Jukka Lehtonen Valtiovarainministeriö LAUSUNTO 1 (7) valtiovarainministerio@vm.fi. 13.4.2012 LAUSUNTO KUNNALLISHALLINNON RAKENNE -TYÖRYHMÄN SELVITYKSESTÄ Kunnallishallinnon rakenne työryhmä luovutti helmikuussa 2012 selvityksensä Elinvoimainen kunta- ja palvelurakenne, joka liittyy Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmassa luvattuun koko maan laajuiseen kuntauudistukseen. Hallitusohjelman mukaisen kuntauudistuksen tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Työryhmän selvitys jakautuu kahteen osaan, joista ensimmäisessä kuvataan muun muassa uudistuksen tarpeita ja tavoitteita, uudistuksen tarkastelunäkökulmia, perustuslain asettamia reunaehtoja sekä erilaisia toteuttamistapoja. Selvityksen toisessa osassa käydään maakunnittain läpi työryhmän esitykset uudeksi kunta- ja palvelurakenteeksi. Valtiovarainministeriö on pyytänyt Elinkeinoelämän keskusliitto EK:lta (jäljempänä EK) lausuntoa Kunnallishallinnon rakenne työryhmän selvityksestä. Lisäksi valtiovarainministeriö on pyytänyt EK:n näkemyksiä osana kuntauudistusta käynnistyvistä kuntalain kokonaisuudistuksesta ja valtionosuusjärjestelmän uudistamisesta sekä syksyllä 2011 asetetun kuntien tehtäviä arvioivan työryhmän valmistelusta. EK kiittää lausumismahdollisuudesta ja keskittyy lausunnossaan etupäässä Kunnallishallinnon rakenne -työryhmän selvityksen ensimmäiseen, uudistusta yleisesti käsittelevään osaan, syventymättä voimallisesti työryhmän maakunnittain tekemiin esityksiin uudeksi kunta- ja palvelurakenteeksi. Työryhmän selvityksen ohella EK käsittelee lausuntonsa lopussa lausuntopyynnön mukaisesti muun muassa mainittua kuntalain kokonaisuudistusta sekä eräitä muita kuntien ja markkinoiden suhdetta käsitteleviä kysymyksiä. Kunnallishallinnon rakenne -työryhmän selvityksestä EK pitää Kunnallishallinnon rakenne -työryhmän selvitystä kattavana ja hyvin laadittuna. EK antaa tukensa työryhmän nykytilanteesta tekemille johtopäätöksille ja ehdotetuille välttämättömille toimenpiteille. Elinkeinoelämän keskusliitto EK PL 30 (Eteläranta 10), 00131 Helsinki Puhelin (09) 420 20 Faksi (09) 4202 2299 ek@ek.fi www.ek.fi Y-tunnus 1902799-1 Kotipaikka Helsinki
ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 2 (7) Työryhmän maakunnittain tekemän tarkastelun osalta EK toteaa työryhmän pohjatyön olevan kiitettävän yksityiskohtaista ja havainnollistavaa. Hallitusohjelman mukaan vahva peruskunta muodostuu luonnollisista työssäkäyntialueista, ja myös EK pitää työssäkäyntialueita luontevana lähtökohtana pohdittaessa tulevaisuuden kuntakarttaa. Kuten selvityksessä tuodaan esiin, jo kuntien nykyinen taloudellinen tilanne pakottaa tekemään muutoksia, tulevaisuuden nähtävissä olevista haasteista puhumattakaan. Monet kunnat eivät enää nytkään pärjää omillaan, vaan toiminta tukeutuu valtionosuuksien varaan. Nykymenon jatkuessa kuntien olisi nostettava veroprosenttiaan aivan kestämättömän korkealle, tai velkaannuttava entistä vauhdikkaammin. Tällaiset kunnat eivät olisi enää elinvoimaisia, eivätkä pystyisi tarjoamaan tyydyttävää toimintaympäristöä sen enempää yrityksille kuin asukkaillekaan. Kuntaliitokset ja kuntien lukumäärän vähentäminen eivät tietenkään yksinään ratkaise käsillä olevia väestön ikääntymiseen, työvoiman vähenemiseen, palvelutarpeiden kasvamiseen ja kuntatalouden haastavaan tilanteeseen liittyviä kysymyksiä. Kunta- ja palvelurakenteen uudistamista voidaan kuitenkin pitää välttämättömänä ensiaskeleena, kun edellä mainittuja haasteita aletaan ratkaista. Tavoitteena tulee olla toimintatapojen uudistaminen kestävän kuntarakenteen ja terveen talouden kautta. Kuntarakennettakin tärkeämpää on siis kiinnittää jatkossa enenevää huomiota