TAMPEREEN YLIOPISTO Johtamiskorkeakoulu Mervi Eskelinen SUBJEKTIIVINEN OIKEUS PÄIVÄHOITOON Näkökulmia yksilön ja julkisen vallan suhteeseen Kandidaatin tutkielma Julkisoikeus Kevät 2013
SISÄLLYS SISÄLLYS... ii LÄHTEET... iii 1. JOHDANTO... 1 1.1 Päivähoito Suomessa... 1 1.2 Tutkimustehtävä... 4 1.3 Tutkimusmenetelmälliset valinnat... 4 1.4 Työn rakenne... 6 2. SOSIAALISET PERUSOIKEUDET... 7 2.1 Perusoikeuden käsitteestä... 7 2.2 Sosiaalisten perusoikeuksien ominaispiirteitä... 9 2.3 Subjektiiviset oikeudet... 11 2.4 Kunnan ja valtion suhde perusoikeuksien toimeenpanossa... 13 3. PÄIVÄHOITO SUBJEKTIIVISENA OIKEUTENA... 16 3.1 Subjektiivisen päivähoito- oikeuden historiaa... 16 3.2 Subjektiivinen oikeus päivähoitoon nykylainsäädännössä... 17 3.3 Päivähoidon asiakasmaksut... 22 4. KUNTA PÄIVÄHOIDON JÄRJESTÄJÄNÄ... 26 4.1 Kuntaa velvoittavat normit... 26 4.2 Päivähoito kunnallisena palveluna... 27 5. JOHTOPÄÄTÖKSET... 30 ii
LÄHTEET Kirjallisuus Aarnio, Aulis. 1997. Oikeussäännösten systematisointi ja tulkinta. Teoksessa J. Häyhä (toim.) Minun metodini. Porvoo: WSOY, 35 56. Bauchmüller, Robert, Gørtz, Mette & Rasmussen, Astrid Würtz. 2011. Long- run Benefits from Universal High- quality Pre- schooling. Maastricht University. http://www.akf.dk/udgivelser/2011/pdf/5058_quality_preschooling.pdf (luettu 7.5.2013) Hallberg, Pekka. 2011. Perusoikeusjärjestelmä. Teoksessa P. Hallberg, H. Karapuu, T. Ojanen, M. Scheinin, K. Tuori & V- P. Viljanen (toim.) Perusoikeudet. Toinen, uudistettu painos. Helsinki: WSOYpro, 29 60. Heikkilä, Matti, Välimäki, Anna- Leena & Ihalainen, Sirkka- Liisa. 2005. Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet. 2. tarkistettu painos. Stakes: Oppaita 56. http://urn.fi/urn:nbn:fi- fe201210089363 (luettu 4.5.2013) Heuru, Kauko, Mennola, Erkki & Ryynänen, Aimo. 2011. Kunta : Kunnallisen itsehallinnon perusteet. 2. uudistettu painos. Tampere: Tampereen Yliopistopaino Oy Juvenes Print. Hirvonen, Ari. 2011. Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Helsinki: Yleisen oikeustieteen julkaisuja 17. http://www.helsinki.fi/oikeustiede/tutkimus_ja_julkaisut/julkaisut/yleinen_oikeust iede/hirvonen_mitka_metodit.pdf (luettu 10.3.2013) Huhtanen, Raija. 2012. Kunnan sosiaali- ja terveyspalveluiden yksityistäminen: oikeudellinen näkökulma. Teoksessa A. Anttonen, A. Haveri, J. Lehto & H. Palukka (toim.) Julkisen ja yksityisen rajalla. Tampere: Juvenes Print Oy, 81 110. Huhtanen, Raija. 1993. Nykyiset subjektiiviset oikeudet ja niiden tausta. Teoksessa V. Pelkonen (toim.) Hyvinvointioikeus. Jyväskylä: Gummerus Kirjapaino, 23 43. Husa, Jaakko, Mutanen, Anu & Pohjolainen, Teuvo. 2008. Kirjoitetaan juridiikkaa. Helsinki: Talentum. Husa, Jaakko, Mutanen, Anu & Pohjolainen, Teuvo. 2005. Kirjoitetaan juridiikkaa. Helsinki: Talentum. Ilveskivi, Paula. 2000. Perusoikeudet sosiaaliturvalainsäädännön toimeenpanossa. Vantaa: K- Print Oy. Karapuu, Heikki. 2011. Perusoikeuksien käsite ja luokittelu. Teoksessa P. Hallberg, H. Karapuu, T. Ojanen, M. Scheinin, K. Tuori & V- P. Viljanen (toim.) Perusoikeudet. Toinen, uudistettu painos. Helsinki: WSOYpro, 63 88. Karila, Kirsti & Kinos, Jarmo. 2012. Acting as a Professional in a Finnish Early Childhood Education Context. In L. Miller, C. Dalli & M. Urban (eds.) Early Childhood Grows Up. Towards a Critical Ecology of the Profession. New York: Springer, 55 69. Karila, Kirsti & Nummenmaa, Anna Raija. 2001. Matkalla moniammatillisuuteen: kuvauskohteena päiväkoti. Helsinki: WSOY. Lehtonen, Lasse. 2007. Vanhuksen subjektiivinen oikeus hoivapalveluihin. Gerontologia 21 (3), 246 256. Lång, K.J. 1993. Subjektiiviset oikeudet, perusoikeudet ja niiden vaikutus TSS- oikeuksiin. Teoksessa V. Pelkonen (toim.) Hyvinvointioikeus. Jyväskylä: Gummerus Kirjapaino, 83 99. iii
Myllymäki, Arvo. 2007. Finanssihallinto- oikeus : Valtion ja kuntien varainkäyttö ja varainkäytön valvonta. Helsinki: WSOYpro. Mäenpää, Olli. 2004. Hallinto- oikeus. Helsinki: WSOYpro. Pajukoski, Marja. 2011. Muuttuvat sosiaaliset oikeudet. Teoksessa E. Palola & V. Karjalainen (toim.) Sosiaalipolitiikka: hukassa vai uuden jäljillä? Helsinki: Unigrafia Oy Yliopistopaino, 79 100. Pihlaja, Päivi. 2004. Varhaiskasvatuksen ohjausjärjestelmä eilen ja tänään. Teoksessa R. Ruokolainen & K. Alila (toim.) Varhaiskasvatuksen laatu on osaamista ja vuorovaikutusta. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 6, 15 26. Siljander, Eero, Väisänen, Antti, Linnosmaa, Ismo & Sallila, Seppo. 2012. Päivähoidon maksu- uudistus : Tutkimus uudistuksen vaikutuksista maksuihin, kysyntään, käyttöön, kuntatalouteen ja henkilöstöresursseihin. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Raportti 7/2012. http://www.thl.fi/thl- client/pdfs/1d48b549-0d6a- 4053- bddd- c4b6d070096c (luettu 4.5.2013) STM. 2004. Early Childhood Education and Care in Finland. Brochures of the Ministry of Social Affairs and Health, 14. STM. 2001. Sosiaali- ja terveydenhuollon lakisääteiset palvelut. Sosiaali- ja terveysministeriön esitteitä 2001:7. pre20031103.stm.fi/suomi/pao/julkaisut/lakispalvelut.pdf (luettu 12.3.2013) Säkkinen, Salla. 2012. Lasten päivähoito 2011. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Tilastoraportteja. http://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/102985/tr30_12.pdf?sequence=4 (luettu 4.5.2013) Räty, Tapio. 2006. Mihin päivähoitolaki velvoittaa kuntaa? Sosiaaliturva 1, 20 22. Taguma, Milho, Litjens, Ineke & Makowiecki, Kelly. 2012. Quality Matters in Early Childhood Education and Care: Finland 2012. OECD. Tuori, Kaarlo. 2011. Sosiaaliset oikeudet (PL 19 ). Teoksessa P. Hallberg, H. Karapuu, T. Ojanen, M. Scheinin, K. Tuori & V- P. Viljanen (toim.) Perusoikeudet. Toinen, uudistettu painos. Helsinki: WSOYpro, 711 752. Tuori, Kaarlo. 2004. Sosiaalioikeus. 3. Uudistettu painos. Porvoo: WS Bookwell Oy. Uoti, Asko. 2003. Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet kunnallisessa päätöksenteossa. Acta Universitatis Tamperensis 911. Tampereen yliopisto. Tampere: Tampereen yliopistopaino Oy Juvenes Print. Muut lähteet Alila, Kirsi. 2013. Varhaiskasvatuksen tila ja tulevaisuus opetus- ja kulttuuriministeriössä. Varhaiskasvatuksen VII Johtajuusfoorumi 2013. Luennot ja materiaali. 17.4.2013 Tampereen yliopisto, Tampere. Helsingin Sanomat 24.3.2013. Kotihoito ei takaa hyvää hoitoa. Helsingin Sanomat 8.4.2013. Kysely: lastenhoitajat rajoittaisivat päivähoito- oikeutta. Säädökset Asetus lasten päivähoidosta (16.3.1973/239) Kuntalaki (17.3.1995/365) Hallintolaki (6.6.2003/434) Laki lasten päivähoidosta (19.1.1973/36) Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (22.9.2000/812) iv
