Lääninterveystarkastaja Anne-Kaarina Lyytinen Itä-Suomen aluehallintovirasto Laatua johtamiseen Kuntien valvonnan oma seuranta ja vaikuttavuus Ympäristöterveydenhuollon tehtävänä on ennalta ehkäistä, vähentää tai poistaa elinympäristön terveyshaittoja. Valtakunnallisten valvontaohjelmien tarkoituksena on yhdenmukaistaa kuntien suorittamaa valvontaa. Viranomaisvalvonnan tulisi toteutua suunnitelmallisesti, riskiperusteisesti, yhdenmukaisesti, kattavasti ja kustannustehokkaasti koko maassa. Jotta laadukkaaseen valvontaan valtakunnallisesti päästään, toiminta täytyy olla johdettu suunnitelmallisesti joka tasolla. Kuva 1. Ympäristöterveydenhuollon tehtäväkentän toimintaympäristö. 24 Ympäristö ja Terveys-lehti 1 2:2010, 41 vsk.
Ympäristöterveydenhuollossa tehtäviä on paljon ja resursseja vähän. Miten saada kuntalaiset ja ennen kaikkea luottamusmiehet ymmärtämään mistä ympäristöterveydenhuollossa on kyse? Monissa kunnissa toimialan delegointi on viety äärimmilleen. Toiminnallisesti tämä on koettu järkeväksi, mutta samalla yhteys päättäjiin on heikentynyt jopa katkennut. Päättäjille on saattanut muotoutua hyvin etäinen käsitys ympäristöterveydenhuollon tehtäviin, vastuisiin tai vaikuttavuuteen. On helppoa olla sitoutumatta toimialan kehittämiseen tai tukemiseen (esim. riittävin resurssein), jos sen vaikuttavuutta ei tunneta tai ymmärretä. Mitä tulisi tehdä vahingoittamatta hyvin toimivia organisaatiojärjestelmiä tai delegointeja? Löytyisikö ratkaisu esim. valvontasuunnitelmista? Valvontayksikön toimintasuunnitelma ja -kertomus Kuntien ympäristöterveydenhuollon tulee hyödyntää laatimiaan valvontasuunnitelmia ja näiden toteuma-arviointejaan. Valvontasuunnitelma -järjestelmä tuottaa yhdenmukaista perustietoa, jota valvontayksiköiden johtajien olisi osattava käyttää organisaationsa ylläpitämisen lisäksi myös toiminnan julkistamiseksi (viranomaistoiminnan avoimuus, tiedonantovelvollisuus) markkinointitapaan tai jopa perinteiseen kunta- ja yhdistystoimintakeinoin toimintasuunnitelmin ja -kertomuksin. Toimintasuunnitelma- ja kertomustietoihin on tehokkaan johtamismenettelyn lisäksi liitettävä myös tarkastajakohtaisista työsuunnitelmista ja toteumaraportoinnista saatava informaatio. Tarkastajakohtaiset suunnitelmat ja raportoinnit sitouttavat jokaisen työntekijän oman vastuualueensa tai -tehtävänsä suunnittelun ja toteuttamisen onnistumisen lisäksi koko organisaation toiminnan vaikuttavuuden syntymiseen. Jos pelkästään johtotaso laatii esittelyn toimielimelle valvontayksikön toiminnasta, esitys saattaa jäädä pintapuoliseksi, etäiseksi sekä päättäjille että itse tuloksia tehneille henkilöille. Anne-Kaarina Lyytinen. Perusmuottiin laaditut valvontasuunnitelmat ja valvontasuunnitelmien toteuman raportit eivät sellaisenaan palvele valvontayksikön toiminnan kuvaamista tai toiminnan esittelyä toimielimelle ollessaan liian raskasta ja vaikeasti ymmärrettävissä olevaa dataa. Toiminnan kehittäminen lähtee siitä, että valvontayksikön johtajan tulee yhteistyössä valvontatyötä tekevien tarkastajien kanssa laatia valvontayksikön seuraavan vuoden lyhyt, mutta kuvaava toimintasuunnitelma ja vastaavasti kauden päättyessä