Henkilökohtainen apu Pohjois Pohjanmaalla Palvelun nykytilanne ja kehittämistarpeet 2009
Henkilökohtainen apu Pohjois-Pohjanmaalla Palvelun nykytilanne ja kehittämistarpeet Selvitys 2009 Johanna Estama Pohjois-Suomen vammaispalvelujen kehittämisyksikkö -hanke (2007 2009) Pohjois-Pohjanmaan erityishuoltopiirin kuntayhtymä Tahkokankaan palvelukeskus Kiilakiventie 5 90250 Oulu
Tiivistelmä Pohjois-Suomen vammaispalvelujen kehittämisyksikkö (Vaski) toteutti kyselyn henkilökohtaisen avun nykytilanteesta ja kehittämistarpeista Pohjois-Pohjanmaalla elokuussa 2009. Kyselyitä lähetettiin 30 kappaletta kuntien vammaispalveluiden sosiaalitoimille. Kyselyn teon taustalla oli henkilökohtaisen avun muuttuminen määrärahasidonnaisesta palvelusta subjektiiviseksi oikeudeksi 1.9.2009 alkaen. Kyselyn tuloksia voidaan hyödyntää Pohjois-Pohjanmaan kuntien avustajatoiminnan kehittämisessä. Kyselyllä kartoitettiin myös kuntien tarvetta ja kiinnostusta seudullisen avustajakeskuksen palveluihin. Pohjois-Pohjanmaalla oli yhteensä 325 henkilökohtaista avustajapäätöstä kyselyn teon hetkellä vuonna 2009. Päätösten määrä tulee vastaajien arvioiden mukaan kasvamaan 25:ssä Pohjois-Pohjanmaan kunnassa vammaispalvelulain muutoksen jälkeen. Yhteensä päätösten määrä tullee kasvamaan vähintään 75 kappaleella ja enintään 120 kappaleella. Henkilökohtaisia avustajia oli kyselyn aikaan saatavilla 18 kunnassa liian vähän ja 11 kunnassa riittävästi. Vastaajien arvioiden mukaan Pohjois-Pohjanmaalle tarvittaisiin keskimäärin 75 avustajaa lisää. Suurin tarve olisi osa-aikaisille avustajille. Henkilökohtaisen avun järjestelmä toimii vastaajien mukaan nykyisin kohtalaisesti 14 kunnassa, hyvin 10 kunnassa ja huonosti tai erittäin huonosti kahdessa kunnassa. Arviot järjestelmän toimivuudesta lainmuutoksen jälkeen eivät juuri poikenneet edellä mainituista. Vastaajista suurin osa (15) oli sitä mieltä, että vammaispalvelulaissa edellytetyt määräajat tulevat toteutumaan kohtalaisesti. Suurimpana haasteena henkilökohtaisen avun järjestämisessä nähtiin avustajien saaminen. Muita haasteita olivat taloudellisten ja henkilöstöresurssien (vammaispalveluiden työntekijöiden) riittävyys, lain tulkintaan liittyvät kysymykset sekä avuntarpeen arviointi. Avustajien palkanmaksu koettiin suurimmaksi haasteeksi kahdessa kunnassa. Henkilökohtaisen avun järjestelmän kehittämisehdotuksia olivat avun seudullinen järjestäminen, järjestelmän yhtenäistäminen, avun järjestäminen kotipalveluna tai kotihoitona, kustannusten siirtäminen valtiolle, ostopalvelut yksityisiltä palveluntuottajilta ja kunta avustajan työnantajana. Avustajien koulutukseen ja työhön liittyviä kehittämisehdotuksia olivat esimerkiksi koulutuksen yhtenäistäminen, palkan parantaminen ja avustajan mahdollisuus työskennellä useammassa osa-aikaisessa paikassa, jolloin osaaikaisista paikoista muodostuisi kokoaikainen työ. 12 kuntaa oli kiinnostunut ostamaan seudullisen avustajakeskuksen palveluita. Suurin tarve kunnissa oli avustajien rekrytointipalvelulle, yhteistyön ylläpitämiselle yhdistysten ja vammaisjärjestöjen kanssa sekä henkilökohtaisen avun tiedottamiselle ja markkinoinnille. Myös avustajien vakuutusasioiden hoitamiseen oli useammassa kunnassa joko jonkin verran tarvetta tai suuri tarve kuin ei lainkaan tarvetta. Seudullisen avustajakeskuksen tarvetta voidaan perustella myös seuraavilla tekijöillä: 1) vaikeavammaisen työnantajana toimiminen oli aiheuttanut haasteita sekä perehdytyksen ja tiedon tarvetta useassa tehtävässä ja työnantajuutta tuettiin useimmissa kunnissa vain palkanmaksupalvelulla, 2) vaikeavammaisen työnantajan työnantajavelvoitteiden hoitaminen oli vienyt aikaa useimpien kuntien vammaispalveluiden sosiaalitoimessa joko jonkin verran tai paljon, 3) avustajilla nähtiin perehdytyksen ja tiedon tarvetta useassa työsuhteeseen liittyvässä tehtävässä ja 4) ohjausta avustajille tarjottiin vain kolmessa kunnassa. Myös avustajien sijaisten saaminen koettiin vaikeaksi.
Sisällys 1 JOHDANTO... 1 2 TAUSTAA... 1 HENKILÖKOHTAINEN APU SUBJEKTIIVISEKSI OIKEUDEKSI... 1 HENKILÖKOHTAISEN AVUN KEHITTÄMISTYÖ... 2 3 KYSELYN TOTEUTTAMINEN... 4 4 KYSELYN OSA-ALUEET JA TULOKSET... 4 PÄÄTÖKSET... 4 MÄÄRÄRAHAT... 5 HENKILÖKOHTAISTEN AVUSTAJIEN MÄÄRÄ JA KOULUTUSTAUSTA... 6 HENKILÖKOHTAISTEN AVUSTAJIEN TYÖSUHTEET... 6 VAIKEAVAMMAINEN HENKILÖ TYÖNANTAJANA... 7 KOULUTUSTARVE... 10 HENKILÖKOHTAISEN AVUN JÄRJESTÄMINEN... 11 Vastaajien näkemys suurimmista haasteista... 13 Vastaajien kehittämisehdotukset... 14 Henkilökohtaisen avun järjestämisen palvelutarve... 16 Kiinnostus seudullisen avustajakeskuksen palveluihin... 17 5 POHDINTA... 18 6 LÄHTEET... 21 LIITTEET... 23 LIITE 1. SAATE JA KYSELYLOMAKE... 23 LIITE 2. HENKILÖKOHTAISEN AVUSTAJATOIMINNAN ASIAKASMÄÄRÄN MUUTOS POHJOIS-POHJANMAALLA... 31 LIITE 3. HENKILÖKOHTAISEN AVUN PÄÄTÖSTEN MÄÄRÄ V. 2009 JA SEUDULLISEN KESKUKSEN PALVELUJEN OSTAMINEN... 32
1 Johdanto Pohjois-Suomen vammaispalvelujen kehittämisyksikköhanke (Vaski-hanke) toteutti kyselyn henkilökohtaisen avun nykytilanteesta ja kehittämistarpeista Pohjois- Pohjanmaan kunnissa elokuussa 2009. Kysely lähetettiin kuntien vammaispalveluiden sosiaalitoimille. Uudistunut vammaispalvelulaki muutti henkilökohtaisen avun määrärahasidonnaisesta palvelusta subjektiiviseksi oikeudeksi 1.9.2009 alkaen. Lainmuutoksen myötä oli tarpeen selvittää henkilökohtaisen avun nykytilanne ja kehittämistarve Pohjois- Pohjanmaan kunnissa. Kyselyn tuloksia voidaan hyödyntää Pohjois-Pohjanmaan kuntien avustajatoiminnan kehittämisessä, jotta henkilökohtainen apu vaikeavammaisille henkilöille toimisi mahdollisimman hyvin uudistuvan vammaispalvelulain edellyttämällä tavalla. Kyselyn avulla kartoitettiin myös Pohjois-Pohjanmaan kuntien tarvetta ja halukkuutta yhteisen seudullisen avustajakeskuksen kehittämiseen. 