Rautatidn hnkilöliikntn avaaminn kilpailull Julkaisuja 21/2012
Liiknn- ja vistintäministriön visio Hyvinvointia ja kilpailukykyä hyvillä yhtyksillä toiminta-ajatus Liiknn- ja vistintäministriö distää västön hyvinvointia ja linkinolämän kilpailukykyä. Huolhdimm toimivista, turvallisista ja dullisista yhtyksistä. arvot Rohkus Oikudnmukaisuus Yhtistyö
Julkaisun päivämäärä 5.12.2012 Julkaisun nimi Rautatidn hnkilöliikntn avaaminn kilpailull Tkijät Juha Honkatukia Toimksiantaja ja asttamispäivämäärä Liiknn- ja vistintäministriö, 1.11.2012 Julkaisusarjan nimi ja numro Liiknn- ja vistintäministriön julkaisuja 21/2012 Asiasanat raidliiknn, hnkilöliiknn, kilpailu Yhtyshnkilö Tro Jokilhto ISSN (vrkkojulkaisu) 1795-4045 ISBN (vrkkojulkaisu) 978-952-243-323-7 URN http://urn.fi/urn:isbn:978-952-243-323-7 Tiivistlmä Liiknn- ja vistintäministriö astti marraskuussa 2011 Valtion taloudllisn tutkimuskskuksn (VATT) dosntti Juha Honkatukian slvitysmihksi laatimaan kokonaistaloudllisn arvion hnkilöliikntn avaamisn vaikutuksista. Slvitysmihn thtäväksi määritltiin arvioida kilpailun avaamista yhtiskunta- ja liiknntaloudllisn kokonaisthokkuudn, rautatiturvallisuudn, palvluidn saatavuudn, hnkilöstön asman tasa-arvoisn turvaamisn skä asiakkaidn näkökulmista kstävä khitys huomioon ottan. Slvitysmihn työtä tukmaan astttiin asiantuntijaryhmä, jonka puhnjohtajina ovat toimint Liiknnviraston pääjohtaja Juhani Trvala ja ministriöstä yksikön päällikkö Tro Jokilhto. Asiantuntijaryhmän lisäksi työn aikana on kuultu Ruotsin liiknnviranomaisia ja rautatialan toimijoita. Lisäksi kilpailull avaamisn mahdollisia vaikutuksia Suomssa on arvioitu laskntamallin avulla. Markkinoidn avaaminn kilpailull voi lisätä thokkuutta mittakaavatujn tullssa hyödynntyksi liikntn lisääntyssä, potntiaalisn kilpailun pakottassa markkinoilla jo toimivia yrityksiä lisäämään thokkuutta ja läpinäkyvyydn kasvassa. Kilpailun lisäämistä kilpailutuksn tai markkinoidn avaamisn myötä on prustltu kaikista lähstymistavoista lähtöisin olvilla argumntill, mutta käytännössä kilpailutuksn hyödyistä on kokmuksia nnn kaikka ostoliikntn kilpailutukssta. Euroopan maidn rautatidn hnkilöliikntn kilpailusimrkit osoittavat, ttä kilpailuttaminn on tuonut ostoliikntsn kustannussäästöjä tun tarpn laskissa kskimäärin 10 30 prosnttia ja osin myös parantanut rautatiliikntn palvlua. Toisaalta muidn maidn kokmus on myös, ttä infrastruktuurin ylläpidoll on taattava riittävä rahoitus, jotta hyödyt voisivat totutua. Suomssa kilpailun avaamisn on valmistauduttu EU-vaatimustn dllyttämässä tahdissa nnn kaikka lainsäädännön kautta poistamalla stitä markkinoill tuloon ja varmistamalla palvluidn tasapuolinn saatavuus uusill opraattorill. Kansantaloudllistn lasklmin prustlla nykyään osto tai vlvoitliikntnä hankittavan lähi- ja kaukoliikntn kilpailuttamislla saavutttaisiin yhtiskunnallisia hyötyjä, jos s johtaisi rautatiliikntn thostumisn muidn maidn tapaan. Muun kaukoliikntn osalta thostumishyödyt totutuisivat todnnäköisimmin, jos rautatiinfrastruktuurin pullonkauloja poistttaisiin. Tällöin rautatiliikntn kasvu todnnäköissti syrjäyttäisi muita liiknnmuotoja, jolloin sillä olisi myös myöntisiä ympäristövaikutuksia. Raportin kskist suositukst koskvat VR:n läpinäkyvyydn lisäämistä uusin opraattorin tasapuolisn kohtlun varmistamisksi. Lisäksi suositllaan pääkaupunkisudun lähiliikntn kilpailuttamista ja muun ostoliikntn kilpailuttamista sn tullssa mahdollisksi vuosikymmnn lopulla. Tässä yhtydssä tulisi sopia hnkilöstön asmasta ja slvntää ri viranomaistn thtävät kilpailutuksssa. Kaukoliikntn osalta kilpailulla avaaminn tulisi totuttaa vapaan pääsyn priaattlla, mutta jotta kilpailun thokkuushyödyt voisivat totutua, tulisi rautatidn pullonkaulojn poistamisn vaatimat invstoinnit totuttaa.
Titl of publication Opning passngr rail srvics to comptition Author(s) Juha Honkatukia Dat 5 Dcmbr 2012 Commissiond by, dat Ministry of Transport and Communications, 1 Novmbr 2012 Publication sris and numbr Publications of th Ministry of Transport and Communications 21/2011 Kywords rail traffic, passngr srvics, comptition ISSN (onlin) 1795-4045 ISBN (onlin) 978-952-243-323-7 URN http://urn.fi/urn:isbn:978-952-243-323-7 Contact prson Tro Jokilhto Languag of th rport Finnish Abstract In Novmbr 2011, th ministr for Transport and Communications appointd adjuct Profssor Juha Honkatukia to rviw th libralisation and drgulation of Finnish rail passngr traffic. Th rviw was to covr socital fficincy, rail safty, accssibility, quity of railroad prsonnl as wll as sustainabl dvlopmnt. Th ministr also appointd an xprt group to support th rviw, chaird by dirctor gnral Juhani Trvala from Finnish Transport Authority and had of unit Tro Jokilhto from th ministry. Th rviw find that drgulation can b xpctd to incras fficincy if it lads to bttr utilization of scal conomis as rail traffic incrass; if potntial ntry forcs th incumbnts to act mor fficintly; and via incrasing transparncy and dcrasing transaction costs. All ths argumnts hav bn usd as a motivation for drgulation, but in thos Europan countris, whr drgulation has takn plac, most vidnc of incrasd fficincy stms from tndring of formrly subsidd passngr rail srvics. Th vidnc from spcially Swdn suggsts that tndring initially lad to a 10 to 30 pr cnt fall in subsidy lvls; this xprinc has bn usd in th rviw as a yardstick for masuring potntial gains in Finland. Finland has rmovd th lgislativ barrirs for comptition in passngr rail srvics and has, in accordanc with EU policis, sparatd rail infrastructur from th opration of rail srvics. Currntly, th biggst potntial for furthr drgulation lis in tndring passngr traffic in th capital rgion, and possibly in subsidisd srvics in long-distanc srvics, which, according to modl simulations, would yild socital bnfits, wr thy to lad to improvd fficincy along th Swdish xprinc. Othr long-distanc srvics lack a clar cut yardstick, but it is clar that th full potntial form scal conomis du to incrasd traffic volums could not b achivd unlss bottlncks in th rail ntwork wr rmovd. Wr this to tak plac, vn th drgulation of long-distanc srvics would concivably yild socital bnfits from incrasd fficincy. Th bnfits would also includ rducd nvironmntal ffcts form th transport sctor, as rail srvics would displac road passngr traffic. Th rviw maks svral rcommndations, th cntral of which concrn incrasing th transparncy of th currnt stat-ownd oprator s oprations (to saf-guard qual accss to potntial ntrants); th tndring of capital ara passngr traffic and to prpar for tndring of othr subsidizd srvics; and th introduction of opn accss to long-distanc srvics onc th rmoval of bottlncks nabl incrasd traffic volums.
1 RAUTATEIDEN HENKILÖLIIKENTEEN AVAAMINEN KILPAILULLE Sisällysluttlo 1. Slvitysmihn thtävä s.1 2. Johdanto s.2 3. Thdyt slvitykst ja mitinnöt s.3 4. Kilpailusta ja kilpailutukssta s.5 5. Muidn maidn kokmuksista s.9 6. Rautatidn kilpailull avaamisn kansantaloudllisista vaikutuksista s.15 7. Johtopäätökst ja suositukst s.26 1. Slvitysmihn thtävä Liiknn- ja vistintäministriö astti marraskuussa 2011 Valtion taloudllisn tutkimuskskuksn (VATT) dosntti Juha Honkatukian slvitysmihksi laatimaan kokonaistaloudllisn arvion hnkilöliikntn avaamisn vaikutuksista. Slvitysmihn thtäväksi määritltiin arvioida kilpailun avaamista yhtiskunta- ja liiknntaloudllisn kokonaisthokkuudn, rautatiturvallisuudn, palvluidn saatavuudn, hnkilöstön asman tasaarvoisn turvaamisn skä asiakkaidn näkökulmista kstävä khitys huomioon ottan. Liiknnministriö astti slvitysmihn työtä tukmaan asiantuntijaryhmän, jonka puhnjohtajina ovat toimint Liiknnviraston pääjohtaja Juhani Trvala ja yksikön päällikkö Tro Jokilhto liiknnministriöstä. Asiantuntijaryhmän lisäksi työn aikana on kuultu tnkin Ruotsin liiknnviranomaisia ja rautatialan toimijoita.
