EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 28.2.2013 COM(2013) 118 final KOMISSION KERTOMUS Jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2011 {SWD(2013) 61 final} FI FI
SISÄLLYSLUETTELO Jäsenvaltioiden vastaukset tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2011...2 Tiivistelmä... 2 1. KERTOMUKSEN TARKOITUS... 3 2 TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN VUOTTA 2011 KOSKEVAN KERTOMUKSEN ESITYSTAPA JA KESKEISET VIESTIT... 4 3. Yhteisen hallinnoinnin parantamispyrkimykset jäsenvaltioissa... 5 3.1 Perustason tarkastukset, kansalliset säännöt ja järjestelmätarkastukset... 7 3.2 Tarkastusviranomaiset... 9 3.3 Julkiset hankinnat... 10 3.4. Täydentävät ehdot... 11 4. Päätelmät... 13
KOMISSION KERTOMUS JÄSENVALTIOIDEN VASTAUKSET TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN VUOSIKERTOMUKSEEN VARAINHOITOVUODELTA 2011 TIIVISTELMÄ Tässä kertomuksessa tarkastellaan jäsenvaltioiden vastauksia Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomukseen varainhoitovuodelta 2011. Kertomus on Euroopan unionin yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen 162 artiklan 5 kohdan säännösten mukainen. Tilintarkastustuomioistuin muutti vuoden 2011 osalta kertomuksensa esitystapaa lisäämällä kertomukseen kaksi uutta lukua. Se totesi tilit moitteettomiksi ja arvioi, että todennäköisin virhetaso oli koko talousarvion tasolla 3,9 prosenttia eli lähes sama kuin viime vuonna, jolloin se oli 3,7 prosenttia. Tämä 3,9 prosenttia sisältää tilintarkastustuomioistuimen menetelmiin tehdyn muutoksen jälkeen nyt myös täydentäviin ehtoihin liittyvät virheet sekä toimintalohkon Maatalous: markkinatoimenpiteet ja suora tuki että toimintalohkon Maaseudun kehittäminen osalta. Ilman tätä muutosta luku olisi 3,8 prosenttia. Suurin osa jäsenvaltioiden vastauksista saatiin asetetussa määräajassa 1. Aiempien vuosien tapaan vastausten laatu vaihteli huomattavasti jäsenvaltioittain. Osa vastauksista oli hyvin korkeatasoisia, kun taas toisiin oli selvästikin käytetty hyvin vähän aikaa. Jäsenvaltiot vahvistivat jälleen olevansa sitoutuneita toimimaan yhteistyössä komission ja tilintarkastustuomioistuimen kanssa EU:n varojen moitteettoman hoidon varmistamiseksi. Esimerkiksi kolme neljäsosaa kaikista jäsenvaltioista olisi kiinnostunut laajentamaan koheesiopolitiikan alalla jo käytössä olevaa kolmenvälisten kokousten käytäntöä myös maaseudun kehittämisen alalle. Sekä komissio että jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet olevansa sitoutuneita puuttumaan maaseudun kehittämisen alaa koskeviin ongelmiin virheiden määrän vähentämiseksi. Maatalouden pääosasto on esittänyt asiaa koskevan toimintasuunnitelman, ja jäsenvaltiot puolestaan ovat, kuten niiden vastauksissa todetaan, jo toteuttaneet joitakin korjaavia toimenpiteitä maaseudun kehittämiseen liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi. Koheesiopolitiikassa on kokonaisuutena katsoen saatu aikaan merkittäviä parannuksia, mutta sekä jäsenvaltioilta että komissiolta edellytetään konkreettisia ja kestäviä toimia, jotta tulokset paranisivat entisestään. Aluepolitiikan pääosasto ja työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto jatkavat tällä ohjelmakaudella kohdennettuja toimia. Näihin kuuluvat tarkastusten kohdentaminen riskialttiimpiin aloihin ja taloushallinnon toimijoihin, kansallisten viranomaisten toimien huolellinen seuranta, maksujen keskeyttäminen/lykkääminen ja rahoitusoikaisujen tekeminen aina, kun se on perusteltua. Komissio on ehdottanut seuraavaa ohjelmakautta varten useita toimenpiteitä, joita käsitellään parhaillaan toimielinten välisessä menettelyssä. Näihin kuuluvat muun muassa yksinkertaistettujen kustannusten laajempi käyttö, 1 Ks. tämän kertomuksen liite A, s. 16. 3