palvelu- ja tuotantorakenteisiin kunnissa. Järkevä kuntakartta mahdollistaa kuntien toiminnan todellisen uudistamisen. Sillä varmistetaan myös terve kilpailu kuntien välillä. Kuntauudistuksen tulee johtaa sellaiseen määrään kuntia, jotka pystyvät huolehtimaan asukkaiden ja yritysten palveluista sekä kokoamaan alueelleen elinvoimaista ja kasvavaa yritystoimintaa. Kunnan tekemät päätökset ja olosuhteet kunnassa vaikuttavat yrityksiin ja niiden toimintaan monin tavoin, niin suoraan kuin epäsuorasti. Vain taloudellisesti elinvoimainen kunta voi luoda yrityksille sellaisen hyvän ja houkuttelevan toimintaympäristön, joka tuo kuntaan jatkuvasti uutta vireää yritystoimintaa. Kun kunta luo alueelleen yrityksille suotuisan toimintaympäristön, yritykset puolestaan tuovat kunnalle muun muassa työpaikkoja, verotuloja, hyvinvointia ja palveluja. Verotulojen kasvaessa kunta voi kehittyä monipuolisesti ja houkutella alueelleen lisää yrityksiä ja kuntalaisia. On siis mitä suurimmassa määrin kuntien ja kuntalaisten etu, että kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa huomioidaan työryhmän selvityksessä esiin tuotuun tapaan esimerkiksi yritysystävällisen elinkeinopolitiikan ja ns. yritysilmaston vaikutus kunnan selviytymiseen käsillä olevista haasteista. Kuntien kaikessa päätöksenteossa tulisi huolellisesti
ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 3 (7) arvioida yritysvaikutukset, ja tulevaisuuteen tähtäävän järjestelmällisen elinkeinopolitiikan tulisi olla kiinteä osa jokaisen kunnan johtamisjärjestelmää. Yhtenä osana toimintaympäristöä yrityksille on keskeistä, että kunta luo alueelleen toimivan infrastruktuurin liittyen niin liikenneyhteyksiin kuin kaavoitukseen ja asumiseen. Esimerkiksi kaavapäätökset on voitava tehdä tarvittaessa ripeästi ja kaavan on perustelluista syistä voitava myöhemmin joustaa ja mukautua uusiin tarpeisiin. Yritysten näkökulmasta nykyinen kuntarakenne johtaa toisinaan siihen, että maankäyttö, asuminen ja liikenne eivät muodosta alueen kokonaisedun kannalta järkevää kokonaisuutta, vaan epätarkoituksenmukaiset ja osin keinotekoiseltakin vaikuttavat hallinnolliset rajat estävät järkevää infrastruktuurin kehittämistä. Suomalaiset ovat vuonna 2020 Euroopan ikääntynein kansa. Kuntien järjestämisvastuulla oleviin palveluihin, varsinkin sosiaali- ja terveyspalveluihin kohdistuu suuria menopaineita väestön ikääntymisen johdosta. On entistä tärkeämpää pyrkiä parantamaan kuntapalvelujen tuottavuutta, varsinkin kun se on yksi nopeimmin ja konkreettisimmin n julkisen talouden kestävyysvajetta helpottavista toimenpiteistä. Rajalliset resurssit on otettava täysimääräiseen käyttöön. Kuntapalvelujen tuottavuutta parannettaessa keskeiseen asemaan nousee vuoropuhelu elinkeinoelämän kanssa ja yritysten osaamisen hyödyntäminen kuntapalvelujen tuottamisessa. EK:n käsityksen mukaan kuntapalveluissa on jatkossa yhä laajemmin kuunneltava palveluiden loppukäyttäjien eli kuntalaisten ääntä. Veronmaksajina he ovat yritysten ohella kustantamassa kyseisiä palveluja, ja heidän vaatimuksiaan on jo siksikin huomioitava. Kuntalaisten tulisi mahdollisimman pitkälti voida itse valita, millaista palvelua he saavat ja miltä toimijalta. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna olisikin suotavaa edistää esimerkiksi palvelusetelijärjestelmän ja vastaavien asiakkaan valinnanvapautta korostavien palveluntuottamisen mallien käyttöä kunnissa. Etsittäessä tehokkaimpia toimintatapoja on luonnollisesti keskeistä tietää eri vaihtoehtojen kustannukset. Kuntien on parannettava tietämystään esimerkiksi oman palvelutuotantonsa todellisista kustannuksista, ja myös avoimesti kerrottava nämä kustannukset julki palvelujen loppukäyttäjille saakka. Tehokkaimpia toimintatapoja etsittäessä kuntien on oltava avoimia uusillekin toimijoille ja toimintatavoille. Innovatiivisia ratkaisuja tulisi hyödyntää paljon nykyistä enemmän. Yksi keino muiden joukossa olisi ottaa suomalaisissakin kunnissa käyttöön muun muassa Ruotsissa laajasti käytössä oleva niin sanottu palvelualoitemalli, jossa kunnan oma palvelutuotanto voidaan avata kilpailulle, mikäli jokin yritys tai
ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 4 (7) yhteisö osoittaa pystyvänsä tuottamaan palvelun voimassa olevaa tuotantotapaa laadukkaammin tai edullisemmin. Tehostamispotentiaalia on paljon myös erilaisten sähköisten ratkaisujen hyödyntämisessä ja siinä, että kunnan tietotekniset järjestelmät ovat yhteensopivia niin keskenään kuin kuntarajojen ylittyessäkin. Kunta- ja palvelurakenneuudistus on syytä toteuttaa ripeästi. Näin voidaan vähentää sitä riskiä, että yksittäisissä kunnissa tehtäisiin ennen kuntaliitosta kokonaisedun kannalta epätarkoituksenmukaisia ratkaisuja. Kuntaliitokset tulisi toteuttaa niin, että myös niistä kumpuava hyöty realisoituisi nopeasti. Kriittisesti tulisi tarkastella esimerkiksi liitostilanteissa myönnettävää kunnan työntekijöiden pitkää irtisanomissuojaa, joka heikentää ja myöhentää uudistuksella muuten saavutettavissa olevia tuottavuushyötyjä ja uusien toimintatapojen käyttöönoton mahdollisuuksia. Nykyisissä kuntaliitostilanteissa sovellettava viiden vuoden irtisanomissuoja on EK:n käsityksen mukaan liian pitkä. Mikäli pidennetty irtisanomissuoja katsotaan jatkossakin aiheelliseksi, sen ei tulisi olla ainakaan kahta vuotta pidempi. Uudistuksessa on uskallettava käyttää tarvittaessa myös pakkoa. Näin voidaan ehkäistä tilanteita, joissa vapaaehtoinen kuntaliitos saavutetaan antamalla liittyville kunnille alueen kokonaisedun kannalta epätarkoituksenmukaisia tai jopa haitallisia myönnytyksiä. Pakkokeinojen käyttöä voi puoltaa myös se keskuskuntien ja niitä ympäröivien kehyskuntien välillä toisinaan vallitseva asetelma, jossa kehyskunnat hyötyvät keskuskunnan kustannuksella. Työryhmän selvitys osoittaa, että kuntauudistuksen määrätietoiseen toteuttamiseen on tarjolla useita juridisia toimintamalleja, kunhan esimerkiksi perusoikeuksista ja kunnallisesta itsehallinnosta johtuvat reunaehdot huomioidaan asianmukaisesti. Vaikka kuntarakenteen uudistaminen on edellä todettuun tapaan välttämätöntä, kuntien lukumäärän vähenemisellä ja kuntakoon kasvamisella on elinkeinoelämälle myös joitain negatiivisia vaikutuksia. Esimerkiksi pk-yritysten näkökulmasta pääsy kuntien julkisiin hankintoihin voi jatkossa olla entistä vaikeampaa, kun ostaja on suurempi yksikkö ja hankinnan kohde volyymiltään suurempi. Tulevaisuuden suuremmissa kunnissa onkin ehdottoman tärkeää huolehtia siitä, että myös pk-yritysten on mahdollista päästä tuottamaan kuntapalveluja. Käytännön tasolla tämä tarkoittaa esimerkiksi tarjouskilpailujen järjestämistä siten, että hankinnan kohde jaetaan pienempiin osa-alueisiin ja sallitaan niin osatarjousten kuin vaihtoehtoisten tarjousten tekeminen. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen yhteydessä lienee välttämätöntä pohtia sitä, mitä kaikkia tehtäviä kunnille vastaisuudessa annetaan, ja
ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 5 (7) mikä on työnjako valtion ja kuntien kesken. Samoin on uskallettava käydä keskustelua yksilön omasta vastuusta sekä siitä, miten tulevaisuuden rahoitus tarkoituksenmukaisimmin jakaantuu. Yhteiskunnan vastuulla olevan rahoituksen ohella on tarkasteltava myös kansalaisten omalla vastuulla olevan rahoituksen roolia, eli julkisen ja yksityisen vastuun rajapintaa.
ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 6 (7) Kuntalain kokonaisuudistuksesta Erillisenä kysymyksenä kuntalain kokonaisuudistuksesta Valtiovarainministeriön kuntaosastolla on jo pitkään valmisteltu hallituksen esitystä, jonka mukaan kuntalaissa velvoitettaisiin kunnat yhtiöittämään sellainen elinkeinotoiminta, jota ne harjoittavat samoilla markkinoilla yksityisten yritysten kanssa. EK kiirehtii ministeriötä antamaan hallituksen esityksen ripeästi, ja lakimuutoksen käsittämä yhtiöittämisvelvoite tulisi saattaa voimaan mahdollisimman nopeasti. Kyseinen lakimuutos ei voi odottaa kuntalain kokonaisuudistukseen saakka. Työryhmän hallituksen esityksen muotoon laatima loppuraportti valmistui jo alkuvuodesta 2010 ja kuntien elinkeinotoiminnan kilpailua vääristävät vaikutukset ovat kaikkien tunnustamat. Kilpailluilla markkinoilla toimivat kuntien liikelaitokset saavat epäreilua, yhteisistä varoista tuettua kilpailuetua yksityisiin toimijoihin nähden muun muassa konkurssisuojan ja edullisemman verokohtelun muodossa. Kuntalain kokonaisuudistuksessa on monta elinkeinoelämää suoraan tai epäsuorasti koskevaa teemaa, joista yksi tärkeimmistä lienee kuntien ja markkinoiden suhde. Kuntalakia uudistettaessa tulisikin muun ohella pohtia esimerkiksi sitä, milloin kunnan on aiheellista tai sallittua harjoittaa elinkeinotoimintaa missään muodossa. Edellä mainittu kunnallisen elinkeinotoiminnan yhtiöittämisvelvoite ei nimittäin poista kaikkia kilpailuneutraliteettiongelmia, vaan myös kuntien omistamien osakeyhtiöiden elinkeinotoiminta on omiaan vääristämään kilpailua. Kuntalaisten ja verovarojen tehokkaan käytön näkökulmastakin on aiheellista tarkastella kriittisesti niitä edellytyksiä, joiden vallitessa kunta voi harjoittaa elinkeinotoimintaa. Päivänselvää on, että silloin kun kunta edellä mainitusta huolimatta päättää lähteä toimimaan markkinoille, sen on tapahduttava tasapuolisten pelisääntöjen mukaan yksityisiin kilpailijoihin verrattuna. Koska kuntalain uudistus koskettaa monella tavalla elinkeinoelämää, EK toivoo, että elinkeinoelämän edustusta otetaan mukaan kuntalain kokonaisuudistusta valmistelevaan työryhmään. Kuntien tehtäviä arvioivan työryhmän valmistelusta Samoin kuin edellä on todettu kuntalain kokonaisuudistuksen osalta, EK katsoo että myös kuntien tehtäviä arvioivassa työryhmässä olisi aiheellista tarkastella muun ohella kriittisesti sitä, mitkä ovat kunnan
ELINKEINOELÄMÄN KESKUSLIITTO EK LAUSUNTO 7 (7) ydintehtäviä, ja toisaalta sitä, millaista toimintaa kuntien ei tule harjoittaa. Kuntien elinkeinotoiminnan rajoja tulisi siis tarkastella myös tässä työssä yllä mainitusta näkökulmasta. Kunnioittavasti Elinkeinoelämän keskusliitto Jukka Ahtela Johtaja