Työelämäosallisuuden eurooppalaiset kontekstit: Vammaisuus ja työllisyys Eurooppalainen UEmploy-raportti UEmploy: Consultancy for Employment Inclusion 510784-LLP-1-2010-1-RO-LEONARDO-LMP Käännös: Greta Preast / Lingoneer
Sisällys Tiivistelmä. 3 Osa 1 Yleiskatsaus. 8 1.0 Eurooppalaiset kontekstit......9 1.1 Työ, työllistyminen ja vammaisuus.. 15 1.2 Yhteisiä teemoja, 21 Osa 2 UEmploy...25 2.0 UEmploy-hanke,...25 2.1 Kansalliset raportit...26 2.2 Kansallisten raporttien johtopäätökset...32 2.3 UEmploy-kysely vertaileva analyysi....35 Osa 3 Tärkeimmät tulokset...39 3.0 Työnantajien tarpeet.39 3.1 Vammaisten tarpeet....39 3.2 Suositukset päätöksentekijöille.....40 3.3 Suositukset työnantajille.....40 Liite 1: Bibliografia...41 Liite 2: Kumppanien tiedot..44 Liite 3: Kyselyn yksityiskohtainen analyysi......46 2
Tiivistelmä Nykyaikana vammaisuuden kokemisessa ja vammaisuuteen liittyvissä kuntoutustoimissa on ollut historiallisesti keskeistä suuntautuminen ammattikoulutukseen ja työllistämiseen. Oikeus tehdä työtä ja osallistua mielekkääseen taloudelliseen toimintaan on eräs perustava vammaisia kansainvälisesti koskeva kysymys. Euroopan unionin osallistuminen vammaiskysymyksiin oli alun perin rakentunut Euroopan sosiaalirahaston ammattikoulutusta koskevan toiminnan ympärille. 1980- luvulla se kuitenkin alkoi edistää sosiaalisten mittapuiden ja välineiden laajempaa käyttöä vammaisten kansalaisten oikeuksien, velvollisuuksien ja tasa-arvoisen kohtelun takaamiseksi. Euroopan unionin strategia korostaa tarvetta lähestymistavoille, jotka keskittyvät poistamaan vammaisten täyden kansalaisuuden tiellä olevia esteitä. Eurooppalainen vammaisten työllisyysstrategia keskittyy voimakkaasti oikeuksiin, mahdollisuuksien tasa-arvoon, sosiaaliseen kumppanuuteen ja syrjinnän vastaiseen lainsäädäntöön. Tämän perustana on marraskuussa 2000 hyväksytty direktiivi yhdenvertaisesta kohtelusta työssä (2000/78/EY). Euroopan työmarkkinoiden muuttuva luonne on ensiarvoisen tärkeää huomioida, kun kansalliset hallitukset kehittävät politiikkaa ja strategioita työvoimansa tarpeisiin. Näihin työmarkkinoiden trendeihin on nyt lisättävä myös sosioekonomisen kriisin kumuloituvat vaikutukset vuodesta 2008 eteenpäin. Niillä on ja tulee jatkossakin olemaan merkittävä vaikutus vammaisten eurooppalaisten työllistymismahdollisuuksille. Tämä raportti heijastaa joitakin koko Eurooppaa koskevia yh- 3
teisiä kysymyksiä. Nämä kysymykset puolestaan heijastavat vammaisasioiden kehityksen epätasaista ja vaihtelevaa kansallista tasoa. UEmploy-hankkeen kansallisten raporttien yleiset tulokset ja johtopäätökset 1 osoittavat joissakin asioissa merkittävää samankaltaisuutta maiden välillä. Yhteisiä teemoja ovat muun muassa seuraavat: Politiikka ja lainsäädäntö Maissa, joissa on työlainsäädäntöä, se ymmärretään vain osittain tai sen toimeenpanoa ei valvota. Ulkoiset syyt ovat usein tärkeimpiä, kun tehdään kansallisia aloitteita uudeksi lainsäädännöksi tai politiikaksi. Kansallinen politiikka ja strategiat ilmaisevat usein pelkkiä toiveita. Ne ovat epäjohdonmukaisia, ja niistä puuttuvat käytännön työkalut kohderyhmien suorittamaa käytännön toimeenpanoa varten. Kansallinen lainsäädäntö ja EU-lainsäädäntö tulisi arvioida vammaisten työllistämisen kannalta ja selvittää tarpeelliset kehityskohteet. Vammaisuuden luokitus Vammaisuudesta ei ole yhteistä ymmärrystä tai määritelmää. Nykyiset vammaisuuden luokittelut ja määritelmät tulisi standardoida kautta Euroopan. Stigmatisoituminen 1 UEmploy-hanketta tukee Euroopan komission elinikäisen oppimisen ohjelma osana Leonardo da Vinci -ohjelmaa. Ks. osa 2 tai http://www.uemploy.eu 4