jäsenvaltioiden neljännesvuosittaiset kohdennetut kertomukset komissiolle, tukikelpoisuussääntöjen tiukentaminen sekä nettomääräisten rahoitusoikaisujen ja johdon vahvistuslausumien käyttöönotto. KOMISSION KERTOMUS JÄSENVALTIOIDEN VASTAUKSET TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIMEN VUOSIKERTOMUKSEEN VARAINHOITOVUODELTA 2011 1. Kertomuksen tarkoitus Euroopan unionin yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen 162 artiklan 5 kohdan mukaan komissio antaa heti, kun tilintarkastustuomioistuin on toimittanut vuosikertomuksensa, asianomaisille jäsenvaltioille tiedoksi kertomuksen ne osat, jotka koskevat jäsenvaltioiden asiassa sovellettavan lainsäädännön nojalla hallinnoimia varoja. Jäsenvaltioiden on vastattava komissiolle 60 päivän kuluessa. Komissio toimittaa vastauksista yhteenvedon tilintarkastustuomioistuimelle, Euroopan parlamentille ja neuvostolle ennen seuraavan vuoden helmikuun 28. päivää. Tilintarkastustuomioistuin julkaisi 6. marraskuuta 2012 varainhoitovuotta 2011 koskevan vuosikertomuksensa, minkä jälkeen komissio antoi jäsenvaltioille tiedoksi kertomuksen niitä koskevat kohdat. Tiedot toimitettiin kirjeitse, ja jäsenvaltioita pyydettiin täyttämään sen liitteenä olevat kolme kyselylomaketta: kyselylomake yksittäisiä jäsenvaltioita koskevista kertomuksen kohdista (liite I), kyselylomake kutakin jäsenvaltiota koskevista tarkastushavainnoista (liite II) 2 ja kyselylomake 2 Liite II sisältää jäsenvaltioiden vastaukset maakohtaisiin alustaviin tarkastushavaintoihin. 4
yleisistä havainnoista, jotka koskevat yhteisen hallinnoinnin alaisia politiikkoja ja ohjelmia (liite III). Tässä kertomuksessa käsitellään jäsenvaltioiden vastauksia. Sen yhteydessä toimitetaan valmisteluasiakirja, jossa esitetään jäsenvaltioiden vastaukset liitteiden I ja III kysymyksiin 3. 2 Tilintarkastustuomioistuimen vuotta 2011 koskevan kertomuksen esitystapa ja keskeiset viestit Tilintarkastustuomioistuin teki lisää muutoksia vuotta 2011 koskevan vuosikertomuksen esitystapaan. Kertomukseen sisällytettiin kaksi uutta lukua, yksi maatalouden ja toinen koheesiopolitiikan toimintalohkoa varten. Tavoitteena on pystyä esittämään entistä tarkempi analyysi näiden kahden toimintalohkon tarkastustuloksista. Maatalouden ja luonnonvarojen toimintalohkoa käsittelevä luku korvattiin luvuilla Maatalous: markkinatoimenpiteet ja suora tuki ja Maaseudun kehittäminen, ympäristöasiat, kalastus ja terveysasiat. Luku, jonka nimenä oli aiemmin Koheesiopolitiikka, energia ja liikenne korvattiin luvuilla Aluepolitiikka, energia ja liikenne ja Työllisyys- ja sosiaaliasiat. Näiden uusien lukujen lisäksi tilintarkastustuomioistuin esitti vertailutietoja, jotka koskivat vuosien 2010 ja 2011 todennäköisintä virhetasoa koko talousarvion ja yksittäisten toimintalohkojen osalta. Tilintarkastustuomioistuin painotti myös EU:n tulosohjausta talousarviosta rahoitetun toiminnan tuloksellisuutta käsittelevässä 10 luvussa, joka sisällytettiin vuosikertomukseen vuonna 2010. Tilintarkastustuomioistuin totesi tarkastuslausumassaan, että tilinpäätös antaa oikean kuvan unionin taloudellisesta asemasta sekä sen toimien tuloksista ja rahavirroista. Tuloissa ja sitoumuksissa ei ollut olennaisia virheitä. Hallintomenoihin ja muihin menoihin liittyvissä maksuissa ei arvion mukaan ollut olennaisia virheitä. Myöskään ulkosuhteisiin ja laajentumisasioihin liittyvissä maksuissa ei ollut olennaisia virheitä, lukuun ottamatta väli- ja loppumaksuja. Kaikilla muilla toimintalohkoilla esiintyi olennaisia virheitä. Tilintarkastustuomioistuin luokitteli kaikki valvontajärjestelmät osittain vaikuttaviksi lukuun ottamatta hallintomenojen ja muiden menojen sekä tulojen toimintalohkoja, jotka luokiteltiin vaikuttaviksi. Olennaisia virheitä esiintyi toimintalohkoilla Maaseudun kehittäminen, ympäristöasiat, kalastus ja terveysasiat, todennäköisin virhetaso 7,7 prosenttia, ja Maatalous: markkinatoimenpiteet ja suora tuki, todennäköisin virhetaso 2,9 prosenttia. Koheesiopolitiikan osalta tilanne parani kokonaisuutena katsoen merkittävästi, sillä todennäköisin virhetaso oli 5,1 prosenttia, kun se vuonna 2010 oli 7,7 prosenttia. Molemmilla koheesiopolitiikan toimintalohkoilla esiintyi kuitenkin olennaisia virheitä: aluepolitiikan, energian ja liikenteen osalta todennäköisin virhetaso oli 6,0 prosenttia ja työllisyys- ja sosiaaliasioiden osalta 2,2 prosenttia. Tutkimuksen ja muiden sisäisten politiikkojen toimintalohkolla todennäköisin virhetaso oli 3,0 prosenttia. Se ei sisälly komission yksiköiden valmisteluasiakirjaan mutta on tilintarkastustuomioistuimen käytettävissä. 3 Ks. edellinen alaviite. 5
Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että vuoden 2011 todennäköisin virhetaso EU:n koko talousarvion tasolla oli 3,9 prosenttia, kun vastaava luku vuonna 2010 oli 3,7 prosenttia. Tämä 3,9 prosenttia sisältää tilintarkastustuomioistuimen menetelmiin tehdyn muutoksen jälkeen myös täydentäviin ehtoihin liittyvät virheet sekä toimintalohkon Maatalous: markkinatoimenpiteet ja suora tuki että toimintalohkon Maaseudun kehittäminen osalta. Ilman tätä muutosta luku olisi 3,8 prosenttia. Seuraava kaavio osoittaa virhetason kehityksen koko talousarvion tasolla vuodesta 2006. 10% Kaavio 1.1 - Tilintarkastustuomioistuimen arvioima todennäköisin virhetaso (2006 2011) (1) 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% alempi virheraja todennäköisin virhetaso 2% ylempi virheraja 1% 0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1) Varainhoitovuoden 2011 todennäköisintä virhetasoa laskettaessa otettiin toisin kuin aiempina vuosina huomioon tapaukset, joissa yhteisen maatalouspolitiikan mukaisten tukimaksujen saajat eivät olleet noudattaneet täydentäviin ehtoihin liittyviä velvoitteita. Havaitut virheet vastaavat noin 0,1:tä prosenttiyksikköä tilintarkastustuomioistuimen arvioimasta maksujen todennäköisimmästä kokonaisvirhetasosta. 3. YHTEISEN HALLINNOINNIN PARANTAMISPYRKIMYKSET JÄSENVALTIOISSA Kuten johdannossa jo kerrottiin, komissio on lähettänyt kullekin jäsenvaltiolle kirjeen lisäksi kolme liitettä: kyselylomakkeen yksittäisiä jäsenvaltioita koskevista kertomuksen kohdista (liite I), kyselylomakkeen kutakin jäsenvaltiota koskevista tarkastushavainnoista (liite II) ja kyselylomakkeen yleisistä havainnoista, jotka koskevat vuoden 2011 tarkastuslausumassa yhteistä hallinnointia (liite III). Jäsenvaltioita pyydettiin liitteiden I ja II osalta ilmoittamaan, mitä toimia ne olivat toteuttaneet mahdollisten virheiden korjaamiseksi, sekä antamaan tiedot näiden toimien aikataulusta, sisällöstä ja odotettavissa olevista tuloksista. Kertomuksen tässä osassa tarkastellaan jäsenvaltioiden antamia vastauksia liitteisiin I, II ja III neljän temaattisen pääotsikon alla: 1) Perustason tarkastukset, kansalliset 6
säännöt ja järjestelmätarkastukset, 2) Tarkastusviranomaiset 3) Julkiset hankinnat ja 4) Täydentävät ehdot. Suurin osa jäsenvaltioiden vastauksista saatiin asetetussa määräajassa 4. Aiempien vuosien tapaan vastausten laatu vaihteli huomattavasti jäsenvaltioittain. Osa vastauksista oli hyvin korkeatasoisia, kun taas toisiin oli selvästikin käytetty hyvin vähän aikaa. Lähes kaikki jäsenvaltiot kuitenkin kuvailivat jo toteutettuja tai suunnitteilla olevia parannusaloitteita. Osa jäsenvaltioista vahvisti jälleen olevansa sitoutuneita toimimaan yhteistyössä komission ja tilintarkastustuomioistuimen kanssa EU:n varojen moitteettoman hoidon varmistamiseksi 5. Esimerkiksi kolme neljäsosaa kaikista jäsenvaltioista olisi kiinnostunut laajentamaan koheesiopolitiikan alalla jo käytössä olevaa kolmenvälisten kokousten käytäntöä myös maaseudun kehittämisen alalle 6 (ks. kaavio 1.2, jossa esitetään tilanne liitteen III kyselylomakkeen kysymyksen 5 osalta). Tämä kolmenvälisiä kokouksia koskeva aloite on sopusoinnussa myös varainhoitovuotta 2011 koskevan neuvoston vastuuvapaussuosituksen kanssa 7. Kaavio 1.2 Aluepolitiikkaa, energiaa ja liikennettä käsittelevää 5 lukua ja työllisyyttä ja sosiaaliasioita käsittelevää 6 lukua silmällä pitäen tuomioistuimen, komission ja jäsenvaltioiden välillä järjestetään säännöllisesti kolmenvälisiä kokouksia. Kokoukset ovat näiden lukujen osalta osoittautuneet erittäin onnistuneiksi virheiden arviointia koskevien ristiriitojen välttämisen kannalta. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen osalta järjestettiin vuonna 2012 vain yksi tällainen kokous. Olisiko jäsenvaltionne kiinnostunut ja halukas osallistumaan kolmenvälisiin kokouksiin maataloutta ja maaseudun kehittämistä koskevien lukujen osalta? EI VASTAUSTA 22 % EI 0 % KYLLÄ 78 % 4 Ks. tämän kertomuksen liite A, s. 16. 5 Valmisteluasiakirja, s. 225. 6 Valmisteluasiakirja, ks. jäsenvaltioiden vastaukset liitteen III kysymykseen 5. 7 COMBUD 17/13, s. 10. 7