Laki sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista (29.4.2005/272) Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista (3.8.1992/734) Sosiaalihuoltolaki (17.9.1982/710) Suomen perustuslaki (11.6.1999/731) Valtion maksuperustelaki (21.2.1992/150) Virallisjulkaisut HE 202/1984 vp HE 57/1985 vp HE 319/1990 vp HE 309/1993 vp Oikeuskäytäntö KHO 11.4.2001 2491/3/00 (Finlex/fkko) KKO 19.9.2001 T 1817 (Finlex/fkko) Uudenmaan LO 27.6.1996 856/6 (Finlex) Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisut EOa 31.8.2004 dnro 1147/4/02 EOa 26.2.2008 dnro 1787/4/06 EOa 30.10.2008 dnro 3889/4/06 EAOa 22.8.2012 dnro 1172/4/11 EAOa 10.12.2012 dnro 861/4/11 Lyhenteet Asiakasmaksulaki Dnro EAOa EOa HAO KHO KKO Perustuslaki Päivähoitoasetus Päivähoitolaki Vp Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista (734/1992) Diaarinumero Eduskunnan apulaisoikeusasiamies Eduskunnan oikeusasiamies Hallinto- oikeus Korkein hallinto- oikeus Korkein oikeus Suomen perustuslaki (731/1999) Asetus lasten päivähoidosta (239/1973) Laki lasten päivähoidosta (36/1973) Valtiopäivät v
1. JOHDANTO 1.1 Päivähoito Suomessa Suomalainen päivähoito on osa julkista hyvinvointi- ja palvelujärjestelmää 1. Suomalaisen varhaiskasvatuksen ominaispiirteenä on EDUCARE- ajattelu. Se tarkoittaa kasvatuksen, opetuksen ja hoivan yhdistämistä. EDUCARE- mallin tavoitteena on tukea lapsen positiivisen minäkuvan sekä vuorovaikutus- ja ilmaisutaitojen kehittymistä, mahdollistaa oppiminen sekä huolehtia lapsen hyvinvoinnista. 2 Päivähoidon henkilökunnan ja lapsen vanhempien välisen kasvatuskumppanuuden katsotaan luovan perustan EDUCARE- mallin mukaisille käytännöille ja se on kuvattu yksityiskohtaisesti Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet asiakirjassa 3. Päivähoito on on ollut näihin päiviin asti sosiaalipalvelu ja vanhemmat ovat voineet hakea sitä lapselleen vanhempainrahakauden päättymisen jälkeen lapsen ollessa noin 11 kuukauden ikäinen. Esiopetusikäiset lapset ovat päivähoidon piirissä esiopetusajan ulkopuolella. 4 Viimeisimmän OECD:n raportin mukaan suomalaisen varhaiskasvatuksen vahvuutena ja hyvän laadun turvaajana on hyvin koulutettu moniammatillinen henkilöstö päivähoidossa 5. Tilastojen valossa suomalainen päivähoito on tyypillisesti kokopäivähoitoa kunnallisessa päiväkodissa (74 %). Perhepäivähoidon osuus on 18 % ja yksityisten palveluntarjoajien tarjoaman päivähoidon osuus 8 %. Muita päivähoitomuotoja ovat osa- aikapäivähoito, kuten kuntien järjestämän avoimen varhaiskasvatuksen palvelut sekä leikkikenttätoiminta. Vuonna 2011 päivähoidossa oli 227 000 1-6- vuotiasta lasta. Tämä vastaa 63 % kyseisen ikäluokan lapsista. Alle yksivuotiaista päivähoidossa on vain 1 %, kun 5- vuotiaista päivähoidossa on jo 78 % ikäluokan lapsista. Kuusivuotiaille tarjotaan maksutonta 1 Karila & Nummenmaa 2001, 11. 2 STM, 2004; Heikkilä, Välimäki & Ihalainen 2005. 3 Ks. Heikkinen, Välimäki & Ihalainen 2005, 31 34 4 Karila & Kinos 2012, 55. 5 Taguma, Litjens & Makowiecki 2012, 9. 1
esiopetusta ja siihen osallistuu 97 prosenttia ikäluokasta. 6 Esiopetusta säädellään perusopetuslaissa (628/1998), mutta esiopetusajan ulkopuolella lapsi on päivähoidon piirissä. Päivähoitomaksu määräytyy perheen koon ja tulojen mukaan. Tällä hetkellä (keväällä 2013) korkein päivähoitomaksu on 264 euroa kuukaudessa. 7 Päivähoidosta säädetään lailla lasten päivähoidosta (36/1973; myöhemmin päivähoitolaki). Päivähoidon muodot, tavoitteet, kunnan velvollisuus järjestää päivähoitoa, huoltajien oikeus saada lapselleen päivähoitopaikka, muutoksenhaku sekä päivähoidon valvonta on säädetty päivähoitolaissa. Tarkempia säännöksiä muun muassa päivähoitopaikan hakuajoista, päivähoitopäivän pituudesta sekä henkilöstömitoituksesta on asetuksessa lapsen päivähoidosta (239/1973; myöhemmin päivähoitoasetus). Päivähoidon henkilöstön kelpoisuudesta on säädetty sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetussa laissa (272/2005). 8 Varhaiskasvatukseen kohdistuu myös informaatio- ohjausta; valtakunnallisessa Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet ohjausasiakirjassa määritellään varhaiskasvatuksen tarkoitusta ja sisältöä 9. Kunnat ovat velvollisia laatimaan kunnallisen tason ohjausasiakirjan pohjautuen valtakunnalliseen Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet asiakirjaan. Tämän lisäksi jokaiselle lapselle on laadittava henkilökohtainen varhaiskasvatussuunnitelma, jota päivitetään päivähoidossa säännöllisesti. 10 Päivähoitolaki täytti juuri 40 vuotta. Lakia on osin muutettu voimassaolonsa aikana, mutta suurelta osin se on alkuperäisessä asussaan. Yhtenä merkittävänä periaatteellisena muutoksena voi kuitenkin pitää päivähoidon muuttumista tarveharkintaisesta palvelusta subjektiiviseksi oikeudeksi. Se tarkoittaa, että lapsen vanhemmilla tai huoltajilla on oikeus saada halutessaan kunnan tarjoama hoitopaikka lapselleen. Lasten ja perheiden kannalta tämä muutos merkitsi sitä, että päivähoidon varhaiskasvatuksellinen painotus voimistui ja 6 STM 2004. 7 Säkkinen 2012 1, 3, STM 2004; 8 HE 159/2012 vp. 9 Heikkilä, Välimäki & Ihalainen 2005. 10 Karila & Kinos 2012, 55. 2
sosiaalipalvelullinen ja työvoimapoliittinen painotus väheni. 11 Aluksi subjektiivinen oikeus päivähoitoon koski vain alle kolmivuotiaita, mutta sittemmin vuodesta 1996 alkaen se ulotettiin koskemaan kaikkia alle kouluikäisiä. Päivähoitolain 11 :ssä ja 11 a :ssä subjektiivinen oikeus päivähoitoon asetetaan nimenomaan vanhemmalle tai huoltajalle: he ovat oikeutettuja hakemaan päivähoitoikäiselle lapselleen päivähoitopaikkaa ja kunnan pitää sellainen osoittaa riippumatta vanhemman työllisyysasemasta tai muista seikoista 12. Kunnallisen itsehallinnon voimistuessa päivähoitolaki on vähitellen muuttunut puitelaiksi: kunnilla on oikeus päättää itse, kuinka ne päivähoidon järjestävät, kunhan laissa määrätyt asiat toteutuvat 13. Subjektiivinen oikeus päivähoitoon on jakanut mielipiteitä koko voimassaolonsa ajan. Kunnille päivähoito on yksi suurimmista kustannuksista, joten halukkuutta rajoittaa päivähoito- oikeuden subjektiivisuutta varsinkin tiukassa taloudellisessa tilanteessa löytyy. Muutamia viikkoja sitten Helsingin Sanomissa uutisoitiin myös Julkisten ja hyvinvointialojen liiton (JHL) jäsenkyselyn tuloksista. Liiton lastenhoitajajäsenistä kolme neljästä toivoisi rajoituksia subjektiiviseen päivähoito- oikeuteen. 