2 Taustaa Henkilökohtainen apu subjektiiviseksi oikeudeksi Henkilökohtainen apu on 1.9.2009 uudistuneessa vammaispalvelulain 8 :ssä lisätty muiden subjektiivisten oikeuksien yhteyteen. Jos henkilö katsotaan laissa tarkoitetulla tavalla vaikeavammaiseksi, kunnan on myönnettävä hänelle henkilökohtaista apua määrärahoista riippumatta. (Ahola & Konttinen 2009, s. 21.) Henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan vammaispalvelulaissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella päivittäisissä toimissa, työssä ja opiskelussa, harrastuksissa, yhteiskunnallisessa osallistumisessa tai sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä. Kunnan on järjestettävä henkilökohtaista apua päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee. Harrastuksia, yhteiskunnallista osallistumista tai sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämistä varten henkilökohtaista apua on järjestettävä vuodesta 2011 alkaen vähintään 30 tuntia kuukaudessa, jollei tätä pienempi tuntimäärä riitä turvaamaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avuntarvetta. Tätä ennen henkilökohtaista apua on järjestettävä kyseisiä toimia varten vähintään 10 tuntia kuukaudessa. (Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 3.4.1987/380.) Avustajan palkan ja sen lakisääteisten sosiaalikulujen ja lisien lisäksi kunnan on korvattava kustannukset, jotka aiheutuvat kohtuullisista seuraavista tukitoimista: rekrytointi, työnantajuuteen kouluttautuminen, palkkahallinto, työnantajuuden kantaminen toisen puolesta, ohjaus ja neuvonta (Heinonen 2009, s. 17). Henkilökohtainen apu ei voi olla hoitoa, valvontaa tai apua ikääntymiseen liittyviin vaivoihin. Lisäksi lain mukaan omainen ei voi pääsääntöisesti enää toimia henkilökohtaisena avustajana. Jo voimassa olevia, omaisen tai muun läheisen henkilön kanssa tehtyjä työsopimuksia ei kuitenkaan tarvitse purkaa, vaan ne voivat jatkua ennallaan, mikäli sitä on pidettävä vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena. Henkilökohtaisen avun jär- 1
jestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä itsellään on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. (Uotinen 2009.) Subjektiivisen oikeuden lisäksi uudistus toi vammaispalvelulakiin asiakkaan oikeuksia vahvistavia menettelysäännöksiä vammaisen henkilön palvelutarpeen selvittämiseen, palvelusuunnitelman laatimiseen ja palveluja koskevan asian viivytyksettömään käsittelyyn. Lisäksi laki säädettiin ensisijaiseksi suhteessa kehitysvammaisten erityishuollosta annettuun lakiin. (Ahola & Konttinen 2009, s. 21.) Lainmuutoksen myötä henkilökohtaisen avun asiakasmäärän odotetaan arvioiden mukaan lisääntyvän 2000 7000:lla koko Suomessa (Karlsson, sosiaali- ja terveyspoliittinen aikakauslehti Tesso 28.5.2008). Henkilökohtaisen avun asiakasmäärän kasvuun saattaa vaikuttaa myös kehitysvammaisten pitkäaikaisen laitoshoidon vähittäinen purkaminen. Kehitys- ja vaikeavammaisten asunto-ohjelmatyöryhmä ehdottaa kehitysvammaisten pitkäaikaista laitoshoitoa vähennettäväksi nykyisestä noin 2000 laitospaikasta alle 500 paikkaan vuoden 2015 loppuun mennessä. Siirtymisessä laitospaikoista yksilöllisimpiin asumispalveluihin on perusteena ihmisoikeudet. Vammaisilla ihmisillä tulee olla yhtäläinen oikeus elää yhteisössä ja valita asuinpaikkansa kuin muillakin ihmisillä (Asuntoja kehitysvammaisille 2009, s. 8, 32). Yksi ratkaisu yksilöllisimpiin asumispalveluihin on henkilökohtaisen avustajan myöntäminen vaikeavammaiselle henkilölle. Niemelän ja Brandtin (2007, s. 90) mukaan vammaislainsäädännön uudistuksessa on syytä varautua siihen, että 2010-luvulla avustajajärjestelmien käyttö tulee merkittävästi laajenemaan kehitysvammaisten asumisessa ja muussa toiminnassa. Lakiuudistus antaa kunnille aiempaa laajemmat mahdollisuudet henkilökohtaisen avun järjestämiseen. Aiemmin henkilökohtaisen avustajan saaminen edellytti, että vammainen henkilö toimi avustajan työnantajana. Uudistuksen myötä työnantajuus voidaan antaa myös ulkopuoliselle taholle, joka mahdollistaa henkilökohtaisen avustaja - järjestelmän käytön myös niille vaikeavammaisille henkilöille, jotka eivät itse kykene tai halua toimia työnantajana. Tällöin kyseeseen voi tulla joko palveluseteli -järjestelmä tai kunnan ostopalvelusopimuksin tai muulla tavoin järjestämä henkilökohtainen apu. Henkilökohtainen apu voidaan järjestää joko yhden palvelun tai tukitoimen avulla tai useamman palvelun tai tukimuodon yhdistelmänä, asiakkaan yksilöllisistä tarpeista riippuen. (Akaan-Penttilä 2009.) Henkilökohtaisen avun kehittämistyö Henkilökohtaisen avustajajärjestelmän kehittämistyötä on tehty Henkilökohtaisen avustaja -järjestelmän kehittämisprojektin (HAJ) aikana vuosina 2003 2006. HAJprojektissa oli mukana neljä vammaisjärjestöä: Kynnys, Lihastautiliitto, Näkövammaisten keskusliitto ja Suomen MS-liitto. Kehittämistyön pohjaksi HAJ-projekti toteutti laajan selvityksen sekä avustajajärjestelmän nykytilasta että talouskustannuksista (Henkilökohtainen apu n.d, s. 3). Avustajajärjestelmästä nousi esille tarve kehittää vammaisen työnantajuutta ja siihen liittyvää koulutusta ja tukea. Avustajan työn ja roolin selkiyttäminen, työssä jaksaminen, ammatin arvostus ja palkkauksen parantaminen olivat työntekijän asemaan liittyvät keskeiset kehittämistarpeet. (Kokemuksia avustajajärjestelmästä 2004.) Projektin yhteydessä havaittiin selkeästi tarve saada alueellisia Henkilökohtaisen Avun Keskuksia, joiden kautta tuettaisiin vammaisen henkilön työnantajuutta, velvoitteiden hoitamista ja avustajan kanssa työskentelyä. Samoin avustaja voisi 2
saada perehdytystä ja ohjausta työhönsä. Keskukset voisivat auttaa työntekijöiden rekrytoinnissa ja välityksessä. Myös avustajan palkkahallinto voitaisiin ulkoistaa keskukselle. (Heinonen 2009, s. 8.) Samansuuntaisia tuloksia HAJ-projektin selvityksen kanssa saatiin Keski-Suomen kuntiin tehdyssä avustajajärjestelmä -kyselyssä (ks. Mustakallio ja Vesamäki 2007). HAJ-projektin selvityksen jälkeen on syntynyt ja syntymässä eri puolille Suomea hieman eri toimintamalleilla toimivia Henkilökohtaisen Avun Keskuksia (vrt. avustajakeskus). Toisistaan irrallaan olevilla keskuksilla ei kuitenkaan pystytä tuottamaan valtakunnallisesti kattavaa ja kustannustehokasta palvelua. Erilliset keskukset myös hajottavat jo ennestään kirjavaa henkilökohtaisen avun kenttää. Ratkaisuna edellä mainittuun ongelmaan Henkilökohtaisten avustajien Työnantajien liitto (Heta) ja Kynnys ry:n Assistentti.info lähtivät kokoamaan Sentteri-hankkeen nimellä toimintamallia, yhdenmukaista tapaa järjestää henkilökohtaisen avun tukitoimia seudullisten keskusten kautta. Mallin mukaan seudullisten keskusten toimintaa on tarkoitus hallinnoida keskustoimiston kautta, jotta toiminta keskuksissa olisi