Vammaisten työmahdollisuuksiin liittyy vahva erottelun perintö; heillä ei ole perinteisesti ollut pääsyä tavallisille työmarkkinoille. On todisteita rakenteellisesta syrjinnästä, joka tapahtuu kiintiöiden ja vastaavien keinojen kautta. Työnantajien vastustusta vammaisten työllistämistä kohtaan osoittaa tehokkaasti se, että useimmissa maissa he maksaisivat mieluummin sakkoja kuin palkkaisivat vammaisia kansallisten kiintiöiden suosittelemalla tavalla. Se, että näillä sakoilla rahoitetaan tavallisesta työelämästä erillistä työllistymistä tai erikoistunutta kuntoutusta, vain lisää vaikeuksia entisestään. Yrityksillä ja työnantajilla ei ole tietoa, tietoisuutta eikä taitoja vammaisten palkkaamiseen. Vammaisuus ei näy julkisessa tai työllisyyteen liittyvässä keskustelussa. Sitkeä pelko, ennakkoluulo, tietämättömyys ja kiinnostumattomuus on levinnyt laajalle yhteiskuntaan, mikä haittaa työllistymismahdollisuuksia. Tutkimus EU-maissa nykyisin käytettävät työllistymismallit on arvioitava ja tehtävä vertaileva analyysi kansainvälisistä kuntoutusstandardeista. Tarvitaan standardoitu eurooppalainen toimintatapa vammaisten työllistämistä, heidän kokemuksiaan ja työmahdollisuuksiaan koskevien tilastotietojen kokoamiseen ja analysointiin. Työttömyysasteet ovat useimmissa tapauksissa yleistettyjä; on suositeltavaa luoda niiden analysointiin standardoitu lähestymistapa, joka ottaa laajemmat väestönkehitystrendit huomioon. Vammaisuuden kokemukset on liitettävä laajempiin sosioekonomisiin ja väestöllisiin tekijöihin. Erityisen tärkeää on saada tasa-arvoinen koulutus, jonka avulla voi päästä mukaan normaaliin työelämään. Kiintiöjärjestelmät 5
Kansallisissa raporteissa esiintyi johdonmukaisena osana luottamus kiintiöjärjestelmiin, joiden on tarkoitus varmistaa osallisuus (usein minkälainen osallisuus tahansa) työmarkkinoihin. Nämä järjestelmät ovat usein tökeröitä yrityksiä kohdella ihmisiä heidän lääketieteellisten ominaisuuksiensa mukaan, ei ammattitaidon tai työllistettävyysnormien. Hankittu vammaisuus Vammaisuuden määrät liittyvät ikääntymiseen. On tärkeää tarkastella myös työssä saatuja vammoja tavoitteena ei ole pelkästään vammaisten palkkaaminen vaan myös vammautuneiden mahdollisuus jatkaa entisessä työssään. Vammaisuuden mallit Medikalisaatio on ammattilaisilla ja viranomaisilla yleinen lähestymistapa vammaisuuteen. Ihmisoikeuksiin perustuva lähestymistapa mahdollistaisi suuremman tietoisuuden ja vaikutuksen. Koulutus ja työssä kehittyminen Työntekijöiden koulutus ja kehittyminen työssä sivuutetaan useimmissa ympäristöissä täysin. Kaikissa kansallisissa raporteissa ilmeni johdonmukaisen ja itsenäisen ammattikoulutuksen puute. Tällaisen koulutuksen tulisi perustua itsenäisen elämän, universaalin suunnittelun, esteettömyyden ja työn muokkaamisen periaatteille. Ne varmistaisivat parempia lopputuloksia sekä työnantajille että vammaisille työntekijöille. Parhaat käytännöt 6
Käytäntöjen tulisi siirtyä vammaisten työllistämiseen pakottavista rankaisevista järjestelmistä laadukkaisiin toimiin, jotka tuottavat jaettuja hyötyjä. On tarvetta selkeälle johtajuusroolille, jota tukevat todistettavasti parhaat käytännöt. Konsultointi Työllistymistä edeltävä seulonta, arviointi ja työllistymisen jälkeinen tuki ovat erittäin hyödyllisiä, mutta niitä ei yleensä ole tarjolla. Konsultoinnin kehittämistarve on havaittu olennaisen tärkeäksi. UEmploy pyrkii vastaamaan näihin puutteisiin kehittämällä innovatiivisia tukimuotoja sekä mahdollistamalla mielekästä, työllistämiseen perustuvaa syrjinnän vastaista toimintaa työmarkkinoille tulevien vammaisten hyväksi. Konsultointiprosessi mahdollistaa jäsennetyn päätöksenteko- ja riskianalyysimenettelyn, joka tarjoaa vammaisille ja työnantajille ratkaisuja parhaiden työtehtävien ja työnkuvien valintaan kullekin vammaiselle. UEmploy-kumppanit pyrkivät ylläpitämään ja edistämään konsultointiverkostoa tarkoituksena vahvistaa konsultointiprosessia, joka vaikuttaisi suoraan vammaisiin, työnantajiin ja päätöksentekijöihin tasa-arvoisen työllistymisen saavuttamiseksi kautta Euroopan. 7
8