14 Yhteiskunnassa tapahtuneet muutokset ovat pakottaneet pohtimaan varhaiskasvatuksen asemaa uudelleen. Varhaiskasvatus nähdään nykyisin ensimmäisenä etappina elinikäisen oppimisen polulla. Suomen menestyminen kansainvälisissä oppimistulosvertailuissa 15 on asettanut paineita niin varhaiskasvatuksen sisällöille kuin rakenteillekin. Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelmaan saatiin hartaasti toivottu hallinnonalasiirto sekä uuden varhaiskasvatuslain valmistelu. 1.1.2013 päivähoito ja varhaiskasvatusasiat siirtyivät sosiaaliministeriöstä opetus- ja kulttuuriministeriöön. Samalla siirtyivät myös varhaiskasvatuksen ja päivähoitopalvelujen lainsäädännön valmistelu, hallinto ja ohjaus. 11 Karila & Nummenmaa 2001, 14. 12 Karila & Kinos 2012, 55. 13 Pihlaja 2004, 21. 14 Helsingin Sanomat 18.4.2013. 15 Taguma, Litjens & Makowiecki 2012, 19. 3
Siirron myötä päivähoito lakkasi olemasta sosiaalihuoltolain (710/1982) 17 :ssä tarkoitettua sosiaalipalvelua. Tehtyjen muutoksien tarkoituksena on, että kasvatus- ja koulutusjärjestelmä saataisiin sisällöllisesti ja hallinnollisesti yhtenäiseksi, kasvatuksellinen jatkumo olisi eheämpi ja nivelvaiheiden yhteistyö sujuvaa. Parhaillaan on käynnissä uuden varhaiskasvatuslain säätäminen. 16 1.2 Tutkimustehtävä Tutkimustehtävänä on selvittää, mitä subjektiivinen oikeus päivähoitoon tarkoittaa yksilön ja julkisen vallan näkökulmasta. Tarkoituksena on asemoida subjektiivinen päivähoito- oikeus suhteessa sosiaalisiin perusoikeuksiin ja tarkastella yleisemmällä tasolla perusoikeustason subjektiivisia oikeuksia sekä pohtia näitä kysymyksiä myös kunnan näkökulmasta. Lisäksi esitellään, miten laki velvoittaa kuntia järjestämään päivähoitoa ja minkälaista liikkumavaraa kunnilla tässä tehtävässään on. Myös peruspalvelujen, joiden muodossa sosiaalisia perusoikeuksia tavallisesti toteutetaan, rahoituspohjaa tarkastellaan pintapuolisesti. 1.3 Tutkimusmenetelmälliset valinnat Tutkimus on oikeusdogmaattinen eli siinä tarkastellaan voimassa olevan oikeuden subjektiivista päivähoito- oikeutta säänteleviä normeja sekä eri oikeuslähteiden rakentamaa kuvaa siitä. Käsitteiden määrittely sekä subjektiivisen päivähoito- oikeuden asemoituminen oikeustieteen kentässä on lainopin alaa. Lainopin tehtävä on nimenomaan lain tulkinta - oikeustiede ei pyri selittämään vaan tulkitsemaan 17. Koska olennaista on tarkastella subjektiivisen päivähoito- oikeuden suhdetta sosiaalisiin perusoikeuksiin, on tarpeen systematisoida voimassa olevia säädöksiä oikeudellisten järjestelyjen ja niiden välisten keskinäissuhteiden mielessä. 18 Kuten Aarnio muistuttaa, tulkinta ja systematisointi ovat 16 Alila 2013. 17 Aarnio 1997, 36. 18 Ks. esim. Husa, Mutanen & Pohjolainen 2008, 20 21. 4
vuorovaikutussuhteessa toistensa kanssa 19. Hirvonen lisää vielä, että tutkimuskohteena on tällöin normien eli pitämisen maailma. Oikeusnormeista esitetään kahdenlaisia väitteitä: normikannanottoja ja tulkintakannanottoja. Ensin mainitut ovat väitteitä voimassaolevaan oikeuteen kuuluvista normeista, jälkimmäiset niiden sisällöistä. 20 Vaikka tutkimus on oikeusdogmaattinen, siinä on myös oikeuspoliittisia ja osin oikeushistoriallisia piirteitä. Husan, Mutasen ja Pohjolaisen mukaan oikeuslähteet voidaan jaotella niiden velvoittavuuden mukaan kolmeen ryhmään: vahvasti velvoittaviin, heikosti velvoittaviin ja sallittuihin. Vahvasti velvoittavien lähteiden käyttö on lainsoveltamistilanteissa virkavirheen uhalla pakollista. Vahvasti velvoittavia lähteitä ovat laki, asetukset, valtioneuvoston ja ministeriöiden päätökset, hallintoviranomaisten antamat säännöt sekä maan tapa. Lainsäätäjän tarkoitus ja tuomioistuinratkaisut ovat puolestaan heikkoja oikeuslähteitä. Niiden käyttäminen ei ole virkavirheen uhalla pakollisia, mutta niiden soveltamatta jättäminen edellyttää perustelemista. Sallittujen oikeuslähteiden sivuuttamista ei tarvitse perustella päätöksenteossa, mutta niiden tosiasiallinen merkitys saattaa olla huomattava. Sallittuja oikeuslähteitä ovat muun muassa oikeustiede, oikeushistorialliset, oikeusvertailevat ja reaaliset argumentit sekä arvot ja arvostukset. 21 Tässä tutkimuksessa käytetään virallislähteitä eli säädöksiä ja säädösten valmisteluaineistoa. Keskeisiä ovat Suomen perustuslain (731/1999; myöhemmin perustuslaki) 19 :n sosiaalisista perusoikeuksista sekä päivähoitolaki (36/1973) ja erityisesti sen 11 ja 11 a, joissa säädetään kunnan velvollisuudesta järjestää päivähoitoa kaikille alle kouluikäisille lapsille. Mukana on myös oikeuslähdeaineistoa, joita ovat oikeustieteelliset kirjat, artikkelit ja opinnäytteet 22. Näiden lisäksi voimassa olevan oikeuden sisältöä pyritään valottamaan tuomioistuinten sekä ylimmän laillisuusvalvojan ratkaisukäytännön perusteella. Tuomioistuinratkaisuissa tutkija on turvautunut Finlexistä 19 Ks. Aarnio 1997, 37. 20 Hirvonen 2011, 22. 21 Husa, Mutanen & Pohjolainen 2008, 33. 22 Ks. Husa, Mutanen & Pohjolainen 2008, 31 32. 5
löytyviin lyhennelmiin ratkaisuselosteista. Lyhennelmissä piilee puutteellisten tai jopa lukijaa harhaan johtavien tietojen vaara 23. 1.4 Työn rakenne Tutkimus etenee siten, että ensin esitellään sosiaaliset perusoikeudet osana perusoikeuksia. Tässä yhteydessä avataan perusoikeuden käsitettä ja perusoikeuksien jaottelua. Sen jälkeen siirrytään subjektiivisen oikeuden käsitteeseen ja esitellään valtion ja kuntien roolia ja suhdetta perusoikeuksien toimeenpanossa. Subjektiivista päivähoito- oikeutta tarkastellaan lain esitöiden valossa ja nykypäivänä sekä avataan päivähoidon asiakasmaksujen perusteet. Subjektiivisen oikeuden käsittelyn jälkeen tarkastellaan kunnan velvollisuutta tarjota päivähoitopalvelua siihen oikeutetuille perheille. Oikeuskäytäntöä ja eduskunnan oikeusasiamiehen kannanottoja esitellään lyhyesti soveltuvissa kohdissa, jotta päivähoitolain sisältö tarkentuisi. Yleishallinto- oikeudellisia ja muita peruskäsitteitä määritellään kohdissa, joissa niihin viitataan. 23 Husa, Mutanen & Pohjolainen 2005, 41. 6