2 2. Johdanto Rautatidn kilpailull avaaminn on dnnyt EU-maissa kahtalaissta painsta: toisaalta monissa maissa valtionrautatit ajautuivat 1970- ja 1980-luvuilla yhtiskunnan tuka vaatinisiin taloudllisiin vaikuksiin, joihin markkinahtoisuudn lisääminn on nähty potntiaalisna ratkaisuna; toisaalta EU:n pyrkimys sisämarkkinoidn luomisn on synnyttänyt paintta avata myös rautatitä kilpailull. EU-lainsäädäntö on avannut rautatitä kilpailull 2000-luvun aikana kolmssa niin sanotussa rautatiliiknnpaktissa. Vuonna 2001 anntussa nsimmäisssä paktissa avattiin EU:n sisäinn, kansainvälinn rahtiliiknn vuodn 2003 maaliskuusta lähtin. Toislla paktilla avattiin vuonna 2004 kotimaan tavaraliiknn kilpailull vuodn 2007 alusta alkan. Vuonna 2007 avattiin kansainvälinn hnkilöliiknn kilpailull alkan vuodsta 2010. Rautatiliiknnpaktit käsittävät markkinoidn avaamista koskvaa sääntlyä skä säännöksiä rautatiyhtiöidn toimiluvista, ratakapasittista ja sn jakamissta, ratamaksuista, järjstlmän turvallisuudsta ja yhtntoimivuudsta skä sääntlylimistä, kansallisista turvallisuusviranomaisista, klpoisuusvaatimuksista ja matkustajaturvallisuudsta. Dirktiivit säätlvät myös opraattorin yhtäläistä pääsyä markkinoill. Tämä kosk radankäytön lisäksi monia toiminnan vaatimia palvluita, jotka tul kytä tarjoamaan tasapuolissti kaikill opraattorill. Vähimmäiskäyttömahdollisuuksiin sisältyviä palvluja on tarjottava, samoin ratavrkon käyttömahdollisuuksiin kuuluvia raidyhtyksiä palvluihin pääsmisksi. EU:n palvlusopimusastus (EY N:o 1370/2007) säätää toimnpitistä ja mnttlytavoista, joita viranomaistn on sovllttava julkisn hnkilöliikntn palvlujn järjstämisssä. Palvlusopimusastus mahdollistaa myös yksinoikudn myöntämisn yhdll palvlutarjoajall julkisn palvluvlvoittn hoitamisksi. Astus sallii rautatillä yksinoikussopimukst myös suorahankintana, ilman kilpailutusta. Liiknnministriön VR-Yhtymä Oy:n kanssa tkmä yksinoikussopimus nojaa tähän mahdollisuutn, jota on käyttty muista EU-maista simrkiksi Alankomaissa. Suomssa unionilainsäädännön vlvoittt on pääasiassa saatttu voimaan uudistamalla rautatilakia. Lain kokonaisuudistuksssa pantiin täytäntöön yhtntoimivuusdirktiivi (2008/57/EY) ja rautatiturvallisuusdirktiivi (2008/110/EY). Mrkittävin käytännön toimnpid on ollut rautatiinfrastruktuurin riyttäminn VR:stä Liiknnvirastoll. Hnkilöliikntn avaamista kilpailull on pohdittu usissa slvityksssä ja mitinnössä, mutta vaikka lainsäädännöllisiä stitä kilpailull i priaattssa ol, kilpailuttaminn olisi käytännössä mahdollista vasta vuosina 2017 ja 2019. Eräissä EU-maissa kilpailull avaaminn on kuitnkin dnnyt pidmmäll nnn kaikka julkissti tutun liikntn kilpailuttamisn kautta. Tässä raportissa sittään arvio muidn maidn kokmuksista vdttävissä olvista johtopäätöksistä skä kilpailull avaamisn mahdollisuuksista ja vaikutuksista Suomssa. Työn kskisnä lähtökohtana ovat kilpailull avaamissta aimmin thdyt slvitykst ja mitinnöt, joihin luodaan katsaus luvussa 3. Eräidn muidn EU-maidn kokmuksia tarkastllaan lähmmin raportin luvussa 4. Luvussa 5 tarkastllaan kilpailun dllytyksiä Suomssa ja arvioidaan, kuinka suuria kansantaloudllisia vaikutuksia rautatidn hnkilöliikntn avaamislla kilpailull voisi Suomssa olla. Viimisssä luvussa sittään johtopäätökst ja suositukst.
3 3. Thdyt slvitykst ja mitinnöt Rautatiliikntn kilpailun avautumista on slvittty aikaismmin usammassa työryhmässä. Vuonna 1998 rautatikilpailun avautumista slvittänyt työryhmä (LVM:n julkaisu 15/1998) sitti, ttä rautatidn tavaraliikntssä tulisi sallia kaikill toimijoill vapaa pääsy markkinoill. Hnkilöliikntn kilpailun suhtn työryhmä linjasi, ttä rautatiliiknnttä ostavilla tahoilla, Pääkaupunkisudun yhtistyövaltuuskunnalla ja liiknn- ja vistintäministriöllä tulisi olla oikus kilpailuttaa lähiliiknnttä. Pääkaupunkisudun lähiliikntn kilpailuttamista pohtinn lähiliiknntyöryhmän mitinnössä Ota A-juna! (LVM:n julkaisu 44/2001) hdotttiin, ttä nsi vaihssa tulisi kilpailuttaa liiknn rataosilla Hlsinki Lppävaara Espoo, Hlsinki Vantaankoski ja Hlsinki Krava. Liikntn ostajina olisi 1) Pääkaupunkisudun yhtistyövaltuuskunta YTV, liiknn- ja vistintäministriö ja Krava tai 2) mainitut osapuolt ilman Kravaa. Työryhmä sitti, ttä palvlujn ostossa käytttäisiin bruttomallia, jolloin tuloriski olisi palvlujn ostajalla. Lähiliikntn hnkilöstön osalta tulisi nuvotlla työmarkkinajärjstöjn välinn sopimus, jossa ratkaistaisiin kilpailuttamistilantissa noudatttavista työsuhtidn hdoista ja mnttlytavoista. Lisäksi työryhmä totsi, ttä VR-konsrnin hnkilöstön läkjärjstlyistä tulisi thdä slvitys. Rautatihnkilöstön koulutusta vartn tulisi muodostaa rityisoppilaitos. Työryhmä myös katsoi, ttä junakaluston hallintaa vartn tulisi prustaa kalustoyhtiö, jolloin kalusto on liikntn ostajan hallinnassa. Tällaisssa kalustonhoitomallissa kilpailuttamisn jälkn thtäisiin tarvittavat sopimukst ostajan ja kalustoyhtiön skä tarjouskilpailun voittann ja kalustoyhtiön välillä. Kaluston päivittäishuolto ja kunnossapito olisivat liikntn harjoittajan vastuulla ja laajmmat khittämistoimnpitt junakalustoyhtiön vastuulla. Huoltopalvluidn osalta työryhmä arvioi, ttä kilpailutuksn alkuvaihssa ylläpidossa on tukuduttava Ilmalan varikkoon ja VR:ään. Hlsingin lähiliikntn kilpailuttamisn dllytyksiä ja vaikutuksia tutkittiin myös liiknn- ja vistintäministriön vuonna 2005 tttämässä slvityksssä (Hlsingin lähijunaliikntn kilpailuttamisn vaikutukst). Slvityksssä todttiin, ttä mrkittävimmät stt tasapuolistn kilpailudllytystn syntymisll potntiaalistn opraattorin näkökulmasta liittyvät pävarmuutn ammattitaitoisn hnkilöstön saatavuudsta, mahdollisiin siirtymävaihn aikaisiin kalustovajauksiin, laadittavan sopimuksn tuloutuspriaattisiin skä VR:n nykyisn vahvaan rooliin liikntn ohjauksssa ja suunnittlussa skä huoltovarikkotoiminnassa ja koulutuksssa. Pääkaupunkisudun työssäkäyntialun lähijunaliikntn julkisn rahoituksn uudistamista slvitttiin uudlln liiknn- ja vistintäministriön työryhmässä vuonna 2005 (LVM:n julkaisu 1/2006). Työryhmän piti slvityksssään arvioida julkisn rahoituksn uudistamista sitn, ttä tarjonta thostuisi ja liikntn palvlutasoa khitttäisiin osapuoltn yhtistyönä ottan huomioon komission julkisn liikntn yksinoikuksia ja julkisia tukia koskvat lainsäädännön muutokst. Työryhmän mitinnössä sitttiin, ttä pääkaupunkisudun työssäkäyntialun lähijunaliikntn liiknnpalvluja tulisi jatkossa tarkastlla yhtnä kokonaisuutna. Alun palvlutason määrittämisn osallistuisivat toimivaltaist viranomaist, YTV (nykyinn HSL), alun kunnat ja VR. Liiknn- ja vistintäministriön vuonna 2008 asttama työryhmä slvitti pääkaupunkisudun työssäkäyntialun hnkilöliikntn kilpailuttamismahdollisuuksia. Työryhmä sitti, ttä kilpailuttamisn aloittamisssa ja kilpailutttavan liikntn laajntamisssa dttäisiin mahdollisimman nopasti. Työryhmä tki myös sitykst niistä järjstlyistä, joita tarvitaan tasapuolistn kilpailudllytystn luomisksi lähiliikntssä. Viimisin rautatidn hnkilöliikntn kilpailun avaamista slvittänyt työryhmä tarkastli myös rautatidn hnkilöliikntn kaukoliiknnttä ja pääkaupunkisudun lisäksi myös