toimintakertomus toimielimelle esiteltäväksi. Toimintasuunnitelmassa tulee kuvata toimialan päätehtävät (ml. toiminta-alueen olosuhteet ja tekijät, valvonnan painopisteet), valvontatarpeet (riskinarviointiin perustuvat) ja tavoitteet (elinympäristön terveyshaittojen ennalta ehkäisemisessä, vähentämisessä ja poistamisessa) sekä käytössä olevat resurssit. Suunnitelmaan tulee liittää myös kunnan omat tavoitteet ja strategiat toimialan tehtäviin liitettyinä. Vastaavasti toimintakertomuksen tulee antaa vastaus siihen, miten toimintasuunnitelma on kuluneena vuotena saatu totutettua sekä miten ja miksi tavoitteiden osalta on onnistuttu tai epäonnistuttu. Toteuma- ja arviointitietojen perusteella toimielimen on mahdollista arvioida toi- Ympäristö ja Terveys-lehti 1 2:2010, 41 vsk. 25
Kuva 2. Toimintakertomukset ja -suunnitelmat nivottuna tarkastajakohtaisiin työsuunnitelmiin ja toteumaraportteihin. 26 mintaa ja tehdä päätöksiä valvontayksikön toiminnasta ml. seuraavan vuoden valvonnan toteuttamisen raameista (painopisteet, resurssit) sekä ennen kaikkea ottaa poliittisen vastuu toiminnan toteuttamisesta ja toiminnan vaikuttavuudesta. Jos vuoden aikana selvästi tiettyyn terveyshaittaa aiheuttavaan toimintaan (asiaan tai seikkaan) ei resurssivajeen vuoksi ole voitu valvonnassa puuttua, toimielin voi linjata päätöksellään sen, että miten siihen voi puuttua paremmin seuraavana vuonna vai ei. Esimerkiksi toimielin myöntää lisää resurssia tehtävän kuntoon saattamiseksi lainmukaiselle tasolle tai päätymällä tilanteeseen, että valvontayksikössä toimitaan edelleen vajaaresurssein samalla ottaen vastuun terveyshaittojen syntymiselle tai lisääntymiselle ao. epäkohdan osalta. Toimielin voi päätöksellään ottaa kantaa myös siihen, että nykyistä resurssia vain käytetään enemmän havaittujen epäkohtien kuntoon saattamiseksi seuraavana vuonna. Mutta kaikki päätöksenteko edellyttää sitä, että esittelijä on osannut kuvata valvontayksikön tehtäviään ja toimintaansa siten, että toimielin ymmärtää tehtävien ja asioiden merkitykset ja vaikuttavuudet kokonaisuudessaan kaikki tasapuolisesti huomioiden. Ei pidä ohjata toimielintä toimimaan hölmöläisten peiton pidentämismenettelyyn, jossa yläpäästä kangasta siirtämällä alapäähän ei itse asiassa peiton pituus muutukaan saattaa jopa lyhentyä. Toimintasuunnitelmien ja -kertomusten laatiminen edellyttää ammattitaitoa, toimialan kokonaisuuksien ymmärtämistä, todellisten haittojen (vaarojen) tunnistamista ja vaikuttavuuksien tuntemista. Silti todellinen onnistuminen ei ole pelkästään yhteyttä toimielimeen vaan erityisesti onnistumista valvontayksikön työntekijöiden työnohjauksessa (erikoistumiset, priorisoinnit) ja työn tekemisen tukemisessa (ml. työvälineet, palkkaus). Tarkastajakohtaiset vuosisuunnitelmat ja -raportit Tarkastajakohtainen työsuunnitelma laaditaan hyväksytyn toimintasuunnitelman jälkeen tai rinnan sen laatimisen kanssa. Työsuunnitelma sisältää yksilöidyt tehtävät tulevan vuoden osalta, mutta se myös ohjaa tarkastajan työajan käyttämistä tehtävien suorittamiseksi (työnjako, tehtävien tavoitteet ja laatu sekä priorisoinnit). Toisin kuin Ympäristö ja Terveys-lehti 1 2:2010, 41 vsk.