2. SOSIAALISET PERUSOIKEUDET 2.1 Perusoikeuden käsitteestä Koska sosiaaliset perusoikeudet ovat perusoikeuksien erityinen alalaji, on tarpeen määritellä ensin perusoikeuden käsite. Perusoikeudet ovat perustuslaissa yksilölle säädettyjä, perustavanlaatuisia ja erityisen tärkeiksi katsottuja oikeuksia. Lisäksi ne ovat yleisiä ja kaikille kuuluvia. Perustuslaintasoisuus turvaa niiden erityisen pysyvyyden ja oikeudellisen luonteen. Perusoikeudet ovat koko oikeusjärjestyksen pohjana ja niille ominaista on korotettu muodollinen lainvoima niistä poikkeaminen tai niiden muuttaminen edellyttää vaikeutettua lainsäätämisjärjestystä. Olennaisten kansalaisvapauksien ja oikeusturvan takaamisen voidaan nähdä olevan edellytys oikeusvaltiolle. 24 Perusoikeuksien lähtökohtana on ollut yksilön vapauspiirin turvaaminen valtiovallan taholta tulevilta puuttumisilta. Ne kohdistuvat siis julkiseen valtaan. Julkista valtaa edustavat valtion lisäksi kunnat, kuntayhtymät, evankelis- luterilainen kirkko, Ahvenanmaan maakunta, jotkin julkisoikeudellisen laitoksen toiminnot sekä ylipäänsä julkista valtaa käyttävät tahot. 25 Perinteisesti perusoikeuksilla on ollut merkitystä lähinnä lainsäädäntömenettelyssä ja ne ovat vaikuttaneet erityisesti lainsäätämisjärjestystä ratkaistaessa. Tuomioistuinten ja ylinten lainvalvojien ryhdyttyä käyttämään perusoikeussäännöksiä yksittäisten tapausten ratkaisuissa ne alkoivat saada jalansijaa yksilön oikeuksina. Nykyistä perustuslakia säädettäessä tämä yksittäisen ihmisen mahdollisuus vedota suoraan perusoikeuksiinsa nähtiin tärkeänä. Sen koettiin selkeyttävän ihmisten asemoitumista suhteessa julkiseen valtaan ja yhteiskuntaan. Perusoikeusuudistuksen jälkeen tuomioistuinten ratkaisuissa viittaaminen perusoikeuksiin on huomattavasti lisääntynyt. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä perustuslakiin päätettiin lisätä vapausoikeuksien lisäksi myös keskeiset 24 Hallberg 2011, 29 30; ks. myös Karapuu 2011, 63. 25 Hallberg 2011, 55. 7
taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet. 26 Perusoikeuksia voidaan luokitella eri tavoin. Ne voidaan luokitella muun muassa eri sukupolviin. Ensimmäiseen sukupolveen kuuluvat vapausoikeudet (esim. henkilökohtainen vapaus ja koskemattomuus), toiseen sukupolveen taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet (esim. oikeus maksuttomaan perusopetukseen), kolmanteen kollektiiviset oikeudet (esim. oikeus rauhaan ja kehitykseen) ja neljänteen luontoa koskevat oikeudet. 27 Perusoikeudet voidaan nähdä myös suppeina tai laajoina. Suppean näkemyksen mukaan perusoikeudet velvoittavat vain valtiota siten, että valtio pidättäytyy loukkaamasta oikeuksia. Laajan näkemyksen mukaan valtiolla ja muillakin julkista valtaa käyttävillä tahoilla on velvollisuus toimia aktiivisesti perusoikeuksien suuntaisesti ja pyrkiä tosiasiallisen tasa- arvon ja vapauden toteutumiseen. 28 Perusoikeuksia voidaan jaotella myös niiden velvoittavuuden ja täsmällisyyden mukaan. Subjektiivisiksi oikeuksiksi järjestettyjä oikeuksia voidaan niin ikään tarkastella omana ryhmänään. 29 Subjektiivisen oikeuden vastapari on objektiivinen oikeus. Se tarkoittaa, että julkiselle vallalle voidaan perusoikeuksien yhteydessä asettaa yleisiä velvollisuuksia. Tällainen velvollisuus ei välttämättä sisällä yksilön subjektiivista oikeutta, esimerkiksi lainsäätäjän velvollisuus kehittää lainsäädäntöä ei tuota yksilölle subjektiivista oikeutta vaatia sitä tuomioistuimessa. 30 Oheisessa kuviossa (Kuvio 1.) esitellään taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien suhde muihin perusoikeussukupolviin sekä oikeuksien jaottelu objektiivisiin ja subjektiivisiin oikeuksiin suhteessa julkiseen valtaan ja yksilön oikeusasemaan. 26 HE 309/1993; Hallberg 2011, 30 31. 27 Hallberg 2011, 39; Karapuu 2011, 74. 28 Karapuu 2011, 75. 29 Hallberg 2011, 40. 30 Karapuu 2011, 68. 8
PERUSTUSLAKI Vapausoikeudet Objektiivinen oikeus PERUSOIKEUDET Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet oikeudet Kollektiiviset oikeudet Subjektiivinen oikeus Luontoon liittyvät oikeudet Julkinen valta Julkinen valta Yksilö Oikeus vaatia TAVALLINEN LAKI Lainsäädäntö Velvollisuus säätää laki Velvollisuus suoda etuus Velvollisuus toimeenpanna etuus Julkisen vallan oltava aktiivinen Kuvio 1. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien jaotteleminen objektiivisiin ja subjektiivisiin oikeuksiin suhteessa julkiseen valtaan ja yksilön oikeusasemaan. 2.2 Sosiaalisten perusoikeuksien ominaispiirteitä Sosiaalisille perusoikeuksille ominaista on, että ne tuottavat julkiselle vallalle vaatimuksen toimia aktiivisesti niiden oikeuksien toteutumiseksi, jotka koskevat sosiaalisia etuuksia. Tällaisia etuuksia ovat muun muassa rahamääräiset toimeentuloturvan etuudet sekä sosiaali- ja terveyspalvelut. 31 Sosiaaliset perusoikeudet ovat perusoikeuksien toista sukupolvea. Yksittäisessä ratkaisutilanteessa sosiaalisten perusoikeuksien toteutumisen kannalta yksilön näkökulmasta on merkitystä myös muilla, perinteisillä vapausoikeuksien luonteisilla oikeuksilla. Tällainen on esimerkiksi yhdenvertaisuuden ja syrjinnän kiellon vaatimus perustuslain (731/1999) 6 :ssä. 32 Sosiaalisten perusoikeuksien tarkoituksena on 31 Tuori 2011, 711. 32 Ilveskivi 2000, 28. 9
turvata tosiasialliset taloudelliset ja sivistykselliset oikeudet. Kuten Ilveskivi toteaa, hyvinvointivaltiossa taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien sekä vapausoikeuksien tulee toteutua ilman että yksilön tarvitsee turvautua muutoksenhakuun. Keskeisessä roolissa tämän tavoitteen toteutumisessa ovat viranomaiset ja muut tahot, jotka näihin liittyviä tehtäviä hoitavat. 33 Velvollisuus turvata perusoikeuksia on kaikilla julkishallinnon orgaaneilla, myös tosiasiallista palvelutehtävää suorittavalla henkilöstöllä 34. Sosiaalisten perusoikeuksien sääntely nojaa perustuslain 19 :ään: Jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Julkisen vallan on myös tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä. Perustuslain 19 :n säännöksistä oikeus sosiaaliturvaan eli välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon, oikeus perustoimeentulon turvaan sekä oikeus sosiaali- ja terveyspalveluihin on kirjoitettu oikeudellisesti velvoittaviksi. Oikeus asuntoon on sen sijaan kirjattu julkisen vallan velvollisuudeksi edistää oikeutta asuntoon. 35 Sosiaalioikeuksiin liittyvät olennaisesti perustuslain 18 :ssä määritelty jokaisen oikeus 33 Ilveskivi 2000, Alkusanat. 34 Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 196. 35 Karapuu 2011, 73; Tuori 2011, 716. 10