4 muidn kaupunkisutujn lähiliiknnttä. S jätti mitintönsä syksyllä 2010 (LVM Julkaisuja 17/2010). Työryhmä slvitti niitä toiminnallisia ja lainsäädännöllisiä järjstlyitä, joita kilpailun avaaminn dllyttää. Tällaist järjstlyt koskvat intgroidun palvlutason turvaamista, kaluston saantia, huolto- ja varikkopalvluja, liikntnohjausta, nrgianjaklua, rautatialan koulutuksn järjstämistä skä pääsyä asmill ja kiintistöihin. Lisäksi työryhmä sitti näkmyksnsä siitä, mitn rautatidn hnkilöliikntn kilpailuttamisssa voitaisiin dtä ja mitkä palvlukokonaisuudt ovat valmiimpia kilpailun avaamisll. Työryhmä sitti, ttä rautatidn hnkilöliikntn kilpailuttamisssa dttäisiin palvlukokonaisuuksittain ja vaihittain palvlukokonaisuuksin sovltuvuudn mukaissti hlpommista palvlukokonaisuuksista vaikammin totutttavissa olviin palvlukokonaisuuksiin. Kilpailutus tulisi aloittaa Hlsingin sudun lähiliikntstä ja dtä vaihittain käyttän hyväksi Hlsingin sudun kokmuksia, jos kilpailuttamista päätttäisiin jatkaa muidn liiknn- ja palvlukokonaisuuksin kilpailuttamisilla. Näitä voisivat olla Hlsingin ja Tamprn sutuliiknnttä täydntävät taajamajuna- ja kiskobussiliikntn kokonaisuudt skä mahdollissti Lahti-Kotka-Kouvola, Hanko-Karjaa, Yliviska-Iisalmi ja Nurms-Jonsuu-Piksämäki liiknnosuudt. Työryhmä sitti, ttä lähi- ja sutuliikntn palvlukokonaisuuksin tilaajaorganisaationa voisivat toimia alullist linkino-, liiknn- ja ympäristökskukst tai mahdollissti kuntayhtymät, kun taas kaukoliikntn tilaajaorganisaationa toimisi Liiknnvirasto. Työryhmä kiinnitti huomiota siihn, ttä kskistä kilpailutuksn onnistumisll olisi palvlutasoll astttavin tavoittidn määrittly sitn, ttä liiknnpalvlut tarjotaan asiakkaill intgroidulla ja thokkaalla tavalla. Kilpailun mahdollistamisksi kaluston saatavuus tulisi työryhmän mukaan turvata tilaajaorganisaatioidn omistaman kalustoyhtiön avulla. Lisäksi olisi turvattava kalusto- ja varikkopalvluidn tasapuolinn saatavuus, samoin kuin asmin ja muun kiintistövarallisuudn käyttömahdollisuus, tarvittassa sitn, ttä viranomainn (sim. Liiknnvirasto tai Govrnia Oy) omistaisi varikkokiintistöt ja vuokraisi tiloja palvluja tarvitsvill. Liikntnohjauksn ja koulutuksn suhtn työryhmä sitti vilä, ttä liikntnohjaus riytttäisiin VR-konsrnista ja ttä valtio turvaa tasapuolist ja riittävät koulutusmahdollisuudt rautatialan ammattiin pääsyyn. Tämä dllyttäisi VRKK:n toimintojn uudlln järjstämistä ja rautatialan koulutustarjonnan lisäämistä skä koulutuksn tukmista kohdistamalla harkinnanvaraista valtionavustusta aloittavill oppilaitoksill. Viimksi mainitut sitykst ovatkin asiallissti totutumassa. Koska kilpailutukslla voisi olla vaikutuksia hnkilöstön asmaan, suosittli työryhmä, ttä lähiliikntn hnkilöstön osalta tulisi nuvotlla työmarkkinajärjstöjn välinn sopimus, jossa ratkaistaisiin kilpailuttamistilantissa noudatttavista työsuhtidn hdoista ja mnttlytavoista. Lisäksi työryhmä totsi, ttä VR-konsrnin hnkilöstön läkjärjstlyistä tulisi thdä slvitys.
5 4. Kilpailusta ja kilpailuttamissta 4.1 Kilpailun toriasta Rautatidn avaaminn kilpailull voidaan nähdä osana laajmpaa yksityisn ja julkisn palvlutuotannon roolin muutosta ja uudllnarviointia. Julkisn monopolin aimmin tuottaman palvlun avaamislla kilpailull pyritään hakmaan thokkuutta. Thokkuudn voidaan odottaa lisääntyvän siitä yksinkrtaissta syystä, ttä yritys, joka voi käyttää monopolihinnoittlua, maksimoi voittonsa almmalla tuotannon tasolla kuin kilpailullissti hinnoittlva muutn samanlainn yritys, jonka voitot jäävät pinmmiksi, mutta joka tuottaa yhtiskunnan kannalta parmman lopputuloksn. Tuotantorsurssit mahdollistaisivat nimittäin monopolin luonnhtimilla markkinoilla suurmman tuotannon almmin hinnoin, mikä lisäisi yhtiskunnan hyvinvointia. Aimmin oli vallalla käsitys, ttä kilpailullist markkinat ivät välttämättä tuottaisi yhtiskunnan kannalta thokkainta lopputulosta rautatipalvlujn kaltaisilla, vrtikaalistn mittakaavatujn luonnhtimilla markkinoilla, jolloin palvlut olisi parmpi tuottaa julkissti. Rautatiliiknnttä pidttiin siksi luonnollisna monopolina. Nykyään nähdään kuitnkin markkinoidn kilpailullisuudn luovan mahdollisuuksia tuottaa myös julkisia palvluja thokkaammin kuin julkist monopolit, koska markkinat hyödyntävät informaatiota ja toiminnan horisontaalisia mittakaavatuja monopolia thokkaammin, ja koska kilpailu pinntää monopolihinnoittlusta aihutuvaa thottomuutta. Rautatillä luonnollisna monopolina nähdään nää its infrastruktuurista vastaaminn. Tämä näkökulman muutos on ollut tärkä syy kilpailull avaamisn monissa maissa, joskin uudistuksia ovat vauhdittant rautatidn 1970-luvulta alkan lähs kaikkialla kohtaamat taloudllist onglmat. Samalla kun rautatiliiknn on järjsttty ntisn vrrattuna markkinalähtöismmin, on myös julkisn vallan rooli muuttunut valtionyhtiön rahoittajasta liiktaloudllisin priaattin tuotttujn palvlujn tilaajaksi ja markkinoidn rgulaattoriksi. Kilpailull avaamisssa voi laajasti ottan olla kys julkissti tuotttujn palvlujn yksityistämisstä, jolla pyritään palvlujn tuotantoon markkinahtoissti, kilpailullissti, tai julkispalvlujn tuotannon ulkoistamissta ja kilpailuttamissta, tai mahdollissti molmmista. Kutn dllisstä luvusta ilmn, myös suomalaisssa kskustlussa kilpailun avaamisn on liittynyt kilpailutusta pidmmäll mnviä hdotuksia. Kilpailun ja kilpailuttamisn välinn ro on kuitnkin tärkä, koska niidn vaikutukst ivät välttämättä ol samoja. Esimrkiksi yksityistäminn i takaa kilpailullisuutta, kun taas kilpailutus on mahdollista julkisomististnkin yhtiöidn kskn. Yksityistämisn vaikutukst riippuvatkin huomattavasti siitä, millainn markkina-asma aimmin julkissti omisttulla yhtiöllä on. Lin myös slvää, ttä julkisn monopolin korvaamisn kilpailullisilla yksityisillä yrityksillä voi odottaa lisäävän thokkuutta nmmän kuin yksityistn monopolin luomisn. Toinn tärkä ro kilpailull avaamisn ri lähstymistapojn välillä kosk thokkuushyötyjn lähdttä. Kilpailun vaikutuksia tarkastllaan usin kolmn päätkijän kautta. Joko tuotannossa ajatllaan olvan mittakaavatuja, joita i välttämättä täysin hyödynntä ilman kilpailua; tai sittn markkinoidn kilpailullisuus riippuu markkinoill pääsyn stistä, jotka ylläpitävät markkinoilla jo toimivin yritystn markkinavoimaa; markki-
6 namkanismi voidaan myös nähdä vrtikaalissti intgroitunutta monopolia thokkaampana tapana organisoida tuotanto, koska s pinntää transaktiokustannuksia. Ensimmäisn päälähstymistavan mukaan mittakaavatujn vaikutukst riippuvat siitä, millä kohtaa tuotantoktjua mittakaavatuja voi syntyä. Rautatidn mittakaavatujn ajatllaan usin johtuvan niidn vrkostoluontsta. Ei ol täysin kiistatonta, ovatko mittakaavadut vrtikaalisia vai horisontaalisia. Vrtikaalist dut näkyisivät radanpidon ja oproinnin ollssa intgroitunita, ja juuri niillä prustltiin aimmin valtion rautatimonopolja. Vrtikaalisista mittakaavaduista on kuitnkin jonkin vrran mpiiristä näyttöä, ja simrkiksi Prston (1996) on sittänyt ttä infrastruktuurin ylläpidon ja oproinnin riyttämisn myötä on potntiaalissti mnttty näitä mittakaavatuja. Prstonin tulos tarkoittaa sitä, ttä kilpailun lisäämisksi thty organisaatiomuutos ja räissä maissa yksityistäminn i olisikaan distänyt thokkuutta. Mont tutkimukst, varsinkin amrikkalaist, viittaavat kuitnkin siihn, ttä rautatiliikntn mittakaavadut piilvät nnn kaikka liiknntihydssä. Kilpailu lisäisi siis thokkuutta nnn kaikka liiknnmäärin kasvamisn myötä. Tästä näkökulmasta rautatidn kilpailun distämisn tulisi nnn kaikka pyrkiä lisäämään liiknnpalvlujn