Lainsäädäntöasiantuntija

Valtiovarainministeriö E-KIRJE VM2008-00668 VVC Ovaska Pasi 04.12.2008 JULKINEN Eduskunta Suuri valiokunta Viite Asia Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2007 U/E-tunnus: EUTORI-numero: EU/2008/1641 Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksesta Euroopan yhteisöjen varainhoitovuoden 2007 osalta. Valtiovarainministeri Jyrki Katainen Lainsäädäntöasiantuntija Pasi Ovaska LIITTEET Perusmuistio VM2008-00612

2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi Lomakepohja: Eduskuntakirjelmä

Valtiovarainministeriö PERUSMUISTIO VM2008-00612 VVC Ovaska Pasi 21.11.2008 JULKINEN Asia ECOFIN-neuvosto 2.12.2008; 5. Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2007- Euroopan tilintarkastustuomioistuimen esittely Kokous Talous- ja rahoitusasiat -neuvosto; 2.12.2008 Liitteet Viite EUTORI/Eurodoc nro: U-tunnus / E-tunnus: Käsittelyn tarkoitus ja käsittelyvaihe: Euroopan tilintarkastustuomioistuin julkaisi 10.11.2008 vuosikertomuksensa varainhoitovuodelta 2007. Tilintarkastustuomioistuin esittelee vuosikertomuksen ECOFIN-neuvostolle. Asiakirjat: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2007. Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistavat tilintarkastustuomioistuimen kertomukset ovat tilintarkastustuomioistuimen Internet-sivuilla (http://www.eca.europa.eu). EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely: EY:n perustamissopimuksen 248 ja 276 artikla. Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen 143 artikla ja 181 artiklan 2 kohta. Tilintarkastustuomioistuin antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle lausuman tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Kunkin varainhoitovuoden päätyttyä tilintarkastustuomioistuin laatii vuosikertomuksen, johon on liitetty toimielinten vastaukset. Neuvoston määräenemmistöllä antamasta suosituksesta Euroopan parlamentti myöntää komissiolle talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden.

2(9) Neuvosto antaa maaliskuussa 2009 Euroopan parlamentille varainhoitovuoden 2007 komission vastuuvapautta koskevan suosituksen. Neuvoston suosituksen valmistelu aloitetaan tammi-helmikuussa 2009 neuvoston alaisessa työryhmässä, budjettikomiteassa. Käsittelijä(t): VM/VCC, lainsäädäntöasiantuntija Pasi Ovaska, puh. (09) 160 33282 VM/VCC, valtioneuvoston controller Soili Vasikainen, puh. (09) 160 33025 Suomen kanta/ohje: Asiassa ei ole vielä tarkoitus tässä vaiheessa käydä keskustelua, vaan kyseessä on esittely. Suomi pitää tärkeänä, että EU:n yhteisten varojen hallintoa ja valvontaa kehitetään sekä komission että jäsenmaiden hallinnoimien ja valvomien varojen osalta. Suomi pitää myönteisenä, että positiivista kehitystä on viime vuosina tapahtunut. Suomi katsoo tärkeäksi, että taloushallintoa ja sisäistä valvontaa parannetaan kaikilla politiikka-aloilla ja että tässä yhteydessä otetaan huomioon lainsäädännön yksinkertaistaminen, sekä valvonnan kustannustehokkuus. Suomi huomioi, että hajautetun hallinnointivastuun ja monimutkaisen säännöstön vuoksi etenkin rakennetoimien ja maatalouspolitiikan alueella menoihin liittyy jo lähtökohtaisesti suuria riskejä, joita on nykyisten laajuisten menojen ja jäsenvaltioiden vaihtelevien hallintokulttuurien vuoksi erittäin vaikea riittävässä määrin ja yhdenmukaisesti hallita. Edellä mainitut seikat lisäävät myös hallinnollista taakkaa, jota tulisi pyrkiä vähentämään merkittävästi. Ennen kaikkea säädöksiä ja valvontamenettelyjä tulisi selkeyttää. Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksia sekä komission ja muiden toimielinten vastauksia koskevat yksityiskohtaiset kannanotot ovat Suomessa valmisteltavina. Pääasiallinen sisältö: Yleistä Varainhoitovuoden 2007 vuosikertomus on jaoteltu toimintalohkoryhmittäin. Jaottelu vastaa suurelta osin, joskaan ei täysin, vuosien 2007 2013 rahoituskehyksen otsakkeita. Tilintarkastustuomioistuin on laatinut kaksi uutta erityisarviota Koulutus ja kansalaisuus sekä Talous- ja rahoitusasiat. Aiemmin näitä aiheita käsiteltiin osana sisäisiä politiikkoja koskevaa erityisarviota. Erityisarviot Liittymistä valmisteleva strategia ja Ulkoiset toimet on yhdistetty yhdeksi erityisarvioksi Yhteisön ulkopuolelle suunnattu tuki sekä kehitys- ja laajentumisasiat.