hankkia toimeentulonsa työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Sosiaaliturva, joka on määritelty perustuslain 19 :ssä, on siis toissijainen toimeentulon lähde yksilölle. 36 2.3 Subjektiiviset oikeudet Perusoikeuksista voidaan erottaa sellaiset välittömät oikeudet, joita yksilö voi vaatia omissa nimissään viranomaisessa tai tuomioistuimessa. Viranomainen tai tuomioistuin voi antaa tällaisen oikeuden sisällöstä ja laajuudesta oikeudellisesti sitovan ja täytäntöönpanokelpoisen päätöksen. Tällaisia oikeuksia kutsutaan subjektiivisiksi oikeuksiksi. Subjektiivinen oikeus tarkoittaa viranomaisen velvollisuutta toimia aktiivisesti (esimerkiksi etuuden myöntäminen) tai viranomaisen velvollisuus pidättäytyä oikeuden loukkauksesta (esimerkiksi vapauden rajoittaminen). Julkista valtaa tarvitaan tämän lisäksi myös oikeuden toimeenpanossa. Yksilön kannalta subjektiivinen oikeus on perusoikeusmuodoista kaikkein tehokkain. Subjektiivinen oikeus kohdistuu menettelyyn, ratkaisuun ja muutoksenhakuun. Vapausoikeudet sekä taloudelliset, sivistykselliset ja sosiaaliset oikeudet, kuten oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon sekä oikeus maksuttomaan perusopetukseen ovat subjektiivisia oikeuksia. 37 Subjektiivinen oikeus ilmaistaan yleensä sanoilla jokaisella on oikeus. Subjektiivisten oikeuksien sisältö määritellään tavallisilla lailla, asetuksilla, viranomaisen päätöksillä sekä vakiintuneella käytännöllä ja käytännön ratkaisutilanteissa edellä mainitut oikeudet vaativatkin alemmanasteista lainsäädäntöä toteutuakseen. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä subjektiivisten oikeuksien katsottiin viittaavan lähes yksinomaan julkisen vallan vastuulla oleviin sosiaalisiin oikeuksiin. 38 Oikeustieteen piirissä subjektiivisia oikeuksia on määritelty kahdella tavalla: suppeasti ja laveasti. Suppeassa mielessä subjektiiviset oikeudet on liitetty vain yksiselitteisiin julkisen vallan tarjoamiin etuuksiin, joiden ulkopuolelle jäävät viranomaisen omaa harkintavaltaa 36 Ilveskivi 2000, 27. 37 Hallberg 2011, 40, 66, Lång 1993, 83. 38 Lång 1993, 83 84, 87. 11
sisältävät palvelut. Laveassa mielessä subjektiivisen oikeuden myöntämiseen voi liittyä myös oikeusharkintaa, mutta ei yleensä tarkoituksenmukaisuusharkintaa. 39 Oikeusharkinta ja tarkoituksenmukaisuusharkinta ovat yleishallinto- oikeudellisia peruskäsitteitä, joilla viitataan viranomaisen harkintavaltaan. Oikeusharkinta koskee tapauksia, joissa on periaatteessa vain yksi mahdollinen oikea ratkaisu, johon ratkaisun perustana olevan säännökset yksiselitteisesti johdattavat. Oikeusharkinta on siis säännöksiin sidottua harkintaa. Tarkoituksenmukaisuusharkinta sen sijaan on vapaata harkintaa tapauksissa, joissa voidaan päätyä useammallakin tavalla lainmukaiseen ja oikeaan ratkaisuun. Päätöksentekijän harkintavaltaa ohjaa julkisen edun vaatimus: päätöksen pitää olla tarkoituksenmukaisin julkisen edun näkökulmasta. Tämä ei ole aina yksiselitteisesti todettavissa ja toisinaan julkinen etu ja yksilön etu ovat ristiriidassa. 40 Harkintavaltaa rajoittavat samat säännökset kuin viranomaisen toimintaa yleensä, esimerkiksi menettely- ja toimivaltasäännöt sekä hallintolain 6 :ssä määritellyt hallinnon oikeusperiaatteet (objektiviteetti-, suhteellisuus-, luottamuksensuoja- ja yhdenvertaisuusperiaate sekä tarkoitussidonnaisuuden periaate 41 ). Näiden lisäksi viranomaisen on otettava harkinnassaan huomioon perus- ja ihmisoikeudet ja soveltaa niille myönteistä tulkintaa toiminnassaan ja harkinnassaan. Julkisessa toiminnassa kansalaisnäkökulmaa tuleekin pitää keskeisimpänä säännösten tulkintaperiaatteena. 42 Viranomaisen on myös johdonmukaisesti noudatettava omaa ratkaisukäytäntöään, vaikka kaavamaiseen päätöksentekoon ei sinänsä tulekaan kangistua. Viranomainen voi myös muuttaa ratkaisukäytäntöään perustellusta syystä. Jos viranomainen tekee päätöksen hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti, harkintavaltaa on silloin käytetty väärin ja tämä yksin riittää hallintopäätöksen kumoamiseen. Koska viranomaisen velvollisuuksiin kuuluu sille määriteltyjen tehtävien suorittaminen sekä toimivallan käyttäminen, tarkoituksena on, 39 Huhtanen 1993, 23 24. 40 Mäenpää 2004, 351, 359. 41 Hallintolaki (434/2003) 6 : Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. 42 Mäenpää 2004, 163 172, 356; Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 55. 12
että viranomainen käyttää kaiken toimivaltanormissa hänelle säädetyn harkintavallan. Harkintavallan käyttämättä jättäminen merkitsee, että päätöstä tehdessä ei ole noudatettu kokonaisharkinnan vaatimusta. 43 Subjektiivisen oikeuden tunnusmerkki on se, että etuuden on oikeutettu saamaan kuka tahansa säädetyt edellytykset täyttävä. Koska subjektiivinen oikeus tuottaa julkiselle vallalle velvollisuuden etuuden järjestämiseen, viranomainen ei voi päättää oikeuden sisällöstä, toteuttamisesta tai alasta vaan kaikki muutokset subjektiiviseen oikeuteen on tehtävä lainsäädäntöteitse. 44 Subjektiivisten oikeuksien osalta harkintavaltaa on vain soveltamisperusteissa: päätöksen tekijä selvittää, onko etuuden saaja siinä asemassa kuin kyseisen etuuden saajalta edellytetään (esimerkiksi työttömyysturvaa saavat työttömät henkilöt) 45. Suuri osa kunnan tarjoamista sosiaali- ja terveyspalveluista on määrärahasidonnaisia. Tämä tarkoittaa, että etuudet ja palvelut tarjotaan, jos kunnan varaama määräraha riittää niiden toteuttamiseen. Subjektiiviset oikeudet liittyvät sen sijaan palveluihin, joiden turvaaminen on katsottu niin tärkeäksi, että niiden toteuttamiseen kunnan on varattava riittävä määräraha kaikissa tilanteissa. Päivähoito on yksi näistä palveluista. 46 2.4 Kunnan ja valtion suhde perusoikeuksien toimeenpanossa Kunnallisen itsehallinnon periaate tulee Euroopan neuvoston kunnallisen itsehallinnon peruskirjasta, josta on tullut Suomessa osa oikeusjärjestystä 1.10.1991 alkaen. Keskeisenä elementtinä peruskirjassa on kansalaisten itsehallintoyhteisöjen toimivaltuuksien korostaminen suhteessa valtioon. Tarkoituksena on, että julkisista asioista voitaisiin päättää paikallisen väestön etujen mukaisesti ja paikallisella vastuulla. 47 Suomen perustuslain 121 :ssä on turvattu myös kunnallinen itsehallinto. Toisaalta kunnille on 43 Mäenpää 2004, 356 358, 360. 44 Huhtanen 1993, 23 24. 45 Lång 1993, 84. 46 STM 2001, 6. 47 Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 51. 13