tarjontaa ns. kilpailua raitilla (comptition on th track). Toinn päälähstymistapa on William Baumolin vaikutusvaltainn toria, jonka mukaan thokkuudn kannalta on kskistä, ttä markkinoill pääsyll i ol hallinnollisia tai sääntlyn stitä, ja ttä potntiaalisilla tulokkaidn mahdollisuuksia tuotantovälinisiin i rajoitta. Tämän torian mukaan jo kilpailun uhka riittää thostamaan toimintaa, vaikki ntisll monopolill ilmaantuisi haastajia. Toria korostaa toiminnan mittakaavatujn sijaan uponnidn kustannustn mrkitystä markkinoill tulon stnä. Tällöin kilpailun uhka riittää rajoittamaan monopolivoimaa, ja markkinat voivat toimia thokkaasti vaikka toimijoidn määrä olisi rajoitttu. Sääntlyn tulisi tämän torian mukaan pyrkiä kskittyä poistamaan markkinoill pääsyn stitä. Kolmas lähstymistapa slittää kilpailun vaikutuksia thokkuutn transaktiokustannustn kautta. Tästä näkökulmasta simrkiksi Ruotsin ja Ison-Britannian rautatidn drgulaatio toi aimmin julkisn monopolin sisällä tapahtunt päätökst markkinamkanismin piiriin, ja tämä läpinäkyvyydn lisääntyminn johti thostumisn. Tämän torian mukaan kilpailu luo thokkuutta, koska markkinamkanismi johtaa rsurssin thokkaampaan käyttöön kuin julkisn monopolin avulla voidaan järjstää. Tästä näkökulmasta kskistä on siis markkinahtoisuus sinänsä. Markkinoidn avaaminn kilpailull lisää thokkuutta kolmn kskisn torian valossa mittakaavatujn tullssa hyödynntyksi liikntn lisääntyssä, potntiaalisn kilpailun pakottassa markkinoilla jo toimivia yrityksiä lisäämään thokkuutta, ja läpinäkyvyydn kasvassa. Kilpailun lisäämistä kilpailutuksn tai markkinoidn avaamisn myötä on käytännössä prustltu kaikista lähstymistavoista lähtöisin olvilla argumntill. Tähän voi olla suurimpana syynä ri maidn historiallissti toisistaan poikkavat lähtökohdat, mutta toriat ivät myöskään itsssään krro paljoakaan siitä, mikä olisi käytännössä thokkain tapa organisoida markkinat, ja räät tutkijat ovat jopa sittänt, tti optimaalista tapaa rautatidn tapauksssa olisi olmassa. Esimrkiksi Stlling (2007) on tutkinut infrastruktuurin ja liikntn riyttämistä osana rautatidn avaamista kilpailull ja todnnut, ttä riyttämisstä on luultavasti aihutunut lisäkustannuksia vrtikaalistn mittakaavatujn mnttämisn vuoksi, joskin kulut luultavasti jäävät lisääntynn kilpailun hyötyjä pinmmiksi. Kaikki tutkijat ivät myöskään ol vakuuttunita siitä, ttä transaktiokus-
7 tannukst olisivat riyttämisn myötä alntunt, vaikka mont sikat viittaavatkin siihn, ttä rautatiliiknn on thostunut. Toisaalta rautatit sovltuvat toriassa rityisn hyvin palvlutuotannon kilpailutuksn (comptition for th markt). Toriassa näin voi olla markkinoilla, joilla tuotantokapasittti on rajoitttu (simrkiksi ajallissti, kutn rautatillä), tai kun tarvitaan koko järjstlmän koordinointia vrkostovaikutustn vuoksi. Käytännössä rautatidn kilpailull avaamisn onkin ylnsä liittynyt julkissti hankittujn palvlujn kilpailutus. Rautatidn rikoispiirtt tarkoittavat kuitnkin, ttä yksinkrtaisttut ajatusmallit kilpailun thokkuusduista ivät välttämättä päd sllaisnaan. Kilpailutuksn vaikutuksia thokkuutn käsitllään laajassa huutokauppatorian kirjallisuudssa. Tämän tutkimusalan kskisiä havaintoja on, ttä onnistunut kilpailutus vaatii sitä, ttä kilpailuttun palvlun laatu on havaittavissa ja määritltävissä, ja ttä tarjottava palvlu tulisi määritllä sitn, ttä palvlun tarjoajilla olisi kannustimia laadun takaamisn ja toiminnan khittämisn. Huutokauppatoria käsittl myös laajasti stratgisn käyttäytymisn liittyviä kysymyksiä, kutn simrkiksi alihinnoittlua, jolla pyritään markkinaosuudn kasvattamisn kilpailijoidn markkinoillpääsyn stämisksi. 4.2 Rautatiliikntn kilpailull avaamisssa käyttyt mnttlyt Rautatidn kilpailull avaaminn on usimmissa maissa liittynyt laajmpaan muutoksn ja siihn on liittynyt koko toimijakntän roolin uudllnarviointi. Markkinamkanismi on kuitnkin usimmitn totutttu ostopalvlujn kilpailuttamisn kautta (comptition for th track) ikä vapaan pääsyn priaattlla (comptition on th track). Tässä luvussa kuvataan lyhysti rautatiliikntn järjstämisn mallja. Printinn tapa rautatidn hnkilöliikntn järjstämisn on ollut yhdn toimijan malli, jossa viranomaist ostavat rautatiliiknnttä valtionyhtiöltä. Suomssa Hlsingin sudun liiknn kuntayhtymän (HSL) käyttämä malli on ostoliiknnsopimus ja liiknnja vistintäministriön malli on käyttöoikussopimus nttokorvaukslla (LVM 17/10). Hnkilöliikntn kilpailun totuttamisn päämallja ovat kilpailuttaminn tarjouskilpailun avulla, käyttöoikussopimukst ja vapaa pääsy (LVM 17/10). Kilpailuttussa ostoliiknnmallissa (tndring) tarjouskilpailun järjstävä viranomainn tk määräajaksi sopimuksn tarjouspyynnössä vrratn tarkasti määrätyn liiknnkokonaisuudn liiknnöinnistä tarjouskilpailun voittajan kanssa. Liikntn tarjonta, lippujn hinnat ja laatutkijät ovat liikntn tilaajan määrittlmät. Kilpailuttussa ostoliiknnmallissa viranomainn pyytää tarjouksia suunnittlmansa liikntn hoitamissta. Käytössä on kaksi päämnttlyä. Bruttomallissa tarjoushinta anntaan koko liiknnöintikustannukssta, jolloin liikntn tilaaja krää kaikki lipputulot. Nttomallissa taas liikntnharjoittaja jättää tarjouksn liiknnöintikustannustn ja arvioitujn lipputulojn rotukssta, jolloin lipputulot jäävät liikntnharjoittajall. Nttomallissa liikntnharjoittajan kannattaa panostaa palvlun laatuun ja markkinointiin matkustajamäärän ja sitn oman tuloksnsa maksimoimisksi. Bruttomallissa halutut laatutkijät on määritltävä kilpailutuksn yhtydssä. Käyttöoikussopimuksissa (franchising, konsssio) on paljon samoja piirtitä kuin nttomallin kilpailuttamisssa. Markkinoill pääsy tapahtuu tarjouskilpailun kautta ja lipputuloriski skä riski tuotantokustannuksista ovat molmmat liikntnharjoittajalla. Fran-
8 chising antaa kuitnkin liikntnharjoittajall nmmän vapauksia ja on sitn markkinalähtöismpi kuin nttomallin kilpailuttaminn. Käyttöoikussopimuksssa liikntnharjoittaja suunnittl liikntn tarjouspyynnössä annttujn htojn mukaissti, kun taas kilpailuttamisssa tilaaja määrittl liikntn hyvin tarkasti. Kilpailun järjstävä viranomainn antaa minimivaatimukst liiknntarjonnall, simrkiksi liiknnöintiajall ja vuorovälill, joidn prustlla liikntnharjoittaja tk aikataulut. Tilaajan ja liikntnharjoittajan välinn rahavirta voi kulka molmpiin suuntiin. Liikntnharjoittaja voi jättää tarjouksn tilaajall maksttavasta summasta hyvin kannattavassa liikntssä. Tällöin kysssä on maksu siitä, ttä yrittäjä saa rityisoikudn tarjota palvluita matkustajill ja krätä siitä voittoja. Huonosti kannattavan liikntn osalta sopimus muistuttaa kilpailuttamisn nttomallia. Tarjous jättään siitä korvaukssta, jonka liikntnharjoittaja dllyttää saavansa lipputulojn lisäksi saadaksn liiknnöinnistä kannattavaa. Vapaa pääsy (opn accss) on junaliikntn järjstämistavoista kaikkin markkinalähtöisin. Sitä on totutttu käytännössä vähän. Lähtökohta kuitnkin on, ttä opraattorilla on suuri vapaus kaikkin kolmn säännllyn päätkijän (tarjonta, hinnoittlu ja tariffi) skä markkinoill pääsyn ja siltä poistumisn suhtn. Opraattori ilmais halunsa liiknnöidä määrätyillä rataosilla hakmalla ratavrkonhaltijalta ratakapasitttia. Ratavrkon haltija yhtn sovittaa kaikkin liiknnöitsijöidn aikataulusuunnitlmat ja myöntää sn jälkn ratakapasitttia. Kapasittti voidaan myös hinnoitlla, simrkiksi ratamaksun kautta.