valvontasuunnitelma tarkastajakohtainen työsuunnitelma on hyvä laatia toteuttamiskelpoiseksi todellisen resurssiajan mukaan. Tämä asettaa työlle tavoitetason ja motivoi työssä onnistumista, jota voidaan myös mitata. Esimiehen vastuulla on tehtävien priorisoinnit laaditun valvontasuunnitelman pohjalta. Priorisointia tehtäessä tulee hyödyntää valvonta- ja tarkastustyötä tekevien asiantuntemusta ja ammattitaitoa, mutta päätöksenteko on osa johtamista, jonka vastuuta ei tule jättää valvontatyötä tunnollisesti tekeville tarkastajille (burnout, jaksamisen ehkäiseminen). Työsuunnitelman toteuttamisen suunnittelu taas tulee jättää yksityiskohtaiselta osalta tarkastustyötä tekeville, jotka täydentävät suunnitelmaa esim. laatujärjestelmän mukaisilla tarkastusohjeilla, -lomakkeilla. Vuoden päätteeksi jokainen tarkastaja laatii toteuttamansa työsuunnitelman onnistumisesta toteumaraportin. Raportti sisältää tiedot siitä, miten suunnitellut tehtävät on toteutettu, miten asetetuissa tavoitteissa on onnistuttu ja miten käytössä ollut työaika (resurssi) on riittänyt vastuulla olleiden tehtävien suorittamiseen. Raporttiin tulee lisätä tiedot siitä mitä lisätöitä tai ennalta arvaamattomia tehtäviä vuoden aikana tuli. Myös tarkastajan tulee osata pohtia sitä mikä vaikuttavuus (elinympäristön terveyshaittojen ennalta ehkäisemisessä, vähentämisessä ja poistamisessa) hänen tekemällään (laadullisella, ei vain määrällisellä) työllä on ollut vastuullaan olleiden tehtäviensä osalta. Esimiehen tehtävä on auttaa, jos tarkastaja ei pysty tähän tai tarvitaan syvällisempää pohdintaa tehtävien vaikuttavuuden onnistumisessa. Tulosten käsittely ja toiminnan kehittäminen Ympäristöterveydenhuollon valvontayksikön johtajan tehtävänä on poimia myös tarkastajien laatimista toteumaraportoinneista olennaisimmat pääkohdat ja tulokset sekä vaikuttavuustiedot toimielimen käsiteltäväksi: Toteuman laadullinen arviointi (määrien lisäksi) Selvitys voimavarojen käytön jakaantumisesta eri lainsäädännön mukaisiin ennalta suunniteltuihin valvontatehtäviin ja muihin toimialan vastuulla oleviin tehtäviin Arvio voimavarojen riittävyydestä suhteessa valvonnan tarpeeseen ja suunniteltuun kokonaistoimintaan Syyt ja perustelut toteutumatta jääneistä tavoitteista tai poikkeamista Esitys toimenpiteistä, joiden avulla tavoitteet toteutuisivat seuraavalla tarkastelujaksolla Tehtävien tulokselliset onnistumiset ja vaikuttavuustiedot Pelkästään valvontasuunnitelmien (määrälliset) toteumatiedot eivät riitä toimielimen valvonnan toteuman arvioinnin tekemiseksi, vaan tarvitaan valvontatoiminnan onnistumisen laadullista arviointia kuten missä (valvontakohteissa tai -tyypeissä) epäkohdat ovat esiintyneet, millaisia epäkohtia on esiintynyt ja millaisia viranomaistoimia on jouduttu valvonnassa tekemään lainmukaiselle tasolle pääsemiseksi: Kuinka kattavasti suunniteltu toiminta ja suunnitellut tarkastukset ovat toteutuneet valvontakohdetyypeittäin Ohjelman painopisteiden ja omien paikallisten painopistealueiden valvonnan toteutuminen Erityyppisiin tarkastuksiin ja kohteisiin käytetyn ajan arviointia verraten suunniteltuun ajankäyttöön Esitetään valvonnassa esiin tulleiden epäkohtien määriä ja laatua Kunnan toimenpiteitä epäkohtien korjaamiseksi ja asioiden saattamiseksi lainmukaiselle tasolle. Itse toiminnan suunnittelu ja johtaminen sekä resurssien todellisen tilanteen hahmottamien ei voi onnistua pelkästään vuosittaisen suunnitelman onnistumistiedoilla vaan siinä on hahmotettava koko ympäristöterveydenhuollon tehtäväkenttä ja pitkäntähtäimen vaikutusten tuloksellisuus. Erittäin tärkeää on kuvata toiminnan tuloksia ja havaintoja, joissa on edesautet- Ympäristö ja Terveys-lehti 1 2:2010, 41 vsk. 27