lainsäädännössä määritelty yksityiskohtaisesti erilaisia tehtäviä. 48 Tämä johtuu siitä, että perusoikeussäännökset velvoittavat ensisijaisesti julkista valtaa säätämään lakeja, jotka toteuttavat perusoikeuksia 49. Koska perusoikeussäännökset eivät muuta kunnallisen itsehallinnon lähtökohtaa, kunnille voidaan asettaa uusia tehtäviä ja velvoitteita vain säätämällä niistä laissa ja huolehtimalla kuntien tosiasiallisesta kyvystä suoriutua uusista velvoitteista. 50 Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että kunnilla on harkintavaltaa perustuslain yhdenvertaisuusvaatimuksen puitteissa kohdentaa resurssejaan haluamallaan tavalla määrärahasidonnaisissa sosiaali- ja terveyspalveluissa, vaikka perusoikeussäännösten velvoitteet onkin otettava huomioon. 51 Peruspalvelut ovat palveluja, jotka koskevat suurta joukkoa ihmisiä. Ne vaikuttavat jokapäiväiseen elämään ja niiden puuttuminen aiheuttaisi merkittäviä ongelmia. Peruspalvelujen toteuttaminen on yhteisesti valtion ja kuntien vastuulla. Tosiasiallisesti valtio ohjaa lainsäädännöllä tai lain valtuutuksella keskimäärin 80 % kuntien menoista. Kuntien velvollisuudeksi on jäänyt palvelujen tuottaminen käytännön tasolla ohjaus- ja valvontavastuun säilyttyä yhä valtiolla. Tämän valtionosuusjärjestelmäksi kutsutun systeemin on ollut tarkoitus taata kunnille tulopohjan eroista huolimatta edellytykset selviytyä laissa säädetyistä velvoitteistaan. Viime vuosina valtio on kuitenkin pienentänyt valtionosuuksia ja kunnallisten palveluiden rahoitus on siirtynyt katettavaksi kunnallisverolla. Tämän voi katsoa olevan ristiriidassa sen vaatimuksen kanssa, että valtion on huolehdittava kuntien tosiasiallisesta mahdollisuudesta selviytyä tehtävistään. Heurun, Mennalan ja Ryynäsen mukaan kuntien ja valtion välinen tehtävämäärittelyjen vastuujako on myös epäselvä, koska siitä ei ole yksiselitteisiä periaatteita lainsäädännössä. 52 48 Hallberg 2011, 56; Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 51. 49 Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 196. 50 Hallberg 2011, 56. 51 Lehtonen 2007, 247. 52 Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 53 54, 196. 14
Kuntalain (365/1995) 1 :n 3 momentissa säädetään, että Kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Tämä korostaa näkemystä, että kunnalla on omavastuista päätösvaltaa kunnallisten palvelujen kehittämisessä ja tuottamisessa. Sosiaalisten perusoikeuksien näkökulmasta kunnat ovat kuitenkin lähinnä palvelujen tuottajia. Kuntien tulee järjestää asukkailleen samat peruspalvelut. Kunnilta edellytetään myös, että ne oma- aloitteisesti sopeuttavat palvelujärjestelmäänsä taloudellisiin voimavaroihin, sillä palvelut on tuotettava joustavasti ja tehokkaasti ottaen huomioon paikalliset tarpeet. Heuru, Mennola ja Ryynänen kuitenkin huomauttavat, että nykyisessä monitasoisessa hallintojärjestelmässä (EU valtio alue kunta) asukkaiden hyvinvoinnin ja paikallisten tarpeiden määrittely ei ole enää ainoastaan kunnan päätösvallassa. Suomalaisessa ajattelussa korostuva hyvinvointi törmää eurooppalaiseen taloudellisuusajatteluun. 53 53 Heuru, Mennola & Ryynänen 2011, 176, 179, 195 196. 15
3. PÄIVÄHOITO SUBJEKTIIVISENA OIKEUTENA 3.1 Subjektiivisen päivähoito- oikeuden historiaa 1980- luvun alkupuolella Suomessa herättiin tarpeeseen kehittää perhepolitiikkaa. Tämä kytkeytyi ainakin osaltaan vuonna 1979 Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen hyväksymään naisten syrjinnän poistavaan yleissopimukseen. Suomessa sukupuolten tasa- arvon toteutumisen yhtenä esteenä nähtiin pienten lasten hoitojärjestelmän puutteet. Hoitojärjestelmän parantaminen todettiin jo vuonna 1980 kiireellisimmäksi perhepoliittiseksi toimenpiteeksi. Mainittuna ajankohtana 76% alle kouluikäisten lasten vanhemmista olivat työllisiä ja samaan aikaan kuntien ilmoituksen mukaan kolmannes hoitopaikkaa tarvitsevista perheistä ei sitä saanut. Tämän nähtiin vaarantavan niin perheiden kuin lastenkin turvallisuuden. Tästä syystä päädyttiin esittämään, että kuntien tulee tarjota vanhempien toiveen mukaan kaikille alle kolmevuotiaille lapsille päivähoitopaikka tai kotihoidon tuki lapsen hoitamiseksi kotona vanhempainlomakauden jälkeen. Hallitus teki esityksen laista kotihoidon tuesta sekä muutosesityksen päivähoitolakiin (36/1973). Muutoksena lakiin lisättiin 11 a (28/1985), jossa kunta velvoitettiin järjestämään lapselle hoitopaikka kunnes hän täyttää kolme vuotta. Tavoitteena oli, että kaikille alle kolmivuotiaille lapsille, joiden vanhemmat hoitopaikkaa hakevat, pystyttäisiin takaamaan hoitopaikka vuodesta 1990 alkaen. 54 Tämä oli kuntien kannalta merkittävä tiukennus päivähoidon järjestämiseen. Vuonna 1990 päivähoitolain 11 a :ää muutettiin vielä siten, että se ulotettiin koskemaan kaikkia alle kouluikäisiä lapsia. Taloudellisen laman vuoksi lain voimaan saattaminen siirtyi 1.1.1996 asti. 55 1990- luvulla päivähoitokeskustelu ei enää keskittynyt päivähoidon saatavuuteen. Niin ikään yhteiskunnallinen keskustelu oli siirtynyt lapsen suotuisimman kasvuympäristön koti vai kodin ulkopuolinen hoito - kohti päivähoidon sisällöllistä tarkastelua. Samaan aikaan päiväkoti alkoi muotoutua keskeisimmäksi päivähoidon järjestämispaikaksi, koska 54 HE 202/1984 vp; HE 57/1985; HE 319/1990 vp. 55 Uoti 2003, 98; HE 319/1990 vp. 16
sisällöllisesti päivähoidossa alettiin painottaa yksilöiden sosiaalisten valmiuksien parantamista, mikä edellyttää melko suuria lapsiryhmiä. 56 3.2 Subjektiivinen oikeus päivähoitoon nykylainsäädännössä Alun perin päivähoidon sääntely oli hyvin sosiaalihuollollista. Yhteiskunnallisten ja kasvatuksellisten tavoitteiden muututtua sosiaalihuollosta kohti elinkäistä oppimista sosiaalihuollollisesta painotuksesta siirryttiin kohti kaikkien lasten oikeutta saada varhaiskasvatusta. 57 Seuraavassa tarkastellaan niitä päivähoitolain kohtia, jotka suovat subjektiivisen oikeuden päivähoitoon kaikille alle kouluikäisille lapsille. Päivähoitolain 2 (304/1983): Lasten päivähoitoa voivat saada lapset, jotka vielä eivät ole oppivelvollisuusikäisiä sekä milloin erityiset olosuhteet sitä vaativat eikä hoitoa ole muulla tavoin järjestetty, myös sitä vanhemmat lapset. Lasten päivähoito on pyrittävä järjestämään siten, että se tarjoaa lapsen hoidolle ja kasvatukselle sopivan hoitopaikan ja jatkuvan hoidon sinä vuorokauden aikana, jona sitä tarvitaan. Päivähoitolain 11 (875/1981) momentti 1: Kunnan on huolehdittava siitä, että lasten päivähoitoa on saatavissa kunnan järjestämänä tai valvomana siinä laajuudessa ja sellaisin toimintamuodoin kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. 56 Uoti 2003, 99. 57 Uoti 2003, 81 82. 17