Suomea koskevat kohdat 3(9) Suomea koskevia huomautuksia oli suhteellisen vähän ja ne koskivat maataloutta (koheesiorahastot eivät olleet tarkastuksen kohteena). Valvontajärjestelmissä huomattiin puutteita kuten esimerkiksi tukikelpoisuuden tarkastamisen järjestelmällisyydessä, hakemusten rekisteröintimenettelyssä ja maksujen laskemisessa. Suomi pärjäsi kuitenkin hyvin, jos verrataan tilannetta esimerkiksi Ranskaan, Alankomaihin ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaa, joissa valvontajärjestelmät todettiin riittämättömiksi; Suomessa osittain vaikuttavia. Tarkastuslausuma 2007 EU:n talousarvio Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että Euroopan yhteisöjen tilinpäätös varainhoitovuodelta 2007 antaa kaikilta olennaisilta osin riittävät tiedot Euroopan yhteisöjen taloudellisesta asemasta, toimien tuloksista ja rahavirroista. Komissio on toteuttanut useita tilinpäätöksen laatua parantavia toimenpiteitä. Yksi parannuskeinoista on ollut alkaa vaatia tilinpitäjiltä ilmoituksia, joissa vahvistetaan tilinpäätösten riittävyys ja asianmukaisuus johdon tasolla. Suoriteperusteiseen kirjanpitoon siirtyminen on myös edistynyt. Vuoden 2007 osalta tilintarkastustuomioistuin antaa huomautuksia sisältämättömät lausumat tuloista, sitoumuksista ja maksuista talous- ja rahoitusasioiden sekä hallintomenojen ja muiden menojen osalta. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tapahtumissa ei ole näillä aloilla olennaisia virheitä. Valvontajärjestelmät on pantu täytäntöön siten, että niillä varmistetaan laittomuuksiin ja säännönvastaisuuksiin liittyvien riskien riittävä hallinta. Tilintarkastustuomioistuin antaa kielteiset lausumat seuraavista aloista: maatalous ja luonnonvarat, koheesiopolitiikan alat, tutkimus, energia ja liikenne, yhteisön ulkopuolelle suunnattu tuki sekä kehitys- ja laajentumisasiat sekä koulutus ja kansalaisuus. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että kyseisten alojen maksuissa esiintyy yhä olennaisessa määrin virheitä vaikkakin niiden taso vaihtelee. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan näiden alojen valvontajärjestelmät ovat ainoastaan osittain vaikuttavia. Komission ja jäsenvaltioiden sekä edunsaajavaltioiden on edelleen parannettava riskienhallintaa. EU:n talousarviotilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta annettavat lausumat vuodelta 2007 eivät poikkea edellisten vuosien lausumista. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille tiettyjä parannuksia tutkimuksen, energian ja liikenteen alojen valvontajärjestelmissä. Sama pätee komission tasolla yhteisön ulkopuolelle suunnatun tuen sekä kehitys- ja laajentumisasioiden valvontajärjestelmiin. Kummassakaan tapauksessa muutokset eivät kuitenkaan ole niin merkittäviä, että ne muuttaisivat annettavan lausuman luonnetta.