yhdenmukaista, ketjumaiseen toimintaan nojaavaa, uskottavaa ja tehokkaasti toimivaa. (Heinonen 2009, s. 8.) Henkilökohtaisen Avun Seudullisten Keskusten ydintoimintoja olisivat tuki työntekijän rekrytointiin (myös avustajavälitys), työsuhteen tuki (koulutus ja ohjaus vammaisille työnantajille/työnjohtajille, henkilökohtaisten avustajien perehdytys ja ohjaus, neuvonta molemmille osapuolille) sekä hallinnollinen ja juridinen tuki (avustajien palkkahallinto, työttömyysvakuutuksien hoitaminen ja työterveyshuollon järjestäminen). Henkilökohtaisen Avun Keskusten toimintamalli sisältää lainsäätäjän tarkoittamat tukitoimet henkilökohtaisen avun saamiseksi toimivaksi kokonaisuudeksi. (mt. s. 17, 34 62.) Pohjois-Suomen vammaispalvelujen kehittämisyksikkö Vaski teki vuoden 2008 alussa Pohjois-Suomen kunnille selvityksen vammaispalvelujen tilasta. Vastaajista suurin osa arvioi, että henkilökohtaisten avustajien tarve lisääntyy lähitulevaisuudessa (Kinnunen 2009, s. 39). Pohjois-Suomen vammaisjärjestöille tehdyn haastattelututkimuksen (n=21) perusteella selkeästi suurimman palvelujen kysynnän kasvun uskottiin tulevan henkilökohtaisen avustajan tarpeesta. Tähän tarpeen kasvuun tulisi haastateltujen mukaan varautua kunnissa esimerkiksi suunnitelmallisemman avustajajärjestelmän rakentamisella. (Renko 2008, 16.) Vaski-hanke verkostoitui Sentteri-hankkeen kanssa syksyllä 2008, jolloin Sentterihankkeen toimesta perustettiin Henkilökohtaisen avun alueellinen työryhmä. Työryhmässä on jäseniä seuraavista organisaatioista: Kynnys ry, Epilepsialiitto, CP-liitto, Lihastautiliitto, Heta-liitto, Vaski-hanke, Oulun kaupungin vammaispalvelut, Pudasjärven kaupungin vammaispalvelut, Oulun vammaisneuvosto/oulun Invalidien yhdistys ja Oulun läänin Lihastautiyhdistys. Työryhmä kokoontui syksyn 2008 kevään 2009 aikana kolme kertaa. Työryhmässä on käyty keskustelua seudullisen avustajakeskuksen tarpeesta ja toiminta-alueesta. Työryhmässä sovittiin, että yhteistyöhalukkuus seudulliseen avustajakeskukseen ja sen tarpeeseen kartoitetaan kaikilta Pohjois-Pohjanmaan kunnilta. Ensisijaisina tehtävinä seudulliselle avustajakeskukselle nähtiin työryhmän mukaan työnantajuuden tukeminen, sijaisten välittäminen, avustajien koulutus ja sähköisen avustajarekisterin/tietopankin suunnittelu. 3
3 Kyselyn toteuttaminen Kyselyitä lähetettiin yhteensä 30 kappaletta heinäkuun 2009 lopussa. Pohjois- Pohjanmaan kuntien (34 kpl) lisäksi mukana oli Vaalan kunta. Lähetettyjen kyselylomakkeiden määrän poikkeaminen kuntien määrästä johtuu siitä, että osa kunnista järjestää sosiaalipalvelut yhteisesti. Koska Vaalalla ja Utajärvellä on yhteinen budjetti sosiaali- ja terveyspalveluissa, on Vaala otettu mukaan tähän raporttiin Pohjois- Pohjanmaahan kuuluvana, vaikka se virallisesti kuuluu Kainuun maakuntaan. Jäljempänä selvityksessä Vaalaa ei mainita tuloksissa erikseen, vaan se on sisällytetty Pohjois- Pohjanmaahan. Kyselylomakkeessa (Liite 1) oli seitsemän osa-aluetta, joilla kartoitettiin henkilökohtaisen avun järjestämisen nykytilannetta ja palvelun kehittämistarpeita. Kyselyn laatimisessa käytettiin apuna Mustakallion ja Vesamäen (2007) kyselyä ja sen tuloksia Keski- Suomen kunnille vammaispalvelulain mukaisesta henkilökohtaisesta avustajajärjestelmästä. Ennen kuin kyselylomake lähetettiin kuntiin, sitä kommentoi osa Henkilökohtaisen avun työryhmän jäsenistä, Kynnys ry:n toiminnanjohtaja, kaksi Vaski-hankkeen ohjausryhmän jäsentä, Oulun läänin sosiaalitarkastaja, kaksi Oulun seudun ammattiopiston opettajaa sekä Oulun ja Pudasjärven kaupunkien vammaispalveluiden sosiaalitoimien työntekijät. Kyselyitä palautui 30 kappaletta, joten vastausprosentti oli 100. Täysi vastausprosentti johtui siitä, että Vaski-hankkeesta soitettiin sosiaalitoimille, mikäli lomaketta ei oltu palautettu palautuspäivään mennessä. Tarvittaessa lomakkeen kysymykset haastateltiin puhelimitse. Jotkut lomakkeet oli täytetty vain muutamien kysymysten osalta, koska viidessä kunnassa ei ollut avustajapäätöksiä (ts. ei toimintaa). Yhden kunnan vaikean työntekijätilanteen vuoksi (sairausloma) kävimme puhelimitse läpi kysymykset päätösten määrästä, määrärahoista ja kiinnostuksesta seudullisen avustajakeskuksen palveluihin. Nämä kysymykset olivat oleellisimpia avustajapäätösten seudullisen tilanteen ja mahdollisen seudullisen avustajakeskuksen perustamisen selvittämiseksi. Vastausten luokittelussa ja analysoinnissa käytettiin apuna SPSS-ohjelmaa. Kuviot muodostettiin Excel-taulukkolaskentaohjelmalla. 4 Kyselyn osa-alueet ja tulokset Päätökset Päätöksiä koskeneessa osa-alueessa kysyttiin henkilökohtaisten avustajapäätösten määrää ja kuinka monelle avustaja on myönnetty osana palveluasumispäätöstä. Lisäksi kysyttiin, kuinka monelle asiakkaalle on laadittu palvelusuunnitelma ja miten päätösten määrä arvioiden mukaan tulee muuttumaan lainmuutoksen jälkeen. Osa-alueen viimeinen kysymys koski avustajapäätöksiä tekevän työntekijän virka-asemaa. Henkilökohtaisen avustajatoimen asiakasmäärä on kasvanut Pohjois-Pohjanmaalla noin 41 % vuodesta 2004 vuoteen 2008 (Liite 2). Vuonna 2008 henkilökohtaisia avustaja- 4
päätöksiä oli Pohjois-Pohjanmaan alueella 365 kappaletta. Kyselyn teon aikaan vuonna 2009 henkilökohtaisia avustajapäätöksiä oli Pohjois-Pohjanmaan alueella 325 kappaletta (joista palveluasumispäätöksinä 132 kappaletta) eli päätösten määrä oli vähentynyt vuoteen 2008 verrattuna. Kuntakohtaisten päätösten määrä kyselyn teon aikaan vuonna 2009 näkyy liitteen 3 kartassa. Päätösten määrän arvioidaan kasvavan lähes kaikissa Pohjois-Pohjanmaan kunnissa vammaispalvelulain muutoksen jälkeen. 