3.1 PERUSTASON TARKASTUKSET, KANSALLISET SÄÄNNÖT JA JÄRJESTELMÄTARKASTUKSET Perustason tarkastuksista ja kansallisista säännöistä voidaan todeta, että tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen mukaan kansallisten viranomaisten toimittamiin tarkastuksiin liittyi puutteita. Joissakin tapauksissa kansalliset viranomaiset eivät olleet vaikuttavalla tavalla arvioineet, olivatko ilmoitetut menot sovellettavien sääntöjen mukaisia. Esimerkiksi aluepolitiikan osalta tilintarkastustuomioistuin katsoi, että 62 prosenttia virheen sisältävistä tapahtumista oli sellaisia, joiden kohdalla jäsenvaltioiden viranomaisilla oli riittävästi tietoa niin, että ne olisivat voineet havaita ja korjata ainakin osan virheistä ennen menojen todentamista komissiolle 8. Tilintarkastustuomioistuin totesi myös, että sama päti työllisyys- ja sosiaaliasioiden toimintalohkolla 76 prosenttiin virheellisistä tapahtumista 9. Maaseudun kehittämisen toimintalohkon osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi. että neljä kuudesta tarkastetusta kansallisesta viranomaisesta ei ollut tarkastanut vaikuttavalla tavalla, olivatko ilmoitetut kustannukset kohtuullisia, ja että maksajavirastot eivät aina olleet suorittaneet paikalla tehtäviä tarkastuksia asianmukaisesti 10. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin totesi kansallisten sääntöjen noudattamatta jättämisen olevan yksi maksujen sääntöjenmukaisuuteen kohdistuvista riskeistä 11. Jäsenvaltioilta saatiin monenlaisia kommentteja perustason tarkastusten riittävyydestä. Itävalta ja Belgia pitivät näitä tarkastuksia tyydyttävinä 12. Itävalta katsoi, että tästä osoituksena on se, että virhetasot olivat olennaisuusrajan tuntumassa kansallisten viranomaisten tarkastamien kahden Euroopan sosiaalirahaston (ESR) ohjelman osalta. Kaksi jäsenvaltiota (Suomi ja Latvia) ilmoitti, että tukikelpoisuussääntöjen ja lainsäädännön monimutkaisuus aiheutti toisinaan erilaisia tulkintoja, mikä puolestaan vaikutti perustason tarkastusten laatuun 13. Slovakia ja Suomi mainitsivat, että perustason tarkastusten riittämättömyyteen olivat vaikuttaneet myös henkilöstön vaihtuvuus ja tästä johtuva asiantuntemuksen menettäminen 14. Kreikka tiivisti tilanteen toteamalla, että Syyt ovat monimutkaisia ja riippuvat lähinnä siitä, kuka suorittaa perustason tarkastuksen. Perustason tarkastuksia suorittavat joko hallintoviranomaiset tai tarkoitusta varten valtuutetut välittäjäelimet, jotka voivat olla muodoltaan erilaisia 15. Yli puolet jäsenvaltioista oli yhtä mieltä siitä, että kansallisia sääntöjä on yksinkertaistettava hallinnollisen taakan keventämiseksi ja sen myötä virheiden määrän vähentämiseksi. Jäsenvaltiot kuitenkin totesivat samalla, että myös EU:n direktiivejä on tarpeen yksinkertaistaa, jotta virheitä voitaisiin vähentää. Luxemburg tiivisti tilanteen seuraavasti: Kansallisia sääntöjä voidaan tietysti aina yksinkertaistaa, mutta olisi toivottavaa, että ensin yksinkertaistettaisiin (EU:n) direktiiveihin sisältyviä sääntöjä 16. 8 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2011, 5.29 kohta, s. 127. 9 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2011, 6.15 kohta, s. 155. 10 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2011, 4.26 4.29 kohta, s. 104 105. 11 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2011, esimerkki 5.2, s. 130, 4.26 kohta, s. 104, 5.29 kohta, s. 127. 12 Valmisteluasiakirja, s. 164 ja 166. 13 Valmisteluasiakirja, s. 179 ja 192. 14 Valmisteluasiakirja, s. 215 ja 179. 15 Valmisteluasiakirja, s. 185. 16 Valmisteluasiakirja, s. 198. 8
Vastauksena kysymykseen, joka koski perustason tarkastuksiin kohdistuvia järjestelmätarkastuksia (liitteen III kyselylomakkeen kysymys 2 ja kaavio 1.3), hieman yli 40 prosenttia jäsenvaltioista ilmoitti, että joissakin tapauksissa ne jo tekivät tällaisia tarkastuksia. Esimerkiksi Tanska huomautti, että Tanskan yritystarkastusviranomainen ja Tanskan maa- ja kalatalousviraston sisäisen tarkastuksen yksikkö olivat tehneet järjestelmätarkastuksia sekä aluepolitiikan että maaseudun kehittämisen toimintalohkoilla. Tanskan maa- ja kalatalousviraston sisäisen tarkastuksen yksikkö oli jo suorittanut maaseutuohjelmaan kuuluvien paikallisten toimintaryhmien ohjelmien tarkastuksen ja tarkoituksena oli suorittaa samaa ohjelmaa koskeva seurantatarkastus vuonna 2013 17. Liettua, Latvia, Tšekki ja Kreikka 18 ilmoittivat, että järjestelmätarkastukset olivat jo olennainen osa niiden