Koheesiopolitiikka 4(9) Varat 42 miljardia euroa. Koheesiopolitiikka on ala, jolla on eniten virheitä. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että koheesiopolitiikan hankemenojen korvaamisen kohdalla laillisuuteen ja/tai asianmukaisuuteen liittyvä virhetaso on olennainen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että suurimmalla osalla sekä komission että jäsenvaltioiden valvontajärjestelmistä pystyttiin ainoastaan osittain varmistamaan vaikuttavalla tavalla, että menojen korvaaminen oli ollut laillista ja asianmukaista. Tilintarkastustuomioistuin teki otoksen perusteella arvion, josta se teki päätelmän, että vähintään 11 prosenttia korvatusta kokonaismäärästä olisi kuulunut jättää korvaamatta. Tilintarkastustuomioistuimen tänä vuonna tarkastamissa tapauksissa yleisimmät syyt rakennerahastoista virheellisesti maksettuihin korvauksiin olivat, että menoilmoituksissa oli esitetty tukeen oikeuttamattomia kuluja, kulut oli ilmoitettu liian suurena ja hankintamenettelyihin liittyviä sääntöjä ei ollut noudatettu. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi jäsenvaltioiden valvontajärjestelmissä useita puutteita. Huomattavimmat hallintoviranomaisten tasolla havaitut puutteet olivat, että rutiinitarkastukset menojen todenperäisyyden varmistamiseksi olivat riittämättömiä. Hallintoviranomaiset eivät myöskään havainneet menoilmoitusten tueksi tarvittavan todentavan aineiston puuttumista eivätkä tarjouskilpailumenettelyn puutteita. Keskeinen maksuviranomaisten kohdalla todettu ongelma oli, että ne eivät havainneet, jos hallintoviranomainen ei ollut tehnyt riittäviä rutiinitarkastuksia. Tarkastuselinten kohdalla havaittuna keskeisenä puutteena oli, etteivät ne saaneet riittävää varmuutta siitä, että valvontajärjestelmät toimivat tehokkaasti. Tämä puolestaan johtui riittämättömistä tarkastuksista. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimat komission tarkastukset oli useimmiten suunniteltu ja toteutettu asianmukaisesti, mutta yli kolmasosassa tapauksista korjaaviin toimiin oli ryhdytty myöhässä tai valvontajärjestelmien arviointi oli vaikeata, koska dokumentointi oli puutteellista. Komission valvonnan avulla on tarkoitus varmistaa, että jäsenvaltioilla on toimivat valvontajärjestelmät, joiden avulla pystytään minimoimaan jäsenvaltioiden valvontapuutteiden riski. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastushavaintojen perusteella tätä tavoitetta ei täysin saavutettu. Maatalous ja luonnonvarat Tällä alalla virhetaso on yhä olennainen. Viljelijöiden tukemiseen, maaseudun kehittämiseen ja markkinatoimenpiteisiin tarkoitettuja varoja on ollut 51 miljardia euroa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että kokonaisuutena tarkastellen toimintalohkoryhmän ilmoitettujen menojen laillisuuteen ja asianmukaisuuteen liittyvä virhetaso on olennainen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että valvontajärjestelmät ovat osittain vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuimen arvio maatalouden ja luonnonvarojen yleisestä virhetasosta ei poikkea merkittävästi viime vuoden arvosta, mutta siinä jätetään huomioimatta tietyt vakavat virheet, joita ei voitu ilmaista kvantitatiivisesti. Maaseudun kehittämisen alalla, jonka osuus maatalouden tukirahaston kaikista menoista on 20 prosenttia, yleinen

5(9) virhetaso on suhteettoman korkea. Maataloustukirahaston menojen virhetaso on tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan hieman alle kaksi prosenttia. Maatalousalan yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä rajoittaa edelleenkin vaikuttavalla tavalla sääntöjenvastaisten menojen riskiä, jos sitä käytetään asianmukaisesti ja jos tukioikeuksiin liittyvät tiedot on tallennettu oikein ja luotettavasti. Tilintarkastustuomioistuin pitää myönteisenä, että tilatukijärjestelmään on hiljattain sisällytetty uusia tukijärjestelmiä, kuten esimerkiksi oliiviöljyn tukijärjestelmät, vaikka lyhyellä aikavälillä virheiden esiintyvyys saattaa tämän vuoksi lisääntyä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo kuitenkin, että tukioikeuksien laskentajärjestelmät olivat ainoastaan osittain vaikuttavia ja etteivät ne anna vielä kohtuullista varmuutta siitä, että tilatukijärjestelmän vuotuiset maksut on suoritettu oikein. Yhteisön ulkopuolelle suunnattu tuki sekä kehitys- laajentumisasiat Varat 6 miljardia. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että yhteisön ulkopuolelle suunnattavan tuen sekä kehitys- ja laajentumisasioiden toimintalohkoryhmän menojen perustana olevien toimien laillisuuteen ja/tai asianmukaisuuteen liittyvä virhetaso on olennainen. Se arvioi valvontajärjestelmien olevan ainoastaan osittain vaikuttavia. Toimintalohkossa tilintarkastustuomioistuin havaitsi tukikelpoisuuteen liittyviä virheitä, ja todentavaa aineistoa puuttui. Edunsaajamaissa sijaitsevat lähetystöt eivät vieläkään kykene ehkäisemään hanketasolla ilmeneviä puutteita. Sen sijaan komission omiin maksuihinsa ja sopimuksiinsa soveltama tarkistusjärjestelmä toimi yleisesti ottaen vaikuttavasti. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi parannuksia komission hanketarkastusjärjestelmässä, joskaan tarkastusten laatu ei aina vieläkään ole riittävä. Menettelyjä on kehitettävä siten, että riskiperusteisista hankkeiden lisätarkastuksista saadaan täysimääräinen hyöty. Tutkimus, energia ja liikenne Varojen määrä 4,5 miljardia. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tutkimuksen, energian ja liikenteen toimintalohkoryhmän maksujen virhetaso oli vuonna 2007 laillisuuden ja/tai asianmukaisuuden osalta olennainen. Se arvioi toimintolohkoryhmän valvontajärjestelmien olevan osittain vaikuttavia. Useimmat virheet johtuvat siitä, että komissio on korvannut tukikelpoisia menoja, jotka edunsaajat ovat ilmoittaneet menoilmoituksissaan todellista suurempina. Virheet liittyvät lähinnä liian suurina ilmoitettuihin välillisiin kustannuksiin (yleiskustannuksiin) ja henkilöstömenoihin, kuten siihen, kuinka paljon aikaa tutkija on käyttänyt hankkeeseen. Yksi syy tähän on se, että säädöskehys on monimutkainen ja tukikelpoisuuskriteereitä on lukuisia.