Päivähoitolain 11 a (905/2012) momentti 1: Sen lisäksi, mitä 11 :ssä säädetään, kunnan on huolehdittava siitä, että lapsen vanhemmat tai muut huoltajat voivat saada lapselle kunnan järjestämän 1 :n 2 tai 3 momentissa tarkoitetun päivähoitopaikan sen ajan päätyttyä, jolta voidaan suorittaa sairausvakuutuslaissa (1224/2004) tarkoitettua äitiys- ja vanhempainrahaa tai osittaista vanhempainrahaa, ei kuitenkaan aikana, jolta voidaan suorittaa sairausvakuutuslain 9 luvun 7 :n 1 momentissa tarkoitettua äitiys- ja vanhempainrahakauden ulkopuolella maksettavaa isyysrahaa, ja että lapsi voi olla päivähoidossa siihen saakka, kunnes hän siirtyy perusopetuslaissa tarkoitettuna oppivelvollisena perusopetukseen. Päivähoitoa on kuitenkin järjestettävä osa- aikaisesti, kun lapsi ennen perusopetuslaissa tarkoitettua oppivelvollisuusikää osallistuu perusopetuslain mukaiseen esiopetukseen tai kun lapsi perusopetuslain 25 :n 2 momentin mukaisesti aloittaa perusopetuksen vuotta saman pykälän 1 momentissa säädettyä aikaisemmin. Päivähoitoa on mahdollisuuksien mukaan järjestettävä lapsen vanhempien tai muiden huoltajien toivomassa muodossa. Päivähoitoasetuksessa (239/1973) on yksityiskohtaisempia päivähoidon järjestämiseen liittyviä normeja. Päivähoitoasetuksen 4 :n (486/1988) mukaan kokopäivähoidon pituus ei yleensä saa ylittää kymmentä ja osapäivähoidossa viittä tuntia päivässä. 6 :ssä (806/1992) määritetään henkilöstömitoitus siten, että kokopäivähoidossa olevaa seitsemää yli kolmevuotiasta tai neljää alle kolmevuotiasta lasta kohden on yksi ammatillisesti kelpoinen työntekijä. Osapäivähoidossa suhdeluku on yksi ammatillisesti kelpoinen henkilö kolmeatoista lasta kohti. Eduskunnan oikeusasiamies on ottanut seuraavassa ratkaisussaan kantaa kunnan aikomukseen heikentää henkilöstömitoitusta päiväkotiryhmässä. Kantelija oli huolissaan Helsingin kaupungin sosiaaliviraston aikeista nostaa päiväkotien täyttöastetta 105 %. Tämä tarkoittaa, että päiväkotiryhmät ylitäytetään, koska keskimäärin on oletettavaa, että päiväkodissa aikuisten ja lasten suhdeluvut pysyvät asetuksessa säädetyn mukaisina. Eduskunnan oikeusasiamies katsoi, että 18
tällainen tulkinta on päivähoitoasetuksen hoito- ja kasvatushenkilöstön määrää koskevan säännöksen vastainen. (EOa 31.8.2004 dnro 1147/4/02) Tuorin 58 mukaan päivähoitolain 11 a :n imperatiivimuoto tuottaa lasten huoltajille riidattoman oikeuden saada alle kouluikäiselle lapselleen valintansa mukaan joko päivähoitopaikan tai sille vaihtoehtoisena lapsen kotihoidon tuen tai yksityisen hoidon tuen. Kunnalle laki asettaa erityisen järjestämisvelvollisuuden, jolloin kunta ei voi olla myöntämättä huoltajan hakemaa etuutta esimerkiksi vedoten määrärahojen loppumiseen. Hoitorahasta ja hoitolisästä säädetään laissa lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta. Kunnat voivat myös oman harkintansa mukaan maksaa hoitorahan ja hoitolisän lisäksi kuntalisää. Kunta saa itse päättää kuntalisän maksamisen perusteista, mutta niiden on oltava sopusoinnussa perustuslain syrjintäkiellon kanssa (perustuslaki 6.2 ). 59 Jos kunta ei pysty osoittamaan hakijalle päivähoitopaikkaa, se saattaa joutua vahingonkorvausvelvolliseksi, kuten seuraava oikeustapaus osoittaa. Korkein oikeus on ottanut kantaa tapaukseen, jossa kunta ei ollut kyennyt osoittamaan A:lle hoitopaikkaa hänen kahdelle lapselleen, vaikka hakemus oli tehty säädetyssä ajassa ennen päivähoitotarpeen alkamista. A oli hakenut kunnan päätökseen muutosta, ja lapsille olikin saatu järjestymään päivähoitopaikka, mutta vasta pari viikkoa haetun ajankohdan jälkeen. A oli joutunut hoitamaan lapsiaan itse ja hänelle oli koitunut tulonmenetyksiä ja tästä syystä hän haki vahingonkorvausta kunnalta. Kunta vetosi yllättäen merkittävästi kasvaneeseen päivähoitopaikkojen tarpeeseen kunnan alueella ja samaan aikaan tiukkaan taloudelliseen tilanteeseen. Kunta katsoi vielä, että A:lta oli säästynyt päivähoitomaksujen suuruinen summa, kun lapset eivät päässeet hoitoon vaan olivat A:n hoidettavana. Näin ollen kunta ei katsonut olevansa velvollinen korvaamaan koko tulonmenetystä. KKO:n päätös asiaan oli, että kunta on velvollinen järjestämään päivähoitolain 11 a :n (630/1991) mukaan alle kouluikäisille lapsille päivähoitopaikan. Tämän velvollisuutensa 58 Tuori 2004, 263 264. 59 Tuori 2004, 264. 19
laiminlyönyt kunta velvoitettiin maksamaan vahingonkorvausta A:lle. (KKO 19.9.2001 T 1817) Kunnalla ei ole oikeutta kaventaa päivähoitoa esimerkiksi sillä perusteella, että lapsen vanhemmista toinen on kotona työttömyyden, sairauden tai toisen lapsen syntymän vuoksi. Kunnalla on oikeus tiedustella vanhemmilta ja huoltajilta päivähoitotarvetta, mutta sitä tietoa ei voi käyttää perusteena päivähoitoajan lyhentämiselle. Vanhemmilla ja huoltajilla on oikeus saada lapselleen kokopäivähoitopaikka ilman erityisiä perusteita. Jos vanhemmat haluavat lapselleen osa- aikaisen hoitopaikan, sellainen pitäisi järjestää. 60 Seuraavassa tapaus, jossa kunta yritti rajoittaa päivähoito- oikeutta, koska hakijalla ei ollut esittää perusteluja päivähoitotarpeelleen. Korkein hallinto- oikeus sai käsiteltäväkseen tapauksen, jossa A:n lapsille oli myönnetty päivähoitolain nojalla päivähoitopaikat kunnallisessa päiväkodissa ajalle 1.8.1999-31.7.2000. Päätöksen tehnyt sosiaalijohtaja oli sittemmin 29.12.1999 tehnyt uuden päätöksen, jonka mukaan A:n lasten päivähoito kunnallisessa päiväkodissa päättyi 31.12.1999, koska tiedossa ei ollut sellaisia seikkoja, jotka olivat perusteena kokopäivähoidolle. A oli tehnyt asiasta oikaisuvaatimuksen sosiaalilautakunnalle, joka totesi, että sosiaalijohtaja oli toiminut lautakunnan ohjeen mukaan: lapsen kokopäivähoidon tarpeesta olisi pitänyt toimittaa erityisasiantuntijan lausunto. Samalla kun oli tehty päätös päiväkotihoidon päättymisestä oli lautakunta antanut kunnan perhepäivähoidonohjaajan sijoittaa lapset kunnalliseen perhepäivähoitoon. Perhepäivähoitopaikkoja tarjottiin 13.1.2000 alkaen. Korkein hallinto- oikeus katsoi, että lapsen huoltajilla on päivähoitolain 11 a :n nojalla oikeus saada lapselleen kunnan järjestämä kokopäivähoitopaikka esittämättä erityisiä perusteita kokopäivähoidon tarpeelle. Sosiaalilautakunta oli päivähoitolain 11 a :n vastaisesti lopettanut A:n lasten kokopäivähoitopaikat päiväkodissa. Päätöksen lainvastaisuutta ei poistanut sittemmin tarjotut päivähoitopaikat perhepäivähoidossa. (KHO 11.4.2001 T 842) 60 Tuori 2004, 264; EOa 1172/4/11; ks. myös KHO 2491/3/00. 20