25 vastaajaa oli sitä mieltä, että päätösten määrä kasvaa ja kolme vastaajaa arvioi päätösten määrän pysyvän ennallaan. Puuttuvia vastauksia oli kaksi. Tyypillisin vastaus (8 kappaletta) oli, että päätösten määrä tulee kasvamaan 1 2:lla. Päätösten määrän kasvun mediaani oli 4 eli vastaajista 50 %:n mielestä päätösten määrän kasvu tulee olemaan vähemmän kuin neljä ja 50 %:n mielestä enemmän kuin neljä. Yhteensä päätösten määrä tulisi vastaajien arvioiden mukaan kasvamaan vähintään 75 kappaleella ja enintään 120 kappaleella Pohjois-Pohjanmaalla. Palvelusuunnitelmien teon voidaan sanoa toteutuneen hyvin Pohjois-Pohjanmaalla. Palvelusuunnitelma oli tehty 290:lle (89 %) avustajapäätöksen saaneelle. Palvelusuunnitelmien teon hyvä toteutuminen johtunee siitä, että henkilökohtainen apu -palvelun kohdalla palvelusuunnitelman laatiminen on kiinteästi liitetty palvelun myöntämisprosessiin. (ks. Ahola & Konttinen 2009, s. 13.) Henkilökohtaista apua hakevan asiakkaan päätöksentekoprosessista vastaavan virkaasema on suurimmassa osassa kunnista sosiaalityöntekijä (21 vastaajaa, joista johtavia sosiaalityöntekijöitä kolme). Yhdessä kunnassa päätökset teki sosiaaliohjaaja. Kohdassa muu virka-asema oli viisi vastausta. Näistä kaksi oli perusturvajohtajia ja loput kolme palveluesimies, palveluohjaaja sekä vanhus- ja vammaistyön johtaja. Kolmessa kunnassa useampi henkilö voi tehdä päätöksen: sosiaalityöntekijä ja moniammatillisen työryhmän työntekijät, vammaispalveluohjaaja ja tiimivastaava tai sosiaalityöntekijä ja sosiaaliohjaaja. Määrärahat Määrärahoja koskeneissa kysymyksissä tiedusteltiin, paljonko kunnissa varattiin määrärahoja henkilökohtaisen avun järjestämiseen vuosina 2008 ja 2009, sisältyykö näihin määrärahoihin myös palveluasumispäätöksen yhteydessä järjestetty henkilökohtainen avustajatoiminta ja pitäisikö kuntien talousarviossa varata lisää määrärahoja henkilökohtaisen avun järjestämiseen vuodelle 2010. 11 kunnassa oli lisätty määrärahoja vuodesta 2008 vuoteen 2009 ja viidessä kunnassa määrärahat olivat pysyneet samana tai vähentyneet. Määrärahojen lisäys tosin oli pienimmillään vain 884 euroa ja suurimmillaan jopa 67 000 euroa. 13 vastaajaa oli jättänyt vastaamatta vuosien 2008 ja 2009 määrärahoja koskeneeseen kysymykseen. Kysymyksen perusteella oli tarkoitus analysoida sitä, onko Pohjois-Pohjanmaan kunnissa vuonna 2008 varauduttu oletettuun avustajapäätösten määrän kasvuun 1.9.2009 jälkeen määrärahoja lisäämällä. Puuttuvien vastausten suuri määrä esti luotettavan kokonaistuloksen saamisen. Perusteluina vastaamatta jättämiselle oli muun muassa se, että henkilökohtaiseen avustajatoimintaan varatut määrärahat olivat vammaispalveluissa muiden sosiaalija terveyspalvelujen määrärahassa. Yhdeksässä kunnassa henkilökohtaiseen avustaja- 5
toimintaan varatut määrärahat sisälsivät palveluasumispäätöksen yhteydessä järjestetyn avustajatoiminnan. Lisää määrärahoja henkilökohtaisen avun järjestämiseen vuodelle 2010 pitäisi varata vastaajien mukaan 25 kunnassa. Vain yksi vastaaja oli sitä mieltä, että määrärahoja ei tarvitse lisätä. Kolme vastaajaa ei osannut sanoa kantaansa. Puuttuvia vastauksia oli yksi. Määrärahojen lisäyksen vaihteluväli oli 1 295 000 euroa: määrärahoja tulisi lisätä minimissään 5 000 euroa ja maksimissaan 1 300 000. Henkilökohtaisten avustajien määrä ja koulutustausta Osiossa kysyttiin, onko kunnassa saatavilla henkilökohtaisia avustajia liian vähän vai riittävästi, paljonko avustajia tarvittaisiin lisää ja millainen koulutustausta avustajilla on. Henkilökohtaisten avustajien saatavuudessa oli ongelmia useassa kunnassa. Henkilökohtaisia avustajia oli 18 kunnassa saatavilla liian vähän ja 11 kunnassa riittävästi. Kolme vastaajaa, jotka olivat vastanneet riittävästi, olivat kuitenkin kommentoineet kysymykseen, että toistaiseksi on riittänyt, kaikille on löytynyt, mutta vaikeuksia on ollut ja liian vähän osa-aikaisiin, riittävästi kokoaikaisiin toistaiseksi. Keskimäärin kuntiin tarvittaisiin 2,5 avustajaa lisää. Kokonaisuutena tämä tarkoittaa 75 avustajan lisäystä Pohjois-Pohjanmaalla. Henkilökohtaisten avustajien koulutustaustassa oli odotetusti suuria kuntakohtaisia vaihteluita, koska avustajilta ei vaadita tällä hetkellä työhönsä mitään tiettyä koulutusta. Eniten kunnissa oli avustajia, joiden ensisijaisena koulutustaustana (9 vastausta) oli toisen asteen ammatillinen tutkinto sosiaali- ja terveysalalta. Seitsemän vastaajaa oli vastannut avustajien ensisijaiseksi koulutustaustaksi ei ammatillista koulutusta eli näitä vastauksia oli toiseksi eniten. Kolmanneksi eniten (ensisijaisia kolmessa kunnassa ja toissijaisia viidessä kunnassa) avustajien ammatilliseksi koulutustaustaksi oli vastattu toisen asteen ammatillinen tutkinto muulta kuin sosiaali- ja terveysalalta. Muilta osin ammatillisesta koulutustaustasta ei ollut löydettävissä kuntien kesken säännönmukaisuuksia. Avustajina toimi sekä ilman ammatillista koulutusta olevia että ammattikorkeakoulututkinnon suorittaneita. Henkilökohtaisten avustajien työsuhteet Henkilökohtaisten avustajien työsuhteita koskevassa osiossa kysyttiin, millaisia työsuhteita henkilökohtaisilla avustajilla on kunnissa, millaisia työsuhteita tarvitaan lainmuutoksen jälkeen ja onko henkilökohtaisten avustajien vaihtuvuus ongelma kunnissa. Lisäksi kysyttiin, miten avustajien sijaisuus on kunnissa järjestetty ja kuinka helpoksi tai vaikeaksi avustajan sijaisen saaminen koetaan. Ensisijaisesti avustajien työsuhteeksi oli vastattu useimmin (11 vastausta) osa-aikaiset työsuhteet. Lukuun on yhdistetty kohdasta muu osa-aikaiset, toistaiseksi voimassa olevat työsuhteet. Toiseksi useimmin ensisijaiseksi työsuhteeksi oli vastattu kokoaikaiset, toistaiseksi voimassa olevat työsuhteet (9 vastausta). Suurin tarve lainmuutoksen jälkeen olisi osa-aikaisille työsuhteille, joita tarvittaisiin ensisijaiseksi työsuhteeksi 15 6
kunnassa ja toissijaiseksi 7 kunnassa. Kokoaikaisia, toistaiseksi voimassa olevia työsuhteita tarvittaisiin ensisijaisesti 10 kunnassa ja toissijaisesti 9 kunnassa. Pohjois- Pohjanmaalla tarvittaisiin siis ensisijaisesti lisää osa-aikaisia avustajia ja toissijaisesti kokoaikaisia avustajia. Henkilökohtaisten avustajien vaihtuvuus kunnassa ei ole 19 vastaajan mukaan ongelma. Vain neljässä kunnassa vaihtuvuus koettiin ongelmaksi ja kahdessa kunnassa se koettiin ongelmaksi joidenkin vaikeavammaisten henkilöiden kohdalla. Seitsemän kuntaa käytti vain yhtä tapaa avustajan sijaisuuden järjestämiseen. Henkilökohtaisten avustajien sijaisuus oli järjestetty 22 kunnassa yhdistelemällä eri tapoja. Useimmissa kunnissa (22) oli yhtenä käytäntönä se, että avustettava järjestää sijaisen itse. Kunnan kotihoitoa sijaisuuden järjestämiseen käytettiin 10 kunnassa. Yhdeksässä kunnassa sijaisuuden järjestämiseen käytettiin yksityisiä palveluntuottajia. Muuta tapaa käytettiin kolmessa kunnassa: myös vammaisavustajat lomittavat avustajia, sosiaalityöntekijä järjestää sijaisen tiedossaan olevista avustajaehdokkaista, jatkossa mahdollisesti kotipalvelun kautta. Sijaisten saaminen koettiin haasteelliseksi Pohjois-Pohjanmaalla. 