Osa 1 Yleiskatsaus Nykyaikana vammaisuuden kokemisessa ja vammaisuuteen liittyvissä kuntoutustoimissa on ollut historiallisesti keskeistä suuntautuminen ammattikoulutukseen ja työllistämiseen. Kun on pyritty edistämään tasa-arvoisia oikeuksia ja ehkäisemään vammaisten sosiaalista syrjäytymistä, on pyrkimysten ytimessä ollut kaikissa maissa tietty keskittyminen työhön sekä välineenä että päämääränä. Keskittyminen työhön kumpuaa asenteista, joilla on syvät juuret lainsäädännössä, uskomuksissa ja käytännöissä. Jotkin näistä asenteista olivat olennaisesti hyväntekeväisyyteen suuntautuneita. Toisaalta työtä tarkasteltiin palauttavana tai korvaavana niille (erityisesti sotaveteraaneille), jotka olivat saaneet vammoja. Vammaisuuden kokemiseen liittyvä voimakas ulossulkeminen on usein värittänyt sosiaalisia lähestymistapoja ja sosiaalipolitiikkaa, ei vähäisimpänä pääsyä työmarkkinoille. Vammaisuuden medikalisoidussa kontekstissa (ja siihen liittyvissä erikoistuneissa kuntoutusohjelmissa) työ on liitetty sekä terapeuttiseen paranemiseen että optimaalisen toimintakyvyn palauttamiseen. Sosiaaliturvan kontekstissa vammaisten työ on nähty tehokkaimmaksi keinoksi palauttaa yksilöt tuottavalle toimintatasolle ja vähentää valtiolle koituvia kuluja. Hyväntekeväisyysmalleissa vammaisten työ on mielletty keinoksi mielekkääseen toimintaan tarjoamalla jonkinlaista päivähoitoa tai työterapiaa niille, joiden ei ole katsottu kykenevän tehokkaampaan yhteiskunnalliseen osallistumiseen. 9
Vammaisille nämä perinteiset työmallit ovat olleet ongelmallisia, erityisesti itsenäisen elämisen liikkeen (Independent Living) saamien merkittävien voittojen sekä kansalaisoikeuksien näkökulmasta. Parhaimmillaankin niitä on pidetty alentavina. Pahimmillaan näiden mallien katsotaan vähentävän vammaisten kykyä ja mahdollisuuksia osallistua palkkatyöhön itsenäisinä kansalaisina. Työ on keskeisessä asemassa yksilön arvokkuudelle, itseluottamukselle ja sosiaaliselle merkitykselle. Työ antaa ihmisille arvostetun identiteetin ja tunteen kuulumisesta yhteiskuntaan. Työ vahvistaa yksilöiden toimintaa ja asemaa suhteessa elettyyn kokemukseen ja muihin yhteisön jäseniin. Ei ole siis sattumaa, että vammaisille suunnatut palvelut ja tukimuodot ovat keskittyneet työhön. Siirtymisen riippuvuudesta ja laitostuneisuudesta itsenäiseen, yhteiskunnallisesti vaikuttavaan kansalaisuuteen on lähes yksimielisesti katsottu vaativan lähestymistapaa, jossa työ on keskeisessä asemassa. Taitojen hankkiminen ja työllistyminen ovat olleet tehokkaita keinoja arvostettuun olemassaoloon. Vammaisuuden ja ammattimaisen kuntoutuksen piirissä viime vuosikymmeninä tapahtuneet muutokset ovat ammentaneet avoimesti myös kansalaisoikeuksien mallista ja vaatineet juridista puuttumista koettuun syrjintään. Tämä prosessi, joka ei ole millään muotoa vielä päättynyt, on tehnyt työstä ja työllistymisestä tasa-arvon mittapuita sen sijaan että ne olisivat paranemisen takaavia mekanismeja. Tässä dynamiikassa vammaisuus on korostanut uudelleen oikeuttaan määrittää työ niiden etujen kautta, joita se voi tuoda vammaisille. Työtä ei enää mielletä ulkoisesti määritettäväksi rakenteeksi, johon ihmiset on pakotettava sopimaan. Oikeus tehdä työtä ja osallistua mielekkääseen taloudelliseen toimintaan on eräs vammaisia koskettavista peruskysymyksistä kansainvälisesti. Vammaisuutta koskevien sosiaalisten interventioiden pitkässä historiassa (sekä ammatillisen kuntoutuksen perspektiiveissä ja tekniikoissa) työkyky ja kyky osallistua yhteiskunnan toimintoihin on ollut keskeistä muiden kansalaisoikeuksien toteutumiselle. 10
