejä löytyi case-seuduilta useita. Kaupan suuryksiköihin liittyvä kuntien kilpailu voi kuitenkin olla erityisen kohtalokasta kaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen toimivuuden kannalta. Omakotiasukkaiden tavoittelussa kilpailua on havaittavissa vaihtelevasti. Tämä kilpailu tuo esiin maankäyttöpolitiikan sekä lupabyrokratian kuntien kilpailutekijöinä. Tiukkaa maankäyttöpolitiikkaa toteuttanut Oulun kaupunki erosi jyrkästi useimmista kehyskunnistaan, joissa haja- ja lievealuerakentaminen sekä yksityisen maan- 16

17 omistajan maalle kaavoittaminen olivat yleisiä. Useiden muiden kaupunkien osalta niiden pientalotonttituotantoon liittyvä maankäyttöpolitiikka ei näin selvästi eronnut kehyskunnista: niissä oli vastattu kehyskuntien vetovoimaan kaavoittamalla ranta-alueita pientaloalueiksi tai vauhdittamalla pientalokaavojen toteutusta rakentamiskehotuksin. Kehyskuntien maankäyttöpoliittinen kulttuuri perinteisesti eroaa keskuskaupungeista, mitä on pidetty kaupunkiseuduilla tehdyissä haastatteluissa itsestäänselvyytenä. Maaseutumaiseen kuntaan kohdistuu kaupungin kasvusta johtuvia paineita, joihin kehyskunta pyrkii vastaamaan sille ominaisilla keinoilla. Vanhat kuntarajat ovat aiemmin voineet vastata erilaisia maankäyttöpoliittisia tarpeita. Näin ei kuitenkaan enää ole, vaan kasvu perustuu kaupunkimaiseen elämäntapaan ja koko kaupunkiseudun mutta etenkin keskuskaupungin taloudelliseen toimeliaisuuteen. Päätelmiä kaupunkiseutujen strategisen suunnitteluyhteistyön edellytyksistä Raportissa tehdään päätelmiä kaupunkiseutujen strategisen suunnitteluyhteistyön edellytyksistä, samalla kun kuntauudistusprosessi on etenemässä uuteen, Paras-hankkeen jälkeiseen vaiheeseen. Keskeinen päätelmä on, että kuntakeskeinen perusasetelma ei ole kaupunkiseuduilla hävinnyt, joskin elinkeinoyhteistyö, rakennemallit ja muut vastaavat yhteistyön työkalut ovat voineet avata uusia näkökulmia seudullisuuteen. Selkeän seudulliseen strategisuuteen ei useimmilla kaupunkiseuduilla kuitenkaan ole päästy. Kaikilla kaupunkiseuduilla on perinteitä viranhaltijatasoisesta suunnitteluyhteistyöstä, joka kuitenkin on ollut lähinnä yhteen sovittavaa, tiedon vaihtoon perustuvaa sekä mm. vesi- ja jätehuollon verkostohankkeisiin keskittyvää kuntien välillä. Tiiviimpien yhteistyörakenteiden luominen on kaatunut poliittisen sitoutumisen puutteeseen. Nyt useimmat case-kaupunkiseuduista ovat käynnistäneet seudullisten rakennemallien laadinnan. Rakennemallit nähdään hyvänä suunnitteluinstrumenttina niiden keveyden vuoksi, kun raskas kaavabyrokratia voidaan ohittaa. Haastatteluissa suhtauduttiin kuitenkin epäillen niiden sitovuuteen kuntakohtaisessa päätöksenteossa. Olennainen havainto on, että toiminnallisilla kriteereillä (esimerkiksi työssäkäyntialuekriteerillä) määritellyille kaupunkiseuduille mahtuu kaupunki maaseutu-jatkumon erilaisia alueita, ja siten myös erilaisia joustavan sääntelyn tarpeita oli seudun kuntarakenne millainen hyvänsä. Liian yksinkertaistavia pelkistyksiä kaupunkiseutujen yhdyskuntajärjestelmistä on syytä välttää. Maantieteellisen kuntarakenteen vaikutus kuntien väliseen kilpailuasetelmaan vaihtelee tutkituilla kaupunkiseuduilla. Verokilpailu ei aina ole