9 5 Muidn maidn kokmukst rautatidn avaamissta kilpailull Tässä luvussa kuvataan lyhysti uudistustn taustaa ja niistä saatuja kokmuksia skä tutkimustuloksia kilpailun vaikutuksista Ruotsissa, Tanskassa, Saksassa, Alankomaissa ja Iso-Britanniassa. Kaikissa näissä maissa rautatipolitiikan ohjaus kuuluu liiknnministriöll ja kaikissa on EU-lainsäädännön priaattidn mukaissti infrastruktuurin hallinta (Saksaa lukuun ottamatta) ja valvonta riyttty. 5.1 Ruotsi Ruotsin rautatidn kilpailull avaaminn alkoi 1980-luvun lopulla, jolloin (Ruotsin valtionrautatidn) SJ:n khnoon taloudllisn tilantsn ja jatkuvaan tun tarpsn haluttiin läpinäkyvyyttä ratainfrastruktuurin ja oproinnin riyttämisllä. Vuodsta alkan 1988 SJ vastasi vain liikntstä, kun taas ratainfrastruktuurin hallinta siirtyi Banvrktill. Pian tämän jälkn thtiin mahdollisksi paikallisliikntn kilpailuttaminn. Tutusta paikallisliikntstä vastasivat Ruotsissa ja vastaavat dlln - läänikohtaist viranomaist, joill uudistuksn myötä thtiin mahdollisksi liiknnpalvlujn kilpailuttaminn. Järjstlyn yhtydssä viranomaisill thtiin mahdollisksi myös kaluston omistaminn. Vaikka uudistuksn alkupräisnä tarkoituksna i välttämättä ollut markkinoidn avaaminn, liikntn kilpailuttamisn mahdollistaminn vaati nnn SJ:n monopolina ollidn palvlujn saatavuudn varmistamista myös muill opraattorill. Tämä totutttiin 1990-luvun puolssa välissä aluksi SJ:n toimintoja riyttämällä, mutta 2000- luvull tultassa toiminnot oli yhtiöittty ja usat yhtiöistä yksityisttty. Liikntnohjaus on Ruotsissa nykyisin ratavrkon haltijan Banvrktin alaisuudssa. Uudistuksn liittyi slkä linjavalinta panostaa rautatiliikntn infrastruktuuriin, ja s näkyy rautatiliikntn muita Euroopan unionin maita kskimääräistä korkampana suoritosuutna. Hnkilöliiknnsuorittsta rautatiliikntn osuus on 8 prosnttia ja tavaraliikntn kuljttuista tonnikilomtristä jopa noin 40 prosnttia. Ruotsissa on tällä htkllä kuusi hnkilöliiknnttä harjoittavaa rautatiyritystä. Kannattavan (i tutun) kaukoliikntn harjoittaminn oli pitkään valtiollisn SJ:n yksinoikus, mutta joulukuusta 2011 alkan Ruotsin hallitus poisti täysin rautatiliikntn sääntlyn ja mahdollisti vapaan pääsyn myös kaukoliikntsn. SJ:n markkinaosuus on kuitnkin säilynyt hnkilöliikntssä yli 80 prosntissa. Yksityist opraattorit ovat tuottant palvluita lähinnä sudullisn ja sutujn välisn liikntsn. Yksityisiä rautatiyrityksiä Ruotsin rautatimarkkinoilla ovat Volia, Arriva, DSBFirst, Tågkompanit ja A-train. SJ:llä i ol sopimusta valtion kanssa, vaan kskist sudullist ja pitkän matkan yhtydt on kilpailutttu. Trafikvrkt vastaa valtakunnallisn hnkilöliikntn järjstämisstä ja kilpailuttamissta ja kaluston tarjoamissta läänin välisn liikntsn, läänit alullisn liikntn ja siinä tarvittavan kaluston järjstämisstä. Läänin kalusto on joko omaa tai yhtisn kalustoyhtiön omistamaa, Trafikvrkt on puolstaan oman kalustonsa lisäksi käyttänyt SJ:n prua olvaa, SJ:n tytäryhtiön alun prin omistamaa lasing-kalustoa. Paikallisliikntn kalusto on osin alullistn liiknnviranomaistn omistuksssa, osin kalustosta vastaa aluviranomaistn yhtistyössä rahoittama kalustoyhtiö, Transitio AB, joka huolhtii sudullistn rautatilinjojn kalustosta. Aluviranomaist omistavat kalustoyhtiön kokonaisuudssaan. Kalustoyhtiö vuokraa kalustoa aluviranomaisill, jotka dlln vuokraavat kaluston tarjouskilpailut voittanill opraattorill. Opraattorit ivät sitn ol mukana omistamassa kalustoyhtiötä. Kilpailuttun liikntn osuus on noin 25 prosnttia Ruotsin kokonaisjunakilomtristä. Tarjouskilpailuun on osallistunut kskimäärin kaksi tarjoajaa kilpailua kohdn. Kilpailu-
10 tuksn jälkinn liiknnöintisopimus i tarjoa mrkittävää vapautta opraattorill, mm. aikataulut, lippujn hinnat, kalusto ja kunnossapito ovat nnalta määrättyjä. Sopimustn pituudt vaihtlvat suursti. Suurin osa on thty viidksi vuodksi, mutta joukossa on 8-18 vuodn sopimuksiakin. Poikkuksn muodostaa Arlandabanan järjstly, joka muistuttaa PPP-järjstlyjä, ja joka käsittää skä rakntamisn ttä oproinnin 45 vuodn ajaksi. Ruotsin paikallisliikntn kokmukst hijastavat nnn kaikka kilpailutuksn vaikutuksia. Kilpailutuksn nsikokmukst olivat pääosin myöntisiä; tukitarv laski slvästi ja opraattorin määrä nousi. Markkinoill myös tuli välittömästi 1990-luvun alussa nsimmäinn uusi toimija, BK Tåg. Kilpailutuksn surauksna subvntioidn tarv vähntyi 20 28 prosnttia, kun taas matkustajamäärät ovat nousst kskimäärin 32 prosnttia ja lyhyillä taajamamatkoilla jopa 70 prosnttia. Turvallisuutn ja palvlutasoon liittyviä onglmia i paikallisliikntn osalta ol mainittavasti ilmnnyt. SJ:n pilkkominn ja osittainn yksityistäminn i myöskään näytä aihuttann onglmia hnkilöstön työllistymisssä, pikmminkin päinvastoin, kun uudt toimijat ovat alkant kilpailla hnkilöstöstä vanhojn toimijoidn kanssa. Ajan myötä kilpailutukssta on kuitnkin saatu ristiriitaisiakin kokmuksia. Tarjouskilpailut näyttävät ainakin alkuvaihssa suosinn markkinoill pyrkiviä liikntnharjoittajia ikä dllisn kilpailun voittaminn näytä taannn mnstystä uudlla sopimuskaudlla. Alxandrsson (2006) argumntoi, ttä kysssä on joissakin tapauksissa voinut olla alihinnoittlusta. Tämän surauksna räät opraattorit ivät kynnt täyttämään sopimuksiaan ja joutuivat taloudllisiin vaikuksiin (mukaan lukin valtion omistama SJ, jota jouduttiin pääomittamaan vuosina 2002 2003). Opraattorin omistus on myös kskittynyt, ja lähs kaikki alkuvuosin uudt toimijat ovat siirtynt monikansallistn yritystn haltuun. Alxandrsson t al 2006 näyttävät, ttä tun tarpn alnminn i ol myöskään mrkinnyt lippujn hintatason laskua, vaan hintataso on ajan mittaan noussut slvästi kuluttajahintoja nopammin, osittain kuitnkin arvonlisävron käyttöönoton vuoksi. Kaukoliikntn avaamissta kilpailull i ol vilä htinyt krtyä laajmpaa kokmusta, mutta uusin opraattorin ilmstyminn markkinoill on kuitnkin tosiasia. Vuodn 2012 alusta Volia on liiknnöinyt Tukholma Malmö-ritillä. Volia i kuitnkaan ol toistaisksi sijoittanut uutn kalustoon, vaan s oproi SJ:ltä vuokraamallaan kalustolla. Kaukoliikntn kilpailun avaaminn on lisännyt Trafikvrktin mrkitystä, koska markkinoill pääsy prustuu opraattorin tarjouksiin tityn vuoron ajamissta, jonka Trafikvrkt käsittl kaunuskilpailuna. Rittjä i siis ol toistaisksi hinnoitltu, vaan viranomainn Trafikvrkt valits opraattorit niidn osoittaman kiinnostuksn prustlla. 5.2 Saksa Myös Saksassa rautatidn uudistuksn takana on ollut pitkä tappiollisuudn historia, jota Saksojn yhdistyminn vilä kärjisti. Valtionrautatistä muodostttiin räänlainn 1993 konsrni, jonka alla ri toiminnot yhtiöitttiin ja riytttiin. Yhtiö säilyi valtion omistuksssa, mutta toimintojn ristisubvntio killttiin. Toinn tärkä uudistus koski alullisn matkustajaliikntn järjstämisvastuuta valtion tukmana joka siirrttiin 1996 osavaltioill. Samassa yhtydssä paikallisliikntn kilpailuttaminn thtiin mahdollisksi. Lisäksi lainsäädäntöä uudistttiin sitn, ttä vapaa pääsy taattiin priaattssa kaikill saksalaisill ja myös muidn EU-maidn opraattorill. Saksan uudistukst ovat slvästi lisännt toimijoidn määrää. Rautatiyrityksiä on yhtnsä yli 300, joista kuitnkin usimmat toimivat rahtiliikntssä. Valtiollista DB:tä lukuun ottamatta muut hnkilöliikntn opraattorit harjoittavat vain paikallista tai osavaltion sisäistä alullista rautatiliiknnttä. DB:n markkinaosuus hnkilöliikntssä on