Tapauksessa ei pelkästään rajattu subjektiivista päivähoito- oikeutta lainvastaisella tavalla vaan myös rikottiin hyvän hallinnon periaatteita. Seuraavassakin tapauksessa kunta rajoitti perheen oikeutta kokopäivähoitoon, koska sille ei kunnan viranomaisen mielestä ollut hakijan osoittamaa tarvetta. A:n lapsen kokopäivähoito muutettiin kunnan päivähoidontarkastajan toimesta kaksi kertaa viikossa klo 8.30-11.30 tapahtuvaksi toiminnaksi A:n äitiysloman vuoksi. Sosiaalilautakunta oli pysyttänyt päivähoidontarkastajan päätöksen. Lääninoikeus katsoi, että päivähoitolain 11 a :n (630/1991) mukaan lapsi on oikeutettu päivähoitopaikkaan kunnes hän siirtyy oppivelvollisena peruskouluun. Näin ollen viranhaltijalla ei ollut oikeutta rajoittaa A:n lapsen päivähoitoa vastoin A:n tahtoa, riippumatta siitä, että A oli kotona toisen lapsen kanssa. (Uudenmaan LO 27.6.1996 856/6) Päivähoito- oikeuden rajaamisesta on tehty myös kanteluita eduskunnan oikeusasiamiehelle. Kanteluissa on yleensä pyydetty eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisua samalla sellaisiinkin kysymyksiin, joihin ei voisi hakea muutosta oikeusteitse muutoksenhakukiellon (muutoksenhausta luvussa 4.2) vuoksi. Kunta oli kantelijan mukaan rajannut vanhempien ja lasten oikeutta päivähoitoon sen vuoksi, että lapsen vanhemmista ainakin toinen oli kotona. Rajoitukset kohdistuivat päivittäiseen hoitoaikaan (hoitoa tarjottiin klo 8.30-15.30) sekä loma- aikojen hoitoaikoihin. Tämän lisäksi kunta vaati yksityiskohtaisia selvityksiä vanhempien ajankäytöstä sekä tarpeesta kokopäivähoitoon. Kunnan vastineessa todetaan, että edellä mainitun ajankohdan ulkopuolella lasten hoito on perushoitoa, josta paitsi jääminen ei vaaranna lasten perusoikeuksia. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies katsoi kuitenkin, että tällainen rajaus on päivähoitolain 11 a :n vastainen. Mainittua lainkohtaa on vakiintuneesti tulkittu siten, että se takaa vanhemmille ehdottoman oikeuden saada lapselleen kunnan järjestämää kokopäivähoitoa. Tämän lisäksi eduskunnan apulaisoikeusasiamies näki kotona 21
olevien vanhempien lasten hoitoajan rajauksen vaarantavan yhdenvertaisuutta (perustuslain 6 ). (EAOa 22.8.2012 dnro 1172/4/11) Tuori huomauttaa, että vanhempien ja huoltajien käytettävissä olevat oikeusturvakeinot ovat tosiasiallisesti heikot tilanteissa, joissa kunta ei lain velvoitteesta huolimatta osoita päivähoidon järjestämiseen riittäviä resursseja. Eduskunnan oikeusasiamiehelle osoitetuissa kanteluissa osoittautui, että vaikka kunta oli sinänsä laiminlyönyt velvoitettaan järjestää päivähoitoa kaikille siihen oikeutetuille, ei voitu katsoa, että yksittäinen virkamies olisi lyönyt laimin virkavelvollisuuksiaan ja näin syyteoikeutta ei syntynyt. Eduskunnan oikeusasiamies katsoi kannanotossaan, että yksilöllä ei ole tehokkaita keinoja vaatia perustus- ja tavallisessa laissa suotuja oikeuksiaan toteutettavaksi. 61 Uoti lisää, että jos yksilö saa oikeutta vain turvautumalla erilaisiin oikeussuojakeinoihin, voidaan tuskin puhua oikeusvaltiosta 62. 3.3 Päivähoidon asiakasmaksut Julkisoikeudellisista suoritteista perittävistä maksuista säädetään valtion maksuperustelain (150/1992) 6 :ssä. Tärkeänä periaatteena sinne on kirjattu omakustannusarvo eli valtiolle perittävä maksu ei saa ylittää valtiolle suoritteen tuottamisesta aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää. Omakustannusarvon alittaminen ja jopa palvelujen ilmaisuus on myös mahdollista useissa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluissa. Esimerkiksi perusopetus on säädetty ilmaiseksi perustuslain 16.1 :ssä. Julkisoikeudellisiksi maksuiksi katsotaan myös kunnan lakisääteisten tehtävien hoitamisesta määrätyt maksut. Nämä maksut vaativat lain tasoista säännöstä. Yleensä erityislainsäädännössä on määrätty perusteet maksuille. 63 Esimerkiksi päivähoidon maksuista on päivähoitolain 13 :ssä (909/2012) säädetty, että päivähoidon maksuissa sovelletaan sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annettua lakia (734/1992; myöhemmin asiakasmaksulaki). 61 Tuori 2004, 265. 62 Uoti 2003, 1. 63 Myllymäki 2007, 238. 22
Kunnan päättävien toimielinten määrittämät maksujen perusteet ja hintataso muodostavat kunnan maksupolitiikan. Kunnanvaltuuston päättämiin talouden ja rahoituksen perusteisiin sisältyvät päätökset kunnan palveluista ja muista suoritteista ja niiden yleisistä periaatteista. Kuitenkaan sosiaalisten perusoikeuksien osalta kunnat eivät voi päättää hinnoittelusta kunnallisena tarkoituksenmukaisuuskysymyksenä. Lainsäädäntö asettaa hinnoittelulle omat rajoituksensa. Kunnallisessa maksupolitiikassa yhdenvertaisuuteen kunnan jäsenten välillä on kiinnitettävä huomiota. 64 Vuonna 2008 toteutettiin päivähoidon maksu- uudistus. Sen tarkoituksena oli korjata asiakasmaksujen suhdetta yleiseen ansiokehitykseen ja kunnallisiin menoihin, mahdollistaa vanhempien sujuva työllistyminen ja opiskelu sekä pienentää pienituloisten ja suurperheiden maksurasitusta. Uudistus pienensikin pienituloisten, yksinhuoltajien ja suurperheiden maksuja, mutta kasvatti keski- ja suurituloisten maksuja. Uudistuksella tavoiteltu maksutulojen nousu päivähoidon kulujen kattamiseksi ei sen sijaan näyttänyt toteutuvan. Vaikka maksutulot nousivat, päivähoidon kustannukset nousivat vielä nopeammin. Päivähoitomaksut kattoivat päivähoidon kuluista keskimäärin 14,3 %. 65 Asiakasmaksulain 7 a (387/2008) on määritelty päivähoidosta perittävien maksujen perusteet ja suuruudet. Päivähoidosta voidaan periä kuukausimaksu. Kuukausimaksua voidaan pääsääntöisesti periä yhdeltätoista kuukaudelta vuodessa. Päivähoitomaksun ja siihen vaikuttavien tulojen euromäärät tarkistetaan joka toinen vuosi. Vuonna 2008 päivähoidon maksut ja niihin vaikuttavat perheen tulot sidottiin sosiaali- ja terveystoimen hintaindeksiin ja yleiseen ansiotasoindeksiin. Kokopäivähoidon maksuun vaikuttavat perheen koko ja tulot. Asiakasmaksulain 7 a :ssä momenteissa 3 ja 4 määritellään laskukaava päivähoitomaksun laskemiseksi sekä saman perheen sisarusten päivähoitomaksujen suuruudet. Jos lapsi on osapäivähoidossa, esiopetuksessa tai muutoin huomattavasti kokopäivähoitoa lyhyempiä aikoja hoidossa päivittäin, viikoittain tai kuukausittain, peritään kunnan päättämien perusteiden mukainen hoitoaikaan suhteutettu 64 Myllymäki 2007, 236 238. 65 Siljander, Väisänen, Linnosmaa & Sallila 2012, 18, 38, 56. 23