tietoista; joissain tapauksissa myös fragmentoitunut kuntarakenne voi johtaa kilpailuasetelman kiristymiseen kuntien välillä, maankäyttöpolitiikkojen ominaispiirteistä riippumatta. Kilpailuasetelman negatiiviset vaikutukset voivat kuitenkin olla tosia, vaikka kuntien osaoptimointi olisi tahatonta. Toisaalta kuntaliitokset eivät automaattisesti johda eheytyneeseen yhdyskuntarakenteeseen kaupunkiseuduilla. Kyse on paljolti siitä, millaisia toiminnallisia kokonaisuuksia kuntarajat sulkevat sisäänsä. Erilaiset maankäyttöpolitiikat ja niihin liittyvät toimintakulttuurit eivät myöskään automaattisesti sovitu yhteen kuntien välisiä rajoja poistamalla. Rajojen poisto luo vain edellytyksiä selkeän ja seudun asukkaita yhdenvertaisesti kohtelevan maankäyttöpolitiikan rakentamiselle. Kuntarakennekeskustelu peittää alleen monta palvelujen ja maankäytön suunnitteluun liittyvää sisällöllistä kysymystä, joihin ei voida antaa tieteellisin menetelmin yksiselitteisiä, oikeita vastauksia. Oikeat vastaukset riippuvat osaltaan siitä, millaisia poliittisia, arvoihin 17

18 liittyviä painotuksia maankäytön ohjauksen suhteen halutaan tehdä. Kuitenkin, jos mainittujen sisällöllisten kysymysten taustalla olevien poliittisten konfliktien olemassaolo tunnistetaan ja tunnustetaan, voidaan myös eri ratkaisuvaihtoehtoja punnita avoimesti kuntarakennekeskustelun pohjaksi. Saman pöydän ääressä käytävän dialogin merkitys korostuu. Kaupunkiseudun kuntien tulisi yhdessä pohtia esimerkiksi sitä, millainen asuinrakentaminen tukee parhaiten yhteisesti asetettavia tavoitteita. Maankäyttöön liittyvien pelisääntöjen tulisi olla seudulla yhtenäiset. Niitä ei tulisi soveltaa kuntarajoista riippuen, vaan toiminnallisin kriteerein, eli sen mukaan, ollaanko maalla vai kaupungissa. Myös kauppa ja kaupan kiinteistömanagerit voivat pitkällä aikavälillä hyötyä seudullisesta, strategisia uusia avauksia mahdollistavasta suunnittelusta. Kaupunkiseutujen kasvukivut II on Paras-ARTTU-arviointitutkimusohjelmaan ( ) sisältyvän YKS-ARTTU-modulin loppuraportti. Raportti kokoaa yhteen nelivuotisen tutkimushankkeen tulokset. Tutkimuksesta on vastannut Aalto-yliopiston maankäyttötieteiden laitoksen yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutusryhmän (YTK) tutkimustiimi. Avainsanat: kunta, yhdyskuntarakenne, maankäyttöpolitiikka, seudullisuus, yhteistyö, kilpailu. 18

19 4 Sosiaali- ja terveyspalvelut, Itä-Suomen yliopisto: Vuokko Niiranen, Alisa Puustinen, Joakim Zitting ja Juha Kinnunen (2012): Sosiaali- ja terveyspalvelut kunta- ja palvelurakenneuudistuksissa. Loppuraportti. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 23. Acta nro xxx. Itä-Suomen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Vuosien kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke on ollut sosiaali- ja terveyspalvelujen näkökulmasta mahdollisuus toiminnan uudistamiselle. Uudistukselle asetettu periaate kansanvallan lähtökohdista tukee sosiaali- ja terveyspalveluille kuuluvaa asukaslähtöisyyttä. Paras-puitelaki edellytti, että palveluja uudistettaessa otetaan huomioon palvelujen saatavuus, laatu ja rahoitus. Paras-hankkeen tavoitteena ollut elinvoimainen ja eheä kuntarakenne tarkoitti myös kunnallisen