Koulutus ja kansalaisuus 6(9) Varat 1,5 miljardia. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että laillisuuteen ja asianmukaisuuteen vaikuttavien virheiden taso on olennainen toimintalohkoryhmän Koulutus ja kansalaisuus maksuissa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että valvontajärjestelmät ovat koko toimintalohkon osalta ainoastaan osittain vaikuttavia. Hallintomenot 8 miljardia euroa. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tämän alan toimissa ei ole olennaisia virheitä ja käytössä olevat valvontajärjestelmät ovat varainhoitoasetuksessa esitettyjen vaatimusten mukaisia. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin suosittaa, että toimielimet alkavat tulkita ja panna täytäntöön EU-henkilöstön palkkamäärittelyä koskevia säännöksiä yhdenmukaisella tavalla, jotta varmistetaan henkilöstön yhtäläinen kohtelu. Talous- ja rahoitusasiat 0,5 miljardia euroa. Tämä ala kattaa yhteensä lähes 40 investointi- ja avustusohjelmaa erikokoisille ja luonteisille yrityksille ja talous- ja rahoitushankkeille, kuten turvallisuus- ja avaruustutkimukselle ja ulkosuhteisiin liittyvien hankkeiden takuurahastolle. Osa menoista liittyy sekä tähän toimintalohkoon että toimintalohkon tutkimus, energia ja liikenne kattamiin tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen puiteohjelmiin. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että vaikka toimintalohkoryhmässä ei esiinny olennaisia virheitä, se haluaa tuoda esiin tietyt virheet. Alan valvontajärjestelmät arvioidaan vaikuttaviksi, vaikka tilintarkastustuomioistuin huomauttaa tietyistä puutteista. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio ryhtyy asianmukaisiin toimiin tutkimussopimuksiin liittyvien maksujen osalta mm. soveltaakseen yksinkertaistettuja varainhoitosääntöjä tukikelpoisiin menoihin. Tulot Tulot koostuvat pääasiassa jäsenvaltioiden suorista rahoitusosuuksista. Jäsenvaltioiden kansalliset viranomaiset pääasiassa tulliviranomaiset keräävät perinteiset omat varat unionin puolesta. Ne kirjataan valtion rahastoihin (ns. A-kirjanpitoon) ja saatetaan sen jälkeen yhteisöjen käyttöön. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tuloja koskevissa tapahtumissa ei esiinny olennaisia virheitä. Valvontajärjestelmiä pidetään niiden osalta vaikuttavina, vaikka tilintarkastustuomioistuin tuo esille tiettyjä puutteita.