tarkastusohjelmia ja että niitä tehtiin säännöllisesti. Muut jäsenvaltiot totesivat, että erityisiä järjestelmätarkastuksia ei tarvittu, koska niiden oma tarkastusstrategia oli kattava. Saksa totesi, että perustason tarkastuksiin kohdistuvat tarkastukset olivat jo olennainen osa järjestelmätarkastuksia ja että erityiset riskialat voidaan vielä tarkastaa erikseen 19. Slovakiassa tilanne oli vastaavanlainen 20. Perustason tarkastuksiin liittyvät puutteet ja erityisesti kansallisten tukikelpoisuussääntöjen rikkominen ovat osaltaan vaikuttaneet koheesiopolitiikan alan virhetasoon. Komissio on aktiivisesti kannustanut jäsenvaltioita puuttumaan näihin ongelmiin. Se on ottanut käyttöön useita toimenpiteitä, joihin kuuluvat muun muassa kansallisten viranomaisten tukeminen sääntöjen yksinkertaistamispyrkimyksissä sekä tuki hallinto- ja valvontaviranomaisille. Lisäksi tekeillä on alakohtainen riskiperusteinen tarkastus, jossa tarkastellaan perustason tarkastusten tehokkuutta. 17 Valmisteluasiakirja, s. 176. 18 Valmisteluasiakirja, s. 195, 192, 173 ja 185. 19 Valmisteluasiakirja, s. 181. 20 Valmisteluasiakirja, s. 215. 9
Kaavio 1.3 Tilintarkastustuomioistuin suosittelee, että komissio kannustaa tarkastusviranomaisia toteuttamaan erityisiä järjestelmätarkastuksia hallintoviranomaisten ja välittävien elinten suorittamien perustason tarkastusten osalta (ks. esim. kohta 5.73, suositus nro 4.). Suunnitteleeko jäsenvaltionne erityisten järjestelmätarkastusten toteuttamista tällä alalla? EI VASTAUSTA 11 % KYLLÄ 41 % EI 48 % 3.2 TARKASTUSVIRANOMAISET Tilintarkastustuomioistuin esitti vuoden 2011 vuosikertomuksessaan seitsemän jäsenvaltion tarkastusviranomaisia koskevan arviointinsa tulokset. Tilintarkastustuomioistuin tarkasteli tarkastusviranomaisten työmenetelmiä eri näkökulmista ja arvioi muun muassa organisaatiojärjestelyjä, valmisteluasiakirjoja sekä vuotuisia valvontakertomuksia ja tarkastuslausuntoja. Näiden arviointien tuloksena todettiin, että neljän tarkastusviranomaisen työ oli vaikuttavaa, kahden osittain vaikuttavaa ja yhden ei vaikuttavaa. Tilintarkastustuomioistuimen esille ottamiin parannusta kaipaaviin osa-alueisiin kuuluivat tarkistuslistat, tarkastusten laadunvalvonta ja tarkastusmenetelmät 21. Tilintarkastustuomioistuin suosittelikin, että komissio antaisi tarkastusviranomaisille lisää ohjeita erityisesti otantamenetelmien osalta ja että tarkastusviranomaisia kannustettaisiin tekemään enemmän järjestelmätarkastuksia 22. Yleisesti ottaen jäsenvaltiot, joiden tarkastusviranomaisten toiminnasta tilintarkastustuomioistuin oli antanut kielteisen arvion, totesivat vastauksessaan, että 21 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2011, 5.39 5.41 kohta, s. 132-133. 22 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2011, 5.73 kohta, s. 143 144. 10
havaitut puutteet oli jo korjattu tai niitä oltiin korjaamassa. Esimerkiksi Tšekki totesi seuraavaa: Tšekkiä koskeva kielteinen arvio perustuu tilanteeseen vuonna 2011, jolloin käytössä oli alun perin vuonna 2007 käyttöön otettu järjestelmä (jonka komissio ja tilintarkastusyritys PricewaterhouseCoopers olivat hyväksyneet). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikaan järjestelmän muuttamiseen tähtäävä työ oli jo aloitettu komission kanssa tehdyn sopimuksen mukaisesti. 23 Tšekki kommentoi lisäksi tilintarkastustuomioistuimen valitsemaa otosta seuraavasti: Tilintarkastustuomioistuimen kertomus ei perustu edustavaan otokseen Tšekin kaikkien toimenpideohjelmien hankkeista (vaan mukana on ainoastaan liikennealan toimenpideohjelman ja maan kaakkoisosia koskevan alueellisen toimenpideohjelman hankkeita). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajat tarkastivat kaikki näihin toimenpideohjelmiin kuuluvat hankkeet (ensimmäisen ohjelman osalta 8 ja toisen osalta 4 hanketta). Tarkastusviranomainen tarkastaa vuosittain 650 hanketta kaikista toimenpideohjelmista. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien tämän vähäisen otoksen perusteella tekemät päätelmät eivät sen vuoksi ole päteviä (etenkään tilastolliselta kannalta) siltä osin kuin on kyse Tšekissä kaikkien toimenpideohjelmien yhteydessä sovelletusta varainhoidon valvonta- ja tarkastusjärjestelmästä. 