Tämä prosessi perustuu seikkaan, että kun mahdollisuudet tehdä työtä ja elää itsenäistä elämää paranevat, myös ihmisen muut elämänalueet kohenevat. Leonardo da Vinci -ohjelman tukema UEmploy-hanke perustuu määrälliseen ja laadulliseen tutkimukseen, jota suoritetaan hankkeen kumppanuuksien puitteissa. Hanke kumpuaa niistä merkittävistä toteutuspuutteista, joita eurooppalaisilla yrityksillä on liittyen yhtäläisiin mahdollisuuksiin ja vammaisten oikeuteen tehdä työtä. Hankkeen perustan muodostaa EU:n tutkimus kuntoutuksesta ja kuntoutusstrategioista muutoksenhallinnan osina. 1.0 Eurooppalaiset kontekstit Työllisyyden käsite on keskeinen Euroopan kasvu- ja kehitysstrategiassa. Kykyä löytää ja säilyttää työpaikka pidetään olennaisena ihmisen kehitykselle. Työllisyys on muutakin kuin keino ansaita rahaa työsuorituksilla. Työtä pidetään keskeisenä tekijänä ihmisen identiteetille ja kehitykselle, ja se on olennainen persoonallisen identiteetin rakenneosa. Se muodostaa myös perustan kaikille eurooppalaisille koulutus- ja sosiaalitukijärjestelmille. Tilanteessa, jossa muutoksen vauhti on mullistanut työn ja työllisyyden peruspiirteitä, pätee edelleen työn keskeinen merkitys ihmisten yhteiskunnalliselle osallistumiselle ja kehitykselle. Tästä syystä Euroopan työllisyysstrategiat ja -toimet ovat olleet perustana laajemmille sosiaalisille ja yhteisöllisille lähestymistavoille. Euroopan työllisyysstrategia laadittiin ensi kerran vuonna 1992. Sitä kehitettiin tämän jälkeen Amsterdamin sopimuksen työllisyyssopimuksella. Sopimus asetti etusijalle työllisyyden edistämisen ja vaati jäsenmaita koordinoimaan politiikkaansa niin, että työllisyys kehittyy tasapainoisen ja kestävän taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen kontekstissa. 11
Myöhemmin, joulukuussa 1997, ministerineuvosto hyväksyi sarjan työllisyyspolitiikan suuntaviivoja. Ne perustuivat neljään avainteemaan, joita kunkin jäsenmaan kansallisten työllisyystoimien tuli vastata. Neljä teemaa nostettiin etusijalle EU:n sosiaalisen toiminnan aloitteissa. Ne muodostivat perustan myös myöhemmälle Lissabonin julistukselle vuonna 2000. Teemat ovat seuraavat: työllistyvyys yrittäjyys sopeutumiskyky yhtäläiset mahdollisuudet. Euroopan unionin osallistuminen vammaiskysymyksiin oli alun perin rakentunut Euroopan sosiaalirahaston ammattikoulutusta koskevan toiminnan ympärille. 1980-luvulla se kuitenkin alkoi edistää sosiaalisten toimenpiteiden ja keinojen laajempaa käyttöä vammaisten kansalaisten oikeuksien, velvollisuuksien ja tasaarvoisen kohtelun takaamiseksi. EU tunnisti eri jäsenmaiden hyvin erilaiset vammaisuutta koskevat lähestymistavat, käsitykset, mekanismit ja politiikat. Se alkoi kuitenkin edistää joitakin jäsenmaiden yhteisiä hankkeita. Ensimmäinen näistä oli Helios-ohjelma, joka jatkui vuoteen 1996. Se sai osaltaan Euroopan unionin ministerineuvoston hyväksymään raportin Euroopan yhteisön uusi vammaisstrategia, joka omaksui Yhdistyneiden kansakuntien standardisäännöt ja laajensi niitä. Raportti korosti erityisesti työllistymisen ja syrjinnän vastaisia periaatteita tärkeinä elementteinä vammaisten yhteiskunnallisen osallistumisen kehittämisessä. 12
Euroopan komissio on vuodesta 1988 lähtien edistänyt aktiivisesti yhteistyötä vammaisalalla. Komissio on parhaillaan jatkamassa keskipitkän aikavälin sosiaalista toimintaohjelmaansa tiedonannolla ja neuvoston päätöslauselmalla, joka koskee vammaisten yhtäläisiä mahdollisuuksia ja syrjinnän ehkäisemistä. Päätöksen tulisi muun muassa omaksua EU:n tasolla vuonna 1993 hyväksytyt YK:n standardisäännöt yhtäläisistä mahdollisuuksista vammaisille. Käytännössä päätöslauselma olisi jäsenmailta merkittävä sitoumus tasa-arvoisten mahdollisuuksien takaamiseen vammaisille. Se auttaisi sekä nostamaan standardeja asteittain parhaisiin käytäntöihin kansallisella tasolla että lisäämään koordinointia EU:n tasolla. (Euroopan komissio 1996) Euroopan tasolla nämä tavoitteet tunnustettiin myös erilaisissa selvityksissä ja raporteissa. Erään niistä laati Euroopan ammatillisen koulutuksen kehittämiskeskus CEDEFOP vuonna 1992. Raportissa tarkasteltiin vammaisten tarvetta päästä työhön ja pysyä työssä. Siinä