11 noin 80 prosnttia. Kaukohnkilöliiknn on organisoitu DB Frnvrkhr osa-alun all. DB Frnvrkhr vastaa käytännössä koko kaukoliikntstä, vaikka myös kaukoliikntn markkinoill pääsy on ollut priaattssa mahdollista vuodsta 1994 saakka. Kaukoliikntssä toimii DB Frnvrkhrin lisäksi vain nljä liikntnharjoittajaa: GVG ja SJ yöliikntssä, skä Volia ja Arriva päiväliikntssä. Niidn markkinaosuus on kuitnkin marginaalinn. Kaukohnkilöliiknn i kuitnkaan ol minkään sopimuksn tai käyttöoikudn alaisuudssa ikä sitä tuta. Liittovaltion liiknnministriö antaa osavaltioill rahoitusta sudullista liiknnttä vartn. Paikallis- ja sutuliikntstä sovitaan osavaltio- ja paikallistasolla, mutta vaikka kilpailutus on mahdollista, liikntstä suurimman osan hoitaa DB Rgio ilman kilpailutusta. Lisäksi on noin 30 yksityistä liikntnharjoittajaa, kutn Arriva, Connx/Volia ja Kolis. Sopimuskaudn pituus on kskimäärin yhdksän vuotta. DB:n hallitsvasta markkina-asmasta on kskustltu viim vuosina DB:n mahdollisn yksityistämisn yhtydssä. DB on tarkoitus jakaa kolmn yhtiöön, jotka koostuisivat matkustaja- skä rahtiliikntstä, logistiikasta ja infrastruktuurista (radat ja asmat). Matkustaja- ja rahtiyhtiö skä logistiikkayhtiö on tarkoitus yksityistää niin, ttä lähs nljänns yhtiöistä olisi yksityisomituksssa. Sn sijaan infrastruktuuri jäisi kokonaisuudssaan valtion omistuksn. Talouskriisi on kuitnkin siirtänyt yksityistämistä. 5.3 Alankomaat Alankomaidn rautatiuudistus juontaa 1990-luvun alkuun, ja sillä pyrittiin nnn kaikka valtiollisn rautatiyhtiön tukitarpn vähntämisn. Vuonna 1995 Ndrlands Spoorwgn (NS) organisoitiin uudlln konsrniksi, jonka tytäryhtiöt vastasivat määrätyistä toiminnoista. Näistä NS Gropin oli tarkoitus toimia markkinapriaattin (hnkilöliiknn, asmat, kiintistöt) ja s oli tarkoitus myöhmmin yksityistää. Infrastruktuurin omistus säilyi NS:llä, mutta infrastruktuurin rahoitusvastuun oli tarkoitus siirtyä ministriöll. Vaikki uudistus varsinaissti tähdännyt kilpailtuihin markkinoihin, s loi kuitnkin dllytykst kilpailull, koska kilpailijoilla oli priaattssa vapaa pääsy markkinoill. Vuonna 1996 Lovrs Rail-yhtiö tarjoutuikin lisäämään liiknnttä räillä NS:n oproimilla ritillä, mutta vuonna 1999 yhtiö ajautui konkurssiin. Vuonna 2000 hallitus sitti kannattavan liikntn järjstämistä laatuvaatimuksia sisältävällä yksinoikussopimukslla ja NS:n tutun liikntn järjstämistä kilpailutukslla. Kilpailutukssta vastaamaan prustttiin uusia alullisia liiknnviranomaisia. Uudistuksn totuttamisn kului usita vuosia. Vuonna 2002 infrastruktuuri riytttiin NS:stä uutn valtionyhtiön, ProRAiliin. Vuonna 2004 NS sai kymmnn vuodn yksinoikussopimuksn. NS:n lisäksi Alankomaissa on nljä yksityistä paikallisliikntn rautatiyritystä. Tutun sudullisn junaliikntn järjstämisvastuu on sudullisilla viranomaisilla, jotka ovat vähitlln kilpailuttant liikntn. Sopimuksissa säädtään palvlutasosta ja krättävistä maksuista. Skä NS:n ttä rautatiinfrastruktuurin hallinnasta vastaavan valtiollisn yhtiön ProRailin käyttöoikussopimuksissa dllyttään palvlutason säilyttämistä. Molmmilla yhtiöillä on vlvollisuus tuottaa vuosittainn liiknnsuunnitlma (NS) ja infrastruktuurisuunnitlma (ProRail). Molmmilta dllyttään suunnitlmin totuttamista. Tavoittna on parantaa käyttöoikussopimuksia sitn, ttä tuotannon laatu paran ja toiminta on kustannusthokasta. Alankomaidn kokmukst ovat pääosin myöntisiä, vaikkakin kilpailu on vilä tähän asti ollut sangn rajallista. Parhaimmillaan matkustajamäärät ovat kasvant nopammin kilpailuttuilla ritillä. Tarjontaan, hinnoittluun ja markkinointiin on tullut variaatioita ja joukkoliiknnpalvlujn yhtnsovittaminn on kohtuullisn onnistunutta.
12 5.4 Iso-Britannia Myös Ison-Britannian jo 1980-luvulla alkann uudistuksn liikkllpanijana olivat alun prin valtionrautatidn taloudllist onglmat. Siihn vaikutti kuitnkin muita maita nmmän slkä pyrkimys markkinalähtöisyytn. Ison-Britannian valtiollinn rautatiyhtiö British Rail riytttiin 1980-luvulla kaupallissti toimiviksi yksiköiksi, mutta vaikka tämä näytti parantavan aluksi tuottavuutta, British Railin taloudllinn tilann hikkni 1990-luvun alussa, jolloin päädyttiin rautatiliikntn yksityistämisn. Kalusto jattiin kolmn yksityisn yrityksn, jotka yksityistttiin vuosina 1995 1996. Rahtiliiknn yksityistttiin samoihin aikoihin, ja hnkilöliiknn jattiin 25 yrityksn, joidn kskn hnkilöliiknn kilpailutttiin. Kaikkiaan BR jattiin yli 80 yhtiöön kilpailun distämisksi kaikilla toimintojn tasoilla. Infrastruktuuri riytttiin Railtrack-yhtiön vastuull. Samassa yhtydssä prustttiin uusi rgulaattori valvomaan kilpailua. Ensimmäisiin kilpailutuksiin osallistui ylnsä hyvin monia tarjoajia, ja liikntn tukitaso laski tuolloin slvästi. Ajan mittaan opraattorin omistus on kskittynyt ja tukitaso on noussut lähs yksityistämistä dltänll tasoll. Kustannustn nousua on slittty skä infrastruktuurin ylläpitokustannustn nousulla, nrgian hinnalla, ttä palkkakustannuksilla, joidn nousun takana on ollut kilpailu hnkilökunnasta. Iso-Britanniassa 1990-luvulla totuttun rautatiliikntn uudistamisn kskisnä lähtökohtana oli yksityistäminn ja toimintojn riyttäminn. Hnkilöliikntn oprointi jakautuu kilpailuttun ja avoimn liikntn välillä, joilla toimii nykyisllään yhtnsä 45 liikntnharjoittajaa. Suurimpin toiminnanharjoittajin markkinaosuus hnkilöliikntssä on vain noin 10 prosntin luokkaa (South Wst Trains, First Grat Wstrn ja National Exprss East Anglia). Kilpailull avaaminn on totutttu käyttöoikussopimuksin, joissa Iso-Britannian liiknnministriö myöntää kilpailuttamisn jälkn oikudn rautativrkolla liiknnöintiin yksityisill junayhtiöill (Train Oprating Companis, TOCs). Yhtiöt siis tarjoavat palvluja käyttöoikussopimuksn prustlla. Käyttöoikussopimukst sisältävät yksityiskohtaist määrittlyt liikntn palvlutasosta. Käyttöoikussopimuksn korvaus voi olla joko viranomaislta opraattorill (kannattamattomissa kohtissa) tai opraattorilta viranomaisll (kannattavissa kohtissa). Opraattori voi määrittää lippujn hinnat valvojan asttamissa rajoissa. Hintoja säännllään varsinkin tilantissa, joissa asiakkaalla on vähän muita vaihtohtoja. Sääntly on puolstaan vähäismpää kilpailullisissa tilantissa, joissa vaihtohtoina ovat simrkiksi pitkämatkainn bussiliiknn tai lntokon. Sopimuksiin sisältyvät rilaist sanktiot mm. täsmällisyydstä ja käytttävissä olvista istumapaikkamääristä. Milnkiintoinn piirr Ison-Britannian totutuksssa on s, ttä käyttöoikussopimukst ivät takaa yksinoikutta rataosall, vaan muut opraattorit voivat toimia TOC:sin rinnalla opn-accss priaattlla. Tällöin tosin rautatiliikntn sääntlystä vastaavalla viranomaislla (Th Offic of Rail Rgulation, ORR) on mahdollisuus asttaa muill opraattorill liiknnöintirajoituksia, kutn määrätä, ttä n ivät saa ottaa tai jättää matkustajia vilkkailla asmilla tai n voidaan oikuttaa liiknnöimään vain ruuhka-ajan ulkopuollla. Tällä htkllä opn-accss priaattlla liiknnöi kolm liikntnharjoittajaa: Hull Trains (vuodsta 2000), Grand Cntral (vuodsta 2007) ja WSMR (vuodsta 2008). Kaikki liiknnöivät Lontoosn/Lontoosta East Coast Main Linlla, josta n vastaavat 10 prosntista pitkänmatkan matkoista. Koko maan tasolla n vastaavat 0,1 % matkojn liiknnöinnistä. Iso-Britannian liiknnministriö julkisti vuonna 2007 Valkoisn kirjan rautatiliikntn turvallisuus- ja luotttavuusvaatimuksista skä kapasittista ja rautatiliiknnpalvlujn hankintabudjtista. Valkoislla kirjalla ministriö määrittli rautatisktorin vaatimukst vuosill 2007 2012. Vaatimustn totutumista suraa sääntlylin (ORR).