24 Romania totesi, että sen keskeisin tarkastusviranomainen oli tarkastellut tilintarkastustuomioistuimen alustavia havaintoja ja ilmoittanut olevansa halukas osallistumaan (tilintarkastustuomioistuimen, komission ja tarkastusviranomaisen) kolmenväliseen kokoukseen voidakseen esitellä tilintarkastustuomioistuimelle toimet, jotka oli tarkoitus toteuttaa tilintarkastustuomioistuimen tarkastajien mielestä parannuksia kaipaavilla osa-alueilla. Tämä kokous pidettiin kesäkuussa 2012, ja sen avulla voitiin selkeyttää useita tärkeitä kysymyksiä 25. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että jäsenvaltioiden mukaan tarkastusviranomaiset pyrkivät tarpeen mukaan jatkuvasti parantamaan työnsä laatua, jotta voitaisiin varmistaa, että tulokset ovat tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2011 kertomuksessa antamien suositusten mukaisia. 3.3 JULKISET HANKINNAT Julkiset hankinnat mainittiin tilintarkastustuomioistuimen vuoden 2011 kertomuksessa yhtenä tärkeimmistä virheiden lähteistä. Aluepolitiikan alalla tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että julkisia hankintoja koskevia sääntöjä ei ollut noudatettu 25 prosentissa tarkastetuista 180 tapahtumasta. Lisäksi 9 prosentissa tarkastetuista tapahtumista havaittiin sääntöjen vakavia rikkomisia, jotka muodostivat 44 prosenttia kaikista kyseisen toimintalohkon kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevista virheistä 26. Julkisia hankintoja koskevien sääntöjen noudattamatta jättäminen on vaikuttanut virhetasoon myös maaseudun kehittämisen ja työllisyys- ja sosiaaliasioiden toimintalohkoilla 27. Jäsenvaltiot tunnustavat hankintamenettelyihin liittyvien virheiden merkityksen ja pyrkivät jatkuvasti löytämään keinoja tilanteen korjaamiseksi. Esimerkiksi Unkari 23 Valmisteluasiakirja, s. 8. 24 Valmisteluasiakirja, s. 11. 25 Valmisteluasiakirja, s, 123. 26 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2011, 5.32 kohta, s. 128. 27 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2011, esimerkki 3.1, s. 78, ja esimerkki 6.3, s. 157. 11
totesi seuraavaa: Olemme viime aikoina edistyneet huomattavasti julkisten hankintojen valvonnassa. Kansallisessa kehitysvirastossa on ollut 8. joulukuuta 2010 lukien käytössä keskitetty julkisten hankintojen tarkastusjärjestelmä. Tarkoitusta varten perustetun erikoisyksikön, julkisten hankintojen valvontayksikön, ensisijaisena tehtävänä on suorittaa julkisia hankintoja koskevia pakollisia ennakko- ja jälkitarkastuksia, laatia suuntaviivoja ja hoitaa asiantuntijavalvonta tapauksissa, joissa välittäjäelimet suorittavat perustason tarkastukset arvoltaan pienempien julkisten hankintasopimusten yhteydessä. 28 Myös Espanja toimitti tietoja toimenpiteistä, joilla se on pyrkinyt parantamaan hankintamenettelyjä. Viisi Espanjalle osoitettua alustavaa tarkastushavaintoa aluepolitiikan toimintalohkolla koski julkisia hankintoja. Näistä viidestä tapauksesta neljä oli Espanjan mukaan sellaisia, joissa se oli jo toteuttanut konkreettisia toimia tilanteen parantamiseksi ja joissa menettelyjä oli joko tehostettu tai käyttöön oli otettu uusia menettelyjä. Viidennessä tapauksessa oli kyse sääntöjen puutteellisesta noudattamisesta eikä siihen liittynyt taloudellisia vaikutuksia 29. Seitsemän jäsenvaltion (Itävalta, Liettua, Luxemburg, Puola, Ranska, Saksa ja Tanska) näkemyksen mukaan hankintamenettelyjen virheisiin vaikuttaa kolme pääasiallista syytä 30. Nämä syyt ovat 1) julkisia hankintoja koskevien kansallisten sääntöjen monimutkaisuus, 2) julkisia hankintoja koskevien EU:n direktiivien monimutkaisuus ja 3) riittämättömät perustason tarkastukset. Luxemburg katsoi lisäksi, että hankintamenettelyt tuottivat erityisongelmia hankevastaaville, joilla ei useinkaan ollut minkäänlaista asiantuntemusta tältä alalta 31. Osa jäsenvaltioista katsoi, että hankintamenettelyihin liittyviin virheisiin oli vieläkin erityisempiä syitä. Tšekki totesi seuraavaa: Tärkein syy virheisiin (julkisten hankintojen alalla) on julkisia hankintoja koskevien säännösten monitulkintainen sanamuoto ja tästä johtuvat hankintaviranomaisten näkemyserot näistä säännöksistä 32. Jäsenvaltiot jatkavat pyrkimyksiään julkisia hankintoja koskevien sääntöjen ja menettelyjen täytäntöönpanon parantamiseksi. Komissio on täysin tietoinen julkisiin hankintoihin liittyvistä ongelmista jäsenvaltioissa ja teki joulukuussa 2011 ehdotuksen voimassa olevan julkisia hankintoja koskevan direktiivin muuttamisesta. Ehdotusta käsitellään parhaillaan Euroopan parlamentissa ja neuvostossa. Yksimielisyyteen on jo päästy komission ehdotuksen keskeisistä osista, muun muassa petostentorjuntaa koskevista toimenpiteistä sekä sääntöjen ja menettelyjen yksinkertaistamisesta ja niiden joustavuuden lisäämisestä. 