arvioitiin koulutus- ja tukimekanismeja, korostettiin eri vammaisuuskategorioiden vaihtelevia tarpeita sekä painotettiin asiaankuuluvan ja mielekkään arvioinnin merkitystä sopivaan työhön sijoittumiselle. Raportissa todettiin seuraavaa: Asiaankuuluvaa apua saadessaan tällaisista vakavista fyysisistä vammoista kärsivät ihmiset voivat päästä työhön aivan yhtä hyvin kuin lievästi vammaiset. Heidän ammatillinen sopeutumisensa työhön riippui heidän älyllisistä kyvyistään sekä siitä, oliko heidät siirretty erikoiskoulusta normaaliin kouluun niin pian kuin mahdollista. Tämän ryhmän mahdollisuuksia pidetään niin huonoina kuin pidetään, koska heidän todellisista kyvyistään ollaan tietämättömiä, ja ne 13
on arvioitu väärin. Sama koskee paljolti myös sokeita ja näkövammaisia, kehitysvammaisia ja emotionaalisesti häiriintyneitä ihmisiä, joiden työllistymismahdollisuuksia pidetään samoin huonoina. Tässäkin potentiaaliset työnantajat ovat todennäköisesti varsin epävarmoja. (CEDEFOP 1992, s. 45) Eurooppalainen tarkastelutapa on korostanut vammaisten saamista mukaan yhteiskuntaan asianmukaisen työllistämisen avulla sekä yhtäläisten mahdollisuuksien kehittämistä. Vuonna 1997 julkaistussa päätöslauselmassaan vammaisten yhtäläisistä mahdollisuuksista Euroopan komissio tunnusti ensisijaisen vastuun toimista olevan yksittäisillä jäsenmailla, mutta esitti kuitenkin joukon tärkeitä ohjaavia periaatteita. Komissio tunnusti, että Euroopan yhteiskunnat ovat rakentuneet suureksi osaksi niiden keskivertokansalaisten tarpeiden ympärille, jotka eivät ole vammaisia. Vammaiset sen sijaan oli suljettu pois suuren enemmistön nauttimista oikeuksista ja mahdollisuuksista. Vammaisten ulossulkemisen tärkeimmiksi alueiksi komission määritteli seuraavat: Koulutus syrjivät järjestelmät, rajattu pääsy valtavirran resursseihin mukaan lukien laadukas koulutus Työ korkea työttömyysaste ja syrjäyttävät työllistämiskäytännöt Liikkuvuus ja esteettömyys vaikea pääsy julkisiin kulkuneuvoihin ja rakennuksiin Asuminen soveltuvien tai mukautettavissa olevien asuntojen niukkuus tai kalleus Sosiaaliturva minimaalinen tuki, byrokratian monimutkaisuus ja rajoitukset. 14
Komissio katsoi voivansa toimia parhaiten käyttämällä omia resurssejaan ja rohkaisemalla jäsenmaita kaikessa erilaisuudessaankin korostamaan yhteisiä standardeja ja tavoitteita. Komissio katsoi, että konkreettinen toimintastrategia edistämään vammaisten eurooppalaisten yhtäläisiä mahdollisuuksia voitaisiin luoda parhaiten seuraavilla keinoilla: valtavirtaistaminen (mainstreaming) yhteistyö kansalaisjärjestöjen työn kannustaminen työllisyys tieto- ja tietoliikenneteknologiat EU:n rakennerahastot. Euroopassa valtavirtaistamisella on ollut dramaattinen vaikutus kansallisen politiikan muotoutumiseen sekä siihen, miten vammaisten tarpeisiin reagoidaan rakenteellisesti. Euroopan komissio määrittelee valtavirtaistamisen seuraavasti: Politiikan muotoileminen niin, että se mahdollistaa vammaisten täyden osallistumisen taloudellisiin, sosiaalisiin ja muihin prosesseihin yksilöllistä valinnanvapautta kunnioittaen. Se tarkoittaa myös, että relevantteja kysymyksiä ei tule enää tarkastella erillään valtavirran päätöksentekokoneistosta, vaan ne tulee nähdä selkeästi sen erottamattomiksi elementeiksi. (KOM96 406; 19 ) 15
Euroopan unionin strategia korostaa tarvetta lähestymistavoille, jotka keskittyvät poistamaan niitä esteitä, jotka ehkäisevät vammaisilta täyden kansalaisuuden. Nämä puitteet korostavat tarvetta parantaa valtiovallan yhteistyötä vammaisalan kansalaisjärjestöjen kanssa. Kansalaisjärjestöjen ja sosiaalisten kumppanien (työnantajien ja ammattiliittojen) välistä yhteistyötä pidetään myös keskeisenä vammaisten työhön saamiseen tähtäävälle politiikalle. Euroopan komissio on koonnut sarjan politiikka-asiakirjoja, työllistämisen suuntaviivoja sekä esimerkkejä hyvistä käytännöistä (Euroopan komissio 1998). Eurooppalainen vammaisten työllisyysstrategia keskittyy voimakkaasti oikeuksiin, mahdollisuuksien tasa-arvoon, sosiaaliseen kumppanuuteen ja syrjinnän vastaiseen lainsäädäntöön. Tämän perustana on marraskuussa 2000 hyväksytty direktiivi yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista (2000/78/EY). 