tu tai lisätty alueella positiivista kehitystä esim. terveyshaittojen ehkäisemisessä ja vähentämisessä. Toiminnan vaikuttavuuden esitys ja onnistumisen mittaus Toimielimen toiminnan arviointi perustuu aina siihen, miten uskottavasti tiedot kertovat valvontayksikön valvonnan onnistumisesta, miten hyväksyttäviä arviointivälineet (mittarit) ovat lähtökohdiltaan sekä miten helppokäyttöisiä tai käytännöllisiä ne ovat jatkuvaan seurataan. Esittelijän vastuu on tässä merkittävä. Erinomainen ja taitava esittelijä pystyy tehokkaisiin tuloksiin, kun taas heikko saattaa tuhota toiminnan kehityksen. Terveysvalvonnan johtajan lisäksi toimielimen pitää pystyä tekemään toiminnan arviointi siitä miten tuloksia voidaan hyödyntää valvonnan kehittämisessä, valvonnan toimivuuden varmistamisessa ja uusien suunnitelmien laadinnassa. Vaikuttavuutta voidaan mitata esim. valvonnan saavutettavuudella, henkilöstön asiantuntemuksella, kehittyneillä työvälineillä (laitteet, päätökset, pöytäkirjat), joustavuudella ja yhteistyökyvyllä, opastus- ja neuvontaidoilla, viranomaisten luotettavuudella, riippumattomuudella, toimenpiteiden ja tulosten ymmärrettävyydellä sekä huomautusten perusteltavuudella, tarkastuskäytäntöjen ja päätelmien yhdenmukaisuudella ja ennakoitavuudella sekä toiminnan luottamuksellisuudella että toisaalta asioiden julkisuudella. Vaikuttavuusasia ei ole uutta, sillä kunnalliselle ympäristöterveydenhuollon valvonnalle on asetettu seuraavia yleisiä vaatimuksia jo parikymmentä vuotta sitten: Valvonnan on oltava niin kattavaa, että kaikki terveyttä vaarantavat tekijät voidaan tunnistaa ja ehkäistä ennen kuin niistä aiheutuu haittaa kuluttajille tai kuntalaisille. Valvotaan siellä missä on perusteltuja riskejä, koska resurssit ovat aina niukat ja rajalliset, on valvontatoimet samalla suunnattava todellisen valvontatarpeen mukaan. Valvonnan on kyettävä saamaan välit- 28 tömiä tuloksia niin, että toiminnanharjoittajat itse varmistavat toiminnan ja tuotteiden turvallisuuden. Tällöin kuluttajien tai kuntalaisten havaitsemia epäkohtia on mahdollisimman vähän ja samalla kyetään palvelemaan kuntalaisia niin, että havaitut haitat ja ongelmat poistetaan mahdollisimman nopeasti. Valvonnan on vaikutettava välillisesti toiminnanharjoittajien yhteisöön niin, että nämä pitävät etujensa mukaisena toimia huolellisesti, jolloin määräysten vastaisia näytteitä/olosuhteita on mahdollisimman vähän ja kuntalaiset kokevat elinympäristönsä tältä osin turvalliseksi ja terveelliseksi. Kunnallisen vaikuttavuuden arvioinnissa tarkastellaan hyötyjen suhdetta tarpeisiin ja tavoitteisiin, missä määrin on kyetty saavuttamaan tavoiteltavat hyödyt tai missä määrin on kyetty tyydyttämään havaitut tarpeet ja millaiset tuotokset saavat aikaan toivottuja vaikutuksia. Onko näitä pohdittu kunnissa tai onko missään mitattua tietoa näiden vaatimusten onnistumisista? Jos onkin, näitä tietoja ei ole kerätty valtakunnallisesti, joten voi sanoa että valtakunnallisesti ei ole tietoa siitä toteutuuko ympäristöterveydenhuollolle asetetut yleiset vaatimukset. Ympäristöterveydenhuollon vaikuttavuuden seuraaminen Kunnan ympäristöterveydenhuollon yleisten vaatimusten seuraamiseksi on esitetty arviointivälineitä vuonna 1996 ilmestyneessä raportissa*. Nyttemmin ilmestyneet valtakunnalliset valvontaohjelmat täydentävät näitä yleisiä vaatimuksia myös toimialakohtaisilla valvontatavoitteilla, joita kunnan on tehtäviä suoritettaessaan seurattava vuosittain (toteuma-arviointi). Toiminnan vaikuttavuuden osalta tulee pohtia (laatia tavoitteet ja seurata onnistumista) mitä ovat toimialan valvonnan kattavuus, valvonnan oikea kohdentuminen, toiminnan välittömät ja välilliset tulokset. Ympäristö ja Terveys-lehti 1 2:2010, 41 vsk.