3.4. TÄYDENTÄVÄT EHDOT Tilintarkastustuomioistuin sisällytti vuoden 2011 vuosikertomuksessaan täydentäviä ehtoja koskevat virheet ensimmäistä kertaa virhetason laskentaan sekä toimintalohkolla Maaseudun kehittäminen että toimintalohkolla Maatalous: 28 Valmisteluasiakirja, s. 3. 29 Vastaus liitteen II kyselyyn, jossa eritellään alustavat tarkastushavainnot. 30 Valmisteluasiakirja, s. 164, 176, 180, 181, 195, 198 ja 203. 31 Valmisteluasiakirja, s. 198. 32 Valmisteluasiakirja, s. 173. 12
markkinatoimenpiteet ja suora tuki. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi molemmilla toimintalohkoilla tarkastukseen valittuihin hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimuksiin sekä lakisääteisiin hoitovaatimuksiin ja havaitsi niiden osalta joitakin virheitä. Toimintalohkolla Maatalous: markkinatoimenpiteet ja suora tuki tilintarkastustuomioistuin tutki myös täydentäviin ehtoihin liittyvien järjestelmien suunnittelua ja täytäntöönpanoa kuudessa jäsenvaltiossa ja totesi, että näistä kuudesta tarkastetusta järjestelmästä yksi oli vaikuttava, neljä osittain vaikuttavaa ja yksi ei vaikuttava 33. Maaseudun kehittämisen toimintalohkolla 26:een tilintarkastustuomioistuimen tarkastamasta 73 maksusta liittyi täydentäviä ehtoja koskeva rikkominen. Tilintarkastustuomioistuin pani lisäksi merkille merkittäviä ongelmia eläinten tunnistukseen ja rekisteröintiin liittyvien täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten täytäntöönpanossa 34. Kaikki jäsenvaltiot, joiden täydentäviin ehtoihin liittyvissä järjestelmissä havaittiin tarkastuksessa puutteita, esittivät vastineensa asian johdosta. Ne korostivat tarkastusten ajoituksen tärkeyttä ja tähän mahdollisesti liittyviä vaikeuksia. Suomi totesi seuraavaa: Suomessa ilmasto-olosuhteet rajoittavat joidenkin paikalla tehtävien täydentävien ehtojen tarkastusten ajankohtaa. Esimerkiksi paikalla tehtävät hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusten sekä ympäristöön liittyvien lakisääteisten hoitovaatimusten tarkastukset on suoritettava siihen vuoden aikaan, kun tiloilla tehdään viljelytoimenpiteitä, elikkä käytännössä tarkastukset sijoittuvat pääasiassa kesäkuun ja lokakuun väliseen aikaan 35. Tanska totesi, että täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset aloitetaan nyt aikaisemmassa vaiheessa vuotta, ja Espanja puolestaan mainitsi, että tarkastuksia tehdään nyt ympäri vuoden 36. Italia harkitsee parhaillaan vuonna 2013 tehtävien tarkastusten aikataulun mukauttamista tilintarkastustuomioistuimen huomautusten perusteella 37. Unkari taas ei ole varma siitä, mikä vaikutus ajoituksella oikeastaan on 38. Eräät jäsenvaltiot esittivät lisäksi muita mahdollisia syitä täydentäviä ehtoja koskeviin virheisiin (ks. kaavio 1.4, jossa esitetään jäsenvaltioiden mainitsemat syyt täydentävien ehtojen noudattamatta jättämiseen). Esimerkiksi Malta ja Latvia 39 totesivat, että täydentävät ehdot eivät olleet riittävän selkeitä. Malta lisäsi vielä, että tuensaajat esittävät tiettyjä toimenpiteitä koskevia hakemuksia rahoituksen saamiseksi, mutta eivät vaivaudu ottamaan selvää niihin liittyvistä velvoitteista. Irlanti 40 totesi, että eräät jäsenvaltiot voivat pitää tiettyjä rikkomuksia vähäisinä, minkä vuoksi ne eivät johda vähennyksiin. Irlanti katsoi myös, että täydentäviä ehtoja koskevien virheiden yhtenä syynä voivat olla tiedonkulun katkokset erikoistuneen laitoksen ja maksajaviraston välillä. 33 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2011, 3.9 kohta, s. 75, 4.16 4.18 kohta, s. 102, ja 4.30 4.31 kohta, s.105 106. 34 Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2011, 4.17 4.18 kohta, s. 102. 35 Valmisteluasiakirja, s. 113. 36 Valmisteluasiakirja, s. 112 ja 113. 37 Valmisteluasiakirja, s. 115. 38 Valmisteluasiakirja, s. 113. 39 Valmisteluasiakirja, s. 199 ja 192. 40 Valmisteluasiakirja, s. 190. 13