1.1 Työ, työllisyys ja vammaisuus Yhdenmukaistettujen eurooppalaisten työstandardien rinnalla on puutetta myös yhteisistä vammaisuuden määritelmistä. Vaikka vammaisiksi on luokiteltu suuri määrä ihmisiä, heistä ei edelleenkään ole Euroopan tasolla luotettavia tilastoja. Vertailua monimutkaistaa erilaisten tiedonkeruumenetelmien käyttö eri maissa. Tämä vaikeuttaa suoraa vertailua, mutta kaikissa kansallisissa ympäristöissä erottuu tiettyjä pääsuuntauksia. Eräs niistä on kaikissa maissa ilmenevä vähäinen vammaisten työelämäosallisuus. Työllisyysasteen on laskettu olevan 20 30 % ei-vammaisten eurooppalaisten työllisyysastetta alhaisempi (Euroopan komissio 2007). 16
Monien työmarkkinoille menneiden vammaisten peruskoulutustaso on hyvin heikko. Vammaiset eurooppalaiset tekevät vähäistä osaamista vaativia töitä näin useammin kuin ei-vammaiset. Jos tietoja on olemassa (Ranska, Espanja, Saksa, Ruotsi, Irlanti), ne osoittavat, että vammaiset ovat yliedustettuina vähäistä tai olematonta ammattitaitoa vaativissa töissä. Tämä liittyy suoraan siihen, että he ovat yleisesti ottaen matalapalkkaisissa töissä. Tilastojen standardoimattomuus ei peitä sitä tosiasiaa, että vammaiset eurooppalaiset kärsivät merkittävästi suuremmasta työttömyydestä, alityöllistymisestä ja huonopalkkaisuudesta sekä heikommista työoloista (EIRO 2002). Sirpaleisetkin tiedot osoittavat myös, että vammaisten työt keskittyvät vähäistä tai olematonta ammattitaitoa vaativalle tasolle. Vammaisten työntekijöiden osalta ei ole saatavana Euroopan kattavia tietoja työllistymisalasta, työsuhteen kestosta ja tyypistä tai yrityksen koosta. Vain harvat maat kokoavat järjestelmällisesti tällaisia tietoja, mutta olemassa olevat tiedot osoittavat, että vammaisten ja eivammaisten välillä on enemmän tai vähemmän merkittäviä eroja. Hallitukset ympäri maailmaa korostavat tarvetta väestönsä taitojen ja pätevyyksien päivittämiseen. Tehokkaita uudistuksia ja muutoksia on vaikea toteuttaa, koska niihin liittyy niin monia sektoreita, toimielimiä ja instituutioita, joiden tavoitteet eroavat toisistaan. Tämä on useimmissa maissa mutta erityisesti Euroopassa johtanut päätöksentekijät toteamaan, että työntekijöiden taitojen, pätevyyksien ja tietämyksen laajentaminen ja päivittäminen on elinikäinen prosessi. Tämä on välttämätöntä, jos talouksien on tarkoitus luoda ja laajentaa hyväpalkkaisia korkean osaamisen työpaikkoja. Erityisesti Euroopan kontekstissa hallitukset ovat näin tunnustaneet, että koulutuspolitiikan avulla on pyrittävä myös sosiaalisiin sekä ympäristöön ja kulttuuriin liittyviin päämääriin ei vain talouden ja työllisyyden tavoitteisiin. 17
On ensiarvoisen tärkeää huomioida Euroopan työmarkkinoiden muuttuva luonne, kun kansalliset hallitukset kehittävät politiikkaa ja strategioita työvoimansa tarpeisiin. Kaikissa maissa maatalouden työpaikkoja on kadonnut. Työllisyys on vähentynyt huomattavasti perinteisillä sektoreilla ja raskaassa teollisuudessa. Samaan aikaan uudemmat sektorit ja palvelusektorit ovat kasvaneet. Näitä ovat muun muassa matkailu, rahoitus- ja vakuutusala, majoitus- ja ravintolapalvelut, sosiaalipalvelut, IT- ja teknologiapalvelut, sekä yhteisölliset ja henkilökohtaiset palvelut. Yrittäjyys ja osa-aikatyö ovat myös jatkuvasti lisääntyneet Euroopassa. Nämä muutokset työhön liittyvien toimintojen luonteessa ja malleissa ovat ilmeisen merkittäviä ohjelmille, joita käytetään koulutuksessa (oppivelvollisuuskoulussa, sen jälkeisessä koulutuksessa ja jatkokoulutuksessa) sekä työnhakijoiden valinnassa. Näihin