13 Ison-Britannian rautatidn kilpailull avaamisn liittyi mrkittäviä onglmia palvlutason osalta. Ylinn näkmys on ollut, ttä valtiollisn British Railin ajan jälkn institutionaalisn muutokst johtivat liian suuriin palvlutason hiknnyksiin. Voimakas tarjonnan ja matkustajamäärin kasvu johti onglmiin nsimmäisissä käyttöoikussopimuksissa. Kasvu oli voimakkaampaa kuin oli mahdollista järjstää lisätarjontaa hikolla ratavrkolla. Onglma oli surausta ratavrkon yksityistämisstä. Ratavrkkoa hallinnoiva Railtrack tki mrkittäviä virhitä. Tämä johti politiikan muutoksn sitn, ttä vuonna 2001 prustttiin uusi Ntwork Rail, joka hallinnoi ratainfrastruktuuria voittoa tavoittlmattomasti. Uusi ratahallinto aloitti valtionavulla ja sillä on todnnäköist mahdollisuudt saavuttaa taso, joka vallitsi nnn rautatiuudistusta. Nykyisin hallinto toimii tyydyttävästi: rautatikalusto on mrkittävästi uudistunut ja skä tarjonta ttä matkustajamäärät ovat kasvant huomattavasti. Yksityistäminn i missään vaihssa myöskään näytä hikntänn turvallisuutta, vaan onnttomuudt suorittta kohdn ovat tasaissti lasknt räistä paljon huomiota saanista onnttomuuksista huolimatta. Nykyist käyttöoikussopimukst (franchiss) sisältävät nmmän taloudllisia kannustimia kuin muissa maissa, joissa on rottut toiminnot. Myös liikntn ohjauksn on panostttu. Radanpidosta vastaavan Ntwork Railin ja opraattoridn (TOC) välill on prustttu yhtinn liikntn ohjauskskus, jotta liikntn ohjaus voidaan parmmin intgroida. Ilmissti myös Ison-Britannian kokmus hnkilöstön osalta on siinä milssä myöntinn, ttä uudt toimijat ovat työllistänt hnkilöstön. Kilpailu hnkilöstöstä näyttää myös nostann palkkatasoa. 5.5 Yhtnvto kilpailutilantsta muissa EU-maissa Rautatidn kilpailull avaaminn on totutttu tarkastlluissa maissa varsin ri tavoin. Kilpailu on avoiminta niissä maissa, jotka aloittivat uudistukst jo 1980-luvulla, nimittäin Ruotsissa ja Isossa-Britanniassa. Kaikissa maissa on totutttu EU:n vaatima radanpidon (ja liikntnvalvonnan) riyttäminn liiknnöinnistä skä kansainvälisn liikntn avaaminn kilpailull. Kilpailun avaamisn on kaikissa maissa liittynyt lainsäädännön lisäksi institutionaalisia muutoksia, jotka ovat kosknt skä viranomaisia ttä valtion omistamia rautatiyhtiöitä. Muutokst poikkavat toisistaan, mutta yhtistä niill on ollut s, ttä n ovat mahdollistant opraattorin tasapuolisn kohtlun. Isossa-Britanniassa tnminn on ollut radikaalinta ja siihn liittyi alun prin suurimmat institutionaalist muutokst oproinnin, huollon ja radanpidon yksityistämisinn. Brittin kokmukst ovat myös ollt ristiriitaisimmat palvlutason ja turvallisuudn slkin hikntymisinn 1990-luvun aikana. Osittain uudistuksista onkin sittmmin tingitty nnn kaikka radanpidon järjstämisn osalta. Radanpidon julkista rahoitusta on myös lisätty ja opraattorin rahoitus on omistuksn kskittymisn ja kasvann ulkomaisn omistuksn myötä kohntunut, ja kun viranomaistn roolia on slkyttty, vaikuttaa brittin ratkaisu nykymuodossaan toimivan tyydyttävästi. Ruotsin kokmukst kilpailull avaamissta ovat hkäpä myöntisimmät. Paikallisliikntstä alkanut tutun liikntn kilpailutus on laajntunut sutuliikntsn ja näyttää lasknn tun tarvtta pitkälläkin tähtäimllä. Rautatidn hnkilöliiknnsuorit on kasvanut slkästi, minkä takana on ollut kilpailuttamisn lisäksi slkä valinta panostaa ratavrkon khittämisn ainakin 1990-luvulla (nyttmmin Ruotsin ratavrkon katsotaan ruuhkautunn). Kasvanidn liiknnmäärin lisäksi kilpailu on tuonut mukanaan myös uusia palvlukonsptja. Asiakasnäkökulmastakin uudistus on siis ollut varsin onnistunut. Institutionaalissti Ruotsissa totutttiin lähs yhtä laaja muutos kuin Isossa- Britanniassa Ruotsi siinä milssä, ttä 2000-luvull tultassa valtion rautatiyhtiö oli riyttty usaan valtionyhtiöön, joista osa yksityistttiin vuosikymmnn alussa. Ruotsin valtio on kuitnkin säilyttänyt omistuksnsa nyttmmin plkästään hnkilöliikntsn
14 kskittyvässä SJ:ssä ja SJ:stä rottussa rahtiliiknnyhtiössä Grn Cargossa. Lisäksi SJ:stä rottut valtionyhtiöt omistavat (valtaosan) rautatidn kiintistöistä. Institutionaalist muutokst ovat kosknt viranomaisia vähintään yhtä laajasti kuin liik-lämää. Viranomaistn alullist liiknnviranomaist, trafikhuvudmän - toimivaltaa ja mahdollisuuksia kaluston omistamisn laajnnttiin uudistuksn alkuvaihilla lähiliikntn kilpailuttamisksi. Samoin mntltiin kilpailuttun, tutun kaukoliikntn osalta. Kannattavan kaukoliikntn osalta siirryttiin loppuvuodsta 2011 vapaan pääsyn priaattsn, joka toi skin uusia thtäviä liikntnvalvonnasta vastaavall viranomaisll. Ison-Britannian tavoin Ruotsin uudistus on kasvattanut kilpailuviranomaistn mrkitystä ja tuonut sill kilpailulainsäädäntöön liittyviä onglmia. Alankomaidn ja Saksan ratkaisut muistuttavat jossain määrin toisiaan. Kummassakin on dtty Ruotsia ja Isoa-Britanniaa maltillismmin. Institutionaalist muutokst on totutttu lähinnä valtionyhtiöidn toimintojn riyttämisllä, mutta yhtnäisn, valtion omistaman konsrnin rakntsta on pidtty kiinni. Ratkaisut ovat kuitnkin mahdollistant parmman läpinäkyvyydn ja luont dllytykst uusin toimijoidn tasapuolisll kohtlull. Niinpä molmmissa maissa on syntynyt mahdollisuuksia liikntn kilpailutuksll. Saksassa on dtty siinä milssä nopammin kuin Alankomaissa, ttä aluviranomaisill luotiin jo 1990-luvulla mahdollisuus paikallisliikntn kilpailuttamisn, kun Alankomaissa kilpailutus alkoi vasta tämän vuosituhannn puollla. Alankomaissa kokiltiin toisaalta vapaan pääsyn priaattta kaukoliikntssä jo 1990-luvulla, mutta tällä htkllä valtionrautatillä on yksinoikussopimus. Saksassa sn sijaan kaukoliikntssä on alusta pitän noudatttu vapaan pääsyn priaattta, joka i kuitnkaan ol johtanut uusin toimijoidn mrkittävään markkinoilla tuloon. Paikallisliikntsn sn sijaan on tullut uusia toimijoita. Yhtisiä piirtitä tarkastlluissa maissa on s, ttä lainsäädäntö mahdollistaa priaattssa markkinoill pääsyn. Valtionrautatidn toiminnot on vähintäänkin riyttty, alun prin hkä nnn kaikka läpinäkyvyydn lisäämisksi, mikä on kuitnkin luonut dllytykst kilpailuttamisll myöhmmin. Lähiliikntssä ja sutuliikntssä on ainakin kokiltu kilpailuttamista. Yhtinn kokmus on myös s, ttä kilpailuttaminn lisää viranomaisiin kohdistuvia vaatimuksia ja vaatii uusin toimintojn organisoimista ja rahoitusta. Tämä kosk hkä nnn kaikka kilpailutuksn järjstämistä: onnistunut kilpailutus vaatii asiantuntmusta simrkiksi vaadittavan palvlutason määrittlmisssä. Samaan aikaan tulisi opraattorill jättää liikkumavaraa ja luoda taloudllisia kannustimia palvlujn khittämisn. Jos vastuu kaluston omistamissta ja khittämisstä uskotaan viranomaisill, on n myös pääomitttava. Tämä ratkaisu on kuitnkin käytössä lähinnä Ruotsissa. Kaukoliikntn osalta ratkaisut poikkavat nmmän: Ruotsissa ja Saksassa sovlltaan vapaan pääsyn priaattta kannattavaan liikntsn, kun taas tuttu liiknn on kilpailutttua. Ison-Britannian ratkaisu prustuu käyttöoikussopimuksiin mutta mahdollistaa priaattssa myös vapaan pääsyn, kun taas Alankomaissa kaukoliikntstä on yksinoikussopimus. Euroopan maidn rautatidn hnkilöliikntn kilpailusimrkit osoittavat, ttä kilpailuttaminn on tuonut ostoliikntsn kustannussäästöjä tun tarpn laskissa kskimäärin 10-30 prosnttia ja osin myös parantanut rautatiliikntn palvlua. Kilpailuttuill ritill on tullut lisää vuoroja ja sitn palvlujn tarjonta ja matkustajamäärät ovat lisääntynt. Tämä viittaisi siis siihn, ttä kilpailu on mahdollistanut mittakaavatujn hyödyntämisn. Toisaalta kaikkin maidn kokmus lin myös, ttä infrastruktuurin ylläpidoll on taattava riittävä rahoitus, jotta hyödyt voisivat totutua.