15 vastaajaa ilmoitti sijaisen saamisen olevan joko melko vaikeaa tai erittäin vaikeaa arkisin virka-aikana. Arki-iltoina sijaisen saaminen oli melko vaikeaa tai erittäin vaikeaa 16 vastaajan mielestä. Kaikkein haasteellisimmaksi koettiin sijaisen saaminen viikonloppuisin, sillä 19 vastaajaa ilmoitti sen olevan silloin joko melko tai erittäin vaikeaa. Taulukko 1 Henkilökohtaisen avustajan sijaisen saaminen Pohjois-Pohjanmaan kunnissa lkm % Vaikeaa 16 53,3 Ei helppoa eikä vaikeaa 4 13,3 Helppoa 2 6,7 Yhteensä 22 73,3 Taulukkoon 1 on koottu luokitellun summamuuttujan (sijaisen saaminen arkisin virkaaikana, arki-iltoina ja viikonloppuisin) tulokset avustajan sijaisen saamisen koetusta helppoudesta tai vaikeudesta. Arvot erittäin vaikeaksi ja melko vaikeaksi on yhdistetty arvoksi vaikeaa ja arvot melko helpoksi ja erittäin helpoksi arvoksi helppoa. Kokonaisuutena sijaisen saaminen koettiin vaikeaksi 16 kunnassa ja helpoksi kahdessa kunnassa. Puuttuvia vastauksia oli kahdeksan. Vaikeavammainen henkilö työnantajana Vaikeavammainen henkilö työnantajana -osiossa selvitettiin, kuka kunnassa hoitaa avustajien palkanmaksun ja onko kunnassa käytännön tukitoimia vaikeavammaisten henkilöiden työnantajuuden tukemiseksi. Lisäksi kysyttiin, onko työnantajana toimiminen aiheuttanut haasteita vaikeavammaisille henkilöille eri tehtävissä ja kuinka paljon näiden työnantajille kuuluvien tehtävien hoitaminen on vienyt aikaa kunnan vammaispalvelujen sosiaalitoimessa. 7
Käytetyin tukitoimen muoto vaikeavammaisten henkilöiden työnantajuuden tukemiseksi oli palkanmaksupalvelu, jota käytettiin 19 kunnassa (kuvio 1). Yleisin tapa hoitaa avustajan palkanmaksu oli tilitoimiston palvelujen kautta. Tilitoimisto hoiti ensisijaisesti avustajan palkanmaksun yhdeksässä kunnassa ja toissijaisesti neljässä kunnassa. Viidessä kunnassa palkanmaksun hoiti ensisijaisesti kunnan palkanmaksu. Samoin viidessä kunnassa palkanmaksun hoiti ensisijaisesti sosiaalitoimen henkilöstö. Neljässä kunnassa palkanmaksu hoidettiin useammalla kuin kahdella tavalla. Vaikeavammainen henkilö itse hoiti avustajan palkanmaksun ensisijaisesti kuudessa kunnassa ja toissijaisesti seitsemässä kunnassa. Kysymyksen, onko kunnassa käytännön tukitoimia vaikeavammaisen henkilön työnantajuuden tukemiseksi, vastauksista rajattiin pois kunnat, joissa ei ollut yhtään avustajapäätöstä (5) ja yksi puuttuva vastaus. Useimmissa kunnissa oli palkanmaksupalvelun lisäksi ainakin yksi tukitoimi vaikeavammaiselle työnantajalle. Seitsemässä kunnassa ei ollut minkäänlaisia tukitoimia. Kyllä-vastausten lkm 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Tukitoimen muoto Ohjausta työnantajille Ohjausta avustajille Työntekijöiden rekrytointipalvelu Sijais-/lomituspalvelu Palkanmaksupalvelu Muu palvelu Kuvio 1 Vaikeavammaisen henkilön työnantajuuden tukitoimet Pohjois-Pohjanmaalla Kuviossa 1 on lueteltu, kuinka monessa kunnassa käytetään kutakin tukitoimea, kuten ohjausta työnantajille tai sijais-/lomituspalvelua. 13 kuntaa tarjoaa ohjausta työnantajille. Tämä ohjaus oli 11 vastauksessa määritelty sosiaalitoimen työntekijän antamaksi ohjaukseksi ja neuvonnaksi työsuhdeasioihin liittyen. Seitsemässä kunnassa oli käytössä työntekijöiden (avustajien) rekrytointipalvelu ja sijais-/lomituspalvelu. Rekrytointipalvelu järjestettiin kaikissa seitsemässä kunnassa vammaispalveluiden sosiaalitoimen kautta. Sijais-/lomituspalvelu järjestettiin viidessä kunnassa vammaispalveluiden sosiaalitoimen kautta ja kahdessa kunnassa kotihoidon/palveluntuottajan kautta. Ohjausta avustajille tarjottiin kolmessa kunnassa. Tällä tarkoitettiin sosiaalitoimen vammaispalveluiden työntekijän antamaa ohjeistusta. Kohtaan muu palvelu oli vastannut kyllä kaksi kuntaa. Näitä muita palveluita olivat vaikeavammaisen työnantajan osallistuminen Pomo-koulutukseen sekä sosiaalityöntekijän antama ohjaus ja neuvonta. Kunnissa tuetaan vaikeavammaisen henkilön työnantajuutta enimmäkseen palkanmaksupalvelulla. Ohjausta työnantajille tarjotaan kohtalaisesti. Avustajien ohjausta ja työntekijöiden rekrytointipalvelua oli tarjolla vähän. 8
Vaikeavammaisen työnantajana toimiminen oli aiheuttanut eniten haasteita sijaisen saamisessa avustajan sairastuessa sekä lakien, kuten työaikalakien ja vuosilomalakien, osaamisessa (kuvio 2). Paperitöistä selviytyminen aiheutti haasteita toiseksi eniten. Paperityöt voivat sisältää esimerkiksi työsopimuksen, tuntityölistan ja työtodistuksen laatimisen. Palkanmaksua ja vakuutusten hoitoa koskeviin kohtiin oli eniten ei lainkaan - vastauksia (7 kummassakin), joten nämä tehtävät olivat aiheuttaneet vähiten haasteita koko Pohjois-Pohjanmaata ajatellen. Tämä johtunee siitä, että useassa kunnassa palkanmaksu ja vakuutusasiat hoidettiin vaikeavammaisen työnantajan puolesta. 25 Vastausten lkm 20 15 10 5 0 3 9 8 10 10 6 7 15 10 8 7 7 2 4 3 7 10 13 10 1 1 Paljon Jonkin verran Ei lainkaan Palkanmaksu Vakuutusten hoitaminen Lakiosaaminen Paperitöistä selviytyminen Avustajan ohjaaminen Avustajien saaminen Sijaisen saaminen Kuvio 2 Työnantajana toimiminen aiheuttanut haasteita mainituissa tehtävissä Avustajan ja sijaisen saaminen ei ollut yhden vastaajan (sama vastaaja molemmissa kohdissa) mukaan aiheuttanut lainkaan haasteita vaikeavammaisille työnantajille. Tämä vastaaja oli kuitenkin vastannut aiemmissa kysymyksissä, että avustajia ei ole saatavilla riittävästi ja että sijaisen saaminen on vaikeaa. Neljä vastaajaa oli vastannut kyllä kysymykseen, onko työnantajana toimiminen aiheuttanut vaikeavammaisille henkilöille muita haasteita. Yksi vastaaja ei voinut tarkentaa, millaisia haasteita se oli aiheuttanut. Muut vastaajat olivat kirjoittaneet seuraavia asioita: Asuminen etäällä kuntakeskuksesta on iso haaste avustajan löytämiselle. Ohjauksen puute? Ristiriidat, jos osa-aikainen avustaja on toiminut avustajana toisellekin vammaiselle, yhteensovittelun vaikeudet. Paljon yhteydenottoja ja järjestelyjä. Vaikeavammaisen työnantajan työnantajavelvoitteiden hoitaminen oli vienyt aikaa vammaispalvelun sosiaalityössä jonkin verran 14 kunnassa ja paljon tai erittäin paljon 9 kunnassa. Ei lainkaan oli vastannut kaksi kuntaa ja vähän yksi kunta. 9