Ennen seurantakauden aloittamista on asetettava toiminnan päänäkökulma (ongelma tai tehtävä), arviointikysymykset tehtävän tavoitteen kuvaamiseksi/selvittämiseksi ja kriteerit tavoitteiden mittaamiseksi (määrällisesti ja laadullisesti) sekä tulosten/ raportointitiedon hankintamenetelmät. Näkökulmiksi tulee valita vain muutama toimintaa parhaiten kuvaava asia, joita tulee seurata useina vuosina peräkkäin. Joitakin yksittäisiä näkökulmia voidaan seurata parinakin vuotena peräkkäin, jos se toimialueella on havaittu ongelmalliseksi asiaksi. Seurantakauden jälkeen tehtävän onnistumista tulee kuvata sekä numeraalisella (esim. 1 5 -asteikolla) että kuvaavalla (esim. erittäin tyydyttävä erittäin epätyydyttävä -asteikolla) tulostiedolla. Kunnan vastuulla olevien tehtävien ja näiden vaatimusten seuranta-asioiden tulee olla konkreettisia ja mitattavia sekä toimialan vastuulla olevia asioita. Valvontasuunnitelmia ja niiden toteuma-tietoja tulee hyödyntää mahdollisimman pitkälle tällaista arviointivälinettä käytettäessä, jotta ei luoda kahta täysin erilaista toimialan arviointijärjestelmää. Ympäristöterveydenhuollon näkökulmat voivat olla suoraan kunnan strategisista tavoitteista (esim. BSE) toimialaan johdettuina kokonaisuuksina, mutta viimeistään arviointikysymysten tulee kuvata ympäristöterveydenhuollon toimialan vastuulla olevia omia toiminnallisia tehtäviä/asioita. Vielä ei ole valtakunnallisesti käytössä kattavaa valvontarekisterijärjestelmää, josta saataisiin koottua ja yhdenmukaista tietoa kunnan valvonnan toteuttamisesta tai valvonnan vaikuttavuuden tuloksista mm. lainsäädännön kehittämiseksi. Kuntien valvontasuunnitelmien ja näiden toteuttamisen seurantajärjestelmäksi on otettu käyttöön aluehallintoviraston (ent. lääninhallitus) arviointimenettely, jonka tarkoitus on valtakunnallisesti seurata valvontaohjelmien toteuttamista kunnallisessa ympäristöterveydenhuollon valvonnassa ja saada tietoa paikallisolosuhteista ja tekijöistä, jotka vaikuttavat toimialan riskinarvioinnissa. Koottua tietoa voi hyödyntää valtakunnallisesti valvontaohjelmien laadinnassa ja lainsäädännön laatimisessa. Valtakunnallinen seurantajärjestelmä vaatii onnistuakseen laadullisen panostuksen kunnilta valvontayksiköiden on pystyttävä arvioimaan toimintansa vaikuttavuutta ja kuvaamaan sitä päättäjille kuin toimintaa valvoville viranomaisille (AVIt ja keskushallinto). Kuntien toimintaa voidaan ohjaamisen ja valvonnan lisäksi myös tukea jos toiminnan ongelmat ja epäkohdat ovat tiedossa. Kuva 3. Toiminnan arvioinnin ajanjaksokuvaus ohjelmakaudella 2008 2010. Ympäristö ja Terveys-lehti 1 2:2010, 41 vsk. 29
Taulukko 1. Sovellettu kysymyssarjakuvaus ympäristöterveydenhuollon valvontayksikön toiminnan vaikuttavuuden arvioinnin laatimista varten*. Tuloksen kuvaamisessa (tulos) käytettävä sekä numeraalisia tietoja että sanallisia tuloksia. 30 Ympäristö ja Terveys-lehti 1 2:2010, 41 vsk.
Ympäristö ja Terveys-lehti 1 2:2010, 41 vsk. 31
32 Ympäristö ja Terveys-lehti 1 2:2010, 41 vsk.
Lähteet Arviointivälineitä kunnalliseen ympäristöterveydenhuoltoon raportti vm. 1996, Valtakunnallinen valvontaohjelma, Terveydensuojelulain mukainen valvontaohjelma (eri versiot). Ympäristö ja Terveys-lehti 1 2:2010, 41 vsk. 33