Valvonnan parantaminen ja siihen liittyvät tilintarkastustuomioistuimen suositukset 7(9) Korkean tason valvonta ja raportointi ovat tärkeitä, mutta ne eivät voi korvata puutteellista valvontaa alemmilla tasoilla. Paikan päällä suoritettavien tarkastusten määrän lisäämisellä saavutettavat edut on kuitenkin suhteutettava lisäämisestä aiheutuviin kustannuksiin. Kaikkien talousarvioprosessiin osallistuvien on tunnustettava, että jokaista lopullista edunsaajaa ei voida tarkastaa paikalla, ja täten jonkinlainen jäännösriski on aina olemassa. Näin ollen valvontakustannukset muodostavat keskeisen kysymyksen sekä EU:n talousarvion että jäsen- ja edunsaajavaltioiden kannalta. Kustannusten ja jäännösriskin välinen tasapaino yksittäisillä menoaloilla on niin tärkeä asia, että se olisi hyväksyttävä poliittisella tasolla (päätöksen tekisivät talousarvio- /vastuuvapausviranomaiset) unionin kansalaisten puolesta. Jos järjestelmää ei voida panna täytäntöön tyydyttävällä tavalla siten, että kustannukset olisivat hyväksyttävällä tasolla ja riski siedettävä, järjestelmää olisi tarkistettava. Jos sisäisen valvonnan kehys luotaisiin näiden periaatteiden pohjalta, valvontajärjestelmät voitaisiin määritellä sen mukaan, mitä niiden avulla on määrä saavuttaa (suoritetavoitteet). Lisäksi olisi mahdollista määritellä kriteerit, joita sovelletaan järjestelmien toiminnan arviointiin ja tarkastukseen. Tilintarkastustuomioistuin rohkaisee komissiota saattamaan päätökseen analyysin, joka koskee valvontakustannuksia ja menoalojen erilaisia toimintariskitasoja. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että realistisesta, avoimesta, järkevästä ja kustannustehokkaasta lähestymistavasta riskinhallintaan olisi etua niin rahoittajille kuin edunsaajillekin. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio jatkaa seurannan ja raportoinnin parantamista. Komission pitäisi varmistaa, että vuotuiset toimintakertomukset ja lausumat antavat järjestelmistä yhdenmukaisen arvioinnin, joka vastaa esitettyjä varaumia. Komission pitäisi myös yhdessä jäsenvaltioiden kanssa pyrkiä parantamaan vuotuisissa yhteenvedoissa annettavia tietoja, ja sen olisi osoitettava, miten tietoja käytetään vuotuisissa toimintakertomuksissa varmuuden lisääjänä tai lisäarvon tuojana. Vuonna 2007 jäsenvaltioilta vaadittiin ensimmäistä kertaa vuotuinen em. yhteenveto toimitetuista tarkastuksista ja annetuista lausumista. Komissio valvoo tätä prosessia riittävästi, mutta yhteenvetojen epäyhtenäinen esitystapa vaikuttaa osaltaan siihen, että niiden avulla ei vielä saada luotettavaa kuvaa järjestelmien toiminnasta ja vaikuttavuudesta. Komission pitäisi niin ikään kohdistaa asianmukaista seurantaa relevantteihin toimintasuunnitelman toimenpiteisiin, kuten takaisinperintäjärjestelmiin. Tilintarkastustuomioistuin esittää useita suosituksia, joiden mukaan esimerkiksi monivuotisia oikaisuja ja niiden vaikutuksia koskevia tietoja on syytä parantaa. kyseisten oikaisutoimien vaikutuksesta on saatavilla liian vähän tietoa. Komissiolla ei ole vielä kattavia ja/tai täysin luotettavia tietoja EU-tukea saaneille edunsaajille aiheutuneista tai EU:n talousarvioon ja kansallisiin talousarvioihin kohdistuneista seurauksista. Tilintarkastustuomioistuin kehottaa myös kiinnittämään huomiota yksinkertaistamiseen. Hyvin laaditut säännöt ja säännökset, joita on selkeä tulkita ja helppo soveltaa, vähentävät virheriskiä, järkeistävät tarvittavaa valvontaa ja vähentävät näin ollen myös valvontakustannuksia. Esimerkiksi maaseudun kehittämisen sekä tutkimuksen alalla tilintarkastustuomioistuin on toistuvasti kehottanut poliittisia viranomaisia tarkastelemaan säädösperustojen yksinkertaistamismahdollisuuksia.

Kansallinen käsittely: 8(9) Valtiovarainministeriö pyytää kannanotot ja mahdolliset muut kommentit tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin ja komission vastineisiin asianomaisilta hallintoviranomaisilta Suomen kannan muodostamiseksi EU-käsittelyä varten. Suomen kantaa käsitellään ainakin EU-asiain komitean alaisessa budjettijaostossa. Valtiovarainministeriö tulee erikseen toimittamaan eduskunnan suurelle valiokunnalle perustuslain 97 :ssä tarkoitetun selvityksen vuosikertomuksesta varainhoitovuodelta 2007. EU-ministerivaliokunta 28.11.2008 Eduskuntakäsittely: Suuri valiokunta 28.11.2008 Käsittely Euroopan parlamentissa: Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema: Ei ole. Taloudelliset vaikutukset: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksella pyritään vaikuttamaan merkittävästi EU-varojen hoitoon ja käyttöön. Muut mahdolliset asiaan vaikuttavat tekijät: -

9(9) Asiasanat Hoitaa VM Tiedoksi Lomakepohja: Perusmuistio, EU-ohje