Koulutustarve Koulutustarve -osiossa kysyttiin, minkä verran sekä vaikeavammaisilla henkilöillä, henkilökohtaisilla avustajilla että vammaispalvelupäätöksiä tekevillä työntekijöillä on perehdytyksen ja tiedon tarvetta eri tekijöistä henkilökohtaiseen apuun liittyen (Liite 1). Kuntien antamat vastaukset olivat hyvin säännönmukaisia kaikkien henkilöryhmien kohdalla. Vain joissakin yksittäisissä vastauksissa oli valittu vaihtoehto ei lainkaan eli perehdytyksen ja tiedon tarvetta nähtiin lähes kaikissa kohdissa joko jonkin verran tai paljon. Vaikeavammaisten henkilöiden kohdalla perehdytyksen ja tiedon tarvetta nähtiin eniten työnantajavelvoitteiden ja työsuhteen lainsäädännön sekä esimiehenä toimimisen kohdalla (kuvio 3). Molemmissa oli paljon -vastauksia 14 kappaletta ja jonkin verran - vastauksia 11 kappaletta. Vastausten lkm 30 25 20 15 10 5 0 14 14 10 12 11 11 1 1 2 Työnantajavelvoitteet ja työsuhteen lainsäädäntö Esimiehenä toimiminen 13 Työtehtäviin perehdyttäminen 13 Työn sisältö Paljon Jonkin verran Ei lainkaan Kuvio 3 Vaikeavammaisten henkilöiden perehdytyksen ja tiedon tarve eri tekijöistä henkilökohtaiseen apuun liittyen Henkilökohtaisten avustajien perehdytyksen ja tiedon tarve painottui tasaisesti eri tekijöiden kesken. Eniten paljon -vastauksia (11 kussakin) oli työn sisällöstä eli siitä, mitä kuuluu avustajan työtehtäviin, toisen kotona työskentelemiseen liittyvistä kysymyksistä sekä teknisestä osaamisesta. Kohtaan muu koulutustarve oli kirjoitettu kolme eri asiaa: työnohjaus pitkissä avustajasuhteissa (jonkin verran tarvetta), VpL, sosiaalilainsäädäntö eli mitä etuisuuksia avustettavan on mahdollista saada (paljon tarvetta) sekä tietojen jatkuva päivittäminen (paljon tarvetta). Vammaispalvelupäätöksiä tekevillä työntekijöillä nähtiin eniten perehdytyksen ja tiedon tarvetta avustajatuntimäärien realistiseen arviointiin ja siihen, mistä saada työvälineitä avustajatarpeen määrittelyyn. Edelliseen oli vastattu paljon 16 kertaa ja jonkin verran 12 kertaa, jälkimmäiseen paljon 15 kertaa ja jonkin verran 12 kertaa. Muina koulutustarpeina mainittiin työnohjaus ja tietojen jatkuva päivittäminen. Yksi vastaaja oli kommentoinut, että koulutus olisi tarpeellista myös yhteistyötahoille, kuten terveyskeskukselle ja kotihoidolle. 10
Henkilökohtaisen avun järjestäminen Tässä kyselylomakkeen osa-alueessa oli 10 kysymystä, jotka koskivat henkilökohtaisen avun nykyistä järjestämistapaa, tulevia suunnitelmia, arvioita järjestelmän nykyisestä ja tulevasta toimivuudesta, avun järjestämisen palvelutarpeen kartoittamista sekä kiinnostusta henkilökohtaisen avun keskuksen palvelujen ostamiseen. Osiossa oli sekä strukturoituja että avoimia kysymyksiä. Avoimien kysymysten vastaukset teemoiteltiin eli muodostettiin vastauksia yhdistäviä tekijöitä. Henkilökohtaista apua täydennetään muilla palveluilla kaikissa kunnissa, jotka olivat vastanneet kysymykseen (24 kuntaa, 6 puuttuvaa vastausta). Yleisin tapa täydentää henkilökohtaista apua oli omaishoito, jota käytettiin ensisijaisesti 9 kunnassa, toissijaisesti 6 kunnassa ja kolmassijaisesti 2 kunnassa. Toiseksi yleisin tapa täydentää henkilökohtaista apua oli kotipalvelu, jota käytettiin ensisijaisesti 5 kunnassa ja toissijaisesti 7 kunnassa. Kotihoito ylsi lähes samoihin lukuihin. Palveluasumista käytettiin ensisijaisena täydennystapana 2 kunnassa, toissijaisena 1 kunnassa ja kolmassijaisena 5 kunnassa. Päivähoitoa käytettiin vain kahdessa kunnassa, toisessa toissijaisena tapana ja toisessa kolmassijaisena tapana. Muita mainittuja täydennystapoja olivat ostopalvelut yksityiseltä (4 kpl), kuljetuspalvelu (1 kpl) ja päivätoiminta (1 kpl). Yleisin suunniteltu henkilökohtaisen avun järjestämistapa kunnissa lakimuutoksen jälkeen tulee olemaan avustajien palkkakustannusten korvaaminen (kuvio 4). Kyseessä on ns. työnantajamalli eli vaikeavammainen henkilö toimii avustajan työnantajana. Tämä malli on toisaalta saanut kannatusta, koska sen on katsottu mahdollistavan vaikeavammaisen henkilön itsemääräämisoikeuden pysymisen hänellä itsellään. Toisaalta vaikeavammaiset henkilöt ovat kokeneet työnantajavelvoitteiden hoitamisen raskaaksi ja toivoneet työnantajavelvoitteiden siirtämistä muulle taholle. Työnantajuus voidaan uuden vammaispalvelulain myötä antaa myös ulkopuoliselle taholle mikäli apu järjestetään palvelusetelillä, ostopalveluna tai kunnan omana toimintana. Vastausten lkm 30 25 20 15 10 5 0 1 6 18 Korvaamalla avustajan palkkakustannukset 11 3 2 Palveluseteli Avun järjestämistavat 3 10 6 Ostopalvelu tai kunnan oma palvelu Kolmassijaisesti Toissijaisesti Ensisijaisesti Kuvio 4 Henkilökohtaisen avun suunnitellut järjestämistavat Pohjois-Pohjanmaalla Avun järjestämistavoista vähiten tullaan käyttämään palveluseteliä, jota ei tulla käyttämään 10 kunnassa lainkaan. Viidessä kunnassa on suunnitelmissa käyttää avun järjestämiseen vain yhtä tapaa, 25 kunnassa on suunnitelmissa käyttää eri tapojen yhdistelmiä. Vaikka avustajan palkkakustannusten korvaaminen (työnantajamalli) tulee suunnitelmien mukaan olemaan käytetyin avun järjestämistapa, on Pohjois-Pohjanmaan 11
kunnissa huomioitu hyvin avun järjestämisen monipuoliset mahdollisuudet asiakkaan yksilöllisistä tarpeista riippuen. Suurimmalla osalla kunnista (22) ei ollut muita konkreettisia suunnitelmia, miten henkilökohtainen apu tullaan niissä järjestämään lakimuutoksen jälkeen. Kuusi vastaajaa ilmoitti kunnassa olevan muitakin konkreettisia suunnitelmia. Näiden suunnitelmien voidaan kuitenkin katsoa kuuluvan joko ostopalveluun tai kunnan omaan palveluun kuuluvaksi toiminnaksi. Avustajia kotihoidon yhteyteen, jolloin avustajatehtävien peruuntuessa työntekijä voi työskennellä kotihoidossa. Kunnan oma avustajatoiminta, palkataan omia vammaisavustajia. Vastaajia pyydettiin arvioimaan, miten kunnan henkilökohtaisen avun järjestelmä toimii nykyisin ja lainmuutoksen jälkeen. Suurin osa vastaajista (14) oli sitä mieltä, että kunnan järjestelmä toimii nykyisin kohtalaisesti. Hyvin järjestelmä toimii 10 vastaajan mielestä. Yhdessä kunnassa järjestelmä toimii vastaajan mukaan huonosti ja yhdessä kunnassa erittäin huonosti. Arviot lainmuutoksen jälkeisestä järjestelmän toimivuudesta eivät poikenneet paljon nykyisestä toimivuudesta: järjestelmä tulee toimimaan hyvin 8 