työmarkkinoiden suuntauksiin on nyt lisättävä myös sosioekonomisen kriisin kumulatiiviset vaikutukset vuodesta 2008 eteenpäin. Niillä on ja tulee jatkossakin olemaan merkittävä vaikutus vammaisten eurooppalaisten työllistymismahdollisuuksille. Julkisen kulutuksen ankara rajoittaminen, joidenkin valtioiden velkaantuminen, julkisten palvelujen lisääntyvä yksityistäminen sekä väestörakenteen kriittinen vaikutus ikääntymisen ja muuttoliikkeen myötä korostavat kaikki sitä, miten tärkeää on keskittyä tasa-arvoiseen osallistumiseen aiempaa ratkaisevasti kovemmassa kilpailuympäristössä. Uusi Euroopan vammaisstrategia 2010 2020 korostaa erityisesti vammaislainsäädäntöä, vammaispolitiikkaa ja työllistymistä. Kaikissa Euroopan maissa on jonkinlaista syrjinnän vastaista lainsäädäntöä, mutta työllistymisen ja työnhakustrategioiden tavat ja standardit vaihtelevat laajalti. 18
Työsyrjintä vammaisuuden perusteella on erikseen kielletty: kansallisissa perustuslaeissa (Suomi, Kreikka, Italia, Espanja, Portugali) vammaisia koskevissa syrjinnän vastaisissa laeissa (Ranska, Ruotsi, Yhdistynyt kuningaskunta) yleisissä syrjinnän vastaisissa laeissa (Tanska, Irlanti). Useimmissa maissa on omia lakeja ja säännöksiä vammaisten saamiseksi työelämään. Nämä keskittyvät työvoimakiintiöihin, irtisanomissuojaan, taloudellisiin kannustimiin työnantajille, työpaikkojen mukauttamiseen, palkkauksen tukeen ja sakkoihin. Sopivan työn löytämistä hakijoille, työhönsijoittamistekniikoita, ammatinvalinnanohjauksen strategioita ja sijoittamismenetelmiä ei ole lainkaan standardoitu. Standardit ja lähestymistavat vaihtelevat toisinaan jopa saman maan sisällä. Vaihtelua saattaa aiheuttaa sekin, mikä toimija on ulkoistettu tekemään kyseinen työ, tai mihin vammaisuuden kategoriaan yksilö on luokiteltu. Työstandardien käyttö työn vaatiman ammattitaidon määrittelyyn ja sopivien työpaikkojen löytämiseen vammaisille ei ole Euroopassa ollut järjestelmällisen kehitystyön kohteena. Tätä ilmentää se, ettei käytössä ole mitään sellaista yhteistä ammattinimikettä kuin kuntoutusneuvoja. Sama seikka näkyy myös siitä, että Yhdysvaltain ja Euroopan malleissa on hyvin erilainen käsitys hyvinvointietuuksia koskevasta arvioinnista. Euroopassa työarviointeja voivat suorittaa lääketieteelliset tai puolilääketieteelliset ammattilaiset, psykologit, työterapeutit tai yleinen kuntoutushenkilökunta, joka työskentelee valtion, ministeriöiden tai kansalaisjärjestöjen palveluksessa. 19
Viime vuosina jotkin organisaatiot ovat puuttuneet seikkaan, ettei työanalyysille ole yhteisiä puitteita eikä työkuntoutuksen asiantuntijoille standardeja. Toimijoina ovat kuitenkin olleet lähinnä lääketieteelliset kuntoutuskeskukset (Saksan Heidelberg, Alankomaitten Hoensbroeak), vammaspesifiset toimielimet (Espanjan ON- CE) tai yleishyödylliset työ- ja koulutuslaitokset (Irlannin Rehab Group). Nämä tahot sekä sellaiset kehittymässä olevat ammattilaisten ryhmät kuin European Platform for Vocational Rehabilitation (www.epvr.org) ja European Union of Supported Employment ovat peräänkuuluttaneet yhteistä ammattimaista lähestymistapaa standardien käytölle työhönsijoitusprosessissa. Vaikuttaa kuitenkin epätodennäköiseltä, että kansallinen politiikka mukauttaisi työstandardeja ja ammattianalyysejä muuhun kuin tilastollisiin vertailuihin, työhönsijoitustekniikoihin tai politiikan kehittämiseen julkisella tasolla. Palveluntarjoajat ja yksityiset työnantajat ovat kuitenkin alkaneet ilmaista merkittävää kiinnostusta siihen, miten tällaiset menetelmät voivat edistää työntekijöiden soveltuvuutta työhön, vammautuneiden työntekijöiden palaamista työhön sekä koulutustarpeiden arviointia. Tämä avaa kentän suunnitelluille ja erikoistuneille koulutus- ja tukitoimille, jotka vastaavat nykyisiin tarpeisiin, ilmentävät korkeatasoista metodologiaa sekä rakentuvat muiden maiden parhaille käytännöille. On ehkä hyödyllistä suorittaa vertailua Yhdysvaltain perinteisiin ja asiantuntemukseen. Itsenäisen elämisen liike siirsi Yhdysvalloissa vammaisuuden keskipisteen pois yksilöstä ja kohti sitä ympäristöä, jossa yksilöt toimivat. Uusi paradigma oletti, että vammaiset voivat osallistua kaikille elämänalueille, jos ympäristön esteet (esim. fyysiset, sosiaaliset ja poliittiset) poistetaan, jos tarjolle tulee uutta 20