15 6 Rautatidn kilpailull avaamisn kansantaloudllisista vaikutuksista 6.1 Rautatidn kilpailull avaamisn vaikutukst: viisi sknaariota Rautatidn hnkilöliikntn avaamisssa kilpailull on kysymys yhtiskuntaa monilla tasoilla koskttavasta muutokssta, jota on vaika asttaa kontkstiin pohtimatta konkrttistn simrkkin avulla siitä syntyviä vaikutuksia alullislla ja koko yhtiskunnan tasolla. Tässä luvussa tarkastllaan kilpailun avaamisn mahdollisia vaikutuksia tällaistn sknaarioidn avulla. Sknaariot on valittu sitn, ttä n hijastavat jo olmassa olvia mahdollisuuksia ja sllaisia mahdollisuuksia, joita jo suunnitlmin tasolla olvin lisäinvstointin totutussa voitaisiin hyödyntää. Kilpailun lisääntymisstä syntyvin thokkuushyötyjn kansantaloudllistn vaikutustn arviointi voi prustua lähinnä muidn maidn kokmuksiin, ja sisältää siksi varsin suuria pävarmuuksia kilpailun hyötyjn osalta. Muidn maidn kokmustn prustlla rautatidn hnkilöliikntn kilpailull avaaminn on tuonut hyötyjä tutun liikntn tukitarpn vähnmisn ja liikntn lisääntymisn kautta. Tukitarpn vähnminn on ainakin lyhyllä tähtäimllä ollut mrkki kilpailutuksn aikaansaamasta toiminnan thostumissta (vaikka s i pidmmällä tähtäimllä ol välttämättä mrkinnyt kuluttajin maksamin lippujn hintojn laskua). Kilpailun lisääntyminn on toisaalta tuonut uusia palvlukonsptja liikntn käyttäjill ja monipuolistanut sitn palvlutarjontaa ja parantanut palvlutasoa. Niissä maissa, joissa kilpailull avaaminn on dnnyt pisimmäll, on panostttu myös ratavrkon khittämisn, mikä on näkynyt liiknnmäärin kasvuna ja kilpailuna uusista vuoroista. Suomssa mrkittävin potntiaali kilpailull avaamisn on tällä htkllä pääkaupunkisudun lähiliikntssä. Kilpailull avaamista tukvat jo thdyt invstointipäätökst Khärataan ja liikntnohjauksn skä Hlsingin ratapihan parannuksiin, joidn pitäisi valmistua 2017 mnnssä. Myös laajmpin lähiliiknnkokonaisuuksin avaaminn kilpailull on priaattssa mahdollista, mutta liiknnmäärin kasvun kautta syntyvät hyödyt vaatisivat lisäinvstointja (nnn kaikka Pisararataan). Kaukoliikntn osalta kilpailun thokkuudsta i muista maista löydy yhtä slvää vrtailukohtaa. Ruotsin kokmukst vapaan pääsyn priaattlla totuttusta avaamissta ovat vilä hyvin rajallisia. Isossa-Britanniassa kilpailun avaamisn liittynyt liiknnmäärin kasvu taas näyttää riippunn voimakkaasti ratainvstoinnista. Suomssa tul priaattssa mahdollisksi kilpailuttaa nykyään vlvoitliikntnä ja ostoliikntnä hankittavaa kaukoliiknnttä vuodsta 2019 alkan. Potntiaali on kuitnkin suurmpi muussa - kannattavassa - kaukoliikntssä, jonka volyymi on huomattavasti suurmpi kuin ostoliikntn. Jotta kaukoliikntn kilpailull avaaminn mahdollistaisi liiknnmäärin kasvusta syntyvää thostumista, vaadittaisiin jo päättyn Tampr Oulu-välin prusparannuksn lisäksi varsin mittavia lisäinvstointja. Etnkin Hlsinki Oulu-välin skä Turku Hlsinki ttä Imatra Hlsinki -välin khittäminn voisi luoda dllytyksiä liiknnmäärin kasvull.
16 Liiknnvirasto on arvioinut lisäinvstointin tarvtta Suomssa skä pääkaupunkisudun ttä kaukoliikntn osalta (Taulukko 6.1). Osa invstoinnista liittyy ratapihojn ja varikkojn khittämisn, joilla muun muassa turvattaisiin liikntn sujuvuus ja varmistttaisiin palvlujn saatavuus uusill toimijoill, mutta valtaosa kosk liiknnmäärin kasvun mahdollistavaa yhtysvälin parantamista. Invstointitarpidn prustlla ajan mittaan syntyvät lisämahdollisuudt kilpailull avaamisn liittyvät pääkaupunkisudun lähiliiknnalun laajnmisn, jos Pisarata raknntaan; kaukoliikntssä lisäinvstoinnit mahdollistaisivat liiknnmäärin lisääntymisn Hlsinki Oulu-välillä ja toisaalta pääkaupunkisudulta läntn tai itään. Lasklmissa i otta kantaa siihn, avattaisiinko kilpailu juuri Oulun tai vaikkapa Imatran ja Hlsingin välill, koska invstoinnit mahdollistaisivat liiknnmäärin lisääntymisn näitä pullonkaulaväljä pidmmällkin. Lasklmissa olttaan yksinkrtaistan, ttä rautatidn hnkilöliiknn lisääntyisi samassa suhtssa invstointin kasvun kanssa ja syrjäyttäisi tiliikntn matkustajaliiknnttä skä yksityisautoilua vastaavassa suhtssa. Liiknnmäärin kasvun osalta tämä on luultavasti aliarvio, koska pullonkaulojn poistaminn mahdollistaisi huomattavasti nykyistä usampin junin oproinnin ainakin kaukoliikntssä. Taulukko 6.1. Lähiliiknn M Valmistuminn Khärata 655 2015 Rakntilla 2 HSL Krava Riihimäki 1.vaih 150 2019 Päättty Hlsingin ratapihan parantaminn 100 2020 Päättty Rautatiliikntn ohjausjärjstlmä uudistaminn 31 2017 Päättty Krava Riihimäki 2.vaih 200 2020+ Espoon kaupunkirata 260 2020+ Pasilan lisäraid 30 2020+ Pasilan asman uudt kulkuyhtydt 25 2020+ Pisara rata 750 2020+ 1546 Kaukoliiknn 3 Hlsinki Tampr Kohdista 2.2 ja 2.3 muut paitsi Espoon kaupunkirata 1286 Toijala Tampr 3.raid 200 Täsmällisyys ja turvallisusujärjstlmät 10 Riihimän kolmioraid 10 2017 Päättty Tamprn ja Tikkurilan lisälaiturit 60 Tampr Oulu Prusparannus 860 2017 Päättty Lisäkaksoisraitt 450 Tampr Jyväskylä Lisäkaksoisraitt, koko väli 400 M, osuus 100 Hlsinki Kouvola 4 Kohdista 2.2 ja 2.3 muut paitsi Espoon kaupunkirata ja Hlsinki Riihimäki Kouvola Imatra 1286 kaksoisraid Luumäki Imatra 380 2020+ Hlsinki Turku Espoon kaupunkirata+ Pisara + Hki kskusta 1546 kaksoisraidosuudt 200