vastaajan, kohtalaisesti 16 vastaajan ja huonosti 3 vastaajan mielestä. Kukaan ei arvioinut järjestelmän toimivan erittäin huonosti lainmuutoksen jälkeen. Kokonaisuutena arvioiden kahdessa kunnassa ollaan hieman huolissaan järjestelmän toimivuudesta lainmuutoksen jälkeen verrattuna nykyiseen tilanteeseen. Vastaajia pyydettiin myös arvioimaan, miten vammaispalvelulaissa edellytetyt määräajat toteutuvat kunnassa lakimuutoksen jälkeen. Määräaikojen mukaan palvelutarpeen selvittäminen on aloitettava viimeistään seitsemäntenä arkipäivänä ja päätökset on tehtävä 3 kuukauden kuluessa hakemuksesta. Vastaajien arviot on koottu taulukkoon 2. Taulukko 2 Laissa edellytettyjen määräaikojen toteutuminen vastaajien arvioiden mukaan lkm % Erittäin huonosti 1 3,3 Huonosti 5 16,7 Kohtalaisesti 15 50 Hyvin 6 20 Erittäin hyvin 1 3,3 Yhteensä 28 93,3 Suurin osa vastaajista (15) oli sitä mieltä, että määräajat tulevat toteutumaan kohtalaisesti. Viiden vastaajan mukaan määräajat tulevat toteutumaan huonosti. Vastaukset olisivat saattaneet jakautua eri tavalla, mikäli kyselylomakkeessa olisi kysytty erikseen palvelutarpeen selvittämisen aloittamisesta ja päätöksen teosta. Nimittäin kahden puhelinhaastattelun perusteella ilmeni, että palvelutarpeen selvittämisen aloittaminen seitsemän vuorokauden sisällä koettiin aikataulullisesti tiukaksi. Toinen vastaajista olisi pitänyt parempana aikarajana 14 vuorokautta ja toinen 20 vuorokautta. Päätöksen tekoa kolmen kuukauden sisällä ei koettu näissä kahdessa puhelinhaastattelussa ongelmalliseksi. 12
Vastaajien näkemys suurimmista haasteista Kysymyksen Mitkä ovat mielestänne suurimmat haasteet henkilökohtaisen avun järjestämisessä uudistuneen vammaispalvelulain tulon myötä? vastauksista oli löydettävissä viisi teemaa. Nämä teemat nimettiin seuraavasti: avustajien saaminen, lain tulkinta, resurssien riittävyys, avuntarpeen arviointi ja palkanmaksu. Näistä ylivoimaisesti eniten (19) oli vastauksia teemassa avustajien saaminen. Suurin osa vastaajista ei ollut määritellyt tarkemmin, millaisten avustajien (kokoaikaisten, osa-aikaisten, sijaisten) saaminen on suurin haaste. Kolme vastaajaa oli määritellyt suurimmaksi haasteeksi sijaisten saamisen ja samoin kolme vastaajaa osa-aikaisten avustajien saamisen. Kyselylomakkeessa aiemmin olleet strukturoidut kysymykset toivat kuitenkin ilmi, että kuntiin tarvittaisiin lisää osa-aikaisia avustajia ja että sijaisten saaminen koetaan vaikeaksi. Sitoutuneen ja osaavan avustajan saaminen. Sijaisten hankinta. Avustajien saatavuus osa-aikatöihin. Avustajajärjestelmän organisointi niin, ettei siitä koidu kohtuutonta vaivaa (sijaisjärjestelyt, avustajan hankinta). Riittääkö avustajia jatkossa, jos päätösten määrä kasvaa paljon. Resurssien riittävyyteen liittyviä vastauksia oli 12. Kuudessa vastauksessa tuotiin esiin taloudellinen haaste henkilökohtaisen avun järjestämisessä ja kuudessa vastauksessa ilmaistiin huoli henkilöstöresurssien riittävyydestä vammaispalveluiden sosiaalityössä. Huolestuttavaa tulee olemaan se, mistä määrärahasidonnaisista palveluista kunnat pakon edessä supistavat turvatakseen subjektiivisen oikeuden henkilökohtaiseen apuun. Määrärahojen riittävyys, raha otettava niistä palveluista, jotka ovat määrärahasidonnaisia, lisää ei ole muualta tulossa. Lisäresurssin tarve, sekä henkilö- että talousresurssi tänä niukkana aikana. Vammaispalveluissa työskentelevien työntekijöiden vähyys. Kolmanneksi eniten vastauksia (10) haasteisiin liittyvistä teemoista oli lain tulkinnassa. Ongelmalliseksi nähtiin lain tasapuolinen soveltaminen valtakunnallisesti. Tämä johtunee erityisesti vammaispalvelulain muuttumisesta ensisijaiseksi kehitysvammalakiin nähden ja kehitysvammaisten uudesta roolista henkilökohtaisen avun järjestelmässä. Henkilökohtaista apua saadakseen vaikeavammaisen on pystyttävä määrittelemään avun sisältö ja toteutustapa. Tämä rajaus voi kehitysvammaisten lisäksi herättää sosiaalitoimen vammaispalveluissa kysymyksiä lasten oikeudesta henkilökohtaiseen apuun. Yhdessä vastauksessa tuotiin esiin haasteena kotipalvelun ja henkilökohtaisen avun palvelun maksujen jakautuminen. Kotipalvelu on käyttäjälleen maksullinen palvelu, kun taas henkilökohtainen apu on subjektiivinen oikeus ja käyttäjälleen maksuton palvelu. Kehitysvammaisten oikeus henkilökohtaiseen apuun: kuinka moni kehitysvammainen pystyy ilmaisemaan, missä tarvitsee apua? 13
Että apu kohdentuisi lain tarkoittamille henkilöille. Hoidon/hoivan raja. Rajanveto päivähoitolain ja VpL:n avun järjestämisen kesken. Kotipalvelun ja henkilökohtaisen avun suhde: toinen maksullista ja toinen maksutonta. Neljä vastaajaa ilmoitti suurimmaksi haasteeksi henkilökohtaisen avun järjestämisessä avuntarpeen arvioinnin. Avuntarpeen arviointi voidaan kokea vaikeaksi, koska Suomessa ei ole yhtenäistä käytäntöä henkilökohtaisen avuntarpeen määrittelyyn. Avuntarpeen määrittely on siis paljolti tulkintakysymys. Haasteita aiheen parissa voi myös aiheuttaa se, missä määrin vammaispalveluiden sosiaalityöntekijä huomioi vaikeavammaisen omaisen tai läheisen näkemyksen avuntarpeesta. Miten määritellä avun tarve, paljonko myönnetään jne. Palkanmaksu oli suurin haaste kahden vastaajan mukaan. Toisessa kunnassa palkanmaksun hoiti ensisijaisesti vaikeavammainen henkilö itse ja toissijaisesti tilitoimisto. Toisessa kunnassa palkanmaksun hoiti ensisijaisesti sosiaalitoimen henkilöstö ja toissijaisesti vaikeavammainen henkilö itse. Yksittäisinä vastauksina suurimpina haasteina nähtiin avustajien koulutus ja palvelun käynnistäminen sellaisessa kunnassa, jossa ei ole tällä hetkellä päätöksiä. Vastaajien kehittämisehdotukset Kysymyksen: Millainen henkilökohtaisen avun järjestelmän tulisi näkemyksenne mukaan olla, jotta uusi vammaispalvelulaki toimisi? Millaisia kehittämisehdotuksia Teillä on? vastauksista löytyi seitsemän teemaa. Tähän kohtaan on yhdistetty vastauksia kyselylomakkeen viimeisestä kohdasta, mikäli vastauksessa ilmeni jotain kehittämiseen liittyvää. Viimeisessä kohdassa vastaajilla oli mahdollisuus kirjoittaa mieleen tulleita asioita henkilökohtaisesta avusta. Seitsemän löytynyttä teemaa nimettiin seuraavasti: avun seudullinen järjestäminen (6), järjestelmän yhtenäistäminen (6), avustajien koulutus ja työ (6), avun järjestäminen kotipalveluna (4), kustannukset valtiolle (4), ostopalvelut yksityisiltä palveluntuottajilta (3) ja kunta työnantaja (3). Suluissa on ilmoitettu kuhunkin teemaan liittynyt vastausmäärä. Teemassa avun seudullinen järjestäminen mainittiin kahdessa vastauksessa avustajakeskuksen kehittäminen. Muissa vastauksissa painottui avun järjestäminen seudullisesti esimerkiksi viereisen kunnan kanssa, sijaisten välityspalvelu sekä avustajarekisteri. Tärkeänä pidettiin sitä, että etäisyydet vaikeavammaisten henkilöiden luo pysyvät kohtuullisina. Avustajakeskus, jolla työnantajan velvoitteet ja myöntämisperusteiden mukainen päätösvalta. Keskuksen kehittäminen tärkeää, helpottaisi työtä. Kehittämistä pitäisi vauhdittaa. 14