avustavaa teknologiaa, ja jos on mahdollista suunnitella uusia sosiaalisia järjestelyjä tukemaan tätä. Tämän näkemyksen huippukohtana oli Americans with Disabilities Act -lain säätäminen vuonna 1990. Vammaisaktivistien ja päätöksentekijöiden huomion keskipisteenä on Yhdysvalloissa nyt se, miten poistetaan esteitä vammaisten työllistymiseltä ja luodaan sille uusia mahdollisuuksia. ADA-lain vaikutus kansainväliseen vammaisliikkeeseen on ollut merkittävä. ADA kumpuaa kuitenkin pitkästä yhdysvaltalaisen vammaislainsäädännön perinteestä. Yhdysvaltain ensimmäinen vammaisten työkuntoutusohjelma aloitettiin vuonna 1918. Näiden lainsäädännön innovaatioiden tärkeimmät näkökohdat ovat seuraavat: Ne antavat yksilöille vallan tehdä henkilökohtaisiin tarpeisiin liittyviä valintoja, kun he hankkivat työtä Ne tarjoavat tunnistettuihin tarpeisiin perustuvaa lisätukea, joka auttaa yksilöitä saamaan ja säilyttämään asianmukaista ja mielekästä työtä. Yhdysvaltalainen tutkimus viittaa siihen, että julkisessa tuessa voidaan saavuttaa merkittäviä epäsuoria kustannussäästöjä, kun vammaiset tulevat työmarkkinoille. Vammaisten itsetunto ja motivaatio paranevat, ja he saavat mahdollisuuksia fyysiseen toimintaan ja sosiaaliseen kanssakäymiseen työtoverien kanssa. Myös taloudelliset huolet vähenevät. Linkki oikeuksia korostavaan kuluttajaliikkeeseen sekä itsenäisen elämisen (Independent Living) perspektiiviin antaa tälle erityistä tehoa, kun sitä tarkastellaan Euroopan tulokulmasta. 21
Euroopan unioni, kansalliset hallitukset sekä paikalliset ja alueelliset hallintoelimet ovat kehittäneet uusia poliitiikan välineitä tai käyttäneet vanhoja vastatakseen nouseviin uusiin haasteisiin. Useimmissa tapauksissa tämä on kuitenkin merkinnyt vanhojen politiikkavälineiden asteittaista omaksumista, ei radikaalien uusien mekanismien käyttöä. Uusiin trendeihin on kriisissä reagoitu usein osittaisesti tai pirstaleisesti. Työllistymiskoulutusta koskevat interventiot voivat edistää uusia visioita ja politiikan paradigmoja kaikilla sosiaalisen oppimisen tasoilla. Ne voivat puuttua globalisoituvan oppimistalouden olennaisiin piirteisiin ja näiden poliittisiin implikaatioihin. Tämä on haasteellista, kun huomioidaan se teoreettinen kehys, johon oppimistalouden käsite on upotettu. Tilanne kehittyy myös nopeasti taloudellisten uudelleenjärjestelyjen ja tasa-arvon kontekstissa. Euroopan unioni on korostanut sosiaalista markkinamallia ja kumppanuutta, joiden ansiosta on muodostunut koko unionin laajuisia temaattisia kytköksiä. Uusi raha sekä uudet ideat ja standardit ovat luoneet uusia sosiaalisen tasa-arvon mahdollisuuksia. Proaktiivisella politiikalla on ollut aidosti vaikutusta, kun se on korostanut uusien tai marginalisoitujen ihmisryhmien saamista perinteisen työvoiman osaksi sekä tästä koituvia etuja. Jos tasa-arvo sijoittuu oppimisen kontekstiin, se paranee suuresti innovaation kontekstissa. Perinteisesti ulossuljettujen ryhmien mukaan tuominen ei ole enää ongelma, joka on ratkaistava, vaan myös haaste laajempien luovien prosessien edistämiselle. Kaikkialla Euroopan unionissa on yhä vakavia ongelmia, vaikka tavaran ja työvoiman vapaa liikkuvuus onkin saavutettu. Työttömyys on edelleen häiritsevän korkealla tasolla. Sosiaalinen ja taloudellinen eriarvoisuus on lisääntynyt. Rasismi ja syrjintä on ollut kasvussa. Tämän kaiken lisäksi EU on laajentunut 27- jäseniseksi. Kehitys tuo mukanaan uusia kysymyksiä ja ongelmia, jotka vaativat 22