toiminnan ja palveluiden tehostamista ja niiden kustannusvaikuttavuutta. Viisivuotinen Paras-arviointitutkimusohjelma (ARTTU) kattaa kuntasektorin keskeiset toiminta-alueet ja palvelut. Itä-Suomen yliopiston sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos on vastannut sosiaali- ja terveyspalvelujen tutkimuksesta (SOTEPA). Sosiaali- ja terveyspalvelut kunta- ja palvelurakenneuudistuksissa -loppuraportissa tarkastellaan sosiaali- ja terveydenhuollon päätöksenteko- ja organisaatiorakenteiden sekä palvelujen kehitystä Paras-hankkeen aikana 40 ARTTU-tutkimuskunnassa. SOTEPA-tutkimusasetelma ja tutkimuksen tavoitteet SOTEPA-tutkimuksessa selvitetään, ovatko Paras-hankkeen tavoitteet palvelujen eheydestä, asukaslähtöisyydestä ja tehokkuudesta toteutuneet kuntien sosiaali- ja terveyspalveluissa. Tutkimuskysymyksinä ovat 1) Millaisia muutoksia tutkimuskuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen strategisella tasolla, päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmissä, on tapahtunut? 2) Millaisia muutoksia kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteissa on tapahtunut? 3) Miten valittujen kohdepalveluiden käyttö ja kustannuskehitys ovat muuttuneet? Kunnan sosiaali- ja terveyspalveluja tarkastellaan strategisen tason, organisaatiotason ja toiminnallisen tason näkökulmista. Strategisen tason tutkimus kohdistuu päätöksentekojärjestelmien eheyteen. Organisaatiotasolla selvitetään palvelurakenteiden ja palveluverkkojen kehittymisen lisäksi palveluiden tuottamistapoja. Toiminnallinen taso kattaa palvelujen käyttöä koskevat tunnusluvut sekä kustannuksista kertovat talousluvut. Tutkimuksen kohdepalveluina ovat vanhuspalvelut, perusterveydenhuolto ja siinä erityisesti lääkäripalvelut, sekä lasten ja perheiden palveluista päivähoito ja lastensuojelu. Tarkastelun pohjana on ARTTU-ohjelmassa käytetty tutkimuskuntien ryhmittelyä kuntaliitoskuntiin, syvenevän yhteistyön kuntiin ja muut kunnat -ryhmään. Ohjauksen muodot ja mekanismit Kunta on asukkaidensa yhteisö ja yhteiskuntamme demokraattisen toimintajärjestelmän perusyksikkö. Sosiaali- ja terveyspalvelut ovat osa kansallista sosiaali- ja terveyspolitiikkaa. Ne ovat poliittisen ja toiminnallisen ohjauksen kohde niin valtakunnallisesti kuin paikallisestikin. Kunnat ovat myös palvelujen tuottamisen konkreettinen ympäristö luvulla meneillään olevat kunta- ja palvelurakenteiden uudistukset ovat osa 19

20 pidemmän aikavälinkehitystä. Sosiaali- ja terveydenhuollon rakenteita ja sisältöä on ohjattu 1980-luvun puolivälistä alkaen sekä lainsäädännöllä, resurssiohjauksella, että erilaisilla informaatio-ohjauksen muodoilla, poliittisella ohjauksella ja kehittämisohjelmilla. Kuntiin kohdistuvaa valtionohjausta tarkastellaan kolmen ohjausmekanismin kautta: hallitusohjelmat, niihin liittyvät kehittämisohjelmat sekä peruspalveluohjelmat. Vuosien hallitusohjelmien kuntia koskeville tavoitteille on yhteistä eheä ja elinvoimainen kuntarakenne, kestävä kuntapalvelujen rahoituspohja, sosiaali- ja terveyspalveluiden yhtenäisyys ja integrointi, asukaslähtöiset palvelut, kunnallinen itsehallinto sekä paikallinen demokratia. Kansallinen sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämisohjelma (KASTE) toimi myös Paras-hankkeen tavoitteiden konkretisoijana. Kansainvälinen Euroopan unionin ja OECD:n ohjaus kohdistuvat väljästi rakenteisiin ja toimintatapoihin. Kansainvälinen ohjaus on kerroksellista ja vaikeammin havaittavaa. Kansallisilla toimijoilla ja niiden ratkaisuilla on usein näkyvämpi merkitys sosiaali- ja terveyspalvelujen muokkaamisessa. Rakenteet ja toiminta sosiaali- ja terveyspalveluissa Sosiaali- ja terveydenhuollon organisaatio- ja päätöksentekorakenteita on uudistettu Parashankkeen aikana runsaasti. Toiminnallisia rakenteita on uudistettu vaiheittain. Monissa kunnissa uudistukset muodostavat palvelurakenteiden kehittämisen jatkumon. Osassa kuntia sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintaa on seurannut kuntaliitos tai siihen on liittynyt kuntaliitosneuvotteluja. Toisaalta myös kuntaliitoksen jälkeen on saatettu siirtyä tuottamaan palveluita yhteistoiminnassa seudun muiden kuntien kanssa. Kuntien tekemiin ratkaisuihin ovat vaikuttaneet monet seikat, muun muassa kunnan taloudellinen tilanne, poliittisen päätöksenteon ilmapiiri, kunnan ja kuntaorganisaation historiallinen kehitys sekä paikallinen toimintakulttuuri. Sosiaali- ja terveyspalvelujen valtakunnallinen kokonaistarkastelu osoittaa myös, että palvelujen käyttö on lisääntynyt ja sen mukana kustannukset ovat jatkaneet nousuaan myös koko Paras-hankkeen ajan. Perusterveydenhuoltoa on uudistettu Paras-hankkeen aikana myös sekä lainsäädännöllä ja kehittämishankkeilla että kuntien uusilla toimintaratkaisuilla. Kunnat ostavat yhä useammin lääkäripalveluja ja muuta asiantuntemusta osittain tai kokonaan ulkopuolelta. ARTTU-tutkimuskuntien perusterveydenhuollossa kunta- ja palvelurakenneuudistukseen liittyvät ratkaisut, kuten kuntaliitokset, sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta tai esimerkiksi palvelualueuudistukset, eivät juuri vaikuttaneet terveysasemien sijaintiin ja määrään. Kuntaliitoskunnissa ja sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminnassa mukana olevissa kunnissa on tapahtunut jonkin verran muutoksia lähinnä yksittäisten terveysasemien palveluvalikoimissa. Lääkärissäkäyntien määrä on vähentynyt, mutta tähän on vaikuttanut myös terveydenhuollon henkilöstön uudenlainen keskinäinen työnjako. Pienemmissä kunnissa perusterveydenhuollon järjestämisen kustannukset ovat hieman korkeammat kuin suuremmissa kunnissa. Lapsiperheille tarkoitetut palvelut ovat voimakkaassa muutoksessa niin rakenteiden, toimintatapojen kuin palvelutarpeidenkin osalta. Muutokset liittyvät valtionohjaukseen, palvelutarpeen kasvuun ja välillisesti myös kunta- ja palvelurakenneuudistukseen. Lastensuojelun tarve on lisääntynyt koko maassa. Sama kehitys näkyy ARTTU-tutkimuskunnissa. Avohuollon tukitoimen piirissä olevien 0 17-vuotiaiden lasten määrät ja kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrät ovat korkeimpia yli asukkaan kunnissa. Eri kuntaryhmien välinen vertailu lastensuojelun osalta ei kuitenkaan anna riittävää kuvaa kokonaisuudesta, koska rakenteelliset ratkaisut eivät välttämättä liity lastensuojelutarpeen kehitykseen. Siirryttäessä suurempiin palvelukokonaisuuksiin saattaa lapsiperheiden palveluiden erityisosaami- 20