Kaavio 1.4 Luvussa Maaseudun kehittäminen, ympäristö, kalastus ja terveys (kohta 4.32) tilintarkastustuomioistuin totesi, että täydentävien ehtojen noudattamatta jättäminen kolmessa kuudesta tarkastuskohteena olleesta jäsenvaltiosta ei aina johtanut vaadittuihin vähennyksiin maksuissa. Mikä on mielestänne ollut syynä tähän? 10 9 8 7 6 a) Täydentävät ehdot eivät ole riittävän selkeät b) Jäsenvaltionne ei pidä täydentäviä ehtoja täytäntöönpanokelpoisina. 5 4 3 2 1 c) Valvontaviranomaisten ja maksuvähennysten toimeenpanosta vastaavien viranomaisten välinen viestintä on puutteellista. d) Muut syyt (olkaa hyvä ja tarkentakaa) 0 YHTEENSÄ (lukumäärä) Komission äskettäin tekemässä ehdotuksessa vuoden 2013 jälkeisen ajan yhteisestä maatalouspolitiikasta esitetään täydentäviin ehtoihin liittyvän virheriskin vähentämiseksi, että täydentäviä ehtoja koskevia sääntöjä ja niihin liittyviä tarkastuksia yksinkertaistetaan ja selkeytetään 41. 4. PÄÄTELMÄT Jäsenvaltioiden vastauksista käy selvästi ilmi, että niiden vastuuviranomaiset seuraavat tarkasti Euroopan tilintarkastustuomioistuimen havaintoja ja toteuttavat tarvittavia jatkotoimia. Jäsenvaltiot ovat yhtä mieltä siitä, että hyvin toimivat perustason tarkastukset ovat ratkaisevan tärkeitä. Korjaaviin toimiin on ryhdytty erityisesti tarkastusviranomaisten toiminnan parantamiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat puutteet ja virheet osoittavat myös, että yksinkertaistaminen on kokonaisvaltainen prosessi, joka koskee sekä EU:n sääntöjä 41 Asetus yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta (horisontaalinen asetus), jossa esitetään täydentävien ehtojen säännöt (KOM(2011) 628 lopullinen/2). 14
että kansallisia sääntöjä, vaikka joskus onkin vaikea erottaa toisistaan kaikkia sovellettavia sääntöjä. Komissio on ollut tältä osin aktiivinen, sillä se esitti joulukuussa 2011 kunnianhimoisia ehdotuksia julkisia hankintoja koskevien sääntöjen muuttamiseksi. Näitä käsitellään parhaillaan Euroopan parlamentissa ja neuvostossa. Yksimielisyyteen on jo päästy komission ehdotuksen keskeisistä osista, muun muassa petostentorjuntaa koskevista toimenpiteistä sekä sääntöjen ja menettelyjen yksinkertaistamisesta ja niiden joustavuuden lisäämisestä. Komissio on ottanut käyttöön useita toimenpiteitä, joihin kuuluvat muun muassa kansallisten viranomaisten tukeminen sääntöjen yksinkertaistamispyrkimyksissä sekä tuki hallinto- ja valvontaviranomaisille. Lisäksi tekeillä on alakohtainen tarkastus, jossa tarkastellaan perustason tarkastusten tehokkuutta. Maaseudun kehittämisen toimintalohkolla komissio on laatinut toimintasuunnitelman, johon sisältyy erilaisia toimenpiteitä, kuten tiedotuksen parantaminen, koulutus ja uudet ohjeet tuensaajille ja viranomaisille. Lisäksi on laadittu entistä tiukempi tarkastussuunnitelma. Lisäksi komissio pyytää kaikille jäsenvaltioille osoitetussa kirjeessä jäsenvaltioita muun muassa määrittämään konkreettisia toimia virheiden vähentämiseksi ja tehostamaan sellaisia ennaltaehkäiseviä toimia, joilla voidaan vähentää virheriskiä maaseudun kehittämisohjelmien tulevan täytäntöönpanon yhteydessä. Komissio panee tyytyväisenä merkille, että jäsenvaltiot vahvistivat jälleen olevansa sitoutuneita toimimaan yhteistyössä tilintarkastustuomioistuimen kanssa EU:n varojen moitteettoman hoidon varmistamiseksi. Esimerkiksi kolme neljäsosaa kaikista jäsenvaltioista olisi kiinnostunut laajentamaan koheesiopolitiikan alalla jo käytössä olevaa kolmenvälisten (tilintarkastustuomioistuin, jäsenvaltiot ja komissio) kokousten käytäntöä myös maatalouden ja maaseudun kehittämisen aloille. 15
Liite A JÄSENVALTIO Toimituspäivä ITÄVALTA 18.12.2012 BELGIA 21.12.2012 BULGARIA 14.12.2012 KYPROS 14.12.2012 TŠEKKI 14.12.2012 TANSKA 11.01.2013 VIRO SUOMI 13.12.2012 RANSKA 18.12.2012 SAKSA 18.12.2012 KREIKKA 17.12.2012 UNKARI 17.12.2012 IRLANTI 18.01.2013 ITALIA 13.12.2012 LATVIA 27.12.2012 LIETTUA 14.12.2012 LUXEMBURG 13.12.2012 MALTA 13.12.2012 ALANKOMAAT 14.12.2012 PUOLA 13.12.2012 PORTUGALI 13.12.2012 ROMANIA 14.12.2012 SLOVAKIA 14.12.2012 SLOVENIA 13.12.2012 ESPANJA 13.12.2012 RUOTSI 14.12.2012 YHDISTYNYT KUNINGASKUNTA 28.01.2013 16