Henkilökohtaisen avun järjestäminen viereisen kunnan kanssa seudullisesti. Satunnaisen avustajapalvelun tarpeen voisi järjestää samalla tavoin kuin kuulovammaisten tulkkipalvelun eli tulkkien välityspalvelun avulla. Oulun läänissä etäisyydet suuret ja asiakasmäärät pienet, välityksessä voisi olla avustajatyöstä kiinnostuneet työnhakijat, joiden työmatka avustettavan luo olisi kohtuullinen. Sijaisvälitys ja mahdollinen avustajarekisteri olisi avuksi. Avustajakeskus ei tunnu kovin realistiselta vaihtoehdolta. Viimeisimmän vastauksen vastaaja ei ollut määritellyt, miksi avustajakeskus ei tunnu kovin realistiselta vaihtoehdolta. Yksi mahdollinen syy on se, että vastaaja on miettinyt etäisyyksiä paikkakuntien välillä. Järjestelmän yhtenäistämistä koskevan teeman vastauksissa toivottiin mittaria avuntarpeen määrittelyn tueksi, yhtenäisiä ohjeita ja myöntämiskriteerien selkeyttä eli järjestelmän yksinkertaistamista ja yhtenäistämistä. Yhdessä vastauksessa ilmaistiin, että eroa julkisten palvelujen ja avustajapalvelujen välillä tulisi saada selkeämmäksi. Mittari avuntarpeen määrittelyyn (tuntimäärien päättämisen avuksi). Myöntämiskriteerit selkeät: edelleenkin tulkinnanvaraa mm. oman tahdon ilmaisussa. Voiko omainen ilmaista vammaisen tahdon yksinomaan, jos ulkopuolinen ei saa vammaiselta omaa tahdonilmausta. Avusta maksettava korvaus vaihtelee kunnittain, yhtenäiset ohjeet tarpeen. Minusta olisi hyvä edelleen selkeyttää rajanvetoa julkisten palvelujen ja avustajaasiassa. Esim. palvelutaloihin riittävästi henkilökuntaa, että myös tavanomaiseen arkeen kuuluvat avustamistehtävät hoidettaisiin vakituisella henkilökunnalla, muu olisi vammaispalvelulain mukaista. Kehitysvammaisten asumispalveluihin ja muidenkin ryhmien henkilökuntamitoituksiin selkeät ohjeistukset, että tavanomaisiin arjen rutiineihin riittää henkilökuntaa toteuttamaan myös henkilökohtaista apua, kokonaan ei kuitenkaan saisi evätä asumis- tai palveluasumisessa henkilökohtaista avustajaa (Vpl). Avustajien koulutus ja työ -teeman vastaukset sisälsivät toiveita avustajien koulutuksen yhtenäistämisestä, avustajien palkan parantamisesta, tuen tarjoamisesta avustajille sekä avustajien mahdollisuudesta työskennellä joustavasti. Tällä hetkellä henkilökohtaisilta avustajilta ei vaadita Suomessa minkäänlaista koulutusta, vaan kuka tahansa voi toimia avustajana. Työ on kuitenkin raskasta ja vaativaa usein sekä henkisesti että fyysisesti. Avustajien alhainen palkka suhteutettuna vaativaan ja usein aliarvostettuun ammatinkuvaan alentaa alan houkuttelevuutta. Koulutuksen yhtenäistäminen (ei pitkä) avustajille. Avustajien palkka suuremmaksi. Avustajat tarvitsisivat käytännön tukea ja henkistä tukea työhönsä, tarve auttavalle puhelimelle? 15
Avustajien mahdollisuudet joustaviin työaikoihin. Yhden avustajan tulisi työskennellä useammassa osa-aikaisessa paikassa, jolloin avustaja saisi kokopäivätyön. Neljän vastaajan mukaan henkilökohtainen apu tulisi järjestää kotipalveluna tai kotihoitona, jotta uusi vammaispalvelulaki toimisi. Kahdessa kotipalvelua/kotihoitoa koskeneessa vastauksessa mainittiin, että kunnan tulisi toimia avustajan työnantajana. Kaiken kaikkiaan kolmessa vastauksessa pohdittiin, että järjestelmä toimisi hyvin, mikäli kunta olisi avustajan työnantaja. Pohdin, että kunnassamme/seutukunnassamme avustajat olisivat osa kotihoidon tiimiä tai ainakin kotihoidon esimiehen alaisuudessa, jolloin järjestelmä ei olisi niin haavoittuvainen. Sijaisuudet järjestyisivät ja avustaja voisi työskennellä kotihoidossa, jos avustajan työ peruuntuisi. Kunnan omana toimintana järjestettäessä vammaiselta jää pois työnantajana toimiminen, mikä helpottaa kovasti. Henkilökohtaisen avun kustannusten siirtymistä valtiolle ehdotti neljä vastaajaa. Yhdessä puhelinhaastattelussa vastaaja sanoi, että valtiolta tulee aina kovia vaatimuksia kunnille, mutta valtio ei osallistu vaatimusten täyttämiseen millään tavalla. Tähän pitäisi vastaajan mukaan saada muutos. Pienen kunnan talous voi mennä täysin uusiksi, mikäli kuntaan tulee yksikin avustajapäätös lisää. Valtio voisi ottaa osan velvoitteista/kustannuksista, korvamerkitty raha. Kotona asumista pitäisi järjestää sekä kehittämällä kotipalvelua että henkilökohtaista avustajajärjestelmää, johon eurot Kelalta, silloin erot eri paikkakuntien välillä häviäisi. Teeman ostopalvelut yksityisiltä palveluntuottajilta alla oli kolme vastausta. Henkilökohtaista apua tarjoava yksityinen palvelu on käytännössä usein kotipalvelua tai kotihoitoa. Yksityiset palvelutuottajat ovat melko hyvä tapa järjestää avustajapalvelu, kun avun tarve on suuri ja jokapäiväistä, yhteistyö ja yhteydenpito vammaispalveluun kuitenkin tärkeää. Henkilökohtaisen avun järjestämisen palvelutarve Vastaajilta kysyttiin strukturoidulla kysymyksellä, kuinka suuri tarve kunnassa oli seuraaville palveluille: henkilökohtaisten avustajien rekrytointipalvelu (myös sijaisvälitys), työterveyshuollon järjestäminen henkilökohtaisille avustajille, henkilökohtaisten avustajien vakuutusasioiden hoitaminen, palkanmaksupalvelu vaikeavammaisille, tiedottaminen ja markkinointi henkilökohtaisesta avusta sekä yhteistyön ylläpitäminen eri yhdistysten ja vammaisjärjestöjen kanssa. Nämä palvelut ovat sellaisia, joita Sentterihankkeen Henkilökohtaisen avun keskuksen ydintoimintoihin katsotaan kuuluvan vaikeavammaisten työnantajien/työnjohtajien koulutuksen ja ohjauksen sekä avustajien perehdytyksen ja ohjauksen lisäksi. Palvelutarpeen jakautuminen on nähtävissä kuviossa 5. Vastausvaihtoehdot on luokiteltu uudelleen luokista ei